Oltre l’unanimità

Il senso delle posizioni prevalenti nella conferenza di servizi

Di Oreste Patrone

Abstract

L’introduzione del criterio delle posizioni prevalenti, avvenuta con legge 11 febbraio 2005, n. 15 e confermata dal d.lgs. 30 giugno 2016, n. 127, ha posto il problema di individuare il significato effettivo della nozione di prevalenza e di distinguerla dalle logiche decisionali proprie dei modelli collegiali fondati sul voto. Il saggio ricostruisce la prevalenza come criterio essenzialmente qualitativo, nel quale il peso delle posizioni dipende dalla natura degli interessi tutelati, dalla competenza attribuita dalla legge e dalla pertinenza tecnica delle valutazioni espresse, non dal numero delle amministrazioni favorevoli o contrarie. Essa non presuppone il previo accertamento di un dissenso: opera ogni volta che le posizioni espresse non coincidono, e viene allo scoperto quando il tentativo di composizione degli interessi non riesce e residua un dissenso definitivo. L’art. 14-quinquies della legge n. 241 del 1990 conferma questa logica, riservando un rimedio speciale soltanto alle amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili; né la regola dell’assenso tacito di cui all’art. 14-ter, comma 7, vale a reintrodurre per via indiretta una logica quantitativa, operando essa al margine del meccanismo, là dove il confronto procedimentale non ha potuto svolgersi. La conferenza non è un organo collegiale: è un modulo procedimentale di composizione degli interessi pubblici, nel quale la prevalenza costituisce il criterio di chiusura che consente al sistema di non paralizzarsi di fronte all'impossibilità dell'unanimità. Il giudizio di prevalenza si risolve, in ultima analisi, in una responsabilità istruttoria e motivazionale del responsabile del procedimento, tenuto a graduare l'intensità della motivazione a seconda che il dissenso si fondi su ragioni di legittimità o su valutazioni di mera opportunità.

The introduction of the criterion of prevailing positions, brought about by Law No. 15 of 11 February 2005 and confirmed by Legislative Decree No. 127 of 30 June 2016, raised the problem of identifying the actual meaning of the notion of prevalence and of distinguishing it from the decision-making logics proper to collegial models based on voting. The essay reconstructs prevalence as an essentially qualitative criterion, in which the weight of the positions depends on the nature of the interests protected, on the competence conferred by law and on the technical relevance of the assessments expressed, rather than on the number of administrations in favour or against. It does not presuppose the prior ascertainment of a dissent: it operates whenever the positions expressed do not coincide, and it comes into the open when the attempt to reconcile the interests fails and a definitive dissent remains. Article 14-quinquies of Law No 241 of 1990 confirms this approach by reserving a special remedy exclusively for public authorities entrusted with the protection of sensitive interests. Nor does the rule of tacit consent laid down in Article 14-ter(7) indirectly reintroduce a quantitative logic, since it operates only at the margins of the mechanism, where the procedural dialogue could not take place. The conference of services is not a collegiate body: it is a procedural mechanism for reconciling public interests, within which prevalence serves as the closing rule that prevents the system from becoming deadlocked where unanimity cannot be achieved. Ultimately, the assessment of prevalence entails a responsibility, in terms of both fact-finding and the statement of reasons, on the part of the official responsible for the procedure, who must calibrate the intensity of the reasoning according to whether the dissent rests on grounds of legality or on considerations of mere expediency.

Sommario: 1. L’equivoco maggioritario – 2. Prevalenza e dissenso nell’art. 14-ter, comma 7 – 3. La natura qualitativa della prevalenza – 4. La conferma della logica qualitativa: l’art. 14-quinquies – 5. Il senso della prevalenza – 6. Il giudizio di prevalenza come responsabilità del responsabile del procedimento.

1. L’equivoco maggioritario

Nell’impianto originario della legge n. 241/1990 il meccanismo di formazione della decisione da parte della conferenza di servizi non era ancora completo. L’articolo 14, comma 2, si limitava a stabilire che le determinazioni concordate in conferenza tra tutte le amministrazioni intervenute tenessero luogo degli atti di assenso da acquisire. La concordanza era condizione ai fini dell’effetto sostitutivo, non regola di deliberazione.

Il dissenso era contemplato — l’art. 14, comma 3, lo prevedeva come rimedio dell’amministrazione assente o irregolarmente rappresentata contro l’assenso altrimenti presunto — ma non ne era regolata la composizione. Il primo rimedio comparve solo con la legge 24 dicembre 1993, n. 537, che consentì di assumere in sede governativa le determinazioni non raggiunte all’unanimità nei casi in cui questa fosse richiesta in conferenza, ma non diceva ancora nulla su come la conferenza dovesse decidere.[1]

Si dovette attendere la legge 15 maggio 1997, n. 127, perché la disciplina di funzionamento della conferenza ricevesse una prima forma strutturata. Ma fu con la legge 24 novembre 2000, n. 340, che la legge generale si dotò di un criterio decisionale interno alla conferenza, stabilendo, all’articolo 14-quater, comma 2, che la determinazione conclusiva sarebbe stata adottata dall’amministrazione procedente sulla base della maggioranza delle posizioni espresse in sede di conferenza.

Il criterio maggioritario ebbe nondimeno vita breve: la legge 11 febbraio 2005, n. 15, lo sostituì con quello delle posizioni prevalenti, poi confermato dal d.lgs. n. 127/2016.

Si trattò di una sostituzione deliberata e motivata.

La relazione che accompagnò in Senato il disegno di legge dava conto dell’intento di superare il criterio della maggioranza, foriero di «dubbi ed incertezze interpretative di difficile soluzione», in favore «della valutazione delle posizioni prevalenti, operata dalla amministrazione procedente». L’incertezza denunciata investiva anzitutto le modalità del conteggio, in presenza di amministrazioni disomogenee per natura, dimensione e intensità dell’interesse curato e si estendeva, a monte, alla stessa identificazione delle amministrazioni da convocare[2].

Nella medesima direzione e con più analitica considerazione degli effetti, muove la ricostruzione di Bassanini e Carbone, secondo la quale il criterio maggioritario si era rivelato di difficile applicazione per la carenza di precisi criteri di conteggio e di ponderazione dei voti ai fini della formazione delle maggioranze — e per la difficoltà, già avvertita in sede di dibattito sulla riforma, di definire quei criteri stessi. A ciò si aggiungeva la mancata individuazione normativa delle amministrazioni legittimate a intervenire, con il conseguente rischio che l’amministrazione convocante potesse precostituire la maggioranza numerica attraverso un’accorta gestione dell’elenco degli invitati. [3]

L’equivoco maggioritario che dà il titolo al paragrafo rappresenta il sedimento culturale di una regola abrogata. La disciplina della conferenza attribuisce alla prevalenza un significato diverso, essenzialmente qualitativo, nel quale ciò che deve essere ponderato non è il numero delle amministrazioni schierate su una certa posizione, ma il peso degli interessi pubblici di cui esse sono portatrici.

