L’attuale panorama delle concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative
alla luce della giurisprudenza del Consiglio di Stato del 2026 

Di Davide Cerrato

Abstract

Il presente contributo intende fornire un’ampia panoramica sulle concessioni di beni demaniali, partendo dall’inquadramento generale di tali beni e dalla delineazione del relativo rapporto concessorio per giungere alla disamina della direttiva 2006/123/CE (c.d. direttiva Bolkestein) ed alla trattazione della problematica concernente la compatibilità delle leggi-provvedimento di proroga delle concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative in essere con la stessa direttiva e con il diritto europeo in genere. Ciò soprattutto alla luce della più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato del 2026 (sentenze nn. 4121 e 6539/2026), che costituisce autentico vademecum in tema di concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative.

This contribution aims to provide a comprehensive overview of concessions for state-owned property, beginning with a general framework of such property and an outline of the related concession relationship, and proceeding to an examination of Directive 2006/123/EC (the so-called Bolkestein Directive) and of the issue concerning the compatibility of the provisional laws extending existing state property concessions for tourism and recreational purposes with that directive and with European law in general. This is particularly relevant in light of the most recent rulings of the Council of State from 2026 (rulings Nos. 4121 and 6539/2026), which serve as an authoritative guide about state property concessions for tourism and recreational purposes.

1. Beni demaniali, rapporto di concessione e direttiva 2006/123/CE

I beni demaniali sono essenzialmente i beni appartenenti al demanio pubblico, di cui l’art. 822 c.c. fornisce un’elencazione distinguendo tra demanio pubblico esclusivo (o necessario) e demanio pubblico facoltativo (o accidentale).L’art. 822, primo comma, c.c. individua segnatamente i beni del demanio pubblico esclusivo, ossia quelli che appartengono necessariamente allo Stato: trattasi del lido del mare, della spiaggia, delle rade e dei porti, dei fiumi, dei torrenti, dei laghi, delle altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia nonché delle opere destinate alla difesa nazionale.

L’art. 822, secondo comma, c.c. individua invece la categoria dei beni rientranti nel demanio pubblico facoltativo, ossia di quei beni che, pur se di proprietà privata, entrano a far parte del demanio se appartengono ad un ente pubblico. Trattasi di strade, autostrade, strade ferrate, aerodromi, acquedotti, immobili riconosciuti di interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia, raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche, e infine di tutti gli altri beni che il legislatore assoggetti al regime proprio del demanio pubblico[1].

La disposizione codicistica considerata spinge l’orientamento prevalente ad affermare che l’acquisto della demanialità rappresenti il riflesso di una espressa previsione normativa: se un bene rientra in uno dei tipi previsti dal legislatore, esso è qualificato ex lege come demaniale.

Ne consegue che l’atto di classificazione del bene come demaniale non ha natura provvedimentale, in quanto meramente ricognitivo ed accertativo di un effetto prodotto dalla legge secondo lo schema “norma-fatto-effetto” (è la legge che qualifica quel bene che abbia determinate caratteristiche come demaniale).

Vi è però anche un diverso orientamento sulla base della quale l’atto di classificazione del bene come demaniale è atto provvedimentale, in quanto dichiarativo-costitutivo dell’effetto acquisitivo della demanialità. Ciò in quanto l’atto non si limita ad effettuare una ricognizione dei presupposti di legge necessari per l’acquisizione della qualità di bene demaniale, ma è anche chiamato ad accertare la concreta sussistenza di quei presupposti, attribuendo così al bene la natura demaniale in caso di esito positivo dell’accertamento[2].Quanto alle caratteristiche dei beni demaniali, l’art. 823, primo comma, c.c. ne sancisce l’incommerciabilità salva diversa previsione espressa: essi non possono dunque formare oggetto di diritti in favore dei terzi se non nei modi e nei limiti previsti dalle leggi che li disciplinano. Ciò diversamente dai beni del patrimonio indisponibile, che ex art. 828 sono invece commerciabili benchè non sottraibili alla loro destinazione all’uso pubblico secondo modalità diverse da quelle stabilite dalle leggi settoriali che li riguardano. In ragione del carattere imperativo dell’art. 823, primo comma, c.c., il contratto con il quale un bene demaniale venga alienato in violazione della regola dell’incommerciabilità è affetto da nullità virtuale ex art. 1418, primo comma, c.c. Al pari dei beni del patrimonio indisponibile, i beni demaniali sono inoltre inusucapibili e impignorabili. Tuttavia, ai sensi dell’art. 4, primo comma del d.P.R. n. 327/2001 (T.U. sulle espropriazioni per pubblica utilità) l’espropriazione dei beni demaniali può avvenire soltanto previo esperimento della procedura di sdemanializzazione. Quanto alla natura e agli effetti prodotti dall’atto di sdemanializzazione (o sclassificazione), richiesto tanto dall’art. 829 c.c.[3] quanto dall’art. 35 del Codice della navigazione (R.D. n. 327/1942)[4], si contendono il campo diversi orientamenti dottrinali e giurisprudenziali. Secondo una prima posizione, l’atto di sdemanializzazione è meramente dichiarativo e non provvedimentale, poiché esso non costituisce estrinsecazione dell’esercizio di potere, limitandosi ad accertare che il bene ha naturalmente perso la sua demanialità.

