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Anno XIII - n. 07 - Luglio 2021

  Giurisprudenza Amministrativa



Il principio di legalità e i poteri impliciti nei settori di regolazione delle Autorità amministrative indipendenti: limiti interni e limiti esterni.

Di Valeria Fraticelli
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Ma NOTA A CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE SESTA,

SENTENZA 14 dicembre 2020, n.7972

 

Il principio di legalità e i poteri impliciti nei settori di regolazione delle Autorità amministrative indipendenti: limiti interni e limiti esterni.

 

Di VALERIA FRATICELLI

 

 

Il principio di legalità può subire adattamenti nella fase applicativa, riconoscendo la giurisprudenza amministrativa l’ammissibilità della categoria dei poteri impliciti. Si tratta di poteri che non sono espressamente contemplati dalla legge ma che si desumono, all’esito di una interpretazione sistematica, dal complesso della disciplina della materia, perché strumentali all’esercizio di altri poteri. […]

Nei settori di competenza delle Autorità amministrative indipendenti, la suddetta esigenza si manifesta in presenza dei poteri di regolazione, che vengono normalmente esercitati nei settori dei servizi pubblici di pubblica utilità e dei mercati finanziari in senso ampio. […]

Rispetto ai poteri impliciti, la legalità sostanziale non riesce ad assolvere la sua funzione di garanzia e  questo compito si trasferisce sulla legalità procedimentale.

Il principio di partecipazione procedimentale è un principio generale dell’azione amministrativa che non ha un fondamento costituzionale ma lo acquisisce in taluni ambiti quando esiste una esigenza di rafforzare le forme di protezione delle posizioni soggettive coinvolte dall’esercizio del potere pubblico.

 

Sommario: 1. Il caso   2. La pronuncia del Consiglio di Stato. 2.1 Principio di legalità e poteri impliciti: limiti interni 2.2 Principio di legalità e poteri impliciti: limiti esterni 3. La prospettazione di un intervento legislativo sulla materia; riflessioni a margine della sentenza.

 

  1. Il caso.

 

Il Consiglio di Stato, Sesta Sezione, con la sentenza 14 dicembre 2020, n. 7972, ha accolto l'appello di Telecom Spa e Vivendi nei confronti della decisione del Tar Lazio, 17 aprile 2019 n. 4990, annullando la delibera emessa il 13 settembre 2017 n. 106341 con la quale la Consob aveva qualificato il rapporto partecipativo di Vivendi in Telecom in termini di controllo di fatto ai sensi dell'articolo 2359 c.c.

Vivendi S.A., società francese quotata alla Borsa di Parigi, entrando nel capitale sociale di Telecom nel giugno del 2015, all'inizio con la titolarità di una partecipazione pari al 6,66 per cento ha, poi, incrementato la sua posizione fino a raggiungere il 24,68 per cento del capitale sociale di Telecom.

Per la Commissione nazionale per la Società e la Borsa tale rapporto costituisce un controllo societario di fatto.

La Consob, infatti, a seguito della assemblea del 4 maggio 2017, in cui  la società francese Vivendi  è  riuscita a nominare la maggioranza dei consiglieri di amministrazione di Telecom,  ha deliberato il 13 settembre 2017 ritenendo che la società esercitasse un controllo di fatto ai sensi degli art. 2359 comma 1, n.2 c.c. e art. 93 dlgs. n. 58 del 1998.

Per il Consiglio di Stato, tuttavia, l’Autorità amministrativa indipendente, non ha rispettato le regole del contraddittorio procedimentale, fondamentali, a giudizio della Sesta Sezione, quando vengono esercitati poteri impliciti.  I giudici amministrativi hanno evidenziato come la Commissione nazionale per la Società e la Borsa avrebbe dovuto, con riguardo alla consultazione pubblica: « prevedere il coinvolgimento degli organismi rappresentativi soltanto relativamente agli aspetti di regolazione che attengono alla interpretazione della nozione di controllo societario in quanto essa è idonea a fornire indirizzi generali agli operatori economici del mercato finanziario», e sulla partecipazione di Telecom e Vivendi si è evidenziato come  fosse necessario: « dare formale avvio a un procedimento specificamente finalizzato all'esercizio della funzione di regolazione dichiarativa del rapporto controverso per assicurare l'esercizio dei diritti di partecipazione» .                                                                                                                  

