L’aggiornamento dell’interdittiva antimafia: profili problematici e questioni applicative

Di Nino Stefano Gabriele Musolino

Abstract

Il presente elaborato analizza le principali criticità interpretative connesse al procedimento di aggiornamento dell’interdittiva antimafia, disciplinato dall’art. 91, comma 5 del d.lgs. n. 159/2011. Tale attività è demandata al Prefetto e deve essere svolta in presenza di elementi sopravvenuti idonei a escludere il rischio di infiltrazione mafiosa che ne aveva giustificato l’adozione.

La tematica si sofferma quindi su alcune questioni applicative di frequente emersione nella prassi amministrativa. In primo luogo, viene esaminato il tema dell’individuazione dell’autorità competente in caso di trasferimento della sede legale dell’impresa, nonché la configurabilità di un obbligo di attivazione del procedimento a fronte di un’istanza di revisione. Si affronta poi il problema della compatibilità del procedimento di aggiornamento con le garanzie partecipative e i termini previsti dalla legge n. 241/1990.

Particolare attenzione è dedicata al rapporto tra interdittiva antimafia e controllo giudiziario delle imprese ex art. 34-bis del d.lgs. n. 159/2011, con specifico riguardo agli effetti sospensivi di quest’ultimo e alle modalità di coordinamento tra i due istituti.

Infine, anche alla luce dei principi affermati dalla giurisprudenza amministrativa e dalla Corte Costituzionale, viene approfondita la questione dell’autonomia tra procedimento amministrativo e misura di prevenzione, per valutare se e in quale misura il controllo giudiziario possa incidere sugli effetti dell’interdittiva e sui presupposti per il relativo aggiornamento. L’analisi mira così a delineare un quadro sistematico delle interferenze tra i due istituti, nel bilanciamento tra esigenze di ordine pubblico e garanzie di legalità amministrativa.

This paper examines the principal interpretative issues concerning the procedure for updating anti-mafia interdiction measures under Article 91(5) of Legislative Decree No. 159/2011. The power to carry out this assessment is entrusted to the Prefect and arises where new circumstances emerge that may exclude the risk of mafia infiltration originally underlying the adoption of the measure. Against this background, the study addresses several practical and interpretative questions that frequently arise in administrative practice. First, the paper considers the identification of the competent authority in cases where a company transfers its registered office, as well as whether the administration is under an obligation to initiate the review procedure following a request for reconsideration. It also examines the compatibility of the updating procedure with participatory guarantees and with the time limits established by Law No. 241/1990. Particular attention is devoted to the relationship between anti-mafia interdiction measures and judicial supervision of companies pursuant to Article 34-bis of Legislative Decree No. 159/2011, especially with regard to the suspensive effects produced by judicial supervision and the forms of coordination between the two mechanisms. In light of the principles developed both in administrative case law and in the jurisprudence of the Constitutional Court, the paper further analyses the autonomy of administrative proceedings vis-à-vis preventive judicial measures, in order to determine whether judicial supervision may affect either the effectiveness of the anti-mafia interdiction measure or the conditions governing its updating. The analysis ultimately seeks to provide a systematic reconstruction of the relationship between these two legal instruments, balancing the requirements of public order and anti-mafia prevention with the guarantees inherent in administrative legality.

Sommario: 1. Brevi cenni sull’istituto delle interdittive antimafia – 2. L’aggiornamento delle interdittive antimafia – 3. L’Autorità competente all’aggiornamento delle interdittive antimafia – 4. Istanza di aggiornamento e obbligo di provvedere – 5. La controversa questione relativa all’individuazione del termine di conclusione del procedimento - 6. Aggiornamento delle interdittive e contraddittorio endoprocedimentale – 7. La sorte dell’interdittiva all’esito del controllo giudiziario – 8. L’aggiornamento dell’interdittiva nel corso del controllo giudiziario.

1 – Brevi cenni sull’istituto delle interdittive antimafia

Nell’ambito degli strumenti predisposti dal legislatore per il rafforzamento delle strategie di contrasto alla criminalità organizzata, assume particolare rilievo, per quanto qui di interesse, l’istituto dell’interdittiva antimafia.

Ferma restando la necessità di rinviare alla copiosa elaborazione dottrinale e giurisprudenziale per un’analisi approfondita della materia[1], ai fini della presente trattazione appare comunque opportuno richiamare, sia pur sinteticamente, la distinzione tra comunicazioni e informazioni antimafia, quale presupposto indispensabile per una piena comprensione del tema oggetto di indagine.

La comunicazione antimafia, ai sensi dell’art. 84, comma 2 del d.lgs. n. 159/2011, si configura quale atto prefettizio a contenuto essenzialmente accertativo e ricognitivo, volto a certificare la sussistenza di una causa ostativa tipizzata dal legislatore. Essa attesta, in particolare, una situazione di permeabilità mafiosa dell’impresa, desunta dall’esistenza di un provvedimento giurisdizionale definitivo con cui il giudice penale ha applicato una misura di prevenzione personale ovvero pronunciato condanna con sentenza irrevocabile o confermata in appello per taluno dei reati indicati dall’art. 51, comma 3-bis, c.p.p., ritenuti espressivi di contiguità con la criminalità organizzata.

L’informazione antimafia, invece, pur presentando un profilo in parte vincolato — analogo a quello della comunicazione antimafia, nella misura in cui attesta l’eventuale sussistenza di provvedimenti giudiziari di prevenzione o di condanna per reati riconducibili alla criminalità organizzata — si caratterizza soprattutto per un’ulteriore componente valutativa di natura discrezionale.

Essa, infatti, è finalizzata ad accertare la presenza di tentativi di infiltrazioni mafiose idonei a condizionare le scelte e gli indirizzi dell’impresa, sulla base di un compendio di elementi sintomatici individuati dall’art. 84, comma 4 del d.lgs. n. 159/2011. Tali elementi, lungi dal costituire un elenco tassativo, rappresentano indici rivelatori che il Prefetto è chiamato a valutare complessivamente, secondo un criterio di ragionevolezza e probabilità, al fine di formulare un giudizio prognostico circa il rischio di condizionamento mafioso.

Ne consegue che l’informazione antimafia si configura come espressione di una funzione preventiva e anticipatoria dell’azione amministrativa, orientata a presidiare l’ordine pubblico economico anche in assenza di accertamenti penali definitivi, mediante una valutazione globale e dinamica del contesto imprenditoriale di riferimento. Proprio tale natura discrezionale e prognostica distingue l’istituto in esame dalla comunicazione antimafia e ne giustifica la centralità nell’ambito del sistema di prevenzione delineato dal legislatore.

In entrambi i casi si è in presenza di provvedimenti prefettizi di natura cautelare e preventiva, volti alla salvaguardia dell’ordine pubblico economico, della libera concorrenza tra imprese e del buon andamento della Pubblica Amministrazione, diretti a prevenire pericoli di interferenze mafiose nell’economia sana.

Attraverso la disciplina contenuta nel libro II del D.Lgs n.159/11 il legislatore, per effetto della stratificazione normativa succedutasi nel tempo in materia antimafia, ha attribuito pertanto alle Prefetture - quali organi periferici del Ministero dell’Interno competenti in materia di gestione dell’ordine pubblico – il compito di porre in essere tutte le attività necessarie ad emanare provvedimenti attraverso i quali il Prefetto esclude “che un imprenditore – pur dotato di adeguati mezzi economici e di una adeguata organizzazione – meriti la fiducia delle Istituzioni (vale a dire che risulti “affidabile”) e possa essere titolare di rapporti contrattuali con le Pubbliche Amministrazioni o degli altri titoli abilitativi, individuati dalla legge”[2].

Dall’adozione di un’interdittiva antimafia deriva dunque l’effetto costitutivo, in capo all’impresa, di una sorta di “parziale incapacità giuridica”, consistente nella preclusione di ogni rapporto di impresa con le Pubbliche Amministrazioni (contratti, concessioni, convenzioni comunque denominate), nonché l’impossibilità di ottenere, da queste, titoli abilitativi (licenze) o emolumenti di qualsiasi tipo[3].

2 – L’aggiornamento delle interdittive antimafia

L’articolo 86 del D.Lgs n.159 del 2011 prevede che la comunicazione e l’informazione antimafia hanno rispettivamente validità di 6 e 12 mesi dalla data di acquisizione.

La disposizione in esame attribuisce, dunque, alla certificazione antimafia un’efficacia temporalmente circoscritta.

Tuttavia, secondo un orientamento ormai consolidato della giurisprudenza amministrativa, la scadenza dei termini ivi previsti non determina l’automatico venir meno degli effetti inibitori dell’interdittiva antimafia. Piuttosto, il limite temporale di efficacia deve essere correttamente riferito alle sole certificazioni di carattere liberatorio, con le quali viene attestata l’assenza del rischio di infiltrazioni mafiose.

Al contrario, gli elementi sintomatici del pericolo di condizionamento mafioso, posti a fondamento del provvedimento interdittivo, conservano la loro rilevanza anche oltre il termine indicato dalla norma, permanendo efficaci fino a quando non intervenga un successivo provvedimento che ne accerti il superamento. In tale prospettiva, l’interdittiva antimafia si caratterizza per una sostanziale ultrattività degli effetti, coerente con la funzione preventiva e cautelare che l’istituto è chiamato a svolgere nell’ordinamento[4].

