I ticket sanitari nel processo tributario

 A cura di GIANLUIGI PALLOTTA

Sommario: 1. Il ruolo dei ticket sanitari nel sistema del Servizio sanitario nazionale. 2. Profili processuali: la distinzione tra prescrizione dell’azione di riscossione e decadenza inerente la richiesta di rimborso. 3. La riscossione coattiva dei ticket: la giurisdizione del Giudice Tributario e l’impugnabilità dei singoli atti.

1. Il ruolo dei ticket sanitari nel sistema del Servizio sanitario nazionale

La natura giuridica dei ticket sanitari rientra in maniera pacifica nel novero delle entrate tributarie del sistema di bilancio degli enti territoriali (tecnicamente classificate come tasse) secondo quanto affermato dalla dottrina prevalente.[1] Essi si caratterizzano per la struttura commutativa, in quanto rappresentano il corrispettivo di specifici servizi a domanda individuale; in buona sostanza, si esclude la natura contrattuale. Alla stessa conclusione si giunge analizzando il finanziamento della spesa sanitaria corrente delle regioni a statuto ordinario: è formata dalla percentuale di compartecipazione al gettito IVA, variabile annualmente in base al fabbisogno necessario a coprire la quota di spesa sanitaria corrente non derivante dal gettito IRAP, dall’addizionale IRPEF e dai ticket sanitari [2] (prestazioni erogate in regime di compartecipazione dei cittadini).

I ticket possono essere ricondotti tra le entrate proprie delle aziende del Servizio sanitario nazionale insieme ad una quota parte dei ricavi derivanti dall’attività intramoenia dei propri dipendenti, quale strumento per il finanziamento della sanità pubblica, nella forma della tassa imposta al beneficiario del servizio (non si evince il rapporto sinallagmatico tra la prestazione e il beneficiario che la riceve).[3]

L’analisi economica dell’istituto ha messo in evidenzia come l’aumento dell’importo delle misure di compartecipazione richieste sulle attività specialistiche ambulatoriali determini, di conseguenza, la convenienza per i cittadini ad acquistare privatamente le prestazioni sanitarie: la domanda di salute si sposta dal settore pubblico a quello privato.[4] Nel corso del tempo, i ticket hanno assunto la veste di tributi, conservando, comunque, l’originaria funzione di razionalizzazione della domanda di assistenza.[5] La natura di tributo dei ticket sanitari può essere ravvisata a contrario in base a quanto stabilito dall’art. 4 comma 5 del d.p.r. 26 ottobre 1972, n. 633 (Istituzione e disciplina sull’imposta sul valore aggiunto): “Non sono invece considerate attività commerciali” …“le prestazioni sanitarie soggette al pagamento di quote di partecipazione alla spesa sanitaria erogate dalle unità sanitarie locali e dalle aziende ospedaliere del Servizio sanitario nazionale” da interpretare in combinato disposto con l’art. 55 del d.p.r. 22 dicembre 1986, n. 917 (TUIR) in relazione ai redditi d’impresa.[6]

La compartecipazione personale alla spesa sanitaria è stata introdotta per la prima volta nel sistema del servizio sanitario nazionale con il d.l. n. 25 novembre 1989, n. 382 convertito con l. 25 gennaio 1990, n. 8. Successivamente è intervenuta la l. n. 24 dicembre 1993, n. 537 a disciplinare in maniera tassonomica il regime delle esenzioni dal pagamento del ticket sanitario, ulteriormente specificato con il d.lgs. n. 29 aprile 1998, n. 124; inoltre, sulla materia è intervenuto il d.l. n. 6 luglio 2011, n. 98: “Razionalizzazione della spesa sanitaria”.

L’art. 12, comma 2, L. 28 dicembre 2001, n. 448, sostitutivo dell’art. 2 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, stabilisce l’attribuzione alla giurisdizione tributaria di “tutte le controversie aventi ad oggetto i tributi di ogni genere e specie, compresi quelli regionali, provinciali e comunali e il contributo per il Servizio sanitario nazionale”.

La Corte Costituzionale è intervenuta in subiecta materia con la sent. 16 luglio 2012, n. 187, specificando che le misure di compartecipazione ai costi dell’assistenza attengono sia ai livelli essenziali delle prestazioni (LEP) concernenti i diritti civili e sociali, la cui determinazione è riservata alla potestà legislativa esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.), sia al coordinamento della finanza pubblica e alla tutela della salute, oggetto della potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni (art. 117, terzo comma, Cost.). La disciplina dei ticket si caratterizza per una consistente sovrapposizione di materie che non rende possibile “individuarne una prevalente” (Corte Cost., 16 dicembre 2011, n. 330), né tracciare una “precisa linea di demarcazione” tra le competenze (Corte Cost, 2 luglio 2009, n. 200).