  1. La pronuncia del Consiglio di Stato

La pronuncia del Consiglio di Stato viene ad inserirsi in quel consolidato percorso giurisprudenziale che ha confermato la ammissibilità, in via teorica ed astratta, della categoria dei poteri impliciti.                                       La sentenza ha avuto modo di analizzare un particolare potere esercitato dalla Commissione nazionale per le società e la Borsa (CONSOB). Quest’ultima ha accertato e qualificato il rapporto partecipativo di una società (Vivendi S.A.) all’interno della Telecom Italia s.p.a. in termini di controllo di fatto ai sensi dell’art. 2359 c.c., dell’art. 93 dlgs. n.58 del 1998 (Testo unico in materia di intermediazione finanziaria), e ai sensi degli artt. 8 e 21 della legge n. 52 del 1996.

La disamina giuridica si è concentrata su due punti focali: da un lato, l’individuazione del fondamento legale di questo potere da parte dell’Autorità in esame, e dall’altro, la legittimità dell’accertamento svolto attraverso la delibera nonostante la mancata comunicazione di avvio del procedimento amministrativo  nei confronti della società qualificata, poi,  come controllante.

Il Consiglio di Stato, diversamente dal Tribunale Amministrativo (sentenza del 17 settembre 2019, n. 4990), ha ritenuto che le norme richiamate dal provvedimento impugnato di disciplina del controllo societario (artt. 2359, 2391 bis c.c. e lo stesso Regolamento Consob “o.p.c”) sebbene costituiscano la base legale definitoria di controllo, richiedendo per la loro concreta applicazione l’elemento integrativo della specifica operazione con una parte correlata, non costituiscano tuttavia  la  fonte legale espressa di tale potere.

La Sezione con la sentenza in commento ha precisato che l’assenza di una fonte legale diretta non è ostativa del riconoscimento dell’esercizio di un potere implicito legittimamente ammesso sulla base dei criteri di interpretazione sistematica.

È stato precisato come il potere esercitato dalla Commissione  nazionale per le Società e la Borsa, costituisca un potere implicito particolare, in quanto non risulta strumentale all’esercizio di un potere legalmente riconosciuto a monte, ma è espressione di una funzione di accertamento desumibile sia dall’impianto normativo sopra richiamato, sia dalla funzione generale che il legislatore ha inteso assegnare alla Consob.[1]

Nonostante il potere regolatorio assuma in questa circostanza natura meramente dichiarativa, la base legale sostanziale risulta debole, e di qui, la necessità che l’Autorità rispetti le regole di partecipazione al procedimento atte a rafforzare le regole di garanzia della partecipazione degli operatori economici, tanto nel caso di provvedimenti sanzionatori, quanto nelle ipotesi di provvedimenti restrittivi o sfavorevoli, in linea con la disciplina comunitaria e, in particolare, con la Convezione europea dei diritti dell’uomo( art. 7 Cedu).[2]

In quest’ottica, diversamente dalla pronuncia di primo grado che,  sulla premessa della sussistenza di un  potere legale espresso, aveva ritenuto la mancata comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge  n. 241 del 1990 un vizio formale non invalidante ai sensi dell’art. 21 octies della stessa legge[3], il Consiglio di Stato ha ritenuto che in materia di poteri impliciti, come quello in esame da parte della sentenza, la Consob avrebbe dovuto procedere, a garanzia e rafforzamento della debole base legale sostanziale, al rispetto delle norme relative sia della consultazione pubblica sia della partecipazione al procedimento ai sensi degli artt. 23 della legge n. 262 del 2005 e art. 5 della deliberazione  n. 19654 del 2016 della Consob.