 Per un secondo e diverso orientamento l’atto di sdemanializzazione è invece atto costitutivo e provvedimentale, in quanto esso, previo apposito accertamento, fa cessare la demanialità del bene, e costituisce dunque esercizio di potere amministrativo. Ne consegue che in assenza dell’atto di sclassificazione il bene resta demaniale pur avendo perso in natura le caratteristiche che ne determinano la demanialità. Vi è anche un terzo orientamento in forza del quale l’atto di sdemanializzazione produce effetti meramente dichiarativi rispetto ai beni del demanio naturale – in quanto per tali beni l’acquisto o la perdita della demanialità deriva da un fatto naturale – ed effetti costitutivi rispetto ai beni del demanio artificiale[5].Acclarato ciò, viene da chiedersi se la sdemanializzazione possa essere tacita, e quindi se la sclassificazione possa prescindere da un atto formale. Vero è che la legge richiede l’atto di sclassificazione, ma è altresì vero che l’atto amministrativo possa anche essere implicito. Ne deriva che se vi sono elementi univoci, concludenti e positivi nel senso della sdemanializzazione del bene, è ammissibile la sdemanializzazione tacita. Non basta peraltro la mancata utilizzazione e gestione del bene demaniale da parte della P.A. ai fini della sdemanializzazione tacita, occorrendo che vi siano comportamenti ed elementi concludenti ed univoci del tutto incompatibili con la qualità demaniale del bene e dai quali sia dunque desumibile la sclassificazione[6].

Per quanto concerne invece la tutela dei beni demaniali, l’art. 823, secondo comma, c.c. riconosce all’autorità amministrativa la facoltà sia di procedere in via amministrativa – e quindi mediante il ricorso all’autotutela esecutiva – sia di avvalersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso disciplinati dal Codice civile. L’utilizzo particolare del bene demaniale è legittimato dalla concessione, con la conseguente instaurazione di un rapporto concessorio tra ente pubblico proprietario del bene e soggetto privato ammesso all’utilizzo e alla gestione. Ciò in ragione del fatto che i beni demaniali siano finalizzati al soddisfacimento di esigenze della collettività[7]. All’atto autoritativo ampliativo di tipo concessorio accede in genere una convenzione attuativa, dipendente dal primo sul piano logico-giuridico, con la quale la P.A. concedente e il privato concessionario regolamentano gli aspetti patrimoniali e i diritti e gli obblighi connessi all’utilizzo del bene. Tale la ragione per cui si discorre, anche in giurisprudenza, di “concessione-contratto”. Si ha pertanto una coesistenza del momento pubblicistico e di quello civilistico e consensuale, ciò che consente alla P.A. concedente di conservare, anche nel corso dell’esecuzione del rapporto di concessione, tutti i poteri autoritativi necessari ad assicurare che la gestione del bene da parte del privato concessionario non venga deviata dal perseguimento dell’interesse pubblico.

Alla posizione di supremazia dell’ente pubblico concedente fa così riscontro la soggezione del soggetto concessionario, titolare di un interesse legittimo al corretto esercizio dei poteri autoritativi da parte della P.A. In forza dell’atto ampliativo di tipo concessorio l’ente pubblico concedente è titolato ad esercitare poteri di vigilanza e controllo sulla gestione del bene ad opera del concessionario, mentre dalla convenzione privatistica derivano situazioni giuridiche soggettive attive e passive in capo alle parti. Il privato concessionario vede segnatamente riconosciuto il diritto personale di godimento all’utilizzo del bene demaniale per tutta la durata del rapporto concessorio, diritto che ha natura assoluta nei confronti dei terzi e relativa nei confronti dell’ente pubblico concedente. L’amministrazione concedente ha invece la potestà di revocare il provvedimento amministrativo di concessione nell’ipotesi di inadempimento degli obblighi da parte del privato concessionario, in considerazione del fatto che il concessionario stesso è comunque soggetto che esercita una pubblica funzione. L’art. 133, primo comma, lett. b), c.p.a. devolve inoltre alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi e quelle attribuite ai tribunali delle acque pubbliche e al Tribunale superiore delle acque pubbliche”. Come precisato dalla più recente giurisprudenza amministrativa[8], il rapporto concessorio avente ad oggetto l’utilizzo e la gestione di un bene demaniale non è un rapporto passivo, in quanto non comporta un esborso per l’ente pubblico concedente, ma è un rapporto attivo, dacchè a fronte dell’affidamento del bene pubblico la pubblica amministrazione riceve un canone di concessione, che costituisce vera e propria entrata. Proprio in quanto la concessione di un bene demaniale, diversamente dalla concessione di lavori o servizi, è un contratto attivo di valorizzazione o concessione di beni pubblici in senso patrimoniale, esso è escluso dall’ambito applicativo del d.lgs. n. 36/2023 (nuovo Codice dei contratti pubblici) dall’art. 13, secondo comma dello stesso decreto legislativo. Tuttavia, in considerazione del fatto che il contratto attivo di concessione di un bene demaniale offre al privato concessionario operante sul mercato delle opportunità di guadagno economico, il suo affidamento deve comunque avvenire nel rispetto dei principi di concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità di cui all’art. 3 del d.lgs. n. 36/2023, richiamato dal quinto comma dell’art. 13 del medesimo decreto legislativo, nonché dei principi del risultato e della fiducia di cui agli artt. 1 e 2 del d.lgs. n. 36/2023.

