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Anno XI - n. 12 - Dicembre 2019

  Studi



Il silenzio-assenso nel settore dei beni culturali e paesaggistici in Sicilia.

Di Salvatore Aurelio Bruno.
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Il silenzio-assenso nel settore dei beni culturali e paesaggistici in Sicilia

Di SALVATORE AURELIO BRUNO

 

I FATTI

 

Nei mesi di marzo e aprile 2019 il Decreto Crescita, in fase di formulazione, prevedeva l’istituto di semplificazione amministrativa del silenzio assenso anche nel settore culturale e paesaggistico.

Il Ministro dei Beni Culturali impose al Governo la eliminazione della detta previsione.

Non se ne parlò più.

Nelle more dell’approvazione del Decreto, la Regione Siciliana, aveva, però, aggiornato il testo di un disegno di legge di iniziativa governativa adeguandolo alla previsione del Decreto Crescita, prima dell'intervento del Ministro[iv]. Il disegno di legge, relativo ai procedimenti amministrativi, venne approvato dal Parlamento Regionale, ARS, senza discussioni sul punto[v].

E’ stato, dunque, cancellato dall’elenco dei settori di deroga al silenzio assenso proprio quello culturale e paesaggistico.

Andiamo con ordine ad inquadrare la questione.

Il Consiglio dei Ministri, riunito l’11 luglio 2019, ha esaminato sedici leggi delle Regioni e delle Province Autonome ed ha deliberato di impugnare la legge della Regione Sicilia n. 5 del 06/05/2019. Lo stesso Consiglio ha deliberato di non impugnare la legge della Regione Sicilia n. 7 del 21/05/2019, recante “Disposizioni per i procedimenti amministrativi e la funzionalità dell’azione amministrativa”.

Tale legge, pubblicata sulla G.U. della Regione Siciliana del 23 maggio 2019, abroga la precedente legge regionale n.10/1991 (che continua ad applicarsi per i procedimenti iniziati in data anteriore all’entrata in vigore della nuova legge).

Si tratta in gran parte del recepimento delle previsioni del legislatore statale, in particolare della legge generale sul procedimento amministrativo, L.241/90, delle disposizioni della Legge Madia (L. 124/2015) e dei relativi decreti attuativi, ma anche del Codice dell’Amministrazione Digitale (d.lgs 82/2005), il Decreto Trasparenza (d.lgs 33/2013) e delle altre riforme legislative intervenute.

Come noto, gran parte delle disposizioni della legge sul procedimento è stata riconosciuta quale espressione dei livelli essenziali delle prestazioni o della competenza statale in materia di ordinamento civile, con la conseguenza della loro diretta applicazione anche in Sicilia.

Il 2 comma dell’art.29 della legge regionale, però, prevede: “Con uno o più decreti del Presidente della Regione, su proposta dell’Assessore regionale per le autonomie locali e per la funzione pubblica, di concerto con gli assessori regionali competenti, sono individuati i procedimenti per i quali non è necessario un provvedimento espresso. Le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti l’ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa dell’Unione europea impone l’adozione di provvedimenti amministrativi espressi, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza. Si applicano le disposizioni di cui all’articolo 27, commi 4 e 6”. Il riferimento ultimo è relativo all’attivazione dello sportello unico per la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) ed ai moduli unificati e standardizzati per le segnalazioni nonché per gli allegati.

L’articolo non è conforme all’articolo 20 comma 4 della L.241/90 che avrebbe dovuto recepire.

Il suddetto comma 4 dell’articolo 20 della legge 241 sul procedimento prevede, infatti, che le disposizioni sul silenzio assenso “non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico” nonché “alla difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l'immigrazione, l'asilo e la cittadinanza” Tutti questi punti sono stati omessi nella legge regionale 7/19.