La mancata esplicazione di un contraddittorio procedimentale con la  società coinvolta in funzione collaborativa e difensiva, ed  il mancato coinvolgimento degli organismi rappresentativi sugli aspetti di regolazione che attengono alla nozione di controllo societario in sede di consultazione pubblica hanno, dunque, determinato la Sesta  Sezione  ad annullare il provvedimento impugnato invitando la Consob, nel riesercitare il potere di accertamento, a conformarsi alle prescrizioni della decisione in punto di modalità e limiti indicati per la consultazione e partecipazione dei soggetti coinvolti.

 

2.1 Il principio di legalità ed i poteri impliciti: limiti interni

 

La sentenza del Consiglio di Stato ha nuovamente affrontato la questione dell’ammissibilità e della individuazione dei confini applicativi interni dei poteri impliciti in materia di regolazione indipendente.

Come rilevato dalla pronuncia in esame, nel diritto amministrativo il principio di legalità, che ha un fondamento costituzionale in diversi principi (artt. 1, 23, 42, 97 Cost), assume una connotazione diversa a seconda della tipologia del potere che viene posto in essere.

Diversamente dal concetto di tipicità negoziale e dai corollari penalistici in materia di riserva, l’atto  amministrativo, a garanzia dei destinatari degli atti, è sottoposto al rispetto dei principi di nominatività e tipicità.

Il primo impone che siano configurabili solo provvedimenti “nominati”, nel senso di indicati dalla legge.

Il secondo - “più complesso”-  come evidenziato dalla pronuncia, impone che sia il procedimento e la forma, sia il loro contenuto, vengano determinati dalla legge. I provvedimenti amministrativi, in questo senso, costituiscono un numerus clausus.[4]

La ragione giustificativa, tuttavia, non è unica, ma è da individuarsi a seconda della tipologia del provvedimento che viene di volta in volta in rilievo.

Nelle ipotesi di provvedimenti sfavorevoli, restrittivi e sanzionatori,  i quali vengono a incidere negativamente sulla sfera giuridica dei destinatari  in modo unilaterale, il principio di legalità e,  il  suo corollario di  tipicità,  assolvono una preminente funzione di garanzia essendo necessario che: «la base giuridica sia accessibile e soprattutto prevedibile» in linea con quanto richiesto dalla  Convenzione europea dei diritti dell’uomo.[5]

Il corollario della tipicità, come valorizzato dalla sentenza, però, può subire delle deroghe in presenza di taluni atti che per la loro natura e per la loro  funzione  rispettano il principio di nominatività ma si connotano per una “atipicità contenutistica”.[6]

Il provvedimento sottoposto all’esame della Sesta Sezione si colloca tra  i provvedimenti restrittivi o sfavorevoli, di natura regolatoria e caratterizzato da una “atipicità di contenuto”, rientrante nell’area dei c.d. “poteri impliciti”.

Come espresso in maniera chiara dalla sentenza, i poteri impliciti: « non sono espressamente contemplati dalla legge ma si desumono dalla interpretazione sistematica, dal complesso della disciplina della materia, perché strumentali all’esercizio di altri poteri. La ragione di questa elaborazione risiede nel fatto che, in alcuni ambiti, è oggettivamente complesso per il legislatore predeterminare quale possa essere, secondo quanto sopra indicato, il contenuto del provvedimento amministrativo».

Nel nostro ordinamento, dunque, diversamente da altri sistemi[7], i poteri impliciti non trovano un riferimento normativo esplicito, ma solo implicito nella interpretazione sistematica delle norme.

Questi poteri si collocano nella più ampia teoria generale del diritto, e vengono a incontrarsi tutte le volte in cui si viene a definire la ampiezza e, per consequenzialità logica i limiti, di un potere sia pubblico che privato.

La giurisprudenza amministrativa negli ultimi decenni è intervenuta con numerose sentenze in materia,  cercando di volta in volta di individuare i “limiti interni” di questo potere e la sussistenza di un effettiva base legale, seppur  di interpretazione sistematica,  in capo a specifici soggetti.[8]

Questa esigenza si è manifestata con maggiore pervasività nei settori di competenza delle Autorità amministrative indipendenti.