Tale impostazione risulta, tuttavia, sostenibile solo a condizione che i presupposti fattuali e indiziari originariamente posti a base del provvedimento ostativo permangano immutati e attuali, così da giustificare la perdurante efficacia degli effetti inibitori. In difetto di tale requisito, si impone un riesame dell’assetto valutativo, volto a verificare l’eventuale superamento del rischio di infiltrazione mafiosa.

Ne consegue che allo spirare del termine annuale non si verifica automaticamente la cessazione degli effetti del provvedimento interdittivo. Tale scadenza consente piuttosto al soggetto destinatario di presentare un’istanza diretta a ottenere l’aggiornamento del provvedimento, sulla base di eventuali circostanze sopravvenute, ritenute idonee a giustificare una nuova valutazione dei presupposti da parte del Prefetto[5].

La possibilità di una rivalutazione in autotutela dell’interdittiva è inoltre espressamente prevista dall’ordinamento. L’art. 91, comma 5 del D.Lgs. n. 159/2011 stabilisce infatti che il Prefetto, anche su richiesta motivata e documentata dell’interessato, provvede ad aggiornare l’esito dell’informazione qualora vengano meno le circostanze rilevanti ai fini dell’accertamento di tentativi di infiltrazione mafiosa.

Attraverso il ricorso all’autotutela amministrativa, si consente dunque un bilanciamento fra “l’esigenza di evitare che i soggetti in sospetto di rapporti con la criminalità organizzata posano contrarre con la Pubblica Amministrazione, e quella di garantire l’esercizio dell’attività d’impresa, al venir meno delle condizioni ostative”.[6]

Dal combinato disposto degli articoli 86, comma 2 e 91, comma 5 del Codice delle leggi Antimafia, si evince pertanto come il legislatore abbia delineato i presupposti sottesi all’emissione del provvedimento interdittivo come mutevoli nel tempo, sì da demandare all’Amministrazione il compito di rivedere le proprie posizioni precedentemente assunte, alla luce delle sopravvenienze acquisite d’ufficio ovvero su istanza di parte [7].

Non di rado, infatti, accade che un’impresa destinataria di interdittiva antimafia – spesso a distanza di tempo e dopo aver impugnato il provvedimento con esito negativo innanzi al Giudice Amministrativo - avanzi al Prefetto un’istanza di aggiornamento del provvedimento, alla luce di sopravvenienze ritenute valevoli per una rivalutazione dello stesso in termini liberatori, in quanto ritenute utili a dimostrare il mutamento degli originari presupposti legittimanti l’emissione dell’interdittiva, quali, a titolo esemplificativo, mutamenti della compagine sociale, idonei a dimostrare l’epurazione dalla stessa di soggetti ritenuti “controindicati” dal provvedimento prefettizio, ovvero l’avvenuta interruzione delle cointeressenze societarie “sospette”.

In ogni caso, l’istanza di aggiornamento di un’interdittiva non può fondarsi sul solo decorso del tempo dall’adozione del provvedimento, elemento di per sé neutro e insufficiente da solo a smentire la persistenza di legami con consorterie criminali[8], ma deve concentrarsi sull’incidenza di eventuali circostanze sopravvenute idonee ad incidere sulla solidità del quadro indiziario che ne costituisce il presupposto. Tale valutazione va compiuta anche alla luce dei nuovi elementi istruttori acquisiti dalla Prefettura, secondo un approccio che consideri sia gli aspetti favorevoli sia quelli sfavorevoli, corollario di un principio di parità delle parti[9] che caratterizza tanto il procedimento  di emissione dell’interdittiva quanto quello del suo aggiornamento, cui è funzionale il potere-dovere dell’Amministrazione di controbilanciare gli elementi favorevoli addotti nell’istanza di riesame con altri di segno potenzialmente contrario, aventi effetto anche neutralizzante delle misure di self cleaning  rappresentate[10].

3 – L’Autorità competente all’aggiornamento delle interdittive antimafia

L’art. 91, comma 5 del codice antimafia non individua espressamente l’Autorità competente a provvedere sull’aggiornamento dell’interdittiva antimafia. Tuttavia, deve ritenersi che tale competenza spetti al Prefetto che ha adottato l’originario provvedimento.

Tale conclusione si giustifica, anzitutto, per ragioni di economia procedimentale, poiché la presentazione dell’istanza ad un’Autorità diversa comporterebbe la necessaria trasmissione del materiale istruttorio tra le Prefetture. Inoltre, e fondamentalmente, una diversa interpretazione finirebbe per attribuire un potere di revisione ad un’Autorità non sovraordinata, bensì pari ordinata rispetto a quella che ha emanato l’atto da riesaminare.

Va altresì considerato come, stante la discrezionalità che connota il procedimento di cui si discute, una separazione soggettiva tra il procedimento di adozione dell’interdittiva e quello di aggiornamento potrebbe sortire il rischio di determinare valutazioni difformi sui medesimi fatti posti a fondamento del provvedimento originario, con conseguenti contraddizioni nella fase decisionale.[11]

Permane, tuttavia, un primo profilo problematico nell’ipotesi in cui un’impresa, già destinataria di interdittiva antimafia, presenti istanza di aggiornamento successivamente al trasferimento della propria sede legale in altra provincia. In tale circostanza, si pone il problema di individuare l’Autorità competente alla relativa valutazione, dovendosi stabilire se essa spetti alla Prefettura che ha adottato il provvedimento interdittivo oppure a quella nel cui territorio l’impresa abbia trasferito la nuova sede legale.

Un primo approccio all’argomento suggerirebbe di aderire alla prima delle succitate prospettazioni e per le medesime ragioni già in precedenza rappresentate.

Tale ricostruzione interpretativa, sebbene sorretta da argomenti non privi di fondamento, non appare comunque del tutto persuasiva, poiché lascia emergere taluni margini di incertezza sul piano applicativo.

Secondo la giurisprudenza prevalente, infatti, il criterio di attribuzione della competenza che deriva dall’art. 91, comma 5 cod. ant. e che radica il potere di decidere con riferimento alla sede dell’impresa al tempo dell’adozione dell’interdittiva, appare idoneo a regolare altresì la fase dell’aggiornamento. Tale considerazione induce, pertanto, a ritenere che anche in tale ipotesi la competenza debba essere attribuita, in via generale, al Prefetto della provincia in cui l’impresa interessata ha la propria sede al momento della richiesta di revisione[12].

Vi è tuttavia un profilo su cui appare opportuno soffermarsi.

L’art. 91, comma 5 c.a., con riferimento alla procedura in argomento, utilizza il verbo “aggiornare”.

Sebbene tale termine venga talvolta utilizzato in modo promiscuo rispetto a “riesame”, occorre precisare che i due lemmi non sono sinonimi, ma individuano fattispecie provvedimentali distinte.

Quello adottato all’esito di un procedimento di aggiornamento è infatti un atto nuovo che incide in modo innovativo e con efficacia ex nunc sulla precedente informativa (perché basato su circostanze, fatti ed elementi nuovi rispetto al precedente materiale istruttorio), avente ad oggetto la situazione cristallizzata nell’informazione interdittiva che viene attualizzata alla luce delle prospettazioni di parte e dei nuovi esiti informativi, ferma restando tuttavia la legittimità del primigenio provvedimento ostativo, dal quale assume autonoma valenza, giacché l'attualità degli elementi indizianti permane fino all'intervento di fatti nuovi o ulteriori rispetto ad una precedente valutazione che evidenzino il venir meno di situazioni riconducibili a tentativi d'infiltrazione mafiosa.

Il riesame, invece, attiene alla correttezza della valutazione originaria e si sostanzia in un potere dell’amministrazione di riconsiderare il proprio operato alla luce dei medesimi elementi già posti a fondamento dell’interdittiva. Esso risponde a una logica retrospettiva e verificatoria della legittimità o opportunità del provvedimento, potendo condurre anche a esiti caducatori. Proprio in ragione della sua natura, il riesame si riconduce al principio del contrarius actus, con conseguente competenza della stessa autorità che ha adottato l’atto originario.[13]

Ne deriva, in altri termini, che mentre l’aggiornamento costituisce uno strumento volto a verificare l’attualità del rischio sulla base di elementi sopravvenuti, il riesame si configura come una forma di autotutela amministrativa, consistente nella rivalutazione dell’originaria determinazione dell’amministrazione. Esso non presuppone necessariamente fatti nuovi, ma è funzionalmente orientato alla correzione di eventuali profili di illegittimità o inopportunità del provvedimento già adottato.

La distinzione concettuale assume rilievo decisivo anche con riferimento agli effetti sull’eventuale obbligo dell’amministrazione di pronunciarsi sull’istanza. La giurisprudenza amministrativa è infatti consolidata nel ritenere che, in presenza di una richiesta di autotutela, non sussista in capo all’amministrazione un obbligo giuridico di provvedere mediante un’espressa determinazione.

Il potere di autotutela costituisce, infatti, espressione tipica della discrezionalità amministrativa, attribuita in via esclusiva all’amministrazione per la cura dell’interesse pubblico. Ne consegue che non è configurabile un obbligo di risposta in relazione a istanze di riesame di precedenti provvedimenti, trattandosi di un potere connotato da ampia discrezionalità, soprattutto quanto all’an dell’esercizio.