Per i punti relativi “alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all'immigrazione, all'asilo e alla cittadinanza[x]non si vedono difficoltà causa la competenza esclusiva dello Stato nelle materie citate, e nell’ordine, a norma del comma 2 dell’art.117 della Costituzione: d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; h) ordine pubblico e sicurezza, b) immigrazione; i) cittadinanza.

Cosa diversa vale per il patrimonio culturale e paesaggistico non citato tra i settori in cui non si applicano le disposizioni sul silenzio assenso.

 

LE COMPETENZE ESCLUSIVE DELLA REGIONE SICILIANA

Per come noto, la Regione Siciliana vanta competenza esclusiva nella materia.  La lettera s) del comma 2 dell’art.117 della Costituzione che riserva la “tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali” allo Stato non si applica, dunque, alla Regione Siciliana.

Con riferimento alla tutela, l’articolo 8 del Codice Beni Culturali tratta delle competenze delle regioni e province ad autonomia speciale disponendo che nelle materie disciplinate dal codice restano, infatti, ferme le potestà attribuite alle regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e Bolzano dagli statuti e dalle relative norme di attuazione.

Lo Statuto speciale attribuisce alla Regione Siciliana competenze esclusive in materia di "tutela del paesaggio; conservazione delle antichità e delle opere artistiche" (art. 14 lett. n dello Statuto) e di "musei, biblioteche, accademie" (art. 14, lett. r dello Statuto).  Da anni la Regione Siciliana esercita, pertanto, tali funzioni di tutela in luogo del Ministero.

Le Regioni a Statuto Speciale nell’esercizio della potestà legislativa devono, comunque, rispettare i principi generali dell’ordinamento giuridico, delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali e gli obblighi internazionali dello Stato.

 

IL RITORNO DEL SILENZIO ASSENSO IN SICILIA: LA GENESI

Ritornando sul tema che ci occupa, contro la singolare omissione del patrimonio culturale e paesaggistico dall'elenco dei settori in cui non si applicano le disposizioni sul silenzio assenso milita una copiosa Giurisprudenza costituzionale sugli interessi sensibili ambientali e culturali/paesaggistici.

Alcuni autorevoli studiosi nella pubblicistica di settore hanno scritto, con riferimento all’altra norma sul silenzio assenso tra pubbliche amministrazioni (art.17 bis della L.241/90), che trattasi di “una vera e propria fuga in avanti in quella che si potrebbe definire la “guerra di logoramento” degli interessi sensibili che vengono sempre più parificati a quelli ordinari” ed ancora che trattasi di un “vero e proprio cavallo di Troia in grado di colpire al cuore il principio fondamentale della tutela del paesaggio e dell’ambiente in antitesi al principio espresso nell’art. 20 della medesima legge”. Posizione altrettanto netta prese il Consiglio Superiore dei Beni Culturali avverso il disegno di legge Madia sullo stesso tema del silenzio assenso tra PA.

Tali giudizi possono essere estesi anche alla recente scelta del legislatore regionale che non recepisce proprio la parte culturale del comma 4 dell'art.20 succitato?

Approfondire la genesi della norma regionale qui in oggetto potrebbe aiutare ad interpretare il senso e l'intento del legislatore Siciliano. La lettura del disegno di legge di iniziativa governativa riserva, invero, qualche sorpresa.

Con la deliberazione n. 346 del 19 settembre 2018 della Giunta Regionale recante a titolo “Approvazione del disegno di legge: Disposizioni per i procedimenti amministrativi e la funzionalità dell’azione amministrativa” veniva approvato l’allegato A “Relazione Illustrativa”.  

A pagina 11 della detta Relazione si legge “La disposizione non trova applicazione agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico”. A fronte della citata affermazione della Relazione, singolarmente il testo del comma 2 dell'art.29 del disegno di legge era, invece, uguale a quello che poi venne inserito nella legge regionale 7/19.

In altri termini, sia l’articolo 30 del disegno di legge di iniziativa governativa in allegato A alla deliberazione n. 346 del 19 settembre 2018 e rubricato “silenzio assenso”, sia l'articolo 