2. Prevalenza e dissenso nell’art. 14-ter, comma 7

La formula dell’art. 14-ter, comma 7, indica il criterio della decisione, non il presupposto della sua applicazione. Essa non subordina l’esercizio del giudizio di prevalenza al previo accertamento di un dissenso. Le posizioni esprimibili in conferenza, infatti, non si riducono ad assenso e dissenso: l’art. 14-bis, comma 3, prescrive che le determinazioni indichino le prescrizioni e le misure mitigatrici che rendano possibile l’assenso[4], ammettendo così oltre all’assenso e al dissenso “puri” l’assenso condizionato, cui si affianca l’assenso tacito del comma 4, privo per definizione di prescrizioni. È perciò configurabile una conferenza nella quale nessuna amministrazione abbia dissentito e le posizioni, tuttavia, non coincidano.

Occorre allora stabilire quali posizioni concorrano alla formazione della decisione finale e con quale peso, quali prescrizioni debbano confluire nella determinazione conclusiva e, dunque, operare una ponderazione tra gli interessi rappresentati, anche quando nessun dissenso sia stato formalmente espresso. Ciò che residua alla mancata unanimità non è pertanto il dissenso, ma la non coincidenza delle posizioni, di cui il dissenso rappresenta soltanto la manifestazione più evidente, quella che pone i maggiori oneri sul piano della composizione.

È vero che l’art. 14-quater distingue i due esiti, riservando all’approvazione unanime l’immediata efficacia. La sospensione non consegue però all’adozione sulla base delle posizioni prevalenti in quanto tale: l’efficacia della determinazione è sospesa soltanto «ove siano stati espressi dissensi qualificati ai sensi dell’articolo 14-quinquies» e per il periodo utile all’esperimento dei rimedi ivi previsti. La determinazione assunta a prevalenza in assenza di dissensi qualificati è dunque immediatamente efficace al pari di quella unanime.

Che la prevalenza non presupponga più il dissenso emerge, del resto, anche dall’evoluzione della disciplina. Il criterio maggioritario introdotto dalla legge n. 340/2000 figurava nell’art. 14-quater, cioè nella disposizione dedicata al dissenso, ed era condizionato al suo verificarsi: «se una o più amministrazioni hanno espresso nell’ambito della conferenza il proprio dissenso sulla proposta dell'amministrazione procedente, quest'ultima […] assume comunque la determinazione di conclusione del procedimento sulla base della maggioranza delle posizioni espresse in sede di conferenza di servizi». La legge n. 15/2005 non si limitò a mutare il criterio: lo trasferì nell’art. 14-ter, comma 6-bis, fra le regole di conclusione dei lavori, sopprimendo ogni riferimento al dissenso quale condizione di applicazione. Il d.lgs. n. 127/2016 ne ha confermato la collocazione nell’attuale comma 7. La subordinazione della prevalenza al previo accertamento di un dissenso è dunque, essa stessa, un residuo della disciplina anteriore al 2005.

Il d.l. 19 febbraio 2026, n. 19, convertito con modificazioni dalla legge n. 50/2026, ha esteso il criterio delle posizioni prevalenti alla chiusura della conferenza semplificata: l’art. 14-bis, comma 6, dispone che l’amministrazione procedente, svolta la riunione telematica e preso atto delle posizioni espresse, rediga la determinazione conclusiva sulla base di tale criterio.

La prevalenza opera così anche quando il confronto tra le amministrazioni si sia svolto in forma asincrona, per determinazioni scritte, anziché nella riunione simultanea.[5]

La conferenza nasce proprio per consentire la progressiva costruzione di una sintesi amministrativa attraverso il confronto istruttorio tra interessi pubblici differenti. La sua funzione primaria è di coordinamento: ricondurre a un unico contesto, logico e temporale, la valutazione degli interessi differenziati di cui le amministrazioni convocate sono portatrici.^[6]

L’introduzione della conferenza ha inciso sul modo stesso di concepire l’azione amministrativa, al punto da essere assunta come indice di un mutamento dei paradigmi tradizionali della materia.[7] La logica della conferenza è quella di valorizzare la valenza dinamica del procedimento rispetto a quella statica dei singoli provvedimenti in successione, di sostituire a una serie di valutazioni separate di singoli interessi pubblici un dialogo tra le amministrazioni interessate, che conduce ad una valutazione unica, globale e contestuale di tutti gli aspetti coinvolti.[8]

Il confronto procedimentale serve a far emergere le criticità, a discuterle e, ove possibile, ad assorbirle in una soluzione condivisa. Quando il confronto riesce, la ponderazione si risolve in una determinazione condivisa. Quando non riesce e residua un dissenso effettivo, definitivo e non superabile mediante prescrizioni o adeguamenti progettuali, la medesima ponderazione emerge allo scoperto come ragione esplicita della decisione e oggetto dell’onere motivazionale.

3. La natura qualitativa della prevalenza

Ciò che rileva ai fini del giudizio di prevalenza è la natura degli interessi coinvolti, il tipo di competenza attribuita dalla legge, la pertinenza tecnica delle valutazioni espresse e il ruolo istituzionale dell'amministrazione procedente rispetto all’assetto complessivo del procedimento. È per questo che un dissenso espresso da un’amministrazione titolare di competenze ambientali, sanitarie o paesaggistiche può assumere un peso diverso rispetto a quello proveniente da amministrazioni prive di una competenza specialistica direttamente incidente sull'oggetto della decisione.

La giurisprudenza amministrativa ha precisato che, nei procedimenti autorizzatori che transitano attraverso la conferenza di servizi, il parere negativo espresso dalla Soprintendenza per ragioni di tutela paesaggistica «non costituisce espressione di un potere di veto, ma configura un dissenso qualificato che forma oggetto della valutazione ponderale delle posizioni prevalenti espresse dalle Amministrazioni partecipanti».[9]

Il superamento di tale dissenso è sindacabile in sede giurisdizionale esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, non potendo il giudice sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione procedente quando questa si collochi nell’ambito dell'opinabilità tecnico-discrezionale.