In tale prospettiva, le istanze del privato si risolvono in mere sollecitazioni prive di valore giuridicamente cogente.[14]

4 – Istanza di aggiornamento e obbligo di provvedere

Dal quadro normativo e interpretativo sopra richiamato si desume che, a fronte di un’istanza di aggiornamento presentata da un’impresa interdetta, non fondata sul mero decorso del tempo ma supportata da elementi idonei a incidere sulla rivalutazione del provvedimento originario ^[15], il Prefetto, secondo l’orientamento giurisprudenziale prevalente, non può “legittimamente sottrarsi all’obbligo di riesaminare il quadro indiziario esistente alla luce dei nuovi dati segnalatigli e di ripronunciarsi, quindi, in via espressa su di esso, ferma restando, naturalmente, la piena discrezionalità del suo potere valutativo in merito al perdurare del rischio di infiltrazione mafiosa”[16], pena l’astratta configurabilità dell’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione stessa, qualificabile come “inadempimento” e non già “diniego”, con conseguente possibilità che il Giudice Amministrativo, attraverso un pronunciamento cautelare propulsivo, ordini alla Prefettura stessa l’adozione di un provvedimento espresso.

Occorre tuttavia dare conto di un diverso orientamento interpretativo, secondo il quale, in presenza di un’istanza di aggiornamento di un’interdittiva antimafia, non sorgerebbe in capo all’Amministrazione alcun obbligo giuridico di provvedere, ma esclusivamente un potere di natura discrezionale di avviare l’attività istruttoria, non coercibile mediante il ricorso avverso il silenzio-inadempimento della P.A. ai sensi dell’art. 34 c.p.a.[17]

L’orientamento giurisprudenziale richiamato evidenzia che l’esercizio del potere di autotutela decisoria ha carattere discrezionale. Ne consegue che anche in presenza di un’istanza di parte l’Amministrazione mantiene integra la propria facoltà di valutare se dare o meno avvio al procedimento, sempre che sussistano ragioni di pubblico interesse a che il provvedimento di primo grado venga rivisto.

Tali considerazioni, tuttavia, si pongono in contrasto con l’orientamento giurisprudenziale prevalente, che ravvisa la necessità che la Prefettura dia corso a un procedimento di aggiornamento dell’interdittiva ogniqualvolta sia presentata un’istanza specifica e adeguatamente motivata, nonché con il tenore letterale dell’art. 91, comma 5 del D.Lgs 159/11, ai sensi del quale il Prefetto “aggiorna l’esito dell’informazione al venir meno delle circostanze rilevanti ai fini dell’accertamento dei tentativi di infiltrazione mafiosa”.

L’impiego del verbo “aggiorna” da parte della disposizione in esame, diversamente da quanto previsto dagli artt. 21-quinquies e 21-nonies della l. n. 241/1990, i quali stabiliscono che il provvedimento “può” essere revocato o annullato, sembra deporre nel senso dell’esclusione, in tale ambito, di margini di discrezionalità in ordine alla valutazione prefettizia circa l’avvio del procedimento di autotutela.

Vale infine soffermarsi su un ulteriore profilo, concernente la lettura dell’art. 91, comma 5 del codice antimafia. Un’interpretazione strettamente letterale della disposizione potrebbe indurre a ritenere che l’aggiornamento ivi previsto sia esclusivamente quello finalizzato all’adozione di un provvedimento di contenuto liberatorio. Tuttavia, un approccio sistematico e più ampio della norma conduce a escludere la possibilità di determinare ex ante l’esito dell’aggiornamento, il quale non può che derivare dalla rinnovazione dell’attività istruttoria della Prefettura, svolta sulla base degli aggiornamenti forniti dalle Forze di polizia e della documentazione eventualmente prodotta dall’interessato, al fine di verificare la permanenza o meno degli elementi indiziari di permeabilità mafiosa dell’impresa. Ne consegue che non può ritenersi affatto scontato che l’avvio del procedimento in discorso debba necessariamente sfociare nella caducazione degli effetti ostativi del provvedimento originario.

In tale prospettiva, appare configurabile un obbligo di autotutela, vincolata quantomeno sotto il profilo dell’“an”, nel senso del doveroso avvio dell’istruttoria, pur restando quest’ultima funzionale all’adozione di un provvedimento che potrà avere esito liberatorio oppure confermativo, a seconda della complessiva valutazione degli elementi acquisiti dal Prefetto.

5 – La controversa questione relativa all’individuazione del termine di conclusione del procedimento

Accertata la sussistenza dell’obbligo, in capo al Prefetto, di pronunciarsi sull’istanza di aggiornamento dell’interdittiva antimafia nei termini sopra delineati, occorre ora affrontare un profilo di particolare rilevanza applicativa: l’individuazione del termine entro il quale il relativo procedimento deve essere definito.

Come è noto, l’art. 2, comma 2 della l. n.241/90 stabilisce, in via generale, un termine di 30 giorni per la conclusione del procedimento amministrativo, indipendentemente dal fatto che esso sia avviato d’ufficio o su istanza di parte, salvo che una diversa disposizione normativa preveda espressamente un termine differente.

Con riguardo all’aggiornamento delle interdittive antimafia, tuttavia, nel quadro normativo vigente non si rinviene alcuna disposizione, né di rango primario né regolamentare, idonea a derogare o prorogare i suddetti termini.

In assenza di un’espressa previsione normativa sul punto, ci si interroga, pertanto, se anche il procedimento in esame debba essere necessariamente concluso entro il termine di 30 giorni ovvero se, in ragione delle peculiarità che lo caratterizzano, tale termine risulti incompatibile con la sua definizione.

Nell’affrontare la questione in esame, non possono essere sottovalutate le difficoltà che la Prefettura può incontrare nel definire, entro termini così ristretti, un procedimento caratterizzato da una marcata complessità istruttoria. Tale procedimento richiede, infatti, lo svolgimento di approfondite e qualificate attività investigative da parte delle Forze di polizia, necessarie affinché il Prefetto adotti le proprie determinazioni. A ciò si aggiunge, inoltre, la necessità del vaglio consultivo da parte dei Gruppi Interforze Antimafia istituiti presso le stesse Prefetture.

Riguardo alla tematica in argomento, non sussiste una posizione univoca della giurisprudenza amministrativa.

A fronte di un orientamento interpretativo, secondo cui nei procedimenti di aggiornamento delle interdittive antimafia occorre considerare esclusivamente i termini previsti dall’art. 2, comma 2 della l. 241/90[18], stante l’assenza di una previsione derogatoria espressa sul punto e in ossequio ai generali principi che regolano il diritto amministrativo, tra i quali quello della ragionevole e certa durata del procedimento, se ne contrappone uno speculare e più recente –avallato anche dal Consiglio di Stato - incline ad estendere in via analogica ai procedimenti in discorso il termine di 30 giorni fissato dall’art. 92, comma 2 c.a., estensibile di ulteriori 45 giorni in caso di verifiche “di particolare complessità”[19],  tenuto conto che a seguito di un’istanza di aggiornamento il Prefetto deve svolgere un’istruttoria analoga a quella necessaria per il rilascio dell’informazione antimafia[20].

Nel quadro interpretativo così delineato, va altresì richiamato un diverso e più recente orientamento della giurisprudenza amministrativa che, escludendo nei casi sottoposti al vaglio la sussistenza di un ritardo colpevole imputabile all’Amministrazione nel rilascio della certificazione antimafia, ha ribadito la natura non perentoria del termine previsto per l’aggiornamento del provvedimento. Ciò in considerazione del fatto che il prolungarsi dell’istruttoria può dipendere da una pluralità di ragioni complesse e articolate.[21]

6 - Aggiornamento delle interdittive e contraddittorio endoprocedimentale

Ulteriore profilo che assume rilievo concerne l’eventuale estensione del contraddittorio endoprocedimentale alle fasi di aggiornamento delle interdittive antimafia. ^[22]

Per lungo tempo, sul punto si sono registrati orientamenti giurisprudenziali contrastanti in merito alla compatibilità di tale garanzia partecipativa con i procedimenti in argomento. Un primo orientamento[23] ne escludeva la necessità, valorizzando le esigenze preventive e il rischio di condotte elusive da parte delle imprese. Un diverso indirizzo, invece, riteneva opportuno garantire forme di partecipazione procedimentale, soprattutto nei casi dubbi[24], in ossequio ai principi di buona amministrazione e tutela del diritto di difesa, richiamati anche dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea[25].

In tale contesto si inserisce la riforma introdotta dal D.L. n. 152/2021, che ha rafforzato le garanzie partecipative nel procedimento di rilascio dell’informazione antimafia. In particolare, il nuovo art. 92, comma 2-bis del Codice Antimafia ha previsto, salvo particolari esigenze di celerità, l’obbligo per il Prefetto di instaurare un contraddittorio procedimentale mediante un “preavviso di interdittiva”, sul modello dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990.