In generale, la letteratura giuridica suole distinguere tra Autorità generaliste ( con preminenti funzioni di vigilanza e con poteri inibitori e di sanzione) e Autorità di settore con primaria funzione di regolazione.[9]

Il legislatore ha, da sempre, lasciato ampio spazio alle Autorità, sia per l’elevato tecnicismo del settore, sia per il dinamismo dei settori che necessitano di una costante rimodulazione delle regole del mercato. In questo contesto, la legge viene a definire lo scopo da perseguire affidando alle Autorità il compito di stabilire le regole del settore e le modalità di esercizio del potere.

Nel caso esaminato dalla Sesta Sezione, le norme sottoposte all’esame dei giudici amministrativi (artt. 2359 e 2391 bis c.c. e artt. 91 e 93 dlgs. n.58 del 1998), non sono state ritenute in sede di giudizio espressione esplicita del potere della Consob. Nessuna delle diverse forme di controllo previste dalle norme di settore (c.d. controllo interno di fatto, controllo interno di diritto, controllo esterno, operazioni con parti correlate), secondo questa ricostruzione, costituiscono espressa previsione attributiva del potere.

Le stesse, tuttavia, rilevano quale fondamento sistematico della legittimità dell’azione di accertamento condotta dalla stessa.[10]

La particolarità della questione sottoposta al giudice amministrativo risiede nella natura del potere implicito esercitato il quale: « assume connotati peculiari in quanto viene in rilievo un potere della Consob che non è del tutto riconducibile alle categorie tradizionali.»

La Autorità in esame, infatti, svolge in generale poteri di regolazione, di vigilanza, sanzionatori e di risoluzione alternativa delle controversie.

In questa circostanza, tuttavia, la funzione non assume veste eminentemente tecnica bensì dichiarativa, riconducibile al livello strutturale ai c.d. atti di acclaramento, certazione o accertamento, non strumentale all’esercizio di altro potere ma finalisticamente orientata a offrire certezza ai rapporti giuridici nel relativo mercato.

La delibera con cui la Consob ha  qualificato il rapporto partecipativo di Vivendi in Telecom in termini di controllo di fatto ai sensi dell’art. 2359 c.c. . è stata, dunque, ricondotta dalla Sesta Sezione non nei poteri espressi legalmente riconosciuti dall’Autorità ma nei poteri di controllo implicitamente previsti in via sistematica dalle norme in materia.

Da un punto di vista della natura del potere, i giudici amministrativi hanno ritenuto che questa forma di accertamento pubblico possa comunque ricondursi ad una attività di regolazione: « avente ad oggetto la definizione e le modalità applicative di un concetto giuridico, quale è quello relativo al controllo di fatto societario», il quale tuttavia, non risulta strumentale e prodromico all’esercizio di altri poteri legalmente previsti.

La Commissione nazionale per la Società e la Borsa, infatti, attraverso questa particolare funzione di regolazione ed accertamento, ha espunto una situazione di incertezza giuridica perdurata per più di due anni (giugno 2015-settembre 2017). Da un lato, ha fornito un’interpretazione del concetto di controllo interno di fatto, e dall’altro, ne ha fatto una diretta applicazione nel caso di specie, ritenendo che la Vivendi operasse un tale controllo sulla Telecom.

La sentenza ha valorizzato questo potere di accertamento, sia sotto il profilo individuale che generale. 

Sotto il primo profilo, ha avuto modo di sottolineare come: « Tale  potere, in ragione soprattutto della incidenza  su rapporti di durata, sottoposti per natura, a modifiche per cambiamenti interni alla compagine societaria, può essere oggetto sia di una successiva revisione da parte della stessa Autorità sia di una successiva contestazione da parte delle società stesse, con onere di queste ultime di dimostrare gli eventuali cambiamenti dei rapporti ».

