Le annotazioni nel Casellario Informatico ANAC

Di Antonella Memeo*

Abstract

Il Casellario Informatico dei contratti pubblici, disciplinato dall’art. 222, comma 10, del d.lgs. n. 36/2023 e gestito dall’ANAC, costituisce una banca dati integrata finalizzata a supportare le stazioni appaltanti nella verifica dell’integrità e dell’affidabilità degli operatori economici partecipanti alle procedure di gara. La funzione del Casellario è prevalentemente informativa e non sanzionatoria, poiché raccoglie notizie utili alla valutazione dei requisiti generali e speciali degli operatori, con particolare riferimento ai gravi illeciti professionali.

L’ANAC svolge un ruolo di garanzia, limitato alla verifica dell’utilità e della rilevanza delle notizie segnalate rispetto alle finalità del Casellario, senza sostituirsi all’autorità giudiziaria nell’accertamento definitivo dei fatti. L’Autorità valuta l’attendibilità delle informazioni e assicura il contraddittorio con l’operatore economico interessato, il quale può presentare osservazioni e documentazione difensiva.

Il nuovo Regolamento per la gestione del Casellario Informatico rafforza tali garanzie procedimentali, prevedendo verifiche preliminari sulla completezza delle segnalazioni e un’effettiva partecipazione dell’operatore economico. In questo modo, il procedimento di annotazione mira a garantire un equilibrio tra esigenze di trasparenza, tutela della concorrenza e salvaguardia dei diritti delle imprese.

The Public Contracts Information Register (Casellario Informatico dei Contratti Pubblici), governed by Article 222(10) of Legislative Decree No. 36/2023 and managed by the Italian National Anti-Corruption Authority (ANAC), constitutes an integrated database designed to support contracting authorities in assessing the integrity and reliability of economic operators participating in public procurement procedures. Its primary function is informational rather than punitive, as it collects and stores relevant information concerning the general and specific requirements of economic operators, particularly with regard to serious professional misconduct.

ANAC performs a safeguarding role, limited to assessing the relevance and usefulness of the reported information in light of the Register’s objectives, without replacing the courts in the definitive determination of facts or liabilities. The Authority evaluates the credibility of the information received and guarantees the economic operator’s right to be heard by allowing the submission of observations and supporting documentation.

The new Regulation governing the Register strengthens these procedural safeguards by introducing preliminary checks on the completeness of reports and ensuring the effective participation of the economic operator throughout the proceedings. As a result, the annotation procedure seeks to balance the objectives of transparency and fair competition with the protection of businesses’ rights and legitimate interests.

Sommario: 1. Il Casellario Informatico dei contratti pubblici – 2. Natura del procedimento di annotazione - 3. Il ruolo di ANAC – 4. Il contraddittorio - 5. Conclusioni

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*Funzionario Autorità Nazionale Anticorruzione – (Le opinioni sono espresse a titolo personale dell’autore e non vincolano l'Autorità)

1. Il Casellario Informatico dei contratti pubblici

Il Casellario Informatico dei contratti pubblici è istituito presso la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici ed è oggi disciplinato dall’articolo 222, comma 10, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36.

La Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP) è un portale attraverso il qual si accede a tutta la documentazione riferita agli operatori economici circa il possesso dei requisiti di carattere generale, tecnico-organizzativo ed economico-finanziario per la partecipazione alle gare d’appalto, garantendo in tal modo la visione dell’intero ciclo di vita del contratto: dalla programmazione all’esecuzione.

Ai sensi dell’art. 23 d.lgs. 36/2023, l'ANAC è titolare in via esclusiva della Banca dati nazionale dei contratti pubblici di cui all'articolo 62- bis del codice dell'amministrazione digitale, decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, abilitante l'ecosistema nazionale di e-procurement, e ne sviluppa e gestisce i servizi.

La banca dati nazionale dei contratti pubblici è formata dalle seguenti sezioni:

1. Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti (AUSA)
2. Piattaforma contratti pubblici (PCP)
3. Piattaforma per la pubblicità legale degli atti
4. Fascicolo virtuale dell’operatore economico (FVOE)
5. Casellario Informatico
6. Anagrafe degli operatori economici

Presso la BDNCP[1] opera, quindi, il Casellario informatico dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, in cui sono annotate le notizie, le informazioni e i dati relativi agli operatori economici.

I dati del Casellario confluiscono nel fascicolo virtuale dell’operatore economico al fine di consentire la verifica dei requisiti con riferimento alle notizie, alle informazioni e ai dati in esso annotati.

Il Casellario Informatico costituisce una “banca dati integrata”, finalizzata a fornire alle stazioni appaltanti elementi utili per valutare l’integrità e l’affidabilità delle imprese che partecipano alle procedure pubbliche di gara.