Detto preavviso, contenente l’indicazione degli “elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa”, deve essere comunicato all’impresa cui si riferiscono gli accertamenti informativi, consentendo così alla medesima, entro un termine non superiore ai venti giorni, di poter fornire le proprie “osservazioni scritte, eventualmente corredate da documenti nonché per richiedere l'audizione, da effettuare secondo le modalità previste dall'articolo 93, commi 7, 8 e 9”.[26]

La procedura in contraddittorio può dunque concludersi con l’adozione di un’informazione interdittiva ovvero, ove il Prefetto non proceda al rilascio dell’informazione liberatoria, con l’applicazione di una delle misure di prevenzione collaborativa di cui all’art. 94 bis c.a.[27]

Analogamente l’art. 93, comma 7 del Codice Antimafia stabilisce che il Prefetto, sulla scorta della documentazione acquisita nel corso dell’istruttoria, può invitare in sede di audizione personale i soggetti interessati a produrre ogni informazione ritenuta utile, qualora non ricorrano particolari esigenze di celerità del procedimento ovvero di riservatezza delle informazioni che, se rivelate, sono suscettibili di arrecare pregiudizio a ulteriori procedimenti amministrativi o penali in corso di svolgimento.

Dall’esame delle disposizioni citate, parrebbe potersi disquisire di doverosità dell’instaurazione del contraddittorio endoprocedimentale in materia antimafia, sulla falsariga di quanto già previsto nell’ambito del procedimento di iscrizione delle imprese nelle c.d. white lists e dell’orientamento giurisprudenziale maggiormente aperto alla tutela delle garanzie dei potenziali destinatari di provvedimenti inibitori.

Una differente prospettazione suggerisce invece di ritenere che detto contraddittorio costituisca una fase non già necessaria, bensì sempre eventuale del procedimento.

Attraverso il vaglio analitico delle norme appena indicate, infatti, va evidenziato come l’attivazione della procedura presuppone che non ricorrano particolari “esigenze di celerità del procedimento”. Spetta in secondo luogo all’interessato la scelta di richiedere o meno l’audizione personale.

In ogni caso, come disposto dalla disciplina in parola, non tutti gli elementi informativi disponibili possono essere resi noti agli interessati.

Anche considerando i suesposti rilievi, quanto fin qui tratteggiato mette in luce la portata innovativa del D.L. 152/2021, dal momento che il ricorso al contraddittorio nel procedimento di rilascio della certificazione antimafia, ancorché non possa ritenersi sempre obbligatorio per le ragioni innanzi esposte, non può neppure essere ritenuto sottoposto alla mera discrezionalità dell’Amministrazione procedente. Quest’ultima, infatti, nel caso in cui si dovesse orientare in termini negativi in ordine alla partecipazione dell’interessato al procedimento, dovrà comunque darne atto nella motivazione del provvedimento conclusivo[28].

Alla luce del rilievo riconosciuto alla partecipazione procedimentale sia dall’evoluzione normativa sia dall’elaborazione giurisprudenziale sopra richiamate, un ulteriore profilo meritevole di approfondimento riguarda la possibilità di estendere tali meccanismi non soltanto ai procedimenti finalizzati all’adozione di un primo provvedimento interdittivo, ma anche a quelli relativi all’aggiornamento delle interdittive antimafia.

Un primo approccio all’argomento suggerisce di fornire risposta negativa sul punto, muovendo dal rilievo che le istanze di aggiornamento dei provvedimenti interdittivi sono, di regola, promosse direttamente dagli interessati. Sono infatti questi ultimi a sottoporre all’attenzione del Prefetto gli elementi di fatto e di diritto ritenuti idonei a dimostrare il venir meno dei presupposti sui quali si fondava originariamente il giudizio di permeabilità mafiosa espresso attraverso l’interdittiva.

Ne deriva che i soggetti istanti dovrebbero considerarsi già pienamente edotti degli elementi oggetto di valutazione da parte dell’autorità prefettizia, con la conseguenza che non sembrerebbero sussistere valide ragioni per invocare l’applicazione del preavviso di interdittiva di cui all’art. 92, comma 2-bis c.a.

In tale prospettiva, si potrebbe dunque ritenere che le finalità tipiche degli istituti partecipativi — consistenti, da un lato, nell’integrazione del quadro istruttorio attraverso il contributo conoscitivo dell’interessato e, dall’altro, nella potenziale funzione deflattiva del contenzioso mediante l’adozione di un provvedimento il più possibile condiviso — risultino, in simili fattispecie, sostanzialmente attenuate e difficilmente invocabili in maniera significativa.

Secondo tale impostazione, il contraddittorio risulterebbe quindi già assicurato sin dall’avvio del procedimento, in virtù dell’iniziativa del soggetto istante, il quale sottopone all’attenzione del Prefetto tutte le sopravvenienze fattuali e giuridiche che, a suo avviso, incidono sull’attualità della precedente valutazione interdittiva, rendendola quindi suscettibile di aggiornamento.

Occorre inoltre considerare che l’introduzione di un ulteriore momento partecipativo, a fronte del già ampio corredo argomentativo normalmente allegato a sostegno dell’istanza di aggiornamento, potrebbe determinare un appesantimento dell’iter istruttorio, risultando così potenzialmente in tensione con il principio di celerità dell’azione amministrativa, espressione del più generale principio di buon andamento sancito dall’art. 97 Cost.

A conclusioni diverse potrebbe invece giungersi nei casi in cui il procedimento di aggiornamento dell’interdittiva venga avviato d’ufficio. In tali ipotesi, infatti, potrebbe configurarsi in capo all’interessato una posizione partecipativa meritevole di tutela, poiché le sue deduzioni difensive sarebbero in grado di arricchire il quadro istruttorio con ulteriori elementi conoscitivi, potenzialmente idonei a orientare la valutazione prefettizia anche nel senso di escludere l’adozione di un nuovo provvedimento interdittivo.

Alla luce delle considerazioni che precedono, può dunque ritenersi che, secondo un primo orientamento interpretativo e salve le peculiarità del caso concreto, nei procedimenti di aggiornamento delle interdittive antimafia non si ravvisi, in linea generale, la necessità di una rinnovazione del contraddittorio procedimentale ai sensi dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990 e dell’art. 92, comma 2-bis, del d.lgs. n. 159/2011.

Tale ricostruzione non appare tuttavia aver trovato piena adesione nella giurisprudenza del Consiglio di Stato, il quale non ha condiviso l’impostazione che qualifica la dialettica procedimentale come meramente facoltativa. Secondo tale orientamento, infatti, seguendo la logica del ragionamento sopra richiamato,[29] “l’apporto partecipativo del privato ex art. 10 bis risulterebbe sostanzialmente inutile in tutti i procedimenti avviati ad istanza di parte, in quanto già definitivamente esaurito (paradossalmente) al momento stesso della presentazione dell’istanza, in spregio all’interpretazione letterale della stessa norma che si riferisce proprio (ed espressamente) ai procedimenti ad istanza di parte”.[30]

Considerati tali principi, pertanto, deve ritenersi che, quantomeno in linea generale, non siano configurabili limitazioni all’applicazione degli istituti partecipativi ai soli procedimenti finalizzati alla prima adozione di un’interdittiva antimafia, purché ciò non si ponga in contrasto con le esigenze di speditezza e riservatezza previste dalla disciplina di settore.

Diversamente, come anche evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa[31] con un ragionamento che non appare ragionevole escludere anche con riferimento ai procedimenti di aggiornamento delle interdittive antimafia, nel nostro ordinamento i principi normati con la legge generale sul procedimento amministrativo hanno valenza generale e informano l’intera attività della Pubblica Amministrazione.

Tra tali principi riveste particolare rilievo quello secondo cui il provvedimento finale deve scaturire da un effettivo contraddittorio procedimentale, tale da consentire al destinatario di esporre le proprie difese e, al contempo, di fornire all’amministrazione, in un’ottica collaborativa, tutti gli elementi utili per adottare una decisione quanto più efficace ai fini della tutela dell’interesse pubblico affidato alla p.a. e, al contempo, il meno onerosa possibile per la sfera giuridica del destinatario.

Pertanto, anche i provvedimenti di competenza del Prefetto in materia di prevenzione antimafia sono soggetti ai principi generali sopra richiamati, non potendosi configurare, in assenza di una specifica previsione normativa, alcuna deroga fondata sulla materia.

La deroga al principio del contraddittorio può dunque ritenersi legittima soltanto in ipotesi specifiche, nelle quali sia il risultato di una ragionevole comparazione tra gli interessi contrapposti e sia assistita da un’adeguata motivazione[32].

Ne deriva che le garanzie partecipative possono essere ragionevolmente limitate soltanto nei casi in cui la comunicazione del preavviso di interdittiva rischi di rendere pubblici elementi o informazioni contenuti in atti di indagine coperti da segreto investigativo, oppure quando specifiche ragioni di opportunità ne sconsiglino la divulgazione. Tale esigenza, tuttavia, deve essere bilanciata con quella di assicurare il più tempestivo possibile intervento a tutela della collettività, in considerazione della capacità della criminalità mafiosa di alterare il mercato e compromettere la convivenza civile.