Sotto il profilo generale, poi, il potere di accertamento rileva anche nei confronti degli altri operatori economici e del mercato finanziario, fornendo indirizzi generali idonei a garantire una nozione unica nel settore in cui essi vengono a svolgere la relativa attività d’impresa.

 

 

 

 

2.2 Il principio di legalità ed i poteri impliciti: limiti esterni

 

Confermata la legittimità del potere, la pronuncia ha ritenuto comunque violate le regole di garanzie rivolte al rafforzamento del contraddittorio verticale con gli operatori a compensazione della debolezza sostanziale legale.

Alla dequotazione del principio di legalità sostanziale segue, infatti, a garanzia dei soggetti coinvolti, un rafforzamento del principio di legalità formale - procedimentale: i regolamenti delle Autorità devono rispettare obblighi partecipativi più stringenti e la necessaria consultazione dei soggetti sottoposti al potere regolatorio.

Il deficit di democraticità e di legalità sostanziale e formale del potere implicito necessita di una compensazione “dal basso” attraverso una implementazione della legalità procedimentale.

Su questo presupposto, la pronuncia evidenzia la differenza tra potere amministrativo della p.a. che gode di una legittimazione democratica indiretta attraverso il potere normativo tradizionale e che soggiace alle regole ordinarie del giusto procedimento[11], e funzione di regolazione delle Autorità Indipendenti che deve essere assolta nel rispetto di specifiche garanzie procedimentali. La partecipazione procedimentale rafforzata si traduce, così, in un obbligo di sottoporre le opzioni regolatorie ad un contraddittorio con gli operatori economici acquisendo osservazioni e deduzioni in merito, raccogliendo periodicamente gli atti di regolazione in Testi unici integrati al fine i favorirne la conoscibilità verso l’esterno.

In questo quadro, la pronuncia ha valorizzato come: « Il principio di partecipazione procedimentale è un principio generale dell’azione amministrativa che non ha un fondamento costituzionale ma lo acquisisce in taluni ambiti quando esiste una esigenza di rafforzare le forme di protezione delle posizioni soggettive coinvolte nell’esercizio pubblico. Se la legalità sostanziale non riesce ad assolvere, per le ragioni indicate, la sua funzione di garanzia, si trasferisce questo compito alla legalità procedimentale.»

Nonostante in passato,  sia stata a volte offerta una equiparazione, in termini di garanzie costituzionali, tra giusto procedimento e giusto processo[12], la Consulta ad oggi ha confermato l’insussistenza di un fondamento costituzionale a garanzia del contraddittorio verticale. In quest’ottica sono presenti solo norme che possono offrire copertura costituzionale a taluni istituti del procedimento e alla garanzia della partecipazione.[13]

Questo rafforzamento, come espresso in maniera puntuale dalla Sesta Sezione, nel caso di potere regolatorio della Consob, trova fondamento nelle norme della Costituzione che proteggono la sfera giuridica del privato e richiedono l’impostazione di una base legale tipica. La valorizzazione delle regole della formalità legale per le Autorità indipendenti costituisce un obbligo ai fini della legittimità delle proprie delibere.[14]

La partecipazione del soggetto sottoposto al provvedimento restrittivo unilaterale, consente di controbilanciare la debolezza sostanziale della base legale, recuperando le garanzie richieste anche in sede comunitaria della prevedibilità oggettiva e della trasparenza della azione amministrativa.

Il Consiglio di Stato  ha, così,  proceduto all’annullamento del relativo provvedimento della Consob sulla base della violazione delle regole sul procedimento, sia della consultazione pubblica che della partecipazione procedimentale.[15]

 

 

  1. La prospettazione di un intervento legislativo sulla materia; riflessioni a margine della sentenza.

 

La Sesta Sezione, nel delineare gli aspetti tecnici e giuridici della questione, pare aver auspicato un intervento legislativo in materia di poteri regolatori delle Autorità amministrative indipendenti.