Necessario è dunque in ogni caso, proprio in forza dell’applicazione di tali principi, il ricorso ad una procedura di tipo concorrenziale per l’affidamento della gestione dei beni demaniali, in conformità a quanto previsto dalla direttiva 2006/123/CE (c.d. direttiva Bolkestein).
Quest’ultima direttiva self-executing, come si evince dai consideranda nn. 7 e 12, non è tanto di armonizzazione quanto di liberalizzazione, e dunque pro-concorrenziale: essa mira ad istituire un quadro giuridico generale a vantaggio di un’ampia varietà di servizi – pur tenendo conto nel contempo delle specificità di ogni tipo di attività o professione e del loro sistema di regolamentazione – volto ad eliminare gli ostacoli alla libertà di stabilimento e alla libera circolazione dei servizi stessi tra gli Stati membri dell’Unione europea. Come previsto dal considerando n. 17, l’ambito applicativo della direttiva è rappresentato dall’insieme dei servizi che vengono prestati dietro corrispettivo economico. Bisogna inoltre considerare che la direttiva non si applica alle sole autorizzazioni, alle quali essa fa espressamente riferimento nel corpo normativo, ma anche alle concessioni. Ciò in quanto il considerando n. 39 precisa che il regime di autorizzazione comprende anche le procedure amministrative per il rilascio di concessioni.

La definizione di “regime autorizzatorio” recata dall’art. 4, n. 6 della direttiva Bolkestein è onnicomprensiva, in quanto include “qualsiasi procedura che obbliga un prestatore o un destinatario a rivolgersi ad un’autorità competente allo scopo di ottenere una decisione formale o una decisione implicita relativa all’accesso ad un’attività di servizio o al suo esercizio”. Il d.lgs. n. 59/2010, nel recepire la direttiva in questione, all’art. 10 dispone che l’accesso e l’esercizio delle attività di servizi costituiscono espressione della libertà di iniziativa economica e non possono essere sottoposti a limitazioni non giustificate o discriminatorie. L’art. 11 del d.lgs. n. 59/2010 indica i requisiti a cui non è assolutamente possibile subordinare l’accesso e l’esercizio delle attività di servizi (es. il requisito della cittadinanza italiana per il prestatore, il suo personale, i detentori di capitale sociale o i membri degli organi di direzione e vigilanza), mentre l’art. 12 dello stesso decreto legislativo elenca i requisiti ai quali l’accesso e l’esercizio delle attività di servizi possono essere subordinati soltanto in presenza di motivi imperativi di interesse generale, e comunque nel rispetto dei principi di proporzionalità e non discriminazione (es. il divieto di disporre di più stabilimenti sul territorio nazionale oppure l’obbligo di disporre di un numero minimo di dipendenti). L’art. 16 del d.lgs. n. 59/2010 poi, riproducendo essenzialmente il testo dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, prevede l’obbligo di indizione di una procedura selettiva tra i potenziali candidati nelle ipotesi in cui il numero di titoli autorizzatori disponibili per una determinata attività di servizi sia limitato in ragione della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche disponibili.

 Rispetto al requisito della scarsità delle risorse naturali, nell’ordinanza del 10 luglio 2026 (causa C-574/25, Balneari Rimini II) la Corte di giustizia dell’Unione europea ha precisato che la sussistenza dello stesso vada accertata dall’autorità nazionale competente sotto il controllo del giudice nazionale. “Ciò implica, nel caso di specie […] che il giudice del rinvio verifichi che il Consiglio dei Ministri costituisca, nel diritto italiano, l’autorità competente a effettuare tale valutazione […] [e] che detto giudice verifichi che detto Consiglio, come da esso sostenuto, abbia effettivamente applicato criteri astratti e generali, proporzionati e non discriminatori”[9].  

La stessa Corte di giustizia ha poi evidenziato che l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, alla luce del suo tenore letterale, “conferisce agli Stati membri un certo margine di discrezionalità quanto alla scelta dei criteri che consentano di valutare la scarsità delle risorse naturali. Tale margine di discrezionalità può condurli a preferire una valutazione generale e astratta, valida per tutto il territorio nazionale, ma anche, al contrario, a privilegiare un approccio caso per caso, che ponga l’accento sulla situazione esistente nel territorio costiero di un Comune o dell’autorità amministrativa competente, o addirittura a combinare tali due approcci”[10]. La combinazione di un approccio generale e astratto a livello nazionale e di un approccio casistico fondato su un’analisi del territorio costiero del Comune interessato risulta sicuramente più equilibrata ed idonea ad assicurare un’adeguata attuazione degli obiettivi di sfruttamento economico delle coste individuabili a livello nazionale nel territorio costiero dello specifico Comune. In caso di sussistenza dei presupposti indicati dall’art. 12 della direttiva 2006/123/CE per l’avvio delle procedure selettive, fondamentale è che le autorità competenti assicurino la predeterminazione e la pubblicazione, nelle forme previste dai propri ordinamenti, dei criteri e delle modalità atti ad assicurarne l'imparzialità, cui le stesse devono attenersi. In sede di predisposizione delle regole della procedura selettiva le autorità competenti possono inoltre tenere conto di considerazioni di salute pubblica, di obiettivi di politica sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori dipendenti ed autonomi, della protezione dell'ambiente, della salvaguardia del patrimonio culturale e di altri motivi imperativi d'interesse generale conformi al diritto eurounitario.