7– La sorte dell’interdittiva all’esito del controllo giudiziario

L’accoglimento dell’istanza di accesso alla misura del controllo giudiziario delle imprese[33], prevista dall’art. 34 bis, comma 7 del D.Lgs n.159/2011, comporta la sospensione degli effetti del provvedimento interdittivo. Se ne inferisce, pertanto, la stretta interferenza che si viene a determinare tra gli istituti appena richiamati.

Sul piano procedimentale, si è quindi evidenziato da subito il rilevante interesse incentrato sulla determinazione della sorte del provvedimento interdittivo all’esito del periodo di controllo giudiziario disposto dal Tribunale competente per l’adozione delle misure di prevenzione.

Tale problematica interpretativa ha assunto particolare pregnanza, attesa la laconicità normativa sul punto, mancando, infatti, nel Codice delle leggi antimafia, una previsione che esplicitamente regolamenti gli effetti dell’interdittiva nel tempo intercorrente tra la cessazione del controllo giudiziario e l’aggiornamento della stessa ad opera del Prefetto.

Nel silenzio del dato letterale sul punto, pertanto, le Prefetture sono state chiamate a colmare il vuoto normativo, anche alla luce degli orientamenti applicativi progressivamente elaborati dalla giurisprudenza, provvedendo al tempestivo avvio della procedura di aggiornamento del provvedimento inibitorio, al fine di evitare soluzioni di continuità tra la scadenza della misura giudiziaria e il provvedimento di attualizzazione dell'interdittiva.

In tali ipotesi, infatti, occorre evitare che gli effetti sospensivi conseguenti al controllo giudiziario, una volta cessato il relativo periodo, si protraggano indefinitamente fino all’adozione del provvedimento di aggiornamento, il quale potrebbe avere esito sia confermativo dell’interdittiva già emessa sia liberatorio.

Parimenti, proprio in considerazione del fatto che dall’aggiornamento dell’interdittiva potrebbe derivare anche il rilascio di una certificazione liberatoria, non è apparso opportuno che, al termine della procedura prevista dall’art. 34-bis, l’efficacia del provvedimento interdittivo riprendesse automaticamente sic et simpliciter. Una simile soluzione avrebbe infatti rischiato, da un lato, di arrecare gravi pregiudizi alle imprese, in ragione della necessaria cessazione dei rapporti economici e contrattuali con le pubbliche amministrazioni conseguente all’interdittiva e, dall’altro, di compromettere le finalità di risanamento e autodepurazione dell’impresa dalle infiltrazioni criminali perseguite dal legislatore mediante l’introduzione dell’istituto in esame.

In tal senso si è consolidato anche l’orientamento univoco della giurisprudenza amministrativa, la quale ha escluso che alla cessazione della misura di prevenzione in esame potessero riespandersi automaticamente gli effetti interdittivi del provvedimento.[34]

A sostegno di tale impostazione è stata evidenziata la sostanziale eterogeneità tra gli istituti dell’interdittiva antimafia e del controllo giudiziario.

Dal quadro interpretativo così delineatosi si è pertanto desunto che i due istituti in discorso, essendo sorretti da natura, presupposti e finalità differenti, non presentano alcun rapporto di pregiudizialità reciproca, né può configurarsi un’incidenza del controllo giudiziario sul provvedimento interdittivo, il quale, al contrario, ne rappresenta il presupposto applicativo e di operatività.[35]

La giurisprudenza ha pertanto chiarito che le relazioni conclusive del controllore giudiziario non possono essere assimilate ad una forma di giudicato accertativo circa l’insussistenza del pericolo di infiltrazioni mafiose nell’impresa. Tale valutazione, infatti, resta riservata in via esclusiva al Prefetto nell’ambito del procedimento di aggiornamento dell’interdittiva previsto dall’art. 91, comma 5 c.a., essendo quest’ultimo l’unica Autorità istituzionalmente competente a valutare gli esiti della misura di prevenzione quali sopravvenienze rilevanti ai fini dell’aggiornamento del provvedimento interdittivo. Resta comunque ferma la facoltà del Prefetto di confermare l’originario provvedimento inibitorio, anche in presenza di valutazioni favorevoli espresse dal controllore giudiziario.[36] In altri termini, il richiamato e condivisibile orientamento giurisprudenziale ha affermato che sebbene la funzione di risanamento concretamente perseguita attraverso la misura del controllo giudiziario non possa essere ignorata dal Prefetto, “pena lo scadimento dell’azione amministrativa nell’eccesso di potere con sostanziale tradimento della voluntas legislatoris”, ciò non implica, tuttavia, che gli esiti – pur favorevoli – della misura possano assumere valore di presunzione assoluta circa l’avvenuta bonifica dell’impresa. Resta infatti possibile che, nel corso dell’esecuzione della stessa, possano “verificarsi vicende non facilmente intercettabili dall’amministratore giudiziario in quanto destinate a muoversi sul piano dei rapporti personali dell’imprenditore e degli ambienti familiari e sociali nel quale egli opera e che, viceversa, più agevolmente si prestano ad essere vagliate nel quadro di indagini penali o di controlli di polizia”, circostanze che impongono una valutazione autonoma e complessiva da parte dell’Autorità prefettizia.

Nel contesto così delineato, si è concluso che la riespansione degli effetti interdittivi all’esito del controllo giudiziario necessitasse una doverosa e pronta rivalutazione del Prefetto, ai sensi dell’art. 91, comma 5 c.a., anche in assenza di una specifica iniziativa della parte interessata.

Al contempo, si è evidenziato come tale attività di aggiornamento implichi lo svolgimento di un’articolata istruttoria, finalizzata a verificare l’incidenza delle sopravvenienze intervenute sui rischi di infiltrazione mafiosa originariamente posti a fondamento del provvedimento interdittivo.

Sotto altro profilo, è stato inoltre osservato che l’assenza di una disposizione espressa volta a estendere gli effetti sospensivi del controllo giudiziario anche al periodo necessario alla Prefettura per definire il procedimento di aggiornamento dell’interdittiva avrebbe potuto determinare conseguenze gravi e irreversibili sull’attività delle imprese originariamente destinatarie di provvedimenti interdittivi e successivamente ammesse al controllo giudiziario.

Tali imprese, infatti, si sarebbero trovate nell’impossibilità di contrastare gli effetti pregiudizievoli derivanti dalla riespansione automatica dell’interdittiva, a differenza delle imprese colpite direttamente dal provvedimento ostativo, le quali possono invece avvalersi degli strumenti di tutela giurisdizionale previsti dall’ordinamento.

La problematica interpretativa in discorso ha trovato definitiva composizione con l’intervento della Corte Costituzionale che, con la sentenza n. 109 del 17 luglio 2025, si è pronunciata nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 34 bis, comma 7 del Codice Antimafia, promosso dal TAR di Reggio Calabria,[37] nella parte in cui “non prevede che la sospensione degli effetti dell’interdittiva, conseguente all’ammissione al controllo giudiziario, perduri anche con riferimento al tempo, successivo alla sua cessazione, occorrente per la definizione del procedimento di aggiornamento ai sensi dell’art. 91, comma 5, cod. antimafia”.

Giova evidenziare, sia pure brevemente, che nel percorso argomentativo della citata pronuncia la Consulta, con specifico riferimento al mancato coordinamento normativo tra la durata della misura di prevenzione e il procedimento di aggiornamento, ha richiamato la particolare complessità di quest’ultimo, caratterizzato da un’attività istruttoria articolata e da tempi fisiologicamente non brevi, in quanto finalizzata alla verifica dell’incidenza delle sopravvenienze sui rischi di infiltrazione mafiosa gravanti sull’impresa.

La Corte Costituzionale, inoltre, nella pronuncia in esame, ha evidenziato come, ai fini della decisione sul procedimento di aggiornamento, non possa ritenersi necessaria l’acquisizione della relazione finale del controllore giudiziario. Secondo la Consulta, infatti, una simile impostazione finirebbe per determinare un ulteriore dilatarsi dei tempi della rivalutazione prefettizia.

L’Autorità prefettizia, infatti, ben potrebbe fondare la propria valutazione anche sulle relazioni intermedie predisposte dall’ausiliario del giudice della prevenzione ovvero sulle sopravvenienze emerse nel corso della misura e rappresentate dall’impresa nell’ambito dell’istanza di aggiornamento.

A tal proposito, viene evidenziata la diversa natura della valutazione compiuta dal Prefetto rispetto a quella demandata al giudice della prevenzione. La prima è finalizzata all’adozione dell’interdittiva antimafia quale strumento di contrasto al rischio di infiltrazioni mafiose nell’economia lecita e si fonda su una prospettiva rivolta al passato, configurandosi come accertamento di una situazione di rischio infiltrativo già verificatasi. La seconda, invece, è funzionale all’ammissione dell’impresa a una misura orientata al risanamento e alla bonifica dell’attività aziendale, assumendo in questo caso una prospettiva dinamica e prognostica, in quanto volta a valutare la concreta possibilità di liberare l’impresa dalle ingerenze mafiose.

La pronuncia in esame conferma che, tra gli elementi idonei a superare la precedente valutazione di permeabilità mafiosa dell’impresa, rientra certamente l’esito favorevole del controllo giudiziario. Tuttavia, tale circostanza non può tradursi in una presunzione assoluta di avvenuta bonifica aziendale. Essa costituisce piuttosto un elemento idoneo a far sorgere, in capo al Prefetto, l’obbligo di procedere all’aggiornamento dell’interdittiva antimafia. L’eventuale inerzia dell’amministrazione, legittima pertanto l’interessato alla proposizione dell’azione avverso il silenzio ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a.