Sul piano dogmatico, secondo l’orientamento prevalente, la conferenza di servizi non costituisce un organo amministrativo collegiale autonomo, distinto dalle amministrazioni che vi partecipano, ma un modulo organizzativo-procedimentale di raccordo e semplificazione. La Corte costituzionale ne ha sottolineato la funzione di raccordo e cooperazione tra le diverse amministrazioni coinvolte (sentt. n. 62/1993 e n. 79/1996), mentre la giurisprudenza amministrativa ne ha precisato la natura strumentale e la carenza di autonoma soggettività, evidenziando altresì la neutralità del modulo rispetto alla ripartizione delle competenze proprie delle amministrazioni partecipanti.[10]

La qualificazione della conferenza come modulo organizzativo-procedimentale ha una conseguenza diretta anche sul criterio della prevalenza. Non trattandosi di un organo collegiale chiamato a deliberare secondo una logica maggioritaria, le posizioni espresse dalle amministrazioni partecipanti non possono essere semplicemente computate, ma devono essere valutate in ragione del loro peso sostanziale e degli interessi di cui sono espressione.[11] Spetta pertanto all’amministrazione procedente operarne la sintesi: il suo ruolo non è meramente notarile, ma implica il bilanciamento delle ragioni emerse nel corso della conferenza e la ponderazione della loro effettiva rilevanza, per come concretamente prospettate, ai fini dell’espressione del giudizio di prevalenza.[12]

In questo senso la conferenza di servizi rappresenta una delle manifestazioni più mature del passaggio da un’amministrazione gerarchica a un’amministrazione relazionale e compositiva. Ogni interesse coinvolto nel procedimento entra necessariamente in relazione con altri interessi concorrenti, anch’essi affidati alla cura dell’amministrazione e spesso parimenti meritevoli di tutela. La decisione finale nasce, dunque, non dall’affermazione astratta di uno di essi sugli altri, ma dalla ricerca di un punto di equilibrio tra esigenze differenti, che deve essere individuato alla luce delle caratteristiche della fattispecie concreta. Una logica di bilanciamento che trova un più generale fondamento nella giurisprudenza costituzionale: la Corte costituzionale ha affermato che tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di reciproca integrazione e che nessuno di essi può vantare una prevalenza assoluta sugli altri. La loro tutela deve essere, pertanto, sistemica e non frazionata, attraverso la ricerca di un equilibrio necessariamente dinamico tra i diversi valori coinvolti.[13]

4. La conferma della logica qualitativa: l’art. 14-quinquies

Il carattere qualitativo della prevalenza trova la sua più compiuta conferma nella disciplina del dissenso qualificato, regolato dall’art. 14-quinquies della legge n. 241 del 1990. Il legislatore non ha attribuito a tutte le amministrazioni il medesimo potere di opposizione: lo ha riservato soltanto a quelle preposte alla tutela di interessi sensibili — ambiente, paesaggio, beni culturali, salute e pubblica incolumità — che abbiano espresso in modo inequivoco il proprio motivato dissenso prima della conclusione dei lavori della conferenza. Le Linee guida operative della Presidenza del Consiglio dei ministri del 10 gennaio 2013 — pur riferite alla previgente formulazione dell’art. 14-quater — chiariscono i criteri sostanziali di classificazione del dissenso qualificato e precisano che il dissenso deve provenire da «un’amministrazione istituzionalmente deputata dalla normativa vigente alla tutela dell’ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico-artistico, della salute e della pubblica incolumità» e deve essere espresso nell’esercizio di un potere previsto da disposizioni normative specificatamente individuate per la tutela di tali interessi.[14] Non assumono rilievo le posizioni dissenzienti giustificate dall’affermazione di pregiudizi che non provengano dalle autorità preposte alla cura di tali interessi nell’esercizio di una ben individuata e specifica competenza.

Questa discriminazione conferma che il peso delle posizioni dipende dalla natura degli interessi tutelati. Se la prevalenza fosse numerica, non ci sarebbe alcuna ragione di riservare un rimedio speciale solo a certe amministrazioni: un dissenso qualsiasi avrebbe lo stesso peso. Il fatto che il legislatore distingua — e che la giurisprudenza abbia confermato questa distinzione — dimostra che la logica sottostante è qualitativa.

Il meccanismo dell’opposizione è articolato in più fasi.

Entro dieci giorni dalla comunicazione della determinazione conclusiva, l’amministrazione dissenziente può proporre opposizione al Presidente del Consiglio dei ministri. La proposizione sospende l’efficacia della determinazione. La Presidenza del Consiglio indice quindi una riunione, per una data non posteriore al quindicesimo giorno successivo alla ricezione dell’opposizione, con la partecipazione delle amministrazioni che hanno espresso il dissenso e delle altre che hanno preso parte alla conferenza, finalizzata a individuare una soluzione condivisa in attuazione del principio di leale collaborazione (comma 4). Se alla conferenza hanno partecipato amministrazioni delle regioni o delle province autonome e l’intesa non sia raggiunta, può essere indetta entro i successivi quindici giorni una seconda riunione, con le medesime modalità e allo stesso fine (comma 5). Se l’intesa viene raggiunta, l’amministrazione procedente adotta una nuova determinazione motivata. Se non è raggiunta, comunque non oltre quindici giorni dallo svolgimento della riunione, la questione è rimessa al Consiglio dei ministri, che decide se accogliere, respingere o accogliere parzialmente l’opposizione (comma 6).

Sul piano sistematico, questa disciplina rappresenta una rottura rispetto al meccanismo previgente, nel quale il dissenso qualificato impediva alla conferenza di decidere e attribuiva la competenza direttamente al Consiglio dei ministri. Con il d.lgs. 127/2016 la fase di risoluzione del conflitto ha assunto una natura meramente eventuale: le amministrazioni dissenzienti devono decidere se proporre opposizione entro dieci giorni dalla comunicazione della determinazione motivata di conclusione della conferenza. Il rimedio oppositivo, eventuale e successivo, non condiziona più l’adozione della decisione, ma interviene sulla sua efficacia a determinazione conclusiva già assunta.[15] Il TAR Toscana, sez. II, n. 286 del 2020, ha reso esplicito il senso del passaggio: nella disciplina attuale «la conferenza di servizi, pur in presenza del dissenso in ambito paesaggistico, è legittimata ad assumere la propria determinazione conclusiva, essendo l’Autorità preposta alla tutela paesaggistica che deve, se ritiene, fare opposizione attivando l’intervento del Consiglio dei ministri».

La mancata proposizione dell’opposizione nel termine di dieci giorni non preclude l’esercizio dell’azione giurisdizionale nei termini ordinari, comportando unicamente la perdita del rimedio di merito costituito dalla valutazione del Consiglio dei ministri.