Il titolo autorizzatorio viene poi rilasciato per una durata limitata e non può essere rinnovato automaticamente. Non possono neppure essere accordati vantaggi al prestatore uscente o ad altri soggetti, ancorché giustificati da particolari legami con il primo.L’art. 15 del d.lgs. n. 59/2010 dispone infine che laddove sia previsto un regime autorizzatorio, le condizioni alle quali è subordinato l'accesso e l'esercizio alle attività di servizi devono essere non discriminatorie, giustificate da un motivo imperativo di interesse generale, commisurate all'obiettivo di interesse generale, chiare ed inequivocabili, oggettive, rese pubbliche preventivamente nonché trasparenti ed accessibili.

2. Leggi interne di proroga delle concessioni di beni demaniali in scadenza e compatibilità con il diritto eurounitario. Un sintetico sguardo alle sentenze gemelle nn. 17 e 18/2021 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato

Una legge interna con cui viene differita ad un momento successivo la scadenza delle concessioni-contratto in essere che consentano all’operatore economico concessionario l’utilizzo e la gestione di beni demaniali è una legge-provvedimento, segnatamente una legge-provvedimento in senso lato particolare e a ridotta astrattezza[11].La legge-provvedimento non è generale ed astratta al pari di ogni altro atto legislativo, ma particolare e concreta, dacchè indirizzata ad un numero determinato o determinabile di destinatari (particolarità e non generalità) e volta a disciplinare fattispecie specifiche che non si ripetono costantemente (concretezza e non astrattezza). Nel riconoscere piena validità a tali tipologie di atti legislativi, la dottrina costituzionalista precisa che non è rinvenibile alcuna riserva di amministrazione nella Carta costituzionale, la quale identifica la legge non secondo i canoni sostanziali della generalità e dell’astrattezza, ma secondo i canoni formali del nomen iuris e del procedimento di formazione ex artt. 71 e ss. Le leggi-provvedimento non possono peraltro essere impugnate innanzi ad un giudice amministrativo, in quanto è il legislatore (e non la P.A.) ad aver provveduto: poiché l’effetto deriva dalla legge e non dall’esercizio del potere amministrativo, il giudice della tutela è la Corte costituzionale. Il privato la cui situazione giuridica soggettiva sia negata o lesa da una legge provvedimento deve pertanto far valere quella situazione innanzi al giudice nazionale e ricorrere a quello stesso giudice per sollevare questione di legittimità costituzionale in via incidentale avverso la legge-provvedimento. Va poi considerato che se innanzi al giudice amministrativo può essere esperita ogni azione finalizzata alla tutela della situazione giuridica soggettiva lesa – quindi anche un’azione atipica –innanzi al giudice costituzionale la tutela è eminentemente demolitoria, fondandosi essa sull’annullamento della legge-provvedimento incostituzionale.

Ancora, il sindacato effettuato dal giudice costituzionale è differente da quello effettuato dal giudice amministrativo. Quando è il provvedimento amministrativo ad incidere sulle situazioni giuridiche soggettive, il giudice amministrativo verifica la conformità dell’atto provvedimentale alla legge, la quale costituisce paradigma di legittimità. Se è invece una legge-provvedimento a ledere posizioni giuridiche soggettive del privato, il paradigma di legittimità è rappresentato dalle norme costituzionali, rispetto alle quali la Consulta effettua la verifica di conformità. La legge-provvedimento rinviene un limite nella ragionevolezza – intesa come eguaglianza e non discriminazione – nella proporzionalità, nei motivi imperativi di pubblico interesse e nel rispetto della funzione giurisdizionale. Per quanto attiene a quest’ultimo limite, sicuramente la legge-provvedimento non può impedire l’instaurazione di un giudizio, non può incidere sui giudizi pendenti (salva la sussistenza di motivi imperativi di pubblico interesse) e non può travolgere il giudicato né determinarne la violazione o elusione. Se la legge-provvedimento è invece autoapplicativa, non vi è un provvedimento che dia attuazione a quella legge e conseguentemente non vi è un giudizio nel quale il provvedimento possa essere impugnato e nel quale sollevare questione di legittimità costituzionale in via incidentale. In tal caso bisognerà ricorrere ad un sindacato in via diretta nelle limitate ipotesi in cui la Carta costituzionale lo consente. Ad esempio, rispetto ad una legge-provvedimento regionale autoapplicativa soltanto lo Stato – e non anche il privato – può sollevare questione di legittimità costituzionale in via principale ex art. 127 Cost. Se la legge-provvedimento autoapplicativa è poi in contrasto con il diritto europeo, il giudice nazionale deve procedere alla disapplicazione della medesima qualora la norma europea in relazione alla quale sia ravvisabile il contrasto sia emanata in una materia di competenza unionale e sia ad effetto diretto.

Questo è sicuramente il caso delle leggi-provvedimento di proroga delle concessioni di beni demaniali in scadenza, delle quali già nel 2016 la Corte di giustizia dell’Unione europea ha ravvisato l’incompatibilità tanto con l’art. 49 TFUE quanto con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE[12].

