Dal RUP individuale ai team multidisciplinari

Responsabilità condivisa e coordinamento nell'amministrazione di risultato

(art. 15, D.Lgs. 36/2023)

Di Romina Bregoli

Abstract

Il contributo analizza la transizione dal modello del «funzionario solitario» al modello del team multidisciplinare di supporto al Responsabile Unico del Progetto (RUP), introdotta dall'art. 15 del D.Lgs. n. 36/2023. La tesi di fondo è che questa transizione non sia una mera innovazione organizzativa, ma una scelta di sistema coerente con il principio dell'amministrazione di risultato: il team multidisciplinare non sostituisce la responsabilità individuale del RUP, ma crea le condizioni organizzative senza le quali tale responsabilità non può essere esercitata in modo effettivo. Il contributo esamina le implicazioni di questa scelta sul piano della distribuzione del rischio, del diritto comparato europeo e delle esperienze applicative delle stazioni appaltanti più strutturate, con particolare riferimento al sistema di qualificazione introdotto dall'art. 63 del medesimo decreto.

This article analyses the transition from the «single official» model to the multidisciplinary team supporting the Single Project Manager (RUP), introduced by Article 15 of Legislative Decree No. 36/2023. The central argument is that this transition is not merely an organisational innovation but a systemic choice consistent with the principle of result-oriented administration: the multidisciplinary team does not replace the individual responsibility of the RUP, but creates the organisational conditions without which such responsibility cannot be effectively exercised. The article examines the implications of this choice for risk distribution, comparative European law and the practical experience of more structured contracting authorities, with particular reference to the qualification system introduced by Article 63 of the same decree.

Sommario: 1. Il «funzionario solitario»: origine e crisi strutturale di un modello. – 2. L'art. 15 del D.Lgs. 36/2023: la struttura di supporto stabile al RUP tra innovazione e continuità. – 3. La qualificazione delle stazioni appaltanti (art. 63) come presupposto organizzativo del team multidisciplinare. – 4. Responsabilità individuale e responsabilità condivisa: il problema della distribuzione del rischio. – 5. Il modello del team multidisciplinare nel diritto comparato europeo. – 6. Applicazioni pratiche: le esperienze delle stazioni appaltanti più strutturate. – 7. Conclusioni: verso un modello di amministrazione di risultato organizzativamente sostenibile.

1. Il «funzionario solitario»: origine e crisi strutturale di un modello

Il modello del Responsabile Unico del Progetto come soggetto singolo, chiamato a governare l'intero ciclo di vita contrattuale in solitudine, è il prodotto di una stagione legislativa – quella della Legge n. 109/1994 (c.d. Legge Merloni) e del D.Lgs. n. 163/2006 – che ha risposto alla necessità di «personalizzare» la responsabilità nell'azione amministrativa attraverso la concentrazione di funzioni in capo a un unico soggetto identificabile. L'obiettivo era condivisibile: superare l'«irresponsabilità organizzata» del modello burocratico tradizionale attribuendo a un soggetto preciso il compito di rispondere del risultato finale dell'operazione contrattuale.

Tuttavia, la concentrazione delle responsabilità in capo al RUP è avvenuta senza un corrispondente potenziamento delle risorse, degli strumenti e delle garanzie del funzionario. Il risultato è stato il progressivo sovraccarico di un ruolo divenuto oggettivamente esorbitante: il RUP del Codice del 2006 è chiamato a essere contemporaneamente giurista, ingegnere, economista, esperto di diritto europeo, specialista di project management e, più recentemente, esperto di sostenibilità ambientale e di digitalizzazione. Questa «omniscienza presupposta» del funzionario è la principale fonte della patologia che la dottrina ha identificato come «burocrazia difensiva».^[1]

Le Relazioni annuali dell'ANAC degli anni 2018-2022 documentano con dati quantitativi la gravità di questa patologia: difficoltà sistematiche delle stazioni appaltanti nell'individuare funzionari disponibili ad assumere il ruolo di RUP per gare di media e alta complessità; elevato tasso di turnover dei RUP nel corso dell'esecuzione dei contratti con conseguenti discontinuità gestionali; ricorso frequente alla nomina di RUP privi delle competenze tecniche richieste per mancanza di personale adeguato. Questi dati rivelano un sistema al limite della sostenibilità organizzativa, nel quale la concentrazione delle responsabilità in capo al singolo funzionario non ha prodotto efficienza ma inefficienza, non accountability ma deresponsabilizzazione di fatto.