La giurisprudenza ha chiarito che, quando il Consiglio dei ministri respinge l’opposizione, la determinazione motivata di conclusione della conferenza «acquisisce definitivamente efficacia».^[16] Quanto ai profili oggetto dell’ulteriore valutazione svolta in sede governativa, la deliberazione consiliare è assimilabile a una conferma propria. Rispetto agli altri aspetti, non valutati né modificati in tale sede, essa può invece essere considerata alla stregua di un atto meramente confermativo.

La logica qualitativa attraversa dunque entrambi i livelli. All’interno della conferenza, l’amministrazione procedente può superare il dissenso qualificato, ma deve dimostrare di averlo ponderato, dando conto puntualmente delle ragioni per cui l’interesse sensibile cede di fronte agli altri interessi in gioco. In sede governativa, il Consiglio dei ministri rivaluta il bilanciamento operato dalla conferenza.

L’art. 14-ter, comma 7, accosta nel medesimo periodo la regola della prevalenza e quella dell’assenso tacito. La determinazione conclusiva è adottata infatti sulla base delle posizioni prevalenti e, insieme, considerando acquisito senza condizioni l’assenso delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato o, pur partecipando, non abbia espresso la propria posizione nelle forme prescritte o che abbia espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza. Nelle prime due ipotesi l’assenso tacito non è espressione di una valutazione, bensì l’effetto che la legge ricollega a un fatto inerziale, allo scopo di impedire che il silenzio di una amministrazione determini l’arresto dei lavori della conferenza. La terza risponde a una logica diversa: la posizione è stata espressa e la legge la sottrae al confronto per difetto di motivazione o di pertinenza. È il legislatore stesso, all’interno della norma sulla prevalenza, a selezionare i dissensi in ragione della loro qualità e non del loro numero. La valutazione qualitativa si esercita sui contrasti e ciò che non oppone alcun ostacolo all’assetto in via di formazione non entra nel giudizio di prevalenza.

Quanto al rimedio oppositivo, la sua inapplicabilità a chi non si sia pronunciato non segnala un vuoto di tutela, ma discende dal suo presupposto: l’art. 14-quinquies presidia il dissenso, non l’inerzia. Se ne ricava che la prevalenza continua a misurarsi sulle posizioni effettivamente espresse, e che l'assenso presunto opera al margine del meccanismo — là dove il confronto non si è svolto — anziché al suo interno, come paradigma.[17]

5. Il senso della prevalenza

Nella prassi applicativa, il criterio della prevalenza può incontrare resistenze che hanno in comune l’alterazione del peso da riconoscere alle singole posizioni. Il primo caso è quello dell’amministrazione che interviene in conferenza non quale portatrice delle competenze che la normativa di settore le riserva, ma per esprimere una valutazione complessiva sull’iniziativa, formulando una posizione che eccede il proprio perimetro funzionale e si sovrappone ad ambiti riservati a enti dotati di competenze tecnico-scientifiche specializzate. Una posizione così espressa non è per ciò solo irrilevante, ma non può pesare per un interesse di cui l’amministrazione che la manifesta non è titolare: ciò che l’amministrazione procedente pondera non è l’opinione dell’Ente sull’intervento, bensì la posizione in quanto espressione della competenza da cui promana.[18]

Specularmente, si registra il fenomeno opposto: la determinazione conclusiva fondata sul recepimento acritico di un parere tecnico negativo, senza autonoma ponderazione degli interessi coinvolti.[19] Il ruolo dell’organo tecnico è di supporto e non sostitutivo rispetto all’autorità procedente, alla quale spetta esercitare un giudizio di prevalenza motivato e non meramente ricognitivo. Anche in questa ipotesi la distorsione riguarda il peso: una posizione, per quanto tecnicamente qualificata, non esaurisce da sola la ponderazione, che ha per oggetto l'insieme degli interessi rappresentati e non il solo interesse di cui l'organo consultivo è titolare.

In entrambi i casi ciò che viene meno non è una regola di maggioranza, estranea ai meccanismi della conferenza, ma la condizione stessa del giudizio di prevalenza: la riferibilità di ciascuna posizione alla competenza che la giustifica.

Nel regime anteriore al d.lgs. n. 127/2016 la mancata unanimità produceva un esito diverso.

Secondo Cass. civ., Sez. un., 16 aprile 2018, n. 9338, in presenza del motivato dissenso espresso in conferenza da un’amministrazione preposta alla tutela di interessi sensibili — ambiente, paesaggio, patrimonio storico-artistico, salute o pubblica incolumità — trovava applicazione la disciplina speciale dell’art. 14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990, nel testo allora vigente: il dissenso determinava direttamente per legge, in attuazione dei principi di cui all’art. 120 Cost., lo spostamento della competenza decisoria al Consiglio dei ministri, spettando all’amministrazione procedente rimettere ad esso la questione. Una volta espresso il dissenso qualificato, la conferenza era priva del potere di adottare la determinazione conclusiva.

Quel modello mostra, per contrasto, la funzione che il criterio della prevalenza è chiamato a svolgere nell’assetto vigente. Finché il dissenso qualificato sottraeva alla conferenza il potere di concludere, la composizione degli interessi non si compiva nel procedimento, ma veniva trasferita altrove: il dissenso operava come veto e la mancata unanimità come causa di arresto. È a questo esito che la prevalenza pone rimedio, affidando la decisione a una ponderazione che si svolge là dove gli interessi si sono manifestati. In questa prospettiva essa costituisce il criterio di chiusura che consente al sistema di non paralizzarsi di fronte all’impossibilità di raggiungere l’unanimità.

È significativo, da ultimo, evidenziare che ciò che viene censurato dalla giurisprudenza non è il modo in cui l’amministrazione ha bilanciato gli interessi, ma il fatto che non li abbia bilanciati affatto. Il recepimento acritico del parere tecnico, il rinvio per relationem, l’attribuzione di rilevanza esclusiva a un solo apporto sono altrettante ipotesi di annullamento per ponderazione omessa. Ciò che in esse si esige non attiene alla presenza della motivazione — nessuna delle determinazioni annullate ne era priva — ma al suo oggetto: le posizioni espresse in conferenza e le ragioni per le quali le une sono state anteposte alle altre. Che tale dimostrazione sia condizione di legittimità della determinazione conclusiva mostra come la prevalenza operi non soltanto come regola della decisione, ma come parametro alla cui stregua la decisione viene giudicata.