Ne consegue che il Prefetto è tenuto a prendere in considerazione gli esiti del controllo giudiziario, verificando se l’esecuzione della misura abbia effettivamente determinato la recisione dei rapporti con le organizzazioni criminali e se, quindi, gli esiti conseguiti integrino quelle sopravvenienze idonee a giustificare la caducazione del provvedimento interdittivo originario, ai sensi dell’art. 91, comma 5 c.a.

Peraltro, in linea di continuità con l’orientamento giurisprudenziale consolidatosi negli ultimi anni, la Corte Costituzionale ha opportunamente escluso che l’esito positivo del controllo giudiziario possa vincolare il successivo giudizio di aggiornamento dell’interdittiva. La valutazione espressa dal Tribunale della prevenzione, infatti, non assume natura di giudicato di accertamento e non può, pertanto, valere quale presunzione automatica dell’avvenuta bonifica dell’impresa[38].

Sulla scorta di quanto innanzi osservato, può confermarsi l’assunto secondo cui l’istituto dell’aggiornamento dell’interdittiva costituisce, dunque, il punto di raccordo tra gli strumenti di prevenzione in esame.

Muovendo da tale presupposto, la Corte Costituzionale ha preso atto di come non sia possibile neutralizzare con efficacia ex tunc gli effetti pregiudizievoli derivanti, per l’impresa, dalla reviviscenza dell’interdittiva nel periodo intercorrente tra la cessazione del controllo giudiziario e la conclusione del procedimento di aggiornamento. Una simile situazione finirebbe infatti per compromettere inevitabilmente la finalità stessa del controllo giudiziario, individuata nel risanamento dell’impresa e nella sua bonifica rispetto a situazioni di agevolazione occasionale della criminalità organizzata.

Per tali ragioni, la Consulta ha ritenuto fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate con riferimento all’art. 34-bis, comma 7 c.a., nella parte in cui non prevede che la sospensione degli effetti dell’interdittiva antimafia, conseguente all’ammissione dell’impresa alla misura del controllo giudiziario, continui a operare fino alla definizione del procedimento di aggiornamento dell’interdittiva stessa.

8– L’aggiornamento dell’interdittiva nel corso del controllo giudiziario

Quanto osservato nel paragrafo precedente, alla luce dei più recenti approdi giurisprudenziali e, soprattutto, della pronuncia della Corte Costituzionale già richiamata, consente di fornire risposta positiva ad un ulteriore quesito emerso in sede interpretativa, concernente la possibilità per il Prefetto di provvedere, su istanza di parte, all’aggiornamento dell’informazione antimafia interdittiva anche durante la pendenza della misura del controllo giudiziario dell’impresa.

Si è infatti posto il problema se, nell’ipotesi in cui l’impresa interessata presenti istanza di aggiornamento dell’interdittiva nel periodo di vigenza del controllo giudiziario, la Prefettura fosse tenuta ad avviare immediatamente il procedimento istruttorio ovvero se fosse preferibile differire ogni valutazione all’esito della misura, attendendo la trasmissione delle relazioni predisposte dall’amministratore giudiziario.

A sostegno di quest’ultima impostazione sono stati richiamati argomenti sia di ordine interpretativo sia pratico. Da un lato, è stata evidenziata la difficoltà di procedere all’aggiornamento di un provvedimento i cui effetti risultano sospesi per effetto dell’applicazione della misura di prevenzione disposta dal Tribunale, dall’altro, è stata sottolineata l’opportunità di evitare possibili interferenze o contrasti tra valutazioni provenienti da Autorità diverse nell’ambito dei rispettivi procedimenti.

Tale orientamento, tuttavia, non ha trovato accoglimento nella giurisprudenza amministrativa, soprattutto a seguito della sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 7 del 2023, che ha valorizzato la piena autonomia funzionale tra la misura prefettizia e quella giudiziaria.

In tale prospettiva si colloca la sentenza n. 68 del 2024 del TAR di Reggio Calabria, che ha anzitutto rilevato come il Codice antimafia non contenga disposizioni idonee a precludere alla Prefettura la definizione del procedimento di riesame previsto dall’art. 91, comma 5, anche in caso di sopravvenuta ammissione dell’impresa al controllo giudiziario.

La medesima pronuncia evidenzia, inoltre, che la sospensione del procedimento di aggiornamento dell’interdittiva in attesa della conclusione del controllo giudiziario determinerebbe, di fatto, un rinvio sine die della definizione del procedimento, subordinandolo ad un evento futuro e incerto nel quando, coincidente con la cessazione della misura. Ne consegue che una simile sospensione non potrebbe ritenersi idonea a superare l’eventuale situazione di inerzia dell’Amministrazione nella definizione del procedimento di riesame, con la conseguente possibilità per la parte interessata di proporre impugnazione avverso il silenzio.[39]

Ulteriori elementi in tal senso emergono dall’ordinanza n. 646 del 2024 del TAR di Reggio Calabria – la stessa con cui sono state ritenute non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 34-bis, comma 7 del Codice antimafia – nella quale il Giudice Amministrativo ha evidenziato come “la casistica applicativa ha rivelato l’esistenza di prassi non condivisibili delle Prefetture nella tempistica di evasione delle istanze di aggiornamento ex art. 91, co.5, cod. antimafia presentate in pendenza del controllo giudiziario, sul rilievo secondo cui per la definizione del procedimento sarebbe necessaria la previa acquisizione della relazione conclusiva predisposta dal controllore giudiziario”.

Secondo il TAR, tale impostazione si porrebbe in contrasto con l’assenza di un rapporto di pregiudizialità tra l’esito del controllo giudiziario e la rivalutazione dell’informazione antimafia presupposta, potendo l’Autorità prefettizia pronunciarsi sull’istanza di riesame anche senza attendere la conclusione della misura ovvero valorizzando le sole risultanze provvisorie del controllo in corso, tenuto conto della diversa natura dell’accertamento demandato alle due Autorità.

L’aggiornamento previsto dall’art. 91, comma 5 c.a., infatti, continua ad avere ad oggetto esclusivamente il profilo storico-statico del pericolo di condizionamento mafioso, quale risultante dal quadro fattuale “cristallizzato” nell’originaria interdittiva, restando estranea a tale valutazione la funzione “bonificante” e di risanamento perseguita dal controllo giudiziario.

La medesima ordinanza osserva, inoltre, che, laddove sia l’impresa interessata a promuovere il procedimento di aggiornamento, ciò avviene normalmente sulla base dell’assunto secondo cui, nel corso della misura, sarebbero venute meno le circostanze poste a fondamento dell’originario provvedimento interdittivo, per effetto di sopravvenienze suscettibili di autonoma valutazione da parte del Prefetto, anche indipendentemente dalle relazioni del controllore giudiziario ovvero sulla base delle risultanze provvisorie già disponibili.

Alla luce delle considerazioni svolte, deve pertanto ritenersi che l’obbligo del Prefetto di pronunciarsi sull’istanza di aggiornamento dell’interdittiva non venga meno per il solo fatto che l’impresa richiedente sia ancora sottoposta alla misura del controllo giudiziario. Ciò in quanto la valutazione prefettizia circa la persistenza del pericolo di infiltrazione mafiosa persegue finalità preventive proprie e autonome, distinte rispetto agli obiettivi di risanamento e recupero dell’impresa che caratterizzano la misura del controllo giudiziario di cui all’art. 34-bis del Codice antimafia.

[1] Sul tema: A.M. BARONI, E. DI AGOSTA, A. PETRONELLI, G. PINTUS, Gli strumenti di contrasto alle infiltrazioni mafiose nel settore degli appalti pubblici, Ordinamento e attività istituzionali del Ministero dell’Interno, a cura di M.T. SEMPREVIVA, Roma, 2023, pp. 197 e ss.; V. SALAMONE, Il sistema della documentazione antimafia, normativa e giurisprudenza, Testo elaborato in occasione del seminario tenuto a Roma il 5 dicembre 2018 presso la Scuola di perfezionamento per le Forze di Polizia; L. TESCAROLI, G. MOTTURA, Strumenti giurisdizionali e amministrativi per il disinquinamento mafioso delle attività economiche, in Questione Giustizia, 5/5/2020, in: https://www.questionegiustizia.it/articolo/strumenti-giurisdizionali-e-amministrativi-per-il-disinquinamento-mafioso-dalle-attivita-economiche_05-05-2020.php.

[2] Si è al cospetto, in altri termini, di “un istituto mediante il quale, con un provvedimento costitutivo, si constata una obiettiva ragione di insussistenza della perdurante “sfiducia sulla affidabilità e sulla moralità dell’imprenditore”, che deve costantemente esservi nei rapporti contrattuali di cui sia parte una amministrazione (e di per sé rilevante per ogni contratto d’appalto, ai sensi dell’art. 1674 c.c.) ovvero comunque deve sussistere, affinché l’imprenditore risulti meritevole di conseguire un titolo abilitativo, ovvero di conservarne gli effetti". In tali termini Consiglio di Stato, Sez. III, n. 1743/2016. Nell’esercizio di quello che è un potere discrezionale, il Prefetto può quindi valutare la sussistenza di pericoli di infiltrazione mafiosa, alla stregua del canone interpretativo del “più probabile che non”, sulla base dei presupposti indicati dagli artt. 84, comma 4, e 91, comma 6 del D.Lgs. n. 159 del 2011.