2. L'art. 15 del D.Lgs. 36/2023: la struttura di supporto stabile al RUP tra innovazione e continuità

L'art. 15 del D.Lgs. n. 36/2023 risponde alla crisi del modello tradizionale con una soluzione che è insieme innovativa nella forma e coerente con la tradizione nel contenuto. La norma prevede che le stazioni appaltanti, «nell'ambito della propria autonomia organizzativa e nel rispetto dei principi di efficienza, efficacia ed economicità», possano istituire una struttura di supporto stabile al RUP, composta da personale tecnico, amministrativo e giuridico, con il compito di assistere il responsabile unico nelle diverse fasi del ciclo di vita contrattuale.^[2]

La norma è innovativa perché per la prima volta il legislatore italiano riconosce esplicitamente che il RUP non può – strutturalmente – operare in solitudine nella gestione di contratti complessi: la struttura di supporto non è un lusso organizzativo ma una necessità funzionale per garantire la qualità del risultato. Al tempo stesso, la norma mantiene la continuità con la tradizione nella misura in cui preserva la responsabilità individuale del RUP come fulcro del sistema: la struttura di supporto non sostituisce il responsabile unico, ma lo assiste e lo rafforza. Il RUP rimane il soggetto che decide e risponde, ma può – e deve – fondare le proprie decisioni su pareri specialistici documentati.

Sul piano della tecnica normativa, l'art. 15 adotta una formulazione di principio che lascia ampi margini di autonomia organizzativa alle stazioni appaltanti nella concreta configurazione della struttura di supporto. Questa flessibilità è insieme un pregio e un rischio: è un pregio perché consente di adattare il modello organizzativo alle specificità di ciascuna amministrazione; è un rischio perché la vaghezza della norma potrebbe tradursi, in assenza di un indirizzo uniforme a livello nazionale, in disparità applicative significative tra stazioni appaltanti diverse.^[3]

3. La qualificazione delle stazioni appaltanti (art. 63) come presupposto organizzativo del team multidisciplinare

La struttura di supporto al RUP prevista dall'art. 15 non può essere compresa senza il raccordo con il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti introdotto dall'art. 63 del D.Lgs. n. 36/2023. La qualificazione è il meccanismo attraverso il quale il Codice subordina la capacità di gestire autonomamente procedure di affidamento al di sopra delle soglie europee al possesso di specifici requisiti organizzativi, tra i quali rientra proprio la disponibilità di personale adeguatamente formato e strutturato.^[4]

In questa prospettiva, la struttura di supporto al RUP e la qualificazione della stazione appaltante sono due facce della stessa medaglia: la qualificazione è il presupposto istituzionale che certifica la capacità dell'organizzazione di supportare efficacemente il RUP; la struttura di supporto è la traduzione operativa di questa capacità nella gestione del singolo contratto. Le stazioni appaltanti non qualificate sono obbligate a ricorrere a centrali di committenza qualificate o ad accordi di collaborazione con altre amministrazioni, precisamente perché mancano delle condizioni organizzative minime per gestire contratti complessi.

Il Correttivo al Codice (D.Lgs. n. 209/2024) e il Parere del Consiglio di Stato n. 1463/2024 hanno evidenziato le difficoltà applicative del sistema di qualificazione, in particolare per le stazioni appaltanti di minori dimensioni. Il nodo critico è strutturale: le amministrazioni con organici ridotti hanno spesso anche la minore capacità di costituire strutture di supporto adeguate, generando un circolo vizioso in cui l'assenza di risorse umane qualificate impedisce di raggiungere i requisiti per la qualificazione, che a sua volta è necessaria per accedere al personale e agli strumenti che consentirebbero di costruire la struttura di supporto.^[5]

4. Responsabilità individuale e responsabilità condivisa: il problema della distribuzione del rischio

L'introduzione della struttura di supporto al RUP pone una questione giuridica di notevole complessità sistematica: come si distribuisce la responsabilità tra il RUP e i componenti della struttura di supporto in caso di decisioni errate o illegittime? La risposta del legislatore è contenuta nell'art. 15, comma 5, del Codice, che stabilisce che il RUP risponde «ove non di competenza di altri organi»: una clausola di delimitazione che presuppone la possibilità di individuare sfere di competenza distinte e non sovrapposte.