6. Il giudizio di prevalenza come responsabilità del responsabile del procedimento

Il criterio delle posizioni prevalenti non opera autonomamente. Esso presuppone un soggetto chiamato a esercitarlo e ad assumerne la responsabilità.

Tale soggetto è il responsabile del procedimento di cui all’art. 5 della legge n. 241 del 1990.

Se è vero che nessuna disposizione lo designa espressamente quale titolare del giudizio di prevalenza, è altrettanto vero che l’art. 6, comma 1, lett. c), della legge n. 241 del 1990 attribuisce espressamente al responsabile del procedimento il compito di proporre l’indizione o, avendone la competenza, di indire le conferenze di servizi. La conferenza è dunque, per disposizione di legge, un segmento dell’istruttoria che a lui fa capo. La lett. a) del medesimo comma gli assegna la valutazione, ai fini istruttori, dei presupposti rilevanti per l'emanazione del provvedimento, tra i quali rientra necessariamente la comparazione delle posizioni espresse dalle amministrazioni partecipanti; la lett. b) gli riconosce il potere di adottare ogni misura per l’adeguato svolgimento dell'istruttoria e di esperire accertamenti tecnici, senza i quali la ponderazione delle ragioni emerse in conferenza non sarebbe praticabile.

Resta l’ipotesi, tutt’altro che marginale, in cui il responsabile del procedimento non coincida con l’organo competente ad adottare la determinazione conclusiva. Anche qui la legge non lascia un vuoto. L’art. 6, comma 1, lett. e), secondo periodo, stabilisce che l’organo competente, ove diverso dal responsabile del procedimento, non possa discostarsi dalle risultanze dell'istruttoria da questi condotta se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale. La disposizione è decisiva per il tema qui trattato: il giudizio di prevalenza formato in sede istruttoria non è una proposta neutra, che il decisore possa disattendere in silenzio, ma un risultato procedimentale che vincola quanto meno la motivazione di chi intenda decidere diversamente. Ne discende un onere motivazionale su due piani — verso le amministrazioni dissenzienti e verso l’istruttoria — che rende ancora più angusto lo spazio della prevalenza di fatto.

Spetta, pertanto, al responsabile del procedimento ricondurre a sintesi motivata gli apporti acquisiti, esplicitando le ragioni per le quali determinate posizioni debbano ritenersi prevalenti rispetto ad altre e dimostrando che la determinazione conclusiva costituisce il risultato di un’effettiva ponderazione degli interessi coinvolti. La prevalenza non emerge, infatti, da un mero dato quantitativo, né può essere ricavata attraverso una sommatoria di assensi e dissensi, ma prende forma all’esito di un giudizio istruttorio e motivazionale che valorizza la natura degli interessi pubblici coinvolti, la competenza delle amministrazioni intervenute e la pertinenza tecnica delle valutazioni espresse.

Proprio la natura qualitativa di questo giudizio impone una ulteriore distinzione, di rilievo pratico non trascurabile. Il dissenso espresso in conferenza non è categoria unitaria: esso può fondarsi su ragioni di legittimità — cioè su vizi o preclusioni che attengono alla competenza propria dell’amministrazione dissenziente e all’esercizio del potere ad essa attribuito dalla normativa di settore — oppure su valutazioni di mera opportunità, estranee al perimetro funzionale dell’ente.[20] Nel primo caso, l’onere motivazionale del responsabile del procedimento è più penetrante: la determinazione conclusiva deve confrontarsi analiticamente con ciascun rilievo, spiegando le ragioni per cui esso è ritenuto superabile nonostante la sua pertinenza tecnica e giuridica. Nel secondo caso, la prevalenza può essere affermata con motivazione meno articolata, poiché il dissenso non si radica in una competenza specifica ma in una valutazione che esula dal ruolo istituzionale dell’amministrazione dissenziente. La distinzione non attenua l’obbligo di motivazione, ma ne calibra l'intensità: non ogni dissenso pesa allo stesso modo e il responsabile del procedimento è tenuto a riconoscere questa differenza prima ancora di decidere come rispondervi.

Il giudizio così inteso deve misurarsi con le ragioni di chi dissente nei termini in cui esse sono state formulate. È precisamente su questo punto che il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 1799 del 2022, ha fissato un principio di portata generale. Nel caso esaminato, il Comune aveva adottato una determinazione conclusiva positiva in presenza del dissenso qualificato della Soprintendenza, richiamando i pareri favorevoli dell’Ente Parco e della Commissione locale per il Paesaggio. Il Collegio ha annullato la determinazione osservando che quei pareri «hanno riguardato singoli, specifici aspetti, diversi o comunque non sovrapponibili a quelli sui quali risulta incentrato il parere contrario della Soprintendenza».

Il richiamo a valutazioni favorevoli eterogenee non assolve l’onere motivazionale.

Il principio affermato dal Consiglio di Stato ha conseguenze operative particolarmente significative. Il responsabile del procedimento è tenuto ad analizzare il dissenso qualificato nella sua specificità, rilievo per rilievo. È necessario che la determinazione conclusiva dia conto delle ragioni concrete per cui ciascuno dei rilievi formulati dall’amministrazione dissenziente è stato ritenuto superabile, non condivisibile, o comunque recessivo rispetto agli interessi che militano a favore dell’approvazione. Dove il dissenso è articolato su più profili, la motivazione deve essere altrettanto articolata. Un silenzio su uno dei rilievi è l’indizio di una ponderazione che non ha avuto luogo.

Questa esigenza di analiticità non trasforma il responsabile del procedimento in un giudice tecnico delle valutazioni altrui. Egli non è chiamato a sostituire la propria competenza a quella dell’amministrazione dissenziente, né a confutare nel merito le sue valutazioni specialistiche. È chiamato a qualcosa di diverso e per certi versi più difficile: a dimostrare, attraverso la motivazione, che il dissenso è stato effettivamente considerato, che i suoi fondamenti sono stati compresi e analizzati, e che la scelta di superarlo si basa su una ragione che il sistema può riconoscere come legittima. È la differenza tra un giudizio di prevalenza e una prevalenza di fatto, tra una sintesi motivata e una decisione che registra un esito senza governarlo.

Il giudizio di prevalenza non è dunque un atto anonimo dell’amministrazione procedente. È la responsabilità personale e motivata del responsabile del procedimento, che non può né delegarla al parere tecnico più favorevole né dissolverla nel silenzio della determinazione conclusiva. La conferenza di servizi regge, in ultima analisi, su questa responsabilità: senza un soggetto che ne assuma il peso, la prevalenza resta un criterio senza chi lo eserciti, e il procedimento una somma di apporti privi di sintesi.