[3] Il carattere parziale dell’incapacità giuridica determinata dall’interdittiva antimafia deriva dalla circostanza che il provvedimento in esame, diversamente, non incide sui rapporti commerciali tra privati. Si è pertanto al cospetto di provvedimenti amministrativi e non già sanzionatori, ragion per cui è da ritenersi estranea all’argomento qualsiasi logica penalistica di certezza probatoria raggiunta al di là di ogni ragionevole dubbio.

Difatti, attesa la ratio preventiva sottesa all’interdittiva antimafia, i rigori sottesi alla pronuncia di condanna in sede penalistica vanificherebbero le finalità anticipatorie dell’informazione interdittiva stessa, “che è appunto quella di prevenire un grave pericolo e non già quella di punire, nemmeno in modo indiretto, una condotta penalmente rilevante”.

[4]Tale interpretazione maggioritaria che opera una differenziazione tra gli effetti delle informazioni liberatorie e interdittive è sostenuta da numerose pronunce del Consiglio di Stato, tra le quali, ex multis: sez. III, 22 gennaio 2012, n. 292; sez. V, 1 ottobre 2015, n. 4602; sez. III, 5 ottobre 2016, n.4121.

[5] Consiglio di Stato, sez. III, 2 dicembre 2021, n. 8309. Ad ulteriore sostegno di tale assunto vale osservare che la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 57 del 26 marzo 2020, pur non occupandosi direttamente dell’art. 86 cod. ant., ha nondimeno fornito un’interpretazione fondamentale in punto di validità delle interdittive, mantenendo la legittimità costituzionale dell’istituto proprio alla luce del carattere temporale dello stesso. La predetta sentenza, infatti, testualmente afferma che “…un ruolo particolarmente rilevante assume il carattere provvisorio della misura. È questo il senso della disposizione dell’art. 86, comma 2, del D.Lgs. n. 159 del 2011, secondo il quale l’informativa antimafia ha una validità limitata di dodici mesi, cosicché alla scadenza del termine occorre procedere alla verifica della persistenza o meno delle circostanze poste a fondamento dell’interdittiva […] per scongiurare il rischio della persistenza di una misura non più giustificata e quindi di un danno realmente irreversibile”.

[6] Cons. St., Sez. III, n.2718/2014.

[7] Cfr. M. Gennai, Provvedimenti amministrativi limitativi e obbligo di riesame. Note a margine della sentenza del T.A.R. per la Sicilia n. 508/2019, in Forum di Quaderni Costituzionali, 3, 2020, pp. 10-11, in  www.forumcostituzionale.it/wordpress/?p=15181.

[8]  Ex multis, Consiglio di Stato, sez. III, 15 aprile 2024, n. 3391; Sez. V, 11 aprile 2022, n. 2712; Sez. III, 16 luglio 2015, n. 4657.

[9] Avvalorato ancor più alla luce dell’avvenuta introduzione nel tessuto codicistico antimafia dell’istituto del contraddittorio endoprocedimentale di cui all’art. 92, comma 2 bis, di cui si farà accenno in seguito.

[10] Cons. St., Sez. III, 28 settembre 2023, n. 9091. Cfr. T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, Sez. I, 5 luglio 2019, n. 444, secondo cui “in caso di domanda diretta ad ottenere un provvedimento di ritiro o di revoca di un'interdittiva, collegata alla affermata rilevanza di sopravvenienze e fatti nuovi asseriti come favorevoli al soggetto inciso, la Prefettura può limitarsi: 1) a verificare se la domanda sia accompagnata da un fatto realmente nuovo, perché sopravvenuto ovvero non conosciuto, che possa essere ritenuto effettivamente incidente sulla fattispecie; 2) a valutare quindi se possano ritenersi venute meno quelle ragioni di sicurezza e di ordine pubblico in precedenza ritenute prevalenti sull'iniziativa e sulla libertà di impresa del soggetto inciso. In caso di esito negativo di detta verifica, la Prefettura può semplicemente limitarsi a prendere atto della inesistenza di profili nuovi rilevanti e, di conseguenza, adottare un atto di natura confermativa; ciò, a maggior ragione, se la legittimità della precedente misura interdittiva non è mai stata posta in discussione o è stata confermata da successive pronunce giurisdizionali”. In senso conforme anche TAR Calabria - Catanzaro - 09 febbraio 2022 n. 204.

[11] Cfr. F. Campolo, Il procedimento di “aggiornamento” dell’informazione antimafia interdittiva: effetti e natura dell’atto, in Lexitalia, n. 3/2015, 29 marzo 2015, in www.lexitalia.it/a/2015/50150, pp.1-7.

[12] Cfr. T.A.R. Calabria - Reggio Calabria, 14 gennaio 2015, n. 130; Cons. St., Sez. III, 16 luglio 2015, n. 4289; Cons. Stato, sez. III, 13 maggio 2020, n. 3030.

[13] Cfr. Cons. St., Sez. III, n. 2718 del 27 maggio 2014.

Occorre inoltre soggiungere che i provvedimenti adottati in esito a procedimento di riesame o aggiornamento vanno tenuti nettamente distinti da un atto meramente confermativo. Nei primi due casi, infatti, si è al cospetto di un’attività procedimentale connotata dall’avvio di un’istruttoria e dall’esercizio di un potere discrezionale e valutativo dell’autorità che culmina nell’emissione di un provvedimento di secondo grado, debitamente motivato, suscettibile di autonoma impugnazione in sede giudiziale o giustiziale. Diversamente, si verte in termini di atto meramente confermativo – come tale non autonomamente impugnabile - ogniqualvolta ad un’istanza di parte non segua alcuna attività istruttoria e l’Amministrazione si limiti a confermare – senza alcun esercizio di attività discrezionale – il proprio precedente operato. A titolo esemplificativo, ciò può prospettarsi qualora alla Prefettura venga avanzata un’istanza di mero aggiornamento o riesame di un’interdittiva in corso di validità, in assenza dell’allegazione di qualsivoglia profilo di censura o sopravvenienza, circostanza che potrebbe correttamente condurre alla reiezione della domanda e alla mera conferma del provvedimento.

[14] Ex multis, Consiglio di Stato, Sez. IV, sent. 13 febbraio 2025, n.2569; Sez. IV, sent. 21 maggio 2024, n. 4518; Sez. III, sent. 24 ottobre 2024, n. 376; Sez. III, sent. N. 8566/2023.

[15] Cfr. Cons. Stato, sez. III, n. 4323/2015, secondo cui “il mero decorso del tempo, di per sé solo, non implica, cioè, la perdita del requisito dell’attualità del tentativo di infiltrazione mafiosa e la conseguente decadenza delle vicende descritte in un atto interdittivo, né implica l’inutilizzabilità di queste ultime quale materiale istruttorio ai fini di un nuovo provvedimento, donde l’irrilevanza della ‘risalenza’ dei dati considerati, ai fini della rimozione della disposta misura ostativa, occorrendo, piuttosto, che vi siano tanto fatti nuovi positivi quanto il loro consolidamento, così da far virare in modo irreversibile l'impresa dalla situazione negativa alla fuoriuscita definitiva dal cono d'ombra della mafiosità”.

[16] T.A.R. Calabria, Sez. di Reggio Calabria, n. 528/2019.

In senso conforme, ex multis, anche T.A.R. Calabria, Sez. di Reggio Calabria, Sent. n. 33/2021; T.A.R. Calabria, Sez. di Reggio Calabria, Sent. n. 720/2019; T.A.R. Sicilia, Sez. I, Sent. n.1040/2021.

[17] Cfr.  Cons. Stato, Sez. VI, n. 4308/2010; Sez. V, n. 6995/2011; T.A.R. Calabria, Sez. di Reggio Calabria, Sent. N. 519/2019 del 17 luglio 2019.

[18] Cfr., ex multis, T.A.R. Reggio Calabria, 23 settembre 2022, n.633; T.A.R. Catania, n. 2396/2017.

[19] Consiglio di Stato, sez. III, 8 marzo 2024, n. 2260; Tar Lazio, Sez. I ter, 5 settembre 2016, n. 9548; 15 marzo 2017, n. 3527; T.A.R. Lazio, Sez. I ter, 20 giugno 2014, n. 6559; Sez I ter, 4 aprile 2017, n.7646; T.A.R. Calabria, Catanzaro, 27 luglio 2020, n. 1372. Sul tema W. Ferrante, Termine per l’aggiornamento dell’interdittiva antimafia, in Rassegna Avvocatura dello Stato, n. 3/2023,108 ss.

[20]  “Una volta ritenuto applicabile tale termine, deve poi considerarsi che – in seguito all’introduzione del contraddittorio procedimentale nel corpo dell’art. 92, comma 2-bis, del citato codice – il medesimo termine, proprio ai sensi del menzionato comma 2-bis, può restare sospeso fino a sessanta giorni, ove il Prefetto comunichi gli elementi sintomatici del tentativo di infiltrazione mafiosa all’impresa, assegnandole venti giorni per presentare osservazioni scritte, eventualmente corredate da documenti, nonché per richiedere l’audizione”. Cons. St., sez. III, 8 marzo 2024, n. 2260.