Tali tipologie di leggi-provvedimento consolidano infatti posizioni di monopolio nello sfruttamento economico del bene demaniale, sottraendone la concessione al confronto competitivo ed introducendo barriere all’ingresso nel mercato. Delle considerazioni legate a motivi imperativi di interesse generale l’autorità competente del singolo Stato membro può tener conto soltanto nel momento in cui debba predisporre le regole della procedura selettiva, e non invece al fine di giustificare una proroga automatica di concessioni in assenza di una procedura selettiva rispetto alla concessione iniziale. Una proroga automatica non può inoltre neppure essere giustificata in senso assoluto dalla tutela del legittimo affidamento del concessionario, in quanto tale tipologia di tutela consente al massimo di effettuare una valutazione casistica e di salvaguardare la posizione di quel concessionario che potesse legittimamente attendersi il rinnovo della concessione e che per tale ragione abbia effettuato investimenti[13]. Sul tema è tornata poi l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con le storiche sentenze gemelle nn. 17 e 18/2021, dando attuazione ai principi espressi dal giudice europeo e pronunciandosi nel senso dell’incompatibilità della normativa nazionale di proroga automatica delle concessioni demaniali marittime (segnatamente l’art. 1, commi 682 e 683 della legge n. 145/2018[14]) con gli artt. 49 TFUE e 12 della direttiva Bolkestein del 2006 e della conseguente sussistenza di un dovere di non applicazione della stessa normativa interna in capo tanto ai giudici nazionali quanto alla pubblica amministrazione. Gli eventuali atti di proroga rilasciati dalla P.A. non consentono comunque di ritenere sussistente un diritto dei concessionari alla prosecuzione del rapporto, anche laddove siano stati emanati a seguito di un giudicato favorevole o abbiano formato oggetto di tale giudicato. Ciò in quanto trattasi di atti meramente ricognitivi di un effetto di proroga direttamente derivante dalla legge-provvedimento.
Se dalla non applicazione della legge consegue che gli effetti da essa prodotti sulle concessioni già rilasciate siano da considerarsi “tamquam non esset”, è evidente che gli atti amministrativi di proroga dichiarativi siano inefficaci. Venendo inoltre in rilievo un rapporto di durata, il giudicato è comunque esposto all’incidenza delle sopravvenienze e non attribuisce alcun diritto alla continuazione del rapporto medesimo. Al fine di evitare peraltro il forte impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni in essere nonché di tener conto dei tempi tecnici necessari alla predisposizione delle procedure di gara richieste, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha modulato l’efficacia temporale delle proprie statuizioni in ossequio al principio di certezza del diritto e nell’auspicio di un intervento legislativo di riordino della materia conforme al diritto eurounitario. Essa ha infatti riconosciuto l’efficacia delle concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere sino al 31 dicembre 2023, ferma restando la cessazione della produzione degli effetti da parte delle stesse oltre tale data. Ciò anche in assenza di apposita disciplina legislativa e in presenza di ulteriori e successive proroghe ex lege[15].

3. Le sentenze nn. 4121 e 6539/2026 del Consiglio di Stato sulla proroga ex art. 3 della legge n. 118/2022 modificato dal d.l. n. 131/2024

Conformemente a quanto statuito dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nel 2021, l’art. 3, primo comma della legge n. 118/2022 ha previsto che le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l’esercizio delle attività turistico-ricreative in essere continuassero ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2023. Il legislatore è però intervenuto a più riprese sulla disposizione, differendo a momenti successivi il termine finale di efficacia delle concessioni demaniali a finalità turistico-ricreativa e portandolo prima al 31 dicembre 2024 con l’art. 12, comma 6-sexies, lett. a) del d.l. n. 198/2022, convertito con modificazioni nella legge n. 14/2023, e poi al 30 settembre 2027 con l’art. 1, comma 1, lett. a), n. 1.1 del d.l. n. 131/2024 (c.d. decreto “salva-infrazioni”), convertito con modificazioni nella legge n. 166/2024[16]. Ciò al dichiarato scopo di “consentire l'ordinata programmazione delle procedure di affidamento di cui all'articolo 4 e il loro svolgimento nel rispetto del diritto dell'Unione europea e secondo le modalità stabilite dal medesimo articolo 4”. Diversamente da quanto accaduto rispetto all’art. 1, commi 682 e 683 della legge n. 145/2018, la giurisprudenza amministrativa ha recentemente fatto salvo l’art. 3 della legge n. 118/2022 modificato dal legislatore del 2024. Nella sentenza n. 4121/2026 relativa al c.d. “caso Ginosa”, depositata il 21 maggio, il Consiglio di Stato ha infatti affermato che la proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali a finalità turistico-ricreativa fino alla data del 30 settembre 2027 costituisce “proroga tecnica”, operando come misura transitoria funzionale all’avvio delle attività necessarie per lo svolgimento delle procedure di gara da parte delle amministrazioni comunali e non come strumento volto a ritardarne l’espletamento. Del resto, è proprio il legislatore ad aver precisato, in apertura dello stesso art. 3 della legge n. 118/2022, che il differimento del termine finale di efficacia delle concessioni demaniali a finalità turistico-ricreativa è finalizzato a consentire la programmazione delle procedure di gara per l’individuazione di nuovi concessionari in conformità al diritto eurounitario. Secondo i giudici di Palazzo Spada, soltanto entro questi limiti è possibile ritenere conforme la legge-provvedimento di proroga all’art. 49 TFUE e alla direttiva 2006/123/CE, segnatamente al suo art. 12. La proroga ex art. 3 della legge n. 118/2022 costituisce in sostanza un limite massimo di estensione delle concessioni demaniali a finalità turistico-ricreativa in essere. Ne deriva che le amministrazioni comunali, qualora abbiano già ultimato le procedure di gara, “potranno procedere all’assegnazione delle nuove concessioni anche in data antecedente al 30 settembre 2027 e potranno, al contempo, disporre con provvedimento motivato la cessazione anticipata dei rapporti concessori prorogati ex lege”[17]. In ragione di ciò, quanto al caso di specie il Consiglio di Stato ha ritenuto pienamente legittima, diversamente da quanto sostenuto dal giudice di prime cure, la scelta del Comune di Ginosa di procedere all’affidamento diretto, in favore dei concessionari uscenti, delle aree già oggetto delle concessioni originarie sino al 15 settembre 2025 (o, comunque, sino alla data indicata nell’ordinanza balneare 2025). L’amministrazione comunale, conclusasi la procedura selettiva con l’aggiudicazione dei lotti messi a gara, ha infatti correttamente disposto l’affidamento diretto temporaneo delle aree demaniali non oltre il 15 settembre 2025 al solo scopo di garantire lo svolgimento della stagione estiva 2025, senza ancorare la proroga delle vecchie concessioni al convenzionamento dei nuovi concessionari.