Ai fini di un’interpretazione sistematica dei ticket, si può fare riferimento alla Legge Finanziaria per il 2003 (l. 27 dicembre 2002, n. 289), che ha introdotto una serie di disposizioni “in funzione dell'attuazione del titolo V della parte seconda della Costituzione e in attesa della legge quadro sul federalismo fiscale”. La suddetta legge ha istituito l’Alta Commissione di Studio, che ha riclassificato i tributi esistenti in sei grandi gruppi: a) prelievi sugli immobili; b) prelievi sull’automobile; c) prelievi sui servizi; d) prelievi sulla produzione; e) prelievi sui redditi; f) prelievi sui consumi. I ticket sanitari sono classificati come tasse in relazione al punto c).

2. Profili processuali: la distinzione tra prescrizione dell’azione di riscossione e decadenza dall’esercizio dell’azione di rimborso

Il mancato pagamento del ticket dovuto può ingenerare un’azione di recupero da parte dell’amministrazione procedente per incamerare il tributo evaso[7] secondo i canoni della disciplina della riscossione. Sul tema è stata realizzata una compagna di comunicazione via internet incentrata su due sentenze della S. corte che tratterebbero la fattispecie: Cass., civ. 22 dicembre 2004, n. 23800; Cass. civ., 7 novembre 2005, n. 21555: appare opportuno rilevare come il contenuto delle suddette sentenze sia stato totalmente travisato.[8] Infatti, le ridette pronunzie non affrontano il tema della prescrizione del diritto afferente alla p.a., bensì quello opposto della decadenza dal diritto al rimborso di contributi già versati da parte di un contribuente. Oltretutto, la natura del tributo oggetto delle sentenze sopra richiamate attiene alle prestazioni del Servizio sanitario nazionale di cui all'articolo 31, commi 8, 9 e 11, della l. 28 febbraio 1986, n. 41, e successive modificazioni (cd. tassa sulla salute). Si tratta di un prelievo, in misura proporzionale ed indistinta, a carico delle retribuzioni imponibili dei lavoratori dipendenti di tutti i settori, pubblici e privati, e non il contributo per la compartecipazione del cittadino alla spesa sanitaria di cui all’art. 8 della l. 24 dicembre 1993, n. 537, dovuto dal beneficiario in relazione al ricevimento di specifiche prestazioni sanitarie. Le richiamate sentenze affermano che, in mancanza di disposizioni specifiche per la richiesta di rimborso nell’ambito del SSN, il termine è quello contenuto nell'articolo 21, comma 2, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, che prevede una decadenza di carattere residuale di due anni dal pagamento della somma ritenuta non dovuta. Il termine decadenziale indicato nelle citate sentenze non riguarda l’obbligazione derivante dalla mancata compartecipazione alla spesa sanitaria ma riguarda l’ipotesi opposta di rimborso per un tributo già corrisposto.[9]

I diritti di credito si estinguono per prescrizione ai sensi degli artt. 2934 e ss. c.c., secondo le disposizioni ivi contenute nonché di quelle previste da varie leggi speciali. L’art. 8, c. 3, della l. 27 luglio 2000, n. 212 (Statuto del contribuente) pone il divieto di stabilire (o prorogare) termini di prescrizione oltre il limite ordinario previsto dal codice civile: “Le disposizioni tributarie non possono stabilire né prorogare termini di prescrizione oltre il limite ordinario stabilito dal codice civile”. La prescrizione decorre dal giorno in cui si può far valere il diritto (art. 2935 c.c.). Il termine ordinario di prescrizione è di dieci anni. Pertanto, alla luce delle argomentazioni sopra esposte, non si può che concludere per l’applicazione del termine decennale di prescrizione nel caso di riscossione coattiva di tributi quali i ticket non corrisposti al momento dell’esecuzione della prestazione a carico del SSN.