L’ANAC ha adottato il “Regolamento per la gestione del Casellario Informatico”[2] per disciplinare il funzionamento dell’istituto e il procedimento amministrativo di annotazione.

2. Natura del procedimento di annotazione

Il potere di annotazione è funzionale all’applicazione delle cause di esclusione previste dall’art. 94 del Codice dei contratti pubblici, con particolare attenzione alla valutazione dei gravi illeciti professionali idonei a compromettere l’integrità o l’affidabilità degli operatori economici ex art. 98.

La sua finalità pertanto non è di natura sanzionatoria, quanto informativa.

Nel 2025 il TAR Lazio[3] ha esaminato la natura delle annotazioni di notizie utili inserite nel Casellario informatico.

Il giudice amministrativo ribadisce un principio ormai consolidato: l’annotazione non rappresenta una sanzione, bensì uno strumento informativo destinato a supportare le stazioni appaltanti nella valutazione dell’affidabilità professionale degli operatori economici; assumendo così una funzione meramente dichiarativa.

La natura non sanzionatoria del procedimento di annotazione implica che la tardività della segnalazione da parte della stazione appaltante non determina la decadenza del potere di annotazione in capo all’ANAC.

L’inosservanza del termine può rilevare unicamente ai fini dell’eventuale irrogazione di sanzioni nei confronti del soggetto inadempiente all’obbligo informativo, ma non inficia la legittimità dell’annotazione stessa.

La giurisprudenza amministrativa osserva che rispetto ai procedimenti di annotazione, l’eventuale tardività della segnalazione da parte della stazione appaltante non influisce sul potere dell’Anac di avvio del procedimento che è ricollegato alla verificazione di un fatto storico, in specie, la risoluzione contrattuale per grave inadempimento, in ordine alla quale il provvedimento di annotazione costituisce per l’Autorità un atto di natura vincolata.

Tuttavia, sebbene il termine non sia perentorio, un ritardo eccessivo e ingiustificato nella segnalazione e nella successiva annotazione può rendere il provvedimento illegittimo per mancato rispetto dei canoni di proporzionalità e ragionevolezza tipici dell’azione ammnistrativa. Un’informazione, per avere un reale valore prognostico sull’affidabilità di un operatore economico, deve infatti essere attuale, oltre che utile.

Il principio di tempestività dell’azione amministrativa, corollario dei principi di efficacia, economicità e buon andamento (art. 1 L. 241/1990 e art. 97 Cost.), impone quindi che l’annotazione non avvenga a distanza di un lasso temporale tale da renderla irragionevole e sproporzionata, causando un potenziale pregiudizio alle imprese dinanzi a una inutilità dell’informazione per le stazioni appaltanti.

Al riguardo, il TAR Lazio[4] si è espresso di recente chiarendo che il rispetto del termine di 180 giorni di conclusione del procedimento di annotazione è rigido e perentorio. Anche se l’iscrizione nel casellario serve "solo" a informare il mercato, un’annotazione di questo tipo ha un impatto sulla reputazione commerciale e sulla libertà d'impresa; annotare oltre i tempi previsti crea un'incertezza ingiustificata per l'azienda e renderebbe il fatto annotato non più attuale e quindi inutile per le stazioni appaltanti. Accettare anche un piccolo sforamento del termine significherebbe renderlo elastico e soggettivo, introducendo un’incertezza incompatibile con il principio di certezza del diritto.

3. Il ruolo di ANAC

Il giudizio espresso da ANAC circa i fatti segnalati dalla Stazione Appaltante consiste in una valutazione di attendibilità e di plausibilità, la quale non implica il definitivo accertamento dei fatti o delle condotte segnalate, non potendo ANAC ergersi ad arbitro delle controversie, prerogativa quest'ultima riservata all’autorità giudiziaria.

Il riscontro operato dall’ANAC mira a verificare se vi sia un fumus di illecito professionale, ossia se l’informazione annotata sia astrattamente suscettibile di essere considerata, in relazione alle specifiche caratteristiche del contratto pubblico da aggiudicare, quale causa di esclusione.[5]

L’apprezzamento dell’ANAC verte esclusivamente sulla utilità di quanto segnalato a beneficio delle future stazioni appaltanti che, operando un'autonoma stima di affidabilità, saranno libere di stipulare o meno contratti di appalto/concessione con l'impresa, senza che l'annotazione nel Casellario informatico disposta dall'Autorità determini alcuna automatica esclusione dalle procedure di affidamento.