“Il Comune ha dunque prorogato l’estensione temporale delle concessioni per il tempo strettamente necessario, da un lato, ad assicurare l’ordinato espletamento della gara e, dall’altro a tutelare lo svolgimento della stagione estiva. La pretesa, invece, che la P.A. indugiasse (e indugi) ancora, fino al convenzionamento con i nuovi concessionari o, addirittura, fino al termine massimo del 30 settembre 2027 – pur essendo largamente in anticipo nella conclusione delle operazioni rispetto a detto termine – sottende, essa sì, una finalità dilatoria del tutto incompatibile con l’esigenza di applicare i principi concorrenziali di matrice europea e che porterebbe a un’interpretazione della proroga di cui all’art. 3, comma 1, della l. n. 118/2022 contrastante con il diritto unionale e con la ratio della stessa l. n. 118/2022 […] Invero, il prolungamento dei rapporti preesistenti al 30 settembre 2027 e comunque oltre il 15 settembre 2025, malgrado la possibilità di avvio dei nuovi rapporti a seguito dell’espletamento della gara e della conseguente aggiudicazione dei lotti, non è un fattore <<neutro>> nei confronti della realizzazione del pieno assetto concorrenziale, in quanto ne determina un ritardo, ponendosi così in una logica di incompatibilità con il diritto UE; esso, inoltre, attribuisce agli ex concessionari un vantaggio ingiustificato.”[18].
La sentenza n. 6539/2026 del Consiglio di Stato relativa al c.d. “caso Zoagli”, pubblicata il 18 agosto, sembra costituire naturale prosecuzione della statuizione n. 4121/2026.
Ciò in ragione del fatto che i giudici di Palazzo Spada abbiano ribadito che il termine del 30 settembre 2027 fissato dal nuovo art. 3, primo comma della legge n. 118/2022 per la proroga delle concessioni marittime, lacuali e fluviali a finalità turistico-ricreativa rilevi solo ed esclusivamente come limite massimo di estensione delle suddette concessioni in essere, e quindi come limite temporale massimo entro cui la P.A. è tenuta ad attuare gli obblighi di concorrenzialità.
Il termine in questione non rappresenta pertanto una nuova scadenza delle concessioni né tantomeno un periodo durante il quale le amministrazioni possono rinviare le procedure selettive, proprio in quanto trattasi di “proroga tecnica” strettamente correlata all’obbligo degli enti comunali di procedere allo svolgimento delle procedure di gara per l’individuazione dei concessionari.
“Così intesa, la nuova proroga fissata dalla l. n. 118/2022, per come innovata dal d.l. n. 131/2024, non contrasta con la disciplina unionale, in quanto non è volta a ritardare ulteriormente lo svolgimento delle procedure di gara; resta, però, fermo l’obbligo di procedere al loro avvio e la possibilità di disporne l’anticipata cessazione [id est: dell’efficacia della proroga] in caso di conclusione antecedente al termine massimo stabilito per legge”[19]. Resta nondimeno fermo che “ove una singola Amministrazione completi le operazioni di gara in un momento antecedente e, dunque, i nuovi concessionari siano pronti all’ingresso, le concessioni prorogate potranno venire a scadenza anche prima del 30 settembre 2027”[20]. Ne consegue che il termine massimo di legge per la proroga dei rapporti in essere non possa essere invocato al fine di paralizzare l’assegnazione di una concessione all’esito di una procedura di gara che la P.A. abbia avviato prima del 30 giugno 2027 e concluso in epoca tale da consentirle di instaurare il nuovo regime concorrenziale dell’utilizzo del demanio per scopi turistico-ricreativi in anticipo rispetto alla scadenza ultima fissata ex lege al 30 settembre 2027.