3. La riscossione coattiva dei ticket: la giurisdizione e l’impugnabilità dei singoli atti.

La giurisprudenza riconosce la natura di tassa al ticket sanitario in maniera chiara ed inequivocabile: la S. corte è stata chiamata più volte a decidere sulla giurisdizione nella materia de quo e si è pronunciata sempre nella stessa direzione, indicando la giurisdizione del Giudice tributario per la controversia inerente l’obbligazione tributaria (Cass. civ., Sez. Un., 9 gennaio 2007, Ord. n. 123). Il Giudice Amministrativo interpreta allo stesso modo del Giudice Ordinario il conflitto di giurisdizione sulla materia. Qualora la controversia verta sulla legittimità di atti amministrativi generali o su regolamenti istitutivi di misure di partecipazione alle prestazioni sanitarie il GA afferma la propria “competenza” senza per questo escludere la natura tributaria o para-tributaria delle misure introdotte.[10]

Continuando sulla base di una prassi amministrativa consolidata diverse ASL hanno inteso intraprendere un’azione di riscossione dei ticket evasi attraverso la notifica di un avviso bonario.[11] Il contribuente può rivolgersi al Giudice Tributario ogni qual volta abbia interesse a contestare (ai sensi dell’art. 100 del Codice di procedura civile) la convinzione espressa dall'Amministrazione in ordine alla disciplina del rapporto tributario.[12] L'elencazione degli atti impugnabili dinanzi alla Commissione Tributaria Provinciale è contenuta nell'art. 19 del d.lgs. n. 546 del 1992. Non viene esclusa l'impugnabilità di atti non compresi in tale elenco ma contenenti la manifestazione di una compiuta e definita pretesa tributaria (Cass. civ., sez. Trib., 11 maggio 2012, n. 7344).[13] Il principio della tutela del contribuente (art. 24 e 53 Cost.) sancisce l’impugnabilità davanti al giudice tributario di tutti gli atti adottati dall'ente impositore che portino, comunque, a conoscenza del contribuente una ben individuata pretesa Tributaria. L’avviso bonario si configura come un atto prodromico ai successivi e conseguenti atti aventi una differente natura formale; lo scopo che si intende realizzare è quello dello spontaneo adempimento cui è naturaliter preordinato (con un intento deflattivo del contenzioso).

Impugnando il suddetto atto si anticipa il contenzioso ad un momento in cui il procedimento di riscossione è in una fase embrionale; così facendo si impedisce all’amministrazione di effettuare, con la partecipazione e l’impulso del soggetto imposto, tutte quelle attività di verifica e di controllo che possono essere utili proprio nell’interesse del contribuente stesso. Restano azionabili in corso di causa una serie di strumenti deflattivi del contenzioso,[14] tuttavia, sarebbe opportuno non adire le vie legali prima di avere verificato la correttezza dell’operato dell’amministrazione procedente, in conformità con la necessità più volte manifestata dal legislatore di ridurre la fase contenziosa (intesa quale extrema ratio).

[1] E. FERRARI, Ticket sanitari, prestazioni imposte e livelli essenziali delle prestazioni, Rivista AIC, n. 4 2017. http://www.rivistaaic.it/bilancio-ticket-sanitari-prestazioni-imposte-e-livelli-essenziali-delle-prestazioni.html Sulla stessa linea: G. MARONGIU, A. MARCHESELLI, Lezioni di diritto tributario, Torino, 2011, pag. 7; G. LORENZON, La natura giuridica dei ticket sanitari, in L. TOSI (a cura di), Il regime tributario delle Unità Sanitarie Locali, Rimini, 1992, pag. 23.

[2] È opportuno distinguere i co-pagamenti degli utilizzatori delle prestazioni sanitarie in ticket per servizi di emergenza, ticket per visite specialistiche, ticket per cure termali e ticket farmaceutici. Il ticket rappresenta essenzialmente un prelievo che ha natura principalmente regressiva se non opportunamente compensato da idonee esenzioni per reddito.

[3] Per un esame minuzioso sul punto si veda la sentenza del Consiglio di Stato, 23 novembre 2016, n. 4924.

[4] E. ZANELLA, Manuale di diritto sanitario, Maggioli editore, 2011.

[5] Sulle caratteristiche peculiari dei ticket cfr.: G. LA SALA, Le prestazioni imposte nell'ordinamento tributario e parafiscale, Milano 2006; A. ANCONA, Ticket ed esenzioni: l’impatto politico e sociale, in AAVV., Ticket ed esenzioni, Il Pensiero Scientifico Editore, Roma, 2007; C. ALATO, B. POLISTENA, Il sistema di assistenza specialistica, in Rapporto CEIS Sanità 2008: La sanità nelle Regioni. Bilancio e prospettive a sette anni dalla riforma del Titolo V e alla vigilia del federalismo fiscale, CEIS, Facoltà di Economia, Università degli studi di Roma “Tor Vergata”, Roma, pp. 229-260, 2008; L. DEL FEDERICO, Il concorso dell'utente al finanziamento dei servizi pubblici, tra imposizione tributaria e corrispettività, in Rass. trib., 2013; G. MURARO, V. REBBA, Bisogno di salute e governo della domanda: gli strumenti del governo della domanda, Salute e territorio, Vol. XXV, n. 143, 2004.