Come precisato anche in tempi recenti dalla giurisprudenza, ai fini della decisione di disporre un’annotazione nel Casellario come “notizia utile”, il rispetto dei canoni di proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa si estrinseca non tanto nell’obbligo per l’ANAC di sindacare il merito della vicenda segnalata, e quindi la fondatezza della segnalazione, quanto piuttosto di valutare la conferenza della notizia rispetto alle finalità di tenuta del Casellario, nonché l’utilità quale indice rivelatore di inaffidabilità professionale dell’operatore economico attinto dalla annotazione.

Il procedimento di annotazione è costituito da una sequenza di adempimenti che non ricadono tutti sotto la competenza dell’Autorità.

L’unico soggetto cui spetta l’accertamento della sussistenza e della eventuale gravità dell’inadempimento è la Stazione Appaltante, che è tenuta a darne comunicazione all’ANAC. Ricevuta tale comunicazione, l’ANAC deve comunicare alle parti coinvolte la imminente annotazione nel casellario della segnalazione ricevuta a carico dell’operatore economico, al fine di instaurare un contraddittorio e di evitare che l’annotazione nel casellario avvenga in manifesta carenza dei presupposti di legge.

Il concetto di utilità della notizia da iscrivere deve essere inteso in relazione al contenuto normativo del requisito o della causa di esclusione, il cui accertamento è comunque riservato alla stazione appaltante nell’ambito della singola procedura di gara: la notizia da iscrivere è utile alla stazione appaltante se può assumere rilevanza nel processo di accertamento del requisito (generale o speciale).

Non si tratta di un potere di valutazione tecnica, ma di un’attività di mero accertamento di un fatto nei limiti della sua esistenza (escluso ogni profilo di natura valutativa).

L’utilità si risolve pertanto nella rilevanza a questi fini dell’annotazione. Inoltre, non trattandosi di una norma di natura sanzionatoria, non è necessario accertare e motivare anche in ordine al titolo di imputabilità soggettiva (dolo o colpa) del fatto o in ordine alla responsabilità dell’impresa segnalata.

Tuttavia, la valenza di “pubblicità notizia” delle circostanze annotate come “utili” e il fatto che le stesse non impediscano, in via automatica, la partecipazione alle gare, non esonera l'Autorità da una valutazione in ordine all'interesse alla conoscenza di dette vicende, la cui emersione deve avvenire in forza di un processo motivazionale che, per quanto sintetico, non può ridursi ad una assertiva e tautologica affermazione di conferenza e/o utilità della notizia.

Di recente, è stato ribadito in giurisprudenza come l’ANAC non riveste un ruolo arbitrale, non essendo possibile affidarle “ (…) con la prospettazione di una versione dei fatti - o di un’interpretazione della disciplina normativa e negoziale che regola il rapporto contrattuale - diversa da quella fatta propria dal committente, il compito di accertare l’inesistenza o la non imputabilità dell’inadempimento, nella maggior parte dei casi definibile solo all’esito di complesse indagini istruttorie, dell’analisi di copiose produzioni documentali e di perizie tecniche, di competenza del giudice ordinario, a meno che non dimostri, offrendo nitide prove o argomentazioni in tal senso, che l’amministrazione è incorsa in un utilizzo abnorme, cioè manifestamente irragionevole o sproporzionato, del potere di risoluzione. D’altra parte, alla luce dei principi ricavabili dall’art. 2, co. 1, seconda parte, della l. 241/1990, un giudizio di manifesta infondatezza della segnalazione sembra postulare che le ragioni dell’operatore economico segnalato possano essere apprezzate sulla base di un’unica questione di fatto o di diritto, senza dover risolvere intricate vicende contenziose o effettuare tortuose operazioni ermeneutiche” [6].

Quanto alle informazioni da riportare nell’annotazione, sussiste tuttavia in capo all’Autorità un onere di completezza espositiva. Più nello specifico, nei casi in cui in sede istruttoria siano emerse diverse ricostruzioni del medesimo fatto ad opera delle parti interessate, l’ANAC è tenuta a dare conto di tali versioni in sede di redazione dell'annotazione. [7]

L’Autorità, pertanto, non deve ingerirsi nelle vicende fattuali e nelle ragioni giuridiche che hanno indotto la Stazione appaltante a risolvere il contratto, dovendosi limitare a una verifica sommaria delle posizioni delle parti contrattuali, al solo fine di escludere l’inserimento di notizie manifestamente infondate, inconferenti e inutili.

Peraltro, i limiti entro i quali deve essere svolto il preliminare accertamento della “utilità” della notizia da iscrivere non pregiudicano in alcun modo le successive valutazioni riservate alle stazioni appaltanti nelle future procedure di gara.