Il termine in parola non è infatti dilatorio, avendo invece esso natura acceleratoria, in funzione del rispetto dei principi di buon andamento, efficienza ed efficacia dell’agere publicum. Il Consiglio di Stato ha anche ribadito che la pretesa che la P.A. indugi ancora fino al termine massimo del 30 settembre 2027, pur essendo essa largamente in anticipo nella conclusione delle operazioni rispetto a detto termine, sottende una finalità dilatoria incompatibile con i principi eurounitari in materia di concorrenza che conduce ad un’interpretazione della proroga ex art. 3, primo comma della legge. n. 118/2022 contrastante con il diritto UE e con la ratio della stessa legge del 2022. In definitiva, il termine del 30 settembre 2027 costituisce unicamente un limite temporale entro il quale completare il processo pro-concorrenziale in materia di concessioni demaniali a finalità turistico-ricreativa. Quanto al caso di specie, in un’ottica puramente acceleratoria il Comune di Zoagli, con la delibera n. 125 del 27 dicembre 2023, riconosciuta la scadenza dei titoli concessori in data 31 dicembre 2023 ha opportunamente stabilito di predisporre le procedure selettive per i nuovi affidamenti e, nelle more, di riconoscere ai concessionari originari ed attuali una licenza temporanea sino al 31 ottobre 2024 al fine di evitare occupazioni sine titulo delle aree del demanio marittimo. Il Supremo Consesso amministrativo ha anche evidenziato che l’assenza di un unico e definitivo quadro regolamentare non può essere utilizzata dalle amministrazioni come ragione per rinviare le procedure comparative. Il quadro normativo distingue infatti le procedure avviate anteriormente e quelle avviate successivamente all’entrata in vigore del d.l. n. 131/2024, sulla base delle modifiche apportate alla legge n. 118/2022. In particolar modo, l’art. 1, primo comma, lett. b) del d.l. n. 131/2024, convertito in legge n. 166/2024, ha sostituito l’art. 4 della legge n. 118/2022, disciplinando direttamente la procedura di affidamento delle concessioni turistico-ricreative senza più rinviare a futuri decreti legislativi attuativi. È stato quindi abrogato il divieto per gli enti concedenti di bandire le gare fino all’adozione di criteri uniformi a livello nazionale, contenuto nel previgente art. 4, comma 4-bis, della legge n. 118/2022. Tuttavia, l’art. 1, primo comma, lett. a), n. 1.1 del d.l. n. 131/2024, convertito in legge n. 166/2024, sancisce espressamente la validità delle selezioni deliberate prima dell’entrata in vigore della nuova disciplina e stabilisce che le regole inserite nell’art. 4 della legge n. 118/2022 si applicano “limitatamente alle procedure avviate successivamente” alla data di entrata in vigore dello stesso decreto “salva-infrazioni” del 2024. Sono pertanto fatte salve le procedure selettive nonché la decorrenza del rapporto concessorio  deliberate anteriormente al 17 settembre 2024, data di entrata in vigore del decreto “salva-infrazioni”, nel rispetto dei principi di irretroattività della legge e tempus regit actum. Relativamente infine agli indennizzi dovuti dai concessionari subentranti in favore dei concessionari uscenti, nella sentenza n. 6539/2026 il Consiglio di Stato ha anche precisato che essi vadano intesi come meramente eventuali e svincolati da automatismi, forfettizzazioni e generalizzazioni.
Il loro riconoscimento non costituisce pertanto un diritto assoluto ed automatico per il concessionario uscente, essendo esso subordinato alla prova, da parte dello stesso concessionario uscente, dell’esistenza di “investimenti effettuati e non ancora ammortizzati”, come evincibile dal nono comma dell’art. 4 della legge n. 118/2022. Se la mancanza del decreto ministeriale recante i criteri di computo degli indennizzi non può paralizzare l’avvio delle procedure competitive per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative, a fortiori all’avvio delle suddette procedure non può ostare neppure la mancanza di una clausola sugli indennizzi negli atti di gara. Rispetto alla mancanza di un rimborso per le opere inamovibili, il Consiglio di Stato ha poi ribadito quanto statuito dalla CGUE nella sentenza dell’11 luglio 2024 (causa C-598/22): l’art. 49 del Codice della navigazione, in base al quale alla scadenza della concessione il concessionario è tenuto a cedere gratuitamente e senza indennizzo le opere non amovibili erette sull’area demaniale, salva diversa pattuizione contenuta nell’atto di concessione, è compatibile con il diritto eurounitario. Dalla messa a sistema delle due recentissime pronunce del Supremo Consesso amministrativo si ricava il dato per cui la compatibilità della legge-provvedimento di proroga delle concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative in essere con il diritto dell’Unione europea sussiste nelle sole ipotesi in cui la proroga medesima sia finalizzata all’adempimento degli obblighi di concorrenzialità da parte delle pubbliche amministrazioni concedenti, e dunque allorquando essa si ponga in rapporto di strumentalità rispetto al compimento delle attività necessarie allo svolgimento delle procedure selettive. La legge-provvedimento di proroga delle concessioni demaniali in essere non può pertanto trasformarsi in uno strumento atto al consolidamento di forme di strapotere, dominio e monopolio degli originari concessionari dei beni demaniali.
Qualora il rapporto concessorio avente ad oggetto tali beni rappresenti un’occasione di guadagno per l’operatore economico concessionario e consenta lo svolgimento di un’attività di servizi per la quale i titoli autorizzatori disponibili siano limitati in ragione della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche disponibili, doveroso è il ricorso a modalità di affidamento che non vulnerino i principi della libertà di stabilimento, di non discriminazione e di tutela della concorrenza di cui agli artt. 49, 56 e 106 TFUE. I beni appartenenti al demanio pubblico, come anticipato in sede di inquadramento del relativo rapporto concessorio, sono infatti finalizzati al soddisfacimento di esigenze della collettività dei soggetti amministrati, e gli operatori economici privati ai quali venga concesso il diritto di utilizzarli e gestirli esercitano in ogni caso la loro attività di servizi in favore di quella stessa collettività.