[1] Il comma 2-bis, aggiunto all’art. 14 dall’art. 2 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, subordinava l’intervento governativo all’ipotesi che «nella conferenza sia prevista l’unanimità per la decisione». La protasi presuppone che l’unanimità fosse prescritta da fonti diverse dall’art. 14 — le discipline di settore, secondo il modello inaugurato dall’art. 2, comma 3, del d.l. n. 121/1989 — e conferma per ciò stesso il silenzio della legge generale sul criterio di decisione. La questione non incide sull’argomento svolto nel testo, che si appunta sul silenzio dell’art. 14 e non su una regola dell’unanimità. Deve essere tuttavia rilevato che la disposizione si chiudeva attribuendo alle determinazioni assunte in sede governativa «il medesimo effetto giuridico dell’approvazione all’unanimità in sede di conferenza di servizi», segno che l’unanimità operava dunque, quantomeno, come presupposto e termine di paragone dell’effetto sostitutivo.

[2] Senato della Repubblica, XIV legislatura, Relazione della 1ª Commissione permanente (Affari costituzionali, affari della Presidenza del Consiglio e dell'interno, ordinamento generale dello Stato e della pubblica amministrazione) sul disegno di legge «Modifiche ed integrazioni alla legge 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull'azione amministrativa», A.S. n. 1281-A, relatore F. Bassanini, comunicata alla Presidenza l'11 marzo 2003; il disegno di legge divenne poi la legge 11 febbraio 2005, n. 15. Vi si legge che le nuove norme innovano la disciplina introdotta dalla legge n. 340 del 2000 «sostituendo il criterio della maggioranza, con quello della valutazione delle posizioni prevalenti, operata dalla amministrazione procedente», poiché il criterio maggioritario «propone […] dubbi ed incertezze interpretative di difficile soluzione (come si calcola la maggioranza, in presenza di amministrazioni di diversa natura e dimensione: Regioni, comuni, province, comuni grandi e comuni piccoli, amministrazioni dello Stato, amministrazioni fortemente interessate e altre interessate solo marginalmente, ecc.?)» e «pone problemi assai ardui già al momento della identificazione delle amministrazioni da convocare alle riunioni della conferenza».

[3] Sulle ragioni dell’abbandono, F. Bassanini e L. Carbone, La conferenza di servizi. Il modello e i principi, in V. Cerulli Irelli (a cura di), La nuova disciplina generale dell’azione amministrativa, Napoli, 2006, secondo i quali la riforma del 2005 «ha innanzitutto provveduto a correggere il “criterio della maggioranza”», trasformandolo nel più flessibile criterio della prevalenza: il primo si era rivelato di difficile applicazione per la carenza di precisi criteri di conteggio e di ponderazione dei voti ai fini della formazione delle maggioranze — nonché per la difficoltà di definirli de jure condendo — e per la difficoltà di individuare normativamente le amministrazioni legittimate a intervenire nelle conferenze, con il conseguente rischio che l'amministrazione convocante potesse precostituire la maggioranza numerica mediante un'accorta gestione dell'elenco delle amministrazioni invitate a partecipare. Nel medesimo senso, quanto alla parabola unanimità-maggioranza-prevalenza, R. Dipace, La resistenza degli interessi sensibili nella nuova disciplina della conferenza di servizi, in federalismi.it, n. 16/2016, il quale rileva come il principio maggioritario, pur avendo il pregio di sbloccare il meccanismo decisionale, consentisse alle amministrazioni portatrici di interessi non particolarmente qualificati di «prendere il sopravvento», e riconduce il criterio della prevalenza al tipo e all'importanza delle attribuzioni di ciascuna amministrazione in relazione alle questioni oggetto del procedimento. Ricostruisce il passaggio nei medesimi termini R. Leonardi, Condizioni e limiti del dissenso nella conferenza di servizi, in Giustizia Insieme, 25 settembre 2024, ove si osserva che con la l. n. 340/2000 «il principio dell’unanimità del consenso è stato sostituito con il principio maggioritario».

[4] Nel testo sostituito dall’art. 5 del d.l. 19 febbraio 2026, n. 19, convertito con modifiche dalla l. n. 50/2026. La formulazione anteriore subordinava l’indicazione delle prescrizioni alla clausola «ove possibile», che nel testo vigente è riferita alla sola quantificazione dei costi; le prescrizioni devono inoltre essere determinate nel rispetto dei principi di proporzionalità, efficacia e sostenibilità finanziaria dell'intervento, e la disposizione si applica senza deroghe a tutte le amministrazioni partecipanti.

[5] Il criterio figura ora in due disposizioni: l’art. 14-ter, comma 7, per la conferenza simultanea, e l’art. 14-bis, comma 6, nel testo introdotto in sede di conversione. Il comma 6 riproduce altresì, per la riunione telematica, le ipotesi di assenso tacito già previste dall’art. 14-ter, comma 7, riferendo il difetto di motivazione del dissenso ai requisiti del comma 3.

[6] Corte cost. n. 313 del 2010, secondo cui la conferenza «assume, nell'intento della semplificazione e accelerazione dell'azione amministrativa, la funzione di coordinamento e mediazione degli interessi in gioco al fine di individuare, mediante il contestuale confronto degli interessi dei soggetti che li rappresentano, l’interesse pubblico primario e prevalente»; il passo è riportato nelle Linee guida operative per la rimessione al Consiglio dei ministri, 10 gennaio 2013, § 1.1. In dottrina, nel medesimo senso, A. Fiori, La nuova conferenza di servizi tra esigenze di coordinamento e semplificazione dell'azione amministrativa, Ministero dell’Interno, 2018, p. 1, che nella valutazione in unico contesto logico e temporale degli interessi differenziati individua la funzione primaria dell'istituto; e F. Bassanini e L. Carbone, La conferenza di servizi. Il modello e i principi, cit., § 1, per i quali essa costituisce un rimedio idoneo a fronteggiare, sotto il profilo dell'efficienza, un «policentrismo imperfetto, riannodando le competenze nel momento in cui diversi poteri vengono concretamente esercitati», con richiamo a F. G. Scoca, Analisi giuridica della conferenza di servizi, in Dir. amm., 1999, n. 2, pp. 255 ss.