[6] Sul tema: M. BARBIERO, Il regime fiscale delle aziende sanitarie pubbliche, Franco Angeli, 2013.

[7] La discussione nell’ambito del diritto penale sulla tipologia di reato commesso mediante la condotta di indebita percezione dell'esenzione dal pagamento del ticket per prestazioni sanitarie per mezzo di un'autocertificazione circa le condizioni di reddito è sempre molto intensa. Sul caso si veda: Cass. pen. sez. V, 26 novembre 2013, n. 1574 “Integra il delitto di cui all'art. 316-ter c.p. anche la indebita percezione di erogazioni pubbliche di natura assistenziale, tra le quali rientrano quelle concernenti la esenzione del ticket per prestazioni sanitarie ed ospedaliere, in quanto nel concetto di conseguimento indebito di una erogazione da parte di enti pubblici rientrano tutte le attività di contribuzione ascrivibili a tali enti, non soltanto attraverso l'elargizione precipua di una somma di danaro ma pure attraverso la concessione dell'esenzione dal pagamento di una somma agli stessi dovuta, perché anche in questo secondo caso il richiedente ottiene un vantaggio e beneficio economico che viene posto a carico della comunità.”

[8] Le ricerche su internet sono condizionate dalla cosiddetta filter bubble: ovverosia un sistema che sfrutta degli algoritmi per indirizzare gli utenti verso le notizie di maggior interesse poiché maggiormente diffuse e cliccate. La diffusione di notizie su internet può comportare delle conseguenze dannose per il cittadino-utente poiché innesca dei comportamenti contrari a quelli che sarebbe corretto adottare nella convinzione della convenienza della condotta consigliata. Diffondere informazioni inesatte nei social network può indurre ad azioni che hanno dei costi per la società: pensiamo per esempio ad una eccessiva produzione di atti di natura giurisdizionale che ingolfa la macchina della giustizia e si oppone ai moderni strumenti deflattivi del contenzioso tributario quali la mediazione.

[9] Sul caso si veda la chiara e sintetica sentenza della CTP – Lazio, sez. 17, 5 maggio 2017, n. 11092.

[10] Cfr.: TAR Umbria, sez. I, 18 gennaio 2013, n. 20.

[11] Sulla nozione e determinazione del danno erariale cagionato dai mancati introiti si veda: C. Conti Calabria, sez. giur., 26 gennaio 2016, n. 1. “Sussiste la responsabilità per danno erariale della governance aziendale dell'A.S.P. derivante dalla mancata riscossione dei ticket sanitari in quanto, la mancata adozione di qualsivoglia procedura per la richiesta delle somme dovute dagli utenti del servizio di pronto soccorso, delinea una situazione di gravissima ed inescusabile trascuratezza quanto all'obbligo di garantire una entrata dell'erario”.

[12] “L'aver consentito l'accesso al contenzioso tributario in ogni controversia avente ad oggetto tributi, comporta ... la possibilità per il contribuente di rivolgersi al giudice tributario ogni qual volta la Amministrazione manifesti (anche attraverso la procedura del silenzio-rigetto) la convinzione che il rapporto tributario (o relativo a sanzioni tributarie) debba essere regolato in termini che il contribuente ritenga di contestare (in assenza di simile manifestazione di volontà espressa o tacita non sussisterebbe l'interesse del ricorrente ad agire in giudizio ex art. 100 c.p.c..” (Cass. Sez. un., 10 agosto 2005, n. 16676).

[13] La Cass., sez. V. Trib., 11 maggio 2012, n. 7344 è costante nell’affermare che l’avviso bonario sia impugnabile a titolo proprio. Si tratta, infatti, di un vero e proprio avviso di accertamento e di liquidazione di un tributo.

[14] Il legislatore ha focalizzato l’attenzione sul reclamo e la mediazione (art. 9, comma 1, lett. l), d.lgs., 24 settembre 2015, n. 156), con lo scopo di ridurre il contenzioso, nella convinzione che il ritardo nell’accesso alla tutela giurisdizionale, per esempio passando per il tramite del ricorso gerarchico, costituisca una sorta di diniego o ritardo nell’attuazione della giustizia.