In particolare, il Consiglio di Stato, pur non soffermandosi nel dettaglio della questione, ha sottolineato come: « La Sezione rileva come sarebbe, invero, opportuno che il legislatore intervenisse a disciplinare,  con misure più pregnanti, modulate alla luce della materia regolata, anche  settori di competenza delle Autorità indipendenti per ridurre l’ambito di operatività dei poteri impliciti e assicurare una più certa compatibilità con i principi costituzionali».

I poteri  assegnati alle Autorità  di regolazione incidono su diritti rispetto ai quali le norme costituzionali richiamano espressamente il principio di legalità[16]. Le formule utilizzate dalla legge per definire tali poteri sono solitamente piuttosto generiche[17], il che se da un lato, garantisce flessibilità con l’evoluzione economica dei mercati, dall’altro rischia di essere controproducente, non solo per gli operatori economici ma per gli stessi settori di mercato.

 L’incertezza del potere, espresso o implicito, e l’aumento del contenzioso in materia, influiscono sulla stessa rapidità con cui le scelte e i poteri vengono esercitati dagli organismi di controllo. Come è avvenuto per altre tipologie di poteri impliciti (ad esempio n materia di autotutela), secondo una parte della giurisprudenza amministrativa,[18] a garanzia dei diritti fondamentali sottesi alla tutela dei mercati, sarebbe opportuno che il legislatore intervenisse offrendo una maggiore certezza sulle misure e sulla operatività più dettagliata di questi poteri senza “deleghe in bianco”. Una maggiore certezza normativa, d’altronde, costituisce il pilastro fondamentale della legalità e di ogni sviluppo sociale ed economico.

 

NOTE:

[1]Dlgs. n. 58 del 1998.

[2]L’art 7 della Convenzione è intitolato “Nulla poena sine lege” e stabilisce che :1. Nessuno può essere condannato per una azione o una omissione che, al momento in cui è stata commessa, non costituiva reato secondo il diritto interno o internazionale. Parimenti, non può essere inflitta una pena più grave di quella applicabile al momento in cui il reato è stato commesso. 2. Il presente articolo non ostacolerà il giudizio e la condanna di una persona colpevole di una azione o di una omissione che, al momento in cui è stata commessa, costituiva un crimine secondo i principi generali di diritto riconosciuti dalle nazioni civili.

[3]L’art. 21 octies, secondo comma, della legge sul procedimento prevede che :Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10 bis.

[4]A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989, pag.616

[5]Sul punto la nota sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, Plenaria, 8 giugno 1976, caso n. 5100/71, Engel and Others v. the Netherlands, in particolare §§ 81 e 82.

[6]V. Lopilato, Manuale di diritto amministrativo, Giappichelli Editore - Torino , 2020, pag. 607

[7]La teoria dei poteri impliciti, ad esempio,  trova un espresso riconoscimento all’art. 1, sez.8, ult. Comma della Costituzione Usa, che attribuisce al Congresso il potere di fare tutte le leggi necessarie e opportune per l’esercizio dei poteri enumerati nella sezione stessa e di tutti gli altri poteri che la Costituzione conferisce al Governo degli Stati Uniti.[ “To make all Laws which shall be necessary and proper for carrying into Execution the foregoing Powers, and all other Powers vested by this Constitution in the Government of the United States, or in any Department or Officer thereof.”]