^[7] R. Dipace, La resistenza degli interessi sensibili nella nuova disciplina della conferenza di servizi, in federalismi.it, n. 16/2016, p. 2, che ravvisa nella conferenza il «simbolo della modificazione dei consueti paradigmi del diritto amministrativo» e ne coglie la portata innovativa nelle modalità di formazione della volontà provvedimentale e nell'alterazione della regola tradizionale di esercizio dei poteri discrezionali; l’Autore richiama sul punto F. G. Scoca, Analisi giuridica della conferenza di servizi, in  Dir. amm., 1999, e S. Cassese, L’arena pubblica. Nuovi paradigmi per lo Stato, in Riv. trim. dir. pubbl., 2001. Nei medesimi termini, e con i medesimi richiami, A. Fiori, La nuova conferenza di servizi tra esigenze di coordinamento e semplificazione dell'azione amministrativa, cit., p. 1.

[8] La formulazione si deve a F. Bassanini e L. Carbone, La conferenza di servizi. Il modello e i principi, secondo i quali a una serie di valutazioni separate di singoli interessi pubblici — in cui ciascuna amministrazione tende ad «assolutizzare» quello per la cura del quale è preposta, ponendo sé stessa al centro del problema — si sostituisce un «dialogo tra amministrazioni» che conduce a una valutazione unica, globale e contestuale di tutti gli aspetti coinvolti. Il passo è ripreso quasi testualmente da Cons. St., Comm. spec., 7 aprile 2016, n. 890, riportato in R. Leonardi, Condizioni e limiti del dissenso nella conferenza di servizi, in Giustizia Insieme, 25 settembre 2024.

[9] Cons. St., sez. VI, 28 marzo 2024, n. 2930.

[10] La natura strumentale e la carenza di autonoma soggettività della conferenza di servizi, nonché la neutralità del modulo rispetto alla ripartizione delle competenze delle amministrazioni partecipanti, sono state precisate dalla giurisprudenza amministrativa in termini costanti. Già Cons. Stato, sez. IV, 8 luglio 1999, n. 1193, ha affermato che «la conferenza dei servizi è solo un modulo procedimentale e non costituisce anche un ufficio speciale della pubblica amministrazione autonomo rispetto ai soggetti che vi partecipano», traendone il corollario della «non necessità di una ulteriore notificazione ad un organo insussistente». In termini più compiuti, Cons. Stato, sez. VI, n. 491/2002, ha qualificato la conferenza come «modulo di semplificazione sul versante organizzatorio e procedimentale che, in un'ottica neutra rispetto al proprium delle competenze delle amministrazioni di settore ed alla caratterizzazione sostanziale delle statuizioni da queste rese, mira al migliore raccordo delle amministrazioni nei procedimenti pluristrutturati», precisando che la conferenza «non costituisce un organo amministrativo straordinario», che «l’imputazione degli atti esoprocedimentali adottati all’esito della conferenza compete alle singole amministrazioni all’uopo competenti in base alla normativa di settore» e che «la legittimazione passiva in sede giurisdizionale non compete alla conferenza, priva di soggettività autonoma, ma alle singole amministrazioni». In termini più recenti, Cons. Stato, sez. IV, 31 ottobre 2022, n. 9429, e sez. VII, 21 agosto 2023, n. 7845, hanno ribadito che la conferenza, «in quanto modulo di semplificazione procedimentale, rappresenta un luogo di sintesi degli interessi che si confrontano nel procedimento». Infine, Cons. Stato, sez. IV, 24 febbraio 2025, n. 1565, l'ha definita «un modulo organizzativo pensato per semplificare, coordinando le varie pubbliche amministrazioni interessate», sul presupposto che la determinazione conclusiva sia adottata dall'amministrazione procedente e sostituisca gli atti di assenso delle amministrazioni partecipanti, le quali, al di fuori del dissenso qualificato, dispongono del solo potere di sollecitazione dell'autotutela.

[11] Presidenza del Consiglio dei ministri, Linee guida operative per la rimessione al Consiglio dei ministri (art. 14-quater, comma 3, l. n. 241/1990), 10 gennaio 2013, par. 2.2, ove le posizioni prevalenti sono individuate in quelle dotate di un «peso specifico superiore alle altre per l’importanza degli interessi tutelati» in relazione al caso concreto e al risultato del procedimento.

[12] In questi termini Cons. St., sez. V, 27 agosto 2014, n. 4374, § 4.1.1, secondo cui l’amministrazione procedente, chiamata ad adottare il provvedimento finale, «deve tenere conto delle posizioni prevalenti espresse in seno alla conferenza, ma non essendo in presenza di un organo collegiale, bensì di un modulo procedimentale, ciò non significa che deve attuare la volontà della maggioranza delle amministrazioni, quanto piuttosto che deve esercitare un potere discrezionale bilanciando le ragioni manifestate in seno alla conferenza». La pronuncia, resa sull’art. 14-ter, comma 6-bis, precisa altresì che il dissenso genericamente formulato non assume rilievo ai fini del giudizio di prevalenza neppure quando provenga da amministrazione preposta alla tutela di un interesse sensibile.

[13] Corte cost., 9 maggio 2013, n. 85, secondo cui «tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca» e nessuno di essi può assumere «prevalenza assoluta» sugli altri; la tutela deve essere «sistemica e non frazionata», poiché altrimenti l’illimitata espansione di uno dei diritti finirebbe per renderlo «tiranno» rispetto alle altre situazioni giuridiche costituzionalmente protette. La Corte precisa, inoltre, che il bilanciamento tra principi e diritti fondamentali è continuo e vicendevole e che il relativo punto di equilibrio, dinamico e non prefissato in anticipo, deve rispettare i criteri di proporzionalità e ragionevolezza. La pronuncia è resa in tema di bilanciamento tra diritti fondamentali e si rivolge in primo luogo al legislatore. Il richiamo vale qui come analogia strutturale: il canone della tutela sistemica e non frazionata attiene al modo in cui più valori costituzionalmente rilevanti possono coesistere e prescinde dal soggetto chiamato ad assicurarne il contemperamento e dalla forma dell’atto in cui esso si compie.

[14] Presidenza del Consiglio dei ministri, Linee guida operative per la rimessione al Consiglio dei ministri (art. 14-quater, comma 3, l. n. 241/1990), 10 gennaio 2013, par. 2.3.