[21] Consiglio di Stato, Sez. III, 7 marzo 2024, n. 2213, che richiama Sez. III, n. 2410/2015.

[22] Oggi previsto come doveroso nell’ambito del procedimento volto all’emissione della certificazione antimafia a seguito dell’introduzione dell’art. 92, comma 2 bis c.a. ad opera del D.L. n. 152/2021.

[23] Cons. St. n.820 del 31 gennaio 2020; n. 2854 del 26 maggio 2020. Cfr. anche Cons. St., sez. III, 30 gennaio 2019, n. 758; sez. III, 5 settembre 2019, n. 6105; Corte Cost., 26 marzo 2020, n. 57.

[24] Cons. St., Sez. III, 30 luglio 2020, n.4979/2020.

[25] C-17/20 del 26 maggio 2020, su questione pregiudiziale sollevata dal T.A.R. per la Puglia, Bari, sez. III, ord. 13 gennaio 2020, n. 28.

[26] Come già si è avuto modo di osservare, il principio della partecipazione procedimentale va tuttavia bilanciato con la necessità di non frustrare le esigenze di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e di contrasto preventivo alla criminalità organizzata sottese alla normativa antimafia.

Per tale ordine di ragioni il legislatore, al fine di non compromettere le predette finalità, nonché le esigenze di riservatezza connesse alla materia in parola, ha previsto che non possono costituire oggetto del citato preavviso tutte quelle informazioni il cui disvelamento sia suscettibile di arrecare pregiudizio ad attività procedimentali e processuali in corso. Rimane inoltre aperta la possibilità di omettere il preavviso di interdittiva nell’eventualità in cui ricorrano “particolari esigenze di celerità”. In tal caso, la novella normativa richiama parzialmente l’orientamento restrittivo della giurisprudenza amministrativa, laddove ammette limitazioni all’istituto della partecipazione procedimentale – il quale, come è stato in più occasioni evidenziato in sede giurisprudenziale, non ha valore assoluto ma è suscettibile di opportune deroghe - ogniqualvolta la ratio sottesa allo stesso debba essere controbilanciata con interessi statali di rango superiore afferenti all’ordine pubblico.

[27] “Qualora gli elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa siano riconducibili a situazioni di agevolazione occasionale”, secondo quanto sancito dal comma 2-ter dell’art. 92 del novellato D.Lgs n.159/2011.

[28]Ex multis T.A.R. Calabria – Reggio Calabria, Ord. n.19/2022 del 12 gennaio 2022; Id. Ord. 20/2022 del 12 gennaio 2022; T.A.R. Lombardia – Brescia, Ord. n. 92/2022.

[29] Cfr. Cons. St., Sez. III, 10 febbraio 2022, n. 1341.

[30] Occorre considerare che la pronuncia del Consiglio di Stato richiamata involgeva il compendio normativo pregresso alla novella attuata nel 2021. Pertanto, se il Supremo Consesso amministrativo ha ritenuto sostanzialmente doverosa la partecipazione procedimentale dell’interessato anche nella fase del riesame, e ciò in una fattispecie concreta il cui quadro normativo sussistente era quello antecedente la riforma, a fortiori dovrebbe pervenirsi alla medesima soluzione interpretativa a seguito della novella innanzi richiamata che ha previsto espressamente il diritto al contraddittorio.

[31] T.A.R. per la Sicilia, Sez. I, sentenza 11 febbraio 2025, n. 380.

[32] Cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 21 marzo 2024, n.4206, secondo cui la nuova disciplina del contraddittorio di cui all’art. 92, comma 2-bis, d.lgs. n. 159/2011, “capovolgendo il rapporto regola-eccezione onera l’amministrazione di una motivazione circa la non necessità del contraddittorio: vi è un onore motivazionale rafforzato in capo all’Amministrazione qualora, per esigenze di celerità del procedimento, ritenga non necessario il contraddittorio, che non può considerarsi assolto con formule generiche o di stile”.

[33] Si tratta dell’unica misura di prevenzione antimafia di tipo patrimoniale che può essere disposta anche su istanza di parte, introdotta dalla L. 17 ottobre 2017, n.16, la quale ha inserito nel corpo del codice antimafia l’art. 34 bis. Questa è infatti applicabile dal giudice della prevenzione d’ufficio o a domanda dell’operatore economico e valorizza la possibilità per le fattispecie meno gravi di intervenire, anziché con l’ablazione, con il salvataggio dell’impresa contaminata, tramite la sottoposizione della stessa a rigorose prescrizioni. Per mezzo di tale misura, espressiva della tendenza del legislatore a fornire una risposta preventiva ai fenomeni mafiosi di tipo graduale, l’imprenditore non viene, infatti, espropriato dell’azienda, come avviene nel caso della confisca, ma è soggetto ad un programma finalizzato al recupero dell’attività economica, sotto le prescrizioni e la vigilanza del Tribunale con l’ausilio di un amministratore giudiziario, per un periodo variabile tra uno e tre anni, ogniqualvolta i contatti con la criminalità organizzata, sulla scorta di una valutazione operata dal Tribunale di prevenzione, siano considerati “occasionali”. Condizione indispensabile per l’ammissione alla misura in parola è che l’impresa sia stata destinataria di un’interdittiva antimafia e che avverso tale provvedimento sia stato proposto ricorso giurisdizionale.

 La ratio  sottesa a tale effetto sospensivo è da ricollegare alla funzione precipua della misura in parola, che è quella di consentire all’impresa istante, nelle more del giudizio amministrativo di legittimità dell’interdittiva, di procedere alla bonifica di tutte quelle situazioni ostative che sono state ritenute dal Prefetto sintomatiche di un’ingerenza mafiosa nelle dinamiche imprenditoriali, ancorché detto pericolo sia stato ritenuto dal Tribunale penale di ridotta intensità, sulla scorta di un giudizio prognostico di positivo recupero della legalità dell’impresa. Sull’argomento: W. PENNESTRÌ, Le misure di prevenzione patrimoniale diverse dalla confisca. Il nuovo controllo giudiziario delle aziende di cui all’art. 34-bis del Codice Antimafia, in M.T. SEMPREVIVA (a cura di), Ordinamento e attività istituzionali del Ministero dell’Interno, Roma, 2023, pp. 267 ss.

[34] T.A.R. Lazio, Sez. III ter, 24 ottobre 2023, n. 15775, confermata da Cons. St., sez. III, 10 aprile 2024, n. 3266.

[35] Ad avviso della giurisprudenza amministrativa, infatti, gli istituti del controllo giudiziario e dell’interdittiva antimafia operano su due piani differenti. Invero, il controllo giudiziario, pur presupponendo una valutazione prefettizia circa la sussistenza del pericolo di infiltrazioni mafiose nelle imprese, persegue finalità “dinamiche”, avendo l’obiettivo – pro futuro e con l’ausilio dei controlli di un amministratore - di assicurare il risanamento dell’impresa, in ipotesi di agevolazione occasionale della stessa. Diversamente, l’interdittiva antimafia svolge una valutazione di tipo “statico”, sulla base di accertamenti svolti dalla Prefettura rivolti al passato (così Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 7/2023) e persegue non già finalità di risanamento dell’impresa, bensì di stretta prevenzione dal rischio di infiltrazioni mafiose. Ne consegue che l’ammissione al controllo giudiziario e le misure di self cleaning assunte dall’impresa controllata vanno sì valutate alla stregua di fatti successivi in sede di aggiornamento e tuttavia non costituiscono elementi idonei di per sé a determinare automaticamente l’illegittimità sopravvenuta di un’interdittiva antimafia già adottata. Difatti, la citata misura di prevenzione non rappresenta un superamento del provvedimento inibitorio prefettizio ma, come già osservato, si proietta funzionalmente verso una prognosi di autodepurazione dell’impresa inquinata da infiltrazioni mafiose. In tal senso Consiglio di Stato, Sez. III, 11 gennaio 2021, n. 319; 28 gennaio 2021, n. 1049; T.A.R. Calabria, Sez di Reggio Calabria, n. 251/2021; 24 gennaio 2024, n. 68; 22 maggio 2024, n. 412; 16 marzo 2023, n. 242; T.A.R. Napoli, Sez. I, 29 aprile 2020, n. 1589.

[36] Cons. St., sez. II, 16 giugno 2022, n. 4912; T.A.R. Lazio, n. 15775/2023; T.A.R. Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, ordinanza n.646/2024.

[37] Con ordinanza del 28 ottobre 2024, iscritta al n.235 del registro ordinanze 2024, su ricorso iscritto al n. RG 494 del 2024.

[38] Ex multis, Cons. St., Sez. III, 31 luglio 2024, n. 6880 e 16 giugno 2022, n. 4912.

[39] Cfr.  T.A.R. Lazio, Roma, II quater, 02/05/2020, n. 4557; sez. I, 13/10/2017, n. 10340; T.A.R. Puglia, Bari, sez. II, 04/05/2018, n. 652.