[8]In senso negativo alla esistenza di un potere implicito; TAR Lombardia, Sez. III, 14/03/2013, n. 683 il quale ha annullato la delibera 30 novembre 2010 ARG/ELT 219/10 con cui l’Autorità per l’energia elettrica e per il gas aveva disciplinato il c.d. sistema indennitario volto a prevenire il fenomeno del c.d. “turismo energetico” evidenziando come :« Alcuna norma attribuisce al regolatore il potere di incidere sull’oggetto e sugli effetti del contratto di fornitura nei termini per cui è causa (come si desume a contrario dalla espressa assegnazione di poteri di direttiva sulla produzione ed erogazione dei servizi art. 2, comma 12, lett. h l. 481/1990; di taluni poteri autoritari di integrazione dei regolamenti di servizio: cfr. art. 2, comma 37, l. 481/1995). Il ricorso, pertanto, deve essere accolto e l’atto impugnato annullato. » Nello stesso senso si è di recente risolta l’annosa questione sulla legittimità del regolamento Agcom in materia di tutela del diritto di autore sulle reti di comunicazione elettronica ( delibera n. 680/13/CONS del 12 dicembre 2013), attraverso la pronuncia del Consiglio di Stato, sez. VI, 15 luglio 2019, n. 4993 che ha ribadito come :«  Se è consentito ritenere legittimo che, attraverso il contestato regolamento, l’Autorità possa adottare misure strettamente amministrative volte a prevenire o inibire condotte lesive del diritto d’autore sulle reti di comunicazione elettronica, non è altrettanto lineare ed automatico (proprio per rispetto del principio di legalità) ammettere che, a fronte dell’inosservanza di tali misure amministrative, colui che non vi ottemperi per ciò solo debba scontare l’onere di una sanzione pecuniaria in mancanza di una norma primaria che tanto espressamente e preventivamente preveda. »

      In senso positivo alla legittimità dei poteri regolatori delle Autorità amministrative indipendenti; Consiglio di Stato, Sez. VI, 20/03/2015, n. 1532 , Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 giugno 2019, n. 4422.

[9]V. Lopilato, Manuale di diritto amministrativo, Giappichelli Editore - Torino , 2020, pag. 323

[10]Artt. 2359, 2391 bis c.c., artt 91 e 93 del dlgs. 58 del 1998, art. 23 dedlla legge n. 262 del 2005, art. 5 delibera n. 19654 del 2016.

[11]Ai sensi degli artt. 3 e 13 della legge n. 241/1990

[12]In questo senso si è espressa la Corte Cost., sent. n. 13 del 1962, punto 3 del Considerato in diritto; Corte Cost., sent. n. 103 del 2007; Spunti di rilievo sulla procedura come forma di autolimitazione del pubblico potere e  come momento “volontario” del riconoscimento della libertà sub specie di diritti propri e di quelli altrui e, quindi, sulla mancanza di procedura come mancanza di libertà già F. BENVENUTI, Prefazione, in G. PASTORI (a cura di), La procedura amministrativa, Milano, 1964, pp. XIII-XIV

[13]In questo senso, Corte cost., sent. n. 353 del 2001, in Giur. cost., 2001, p. 3617 ss. Più di recente, Corte cost., sent. n. 133 del 2005, in Consulta on line e sent. n. 397 del 2006, in Giur. cost., 2006, pp. 4187 e ss;  Corte cost., sent. n. 71 del 2015.

[14]Corte Cost.,7 aprile 2017, n.69.

[15]Art. 23 della legge 28 dicembre 2005, n.262 : 1. Nell’esercizio dei poteri di vigilanza informativa e ispettiva, le Autorità di cui all’articolo 20 possono avvalersi, in relazione alle specifiche finalità degli accertamenti, del Corpo della guardia di finanza, che agisce con i poteri ad esso attribuiti per l’accertamento dell’imposta sul valore aggiunto e delle imposte sui redditi, utilizzando strutture e personale esistenti in modo da non determinare oneri aggiuntivi.  2. Tutte le notizie, le informazioni e i dati acquisiti dal Corpo della guardia di finanza nell’assolvimento dei compiti previsti dal     comma 1 sono coperti dal segreto d’ufficio e vengono senza indugio comunicati esclusivamente alle Autorità competenti   L’art. 5 della delibera 5 luglio 2016, n. 19654 ha disciplinato le modalità di svolgimento della    consultazione pubblica.

[16]Sul punto lo studio di N.Bassi, Principio di legalità e poteri amministrativi impliciti. Milano, 2001. Sul tema  cfr. anche G.Morbidelli, Il principio di legalità e i c.d. poteri impliciti , in Dir. Amm. 2007, pagg. 703 ess.

[17]Si pensi all’art. 2, comma 12 della legge n. 481 del 1995.

[18]Sentenza in commento.