[15] Sul mutamento del meccanismo di superamento del dissenso qualificato introdotto dal d.lgs. n. 127/2016, v. D. D’Orsogna, Semplificazione e conferenza di servizi, in Antidoti alla cattiva amministrazione: una sfida per le riforme, Annuario AIPDA 2016, Editoriale Scientifica, Napoli, 2017, spec. p. 20, il quale rileva come, mentre nella disciplina previgente al dissenso qualificato conseguiva la rimessione della decisione al Consiglio dei ministri, nel nuovo sistema la decisione sia comunque adottata in conferenza e l’opposizione costituisca un rimedio «eventuale», idoneo ad aprire una successiva fase presso la Presidenza del Consiglio; cfr. altresì A. Fiori, La nuova conferenza di servizi tra esigenze di coordinamento e semplificazione dell’azione amministrativa, cit., pp. 22-23, che richiama il carattere “successivo” del meccanismo oppositivo e, sulla scorta di S. Battini, evidenzia l’inversione dell’onere della mediazione, gravando sull’amministrazione dissenziente l’attivazione della procedura volta a privare di efficacia la decisione già assunta in conferenza. Per il regime previgente, cfr. Cass., Sez. un., 16 aprile 2018, n. 9338, secondo cui il dissenso qualificato impediva alla conferenza di procedere ulteriormente e l’attribuzione della competenza al Consiglio dei ministri scaturiva direttamente dalla legge.

[16] Cons. St., sez. IV, 7 luglio 2025, n. 5889, §§ 10.3-10.3.2. In caso di mancato accoglimento dell’opposizione, «la determinazione motivata di conclusione della conferenza acquisisce definitivamente efficacia». Il Consiglio di Stato distingue gli effetti della deliberazione governativa precisando che, rispetto ai profili sui quali il Consiglio dei ministri svolge un’«ulteriore valutazione», questa «può essere assimilata ad una conferma propria»; quanto invece agli altri aspetti «non valutati né modificati in tale sede», la deliberazione «può essere considerata alla stregua di un atto meramente confermativo», dal quale discende esclusivamente la cessazione della sospensione dell’efficacia della determinazione conclusiva.

[17] La più generale questione della compatibilità del silenzio assenso endoprocedimentale con la tutela degli interessi sensibili esula dai limiti del presente contributo. È sufficiente qui segnalare come la giurisprudenza non sia univoca. Nel senso della piena operatività del silenzio assenso anche rispetto agli interessi sensibili, v. Cons. St., sez. IV, 2 ottobre 2023, n. 8610, che qualifica come tamquam non esset il parere paesaggistico tardivamente reso in conferenza di servizi; nello stesso solco, Cons. St., sez. IV, 29 dicembre 2023, n. 11341, e Cons. St., sez. VII, 2 febbraio 2024, n. 1093. In senso diverso, sia pure sulla base di differenti ricostruzioni del quadro normativo applicabile, v. Cons. St., sez. VI, 8 aprile 2024, n. 3211, e Cons. St., sez. VI, 29 aprile 2024, n. 3895. In precedenza, su una fattispecie di PAUR, T.A.R. Puglia, Bari, sez. II, 1° agosto 2022, n. 1128, confermata in appello da Cons. St. n. 11341/2023, che non ne ha però condiviso l’impianto motivazionale. Per una ricostruzione del dibattito, L. Golisano, L’ultima accelerazione dell'azione amministrativa nella conferenza di servizi, in Amministrazione in cammino, 2024, pp. 19 ss.; R. Leonardi, L’applicazione del silenzio assenso orizzontale al parere della soprintendenza nel procedimento autorizzatorio paesaggistico come atto codecisorio di un procedimento pluristrutturato, in Giustizia Insieme, 2023.

[18] L’art. 14-quinquies riserva l’opposizione alle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o alla tutela della salute e della pubblica incolumità dei cittadini e, per le materie di rispettiva competenza, alle regioni e alle province autonome. Ne consegue che la posizione espressa da un’amministrazione non preposta alla cura di tali interessi non integra il dissenso qualificato, quale che ne sia il fondamento, e ciò vale anche per le materie attinenti alla gestione del territorio ma non afferenti agli interessi sensibili: in tal senso le Linee guida operative per la rimessione al Consiglio dei ministri del 10 gennaio 2013, § 2.3, lett. c), che menzionano tra queste l’urbanistica.

[19] Cfr. T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, 14 febbraio 2025, n. 324, che ha annullato la determinazione conclusiva negativa adottata senza un’autonoma valutazione degli interessi rilevanti, essendosi l’amministrazione procedente limitata a recepire il parere negativo della Soprintendenza. Nella stessa prospettiva, T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 22 giugno 2023, n. 1506, ha chiarito, con formula che riprende quella di Cons. St., sez. V, n. 4374/2014, cit. supra, nota 12, che l’amministrazione procedente «non assume un ruolo meramente notarile, ma di sintesi delle ragioni emerse», censurando il «recepimento acritico del parere negativo». Sul necessario esercizio di un potere discrezionale «di sintesi e ponderazione delle ragioni emerse», v. altresì Cons. St., sez. IV, n. 446/2022. Il principio trova ulteriore sviluppo in Cons. St., sez. IV, 3 luglio 2023, n. 6446, che censura il recepimento acritico del parere della Soprintendenza reso tardivamente in assenza di autonoma valutazione, e in Cons. St., sez. IV, 4 aprile 2023, n. 3479, sull’obbligo di adeguata motivazione nell’esercizio del potere discrezionale di individuazione delle posizioni prevalenti. In termini analoghi, Cons. St., sez. IV, 4 settembre 2024, n. 7413, ritiene insufficiente il mero rinvio per relationem ai pareri negativi ai fini dell’adempimento dell’onere motivazionale; T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 28 maggio 2025, n. 1013, censura infine l’attribuzione di «assoluta ed esclusiva rilevanza» al parere negativo in assenza di comparazione con gli altri interessi pubblici.

[20] La distinzione riprende F. Bassanini e L. Carbone, La conferenza di servizi. Il modello e i principi, in V. Cerulli Irelli (a cura di), La nuova disciplina generale dell'azione amministrativa, Napoli, 2006, § 3, i quali — ragionando sull'art. 14-ter, comma 6-bis, nel testo introdotto dalla l. n. 15/2005 — riconoscono all’amministrazione procedente il potere di «valutare e di soppesare i vari tipi di dissenso», ammettendo senz'altro che la prevalenza superi le questioni minoritarie di mera opportunità, ma richiedendo «un maggiore approfondimento motivazionale» in caso di dissenso fondato su obiezioni di legittimità di competenza dell’amministrazione dissenziente; gli stessi Autori ammettono anzi che, di fronte a un’obiezione di legittimità fondata ancorché minoritaria, la prevalenza possa essere disattesa con congrua motivazione. Nel medesimo scritto si descrive il ruolo superato dell’amministrazione procedente come quello di «semplice notaia o chair-agency», contrapposto a quello di «vera e propria conduttrice della conferenza». La riflessione, formulata sul testo del 2005, conserva validità nel quadro del d.lgs. n. 127/2016, che ha mantenuto il criterio delle posizioni prevalenti.