4. Il contraddittorio

Il nuovo Regolamento per la gestione del Casellario Informatico dettaglia il procedimento di annotazione con particolare attenzione per la fase di acquisizione delle informazioni e per la fase del contraddittorio con l’operatore economico segnalato.

In particolare, l’art. 10 del Regolamento prevede che l’Autorità, entro 90 giorni dalla ricezione della segnalazione, è chiamata a valutare la completezza della documentazione e delle informazioni trasmesse, potendo alternativamente avviare il procedimento di annotazione ovvero disporre l’archiviazione della segnalazione. Ove la comunicazione risulti incompleta, è espressamente prevista la possibilità di richiedere integrazioni documentali al soggetto segnalante.

Inoltre, l’art. 11 prevede che l’operatore economico sia invitato a trasmettere, ulteriori deduzioni scritte su fatti ed elementi sopravvenuti o non noti che ritenga utile portare alla conoscenza dell’Autorità ai fini dell’annotazione, garantendo così un ruolo attivo al soggetto segnalato.

In tal modo, la difesa dell’impresa prosegue in contraddittorio davanti all’ANAC, assumendo una notevole portata sull’esito del procedimento, fino a poter condurre anche all’archiviazione della segnalazione.

Il potere di annotazione dell'ANAC e la validità degli atti presupposti (come le risoluzioni contrattuali o l'accertamento di gravi illeciti professionali) presuppongono il rigoroso rispetto del contraddittorio procedimentale.

Di recente si è pronunciato il giudice amministrativo[8], focalizzandosi sulla portata dell'art. 9 del Regolamento sulla gestione del Casellario.

La disposizione prevede che le stazioni appaltanti debbano assicurare la preventiva instaurazione di un tempestivo e formale contraddittorio con gli operatori economici, a pena di irricevibilità della segnalazione. L’ANAC deve verificare se il contraddittorio sia stato correttamente instaurato anche nel procedimento che ha generato la notizia segnalata.

Il contraddittorio assume così una dimensione centrale: occorre verificare se l'impresa segnalata abbia avuto una effettiva possibilità di interloquire con la stazione appaltante nel procedimento che ha prodotto il fatto segnalato.

Il nuovo art. 9 del Regolamento attribuisce in tal modo all'Autorità una funzione di controllo sostanziale: non soltanto stabilire se la notizia sia astrattamente utile per il Casellario, ma verificare che la notizia sia transitata attraverso un procedimento nel quale siano state rispettate le garanzie partecipative previste dalla legge.

La totale assenza di contraddittorio nel procedimento a carico della stazione appaltante costituisce un vizio sostanziale che rende annullabile il provvedimento di annotazione dell’Autorità.

In altri termini, per il giudice amministrativo, qualora l’impresa segnali l’assenza del preventivo contraddittorio nelle proprie memorie difensive, l’ANAC è tenuta a motivare espressamente le ragioni per cui ritiene comunque rispettate le garanzie procedimentali previste dalla legge, pena l’illegittimità del provvedimento di annotazione.

5. Conclusioni

L’ANAC è chiamata a svolgere un ruolo attivo di garanzia, non limitandosi alla mera registrazione delle segnalazioni, ma valutando l’utilità delle notizie da annotare secondo i parametri definiti nel tempo dalla giurisprudenza.

Il Casellario non può trasformarsi in una mera bacheca, ma deve ergersi a strumento utile per le stazioni appaltanti e di conseguenza per il mercato, all’esito del filtro operato dall’Autorità.

Tanto nel procedimento di risoluzione contrattuale dinanzi alle stazioni appaltanti, quanto nel procedimento di annotazione del fatto segnalato dinanzi all’ANAC, il principio del contraddittorio con l’operatore economico assume un peso preponderante, costituendo una garanzia sostanziale per l’impresa annotata.

Allo stesso tempo, diventa strumento funzionale per l’Autorità per acquisire nel modo più completo possibile le informazioni, al fine di filtrarle e annotarle nei casi e nei modi previsti dalla legge e secondo i principi elaborati nel tempo dal giudice amministrativo.

[1] Delibera ANAC n. 261 del 20 giugno 2023

[2] Regolamento (in ultima versione) approvato con Delibera ANAC n. 225 del 14 maggio 2025 

[3] TAR Lazio, sez. I-quater, 15 novembre 2025, n. 20424

[4] TAR Lazio, sez. I-quater,7 gennaio 2026, n. 179

[5] Tar Lazio, sez. I quater; 5 giugno 2026, n. 10411

[6] Tar Lazio, sez. I-quater, 10 marzo 2025 n. 1005

[7] cfr. ex multis Tar Lazio, sez. I, 8 marzo 2019, n. 3098

[8] TAR Lazio, sez. I quater, 21 maggio 2026, n. 9474