BIBLIOGRAFIA

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[1] La distinzione è riportata in FRATINI M., “Manuale sistematico di diritto amministrativo”, II Edizione, NelDiritto Editore, Molfetta, 2024, pag. 333.

[2] Per approfondimenti ulteriori sul tema, si consenta di rinviare ancora a FRATINI M., “Manuale sistematico di diritto amministrativo”, cit., pagg. 337-338.

[3] L’art. 829 c.c. prevede che il passaggio del bene dal demanio pubblico al patrimonio dello Stato (c.d. sdemanializzazione) debba avvenire mediante un provvedimento che sancisca la cessazione della demanialità (tramite sclassificazione o cessazione dagli elenchi).

[4] L’art. 35 del Codice della navigazione dispone che “Le zone demaniali che dal capo del compartimento non siano ritenute utilizzabili per pubblici usi del mare sono escluse dal demanio marittimo con decreto del ministro per le comunicazioni di concerto con quello per le finanze”.

[5] Sul tema, FRATINI M., “Manuale sistematico di diritto amministrativo”, cit., pagg. 339-340, ma anche LIGRESTI A.M., “Sul demanio culturale: specificità del regime giuridico. Recenti novità giurisprudenziali”, in “Il diritto amministrativo” – “Temi e dibattiti”, 3 agosto 2026, https://www.ildirittoamministrativo.it/Sul-demanio-culturale-specificit%C3%A0-del-regime-giuridico-Recenti-novit%C3%A0-giurisprudenziali/ted1182.

[6] Sulla sdemanializzazione tacita, FRATINI M., “Manuale sistematico di diritto amministrativo”, cit., pagg. 340-341.

[7] Le considerazioni concernenti il rapporto concessorio che seguono sono argomentate da FRATINI M., “Manuale sistematico di diritto amministrativo”, cit., pagg. 343 e ss.

[8] Si veda Cons. Stato, Sez. VII, 24 ottobre 2025, n. 8266.

[9] Cit. testualmente da CGUE, 10 luglio 2026, causa C-574/25, Balneari Rimini II. 

[10] Idem.  

[11] Le leggi-provvedimento in senso lato particolari e a ridotta astrattezza, tra le quali rientrano le leggi di proroga, sono quelle che si rivolgono a destinatari specifici e disciplinano fattispecie che si ripetono per un numero limitato di volte (e non invece in maniera indefinita). Per una classificazione delle differenti tipologie di leggi-provvedimento, si veda VIPIANA P., “Leggi provvedimento regionali”, in “Dig. Pubbl.”, 2010.

[12] CGUE, 14 luglio 2016, cause riunite C-458/14 e C-67/15 (caso Promoimpresa).

[13] Per un approfondimento della statuizione della Corte di giustizia del 14 luglio 2016 si consulti ADDESSO C., D’ALESSANDRO R. (a cura di), “Il litorale italiano ed il mercato europeo: la sentenza della Corte di Giustizia, Sezione Quinta, 14 luglio 2016, in cause riunite c-458/14 e c-67/15”, in “Il diritto amministrativo” – “Studi”, 7 novembre 2016, https://www.ildirittoamministrativo.it/Il-litorale-italiano-ed-il-mercato-europeo-la-sentenza-della-Corte-di-Giustizia-Sezione-Quinta-14-luglio-2016-in-cause-riunite-c-458-14-e-c-67-15-/stu64

[14] Tale normativa disponeva sostanzialmente che le concessioni demaniali già rilasciate e vigenti alla data di entrata in vigore della stessa avessero una durata di quindici anni.

[15] Per una disamina più accurata delle sentenze gemelle nn. 17 e 18 dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, si consenta di rinviare a RUM A.L., “Per l’Adunanza Plenaria la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative è in contrasto con il diritto eurounitario e le norme legislative nazionali che la dispongono (e che in futuro dovessero ancora disporla) non devono essere applicate né dai giudici, né dalla pubblica amministrazione”, in “Il diritto amministrativo” – “Giurisprudenza amministrativa”, 12 novembre 2021, https://www.ildirittoamministrativo.it/Ad-Plenaria-proroga-automatica-concessioni-demaniali-marittime-finalit%C3%A0-turistico-ricreative-contrasto-diritto-eurounitario-norme-legislative-nazionali-dispongono-non-devono-essere-applicate-n%C3%A9-giudici-pubblica-amministrazione/gamm820, nonché a RUM A.L., “Analisi dei principi sostanziali espressi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nel 2021”, in “Il diritto amministrativo” – “Studi”, 13 gennaio 2022, https://www.ildirittoamministrativo.it/Analisi-dei-principi-sostanziali-espressi-Adunanza-Plenaria-Consiglio-Stato-nel-2021-Anna-Laura-Rum/stu837.

[16] Per effetto dell’intervento del d.l. n. 131/2024, convertito con modificazioni nella legge n. 166/2024, il terzo comma dell’art. 3 della legge n. 118/2022 dispone che “In presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva, secondo le modalità stabilite dall'articolo 4, entro il 30 settembre 2027, connesse, a titolo esemplificativo, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all'espletamento della procedura stessa, l'autorità competente, con atto motivato, può differire il termine di scadenza delle concessioni in essere per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura e, comunque, non oltre il 31 marzo 2028”.

[17] Cit. testualmente da Cons. Stato, Sez. VII, 21 maggio 2026, n. 4121.

[18] Idem.

[19] Cit. testualmente da Cons. Stato, Sez. VII, 18 agosto 2026, n. 6539.

[20] Idem.