La questione è più complessa di quanto la formulazione normativa suggerisca. In un sistema di «responsabilità condivisa» come quello delineato dall'art. 15, la delimitazione delle sfere di competenza è spesso difficile nella pratica: le attività della struttura di supporto si intrecciano con quelle del RUP in modo non sempre linearmente separabile, e la catena causale che porta a una decisione errata può attraversare contributi di soggetti diversi senza che sia agevole individuare il nesso eziologico tra la condotta del singolo e il danno erariale eventualmente prodotto.^[6]

Una soluzione organizzativa che può ridurre questa incertezza è la formalizzazione documentale dei contributi della struttura di supporto: pareri scritti, relazioni tecniche firmate, verbali delle riunioni di coordinamento. Questa documentazione non solo aumenta la qualità del processo decisionale, ma delimita con chiarezza la responsabilità di ciascun soggetto coinvolto, consentendo di ricostruire ex post il contributo di ciascuno alla decisione adottata.

5. Il modello del team multidisciplinare nel diritto comparato europeo

Il modello del team multidisciplinare di supporto al RUP introdotto dall'art. 15 del D.Lgs. n. 36/2023 non è una novità assoluta nel panorama europeo: esso si ispira a modelli organizzativi già consolidati in altri ordinamenti europei, nei quali la complessità dei contratti pubblici è stata affrontata da tempo attraverso la distribuzione delle competenze tra più figure professionali specializzate.

In Francia, la tradizionale distinzione tra maître d'ouvrage (committente pubblico, responsabile degli obiettivi strategici e del controllo del risultato) e maître d'œuvre (professionista tecnico incaricato della progettazione e direzione lavori) realizza già in modo strutturale quella divisione del lavoro tra visione strategica e competenza tecnica che l'art. 15 del Codice italiano tenta di introdurre in forma più flessibile attraverso la struttura di supporto al RUP. La loi MOP (Loi n. 85-704 du 12 juillet 1985) ha codificato questo modello, rimasto punto di riferimento europeo per la distribuzione istituzionale delle responsabilità nei lavori pubblici.^[7]

In Germania, il modello del Bauherrenmodell prevede che il committente pubblico si avvalga di strutture specializzate di Projektmanagement che affiancano il funzionario responsabile per tutta la durata del ciclo di vita dell'opera, fornendo supporto specialistico in materia di pianificazione dei costi, gestione dei tempi e controllo della qualità. Il confronto comparato suggerisce che la struttura di supporto al RUP dell'art. 15 si posiziona a metà strada tra il modello francese – che istituisce una separazione formale e strutturale – e quello tedesco, che prevede un supporto specialistico integrato nella struttura del committente.

6. Applicazioni pratiche: le esperienze delle stazioni appaltanti più strutturate

Le esperienze delle stazioni appaltanti più strutturate – in primis le centrali di committenza regionali, le aziende sanitarie di grandi dimensioni e le principali amministrazioni statali – offrono un quadro di modelli organizzativi emergenti che anticipa e implementa la logica dell'art. 15 del D.Lgs. n. 36/2023, sviluppata spesso avant-la-lettre per necessità operativa prima ancora che la norma la codificasse.

Il primo modello emergente è quello dei team permanenti per categoria merceologica: alcune stazioni appaltanti strutturate hanno costituito gruppi di lavoro stabili specializzati per tipologie omogenee di contratti, che accumulano nel tempo una conoscenza specialistica del mercato di riferimento, delle best practice contrattuali e delle problematicità esecutive tipiche di quella categoria.^[8]

Il secondo modello è quello delle task force temporanee per procedure di particolare complessità: di fronte a contratti che richiedono competenze eterogenee non sempre presenti nella struttura ordinaria (es. grandi opere, contratti PNRR, appalti innovativi), alcune stazioni appaltanti hanno sviluppato il modello della costituzione temporanea di gruppi di lavoro interdisciplinari.

Il terzo modello, forse il più promettente in una prospettiva di sistema, è quello delle reti di stazioni appaltanti che condividono risorse specialistiche in modo sistematico: la partecipazione ai Tavoli Merceologici delle centrali di committenza regionali, gli accordi di collaborazione tra amministrazioni per la condivisione di professionalità specialistiche, la costruzione di banche dati condivise di capitolati-tipo e pareri tecnici, costituiscono forme di «team multidisciplinare allargato» che consentono anche alle stazioni appaltanti di minori dimensioni di accedere a competenze specialistiche normalmente riservate alle organizzazioni più grandi.

7. Conclusioni: verso un modello di amministrazione di risultato organizzativamente sostenibile

L'analisi svolta consente di formulare alcune conclusioni sistematiche sul significato e sulle prospettive del modello del team multidisciplinare introdotto dall'art. 15 del D.Lgs. n. 36/2023.

In primo luogo, la struttura di supporto al RUP non è una mera innovazione organizzativa, ma una scelta di sistema che riflette una concezione matura dell'amministrazione di risultato. Un'amministrazione che persegue il risultato non può affidarsi alla competenza individuale di un singolo funzionario sovraccaricato; deve dotarsi di strutture organizzative che distribuiscano le competenze specialistiche in modo da massimizzare la qualità delle decisioni e minimizzare il rischio di errori evitabili. La struttura di supporto è il correlato organizzativo necessario del principio del risultato.^[9]

In secondo luogo, la transizione verso il modello del team multidisciplinare richiede un investimento sistemico che va ben oltre la norma dell'art. 15: richiede politiche di assunzione e sviluppo professionale che portino nelle stazioni appaltanti le competenze specialistiche necessarie; richiede sistemi informativi integrati che rendano disponibili le informazioni rilevanti a tutti i componenti del team; richiede modelli di governance interna che chiariscano i ruoli e le responsabilità di ciascun soggetto coinvolto nella gestione del contratto.

La sfida principale è quella di evitare che il modello del team multidisciplinare si riduca, nella pratica, a una soluzione formale: la costituzione sulla carta di strutture di supporto prive di effettiva competenza specialistica, di risorse adeguate e di un chiaro mandato operativo. Se questa degenerazione formale venisse a prodursi, l'art. 15 del D.Lgs. n. 36/2023 rischierebbe di aggiungere uno strato burocratico al sistema senza apportare alcun miglioramento alla qualità delle decisioni contrattuali. Scongiurare questo rischio è la priorità più urgente per chi è chiamato a dare attuazione concreta alla riforma.

[1] M. Cafagno, Contratti pubblici, responsabilità amministrativa e «burocrazia difensiva», in Dir. econ., 3/2018, 625 ss. V. anche F. Fracchia – P. Pantalone, La fatica di semplificare, in Federalismi.it, n. 36/2020, 64 ss.

[2] D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, art. 15. V. J. Bercelli – P. Novaro, I principi sull'assetto organizzativo, in F. Mastragostino – G. Piperata (a cura di), Diritto dei contratti pubblici, IV ed., Giappichelli, Torino, 2024, 83 ss.

[3] P. Brambilla, Il Responsabile Unico del Progetto (RUP) quale paradigma per un ripensamento della figura del Responsabile del Procedimento, in Il Diritto dell'Economia, 1/2024, 137 ss., spec. 165 ss.

[4] D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, art. 63. Il sistema di qualificazione è stato ulteriormente precisato dal D.Lgs. n. 209/2024 (Correttivo).

[5] Cons. Stato, Comm. Spec., parere 2 dicembre 2024, n. 1463, punti 19.1 ss.

[6] G. Bottino, La responsabilità erariale, in M. Clarich (a cura di), Commentario al Codice dei Contratti Pubblici, III ed., Giappichelli, Torino, 2025, 1912 ss.

[7] Il modello francese di distribuzione delle responsabilità nei lavori pubblici è codificato dalla loi MOP (Loi n. 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée), che distingue nettamente le responsabilità strategiche del committente pubblico da quelle tecniche dell’esecutore. La legge è consultabile sul portale ufficiale Légifrance (www.legifrance.gouv.fr).

[8] C. Mari, Il responsabile unico del procedimento nelle dinamiche organizzative delle amministrazioni pubbliche, in Il Diritto dell'Economia, 3/2021, 289 ss., spec. 318 ss.

[9] F.G. Scoca, Diritto amministrativo, VII ed., Giappichelli, Torino, 2021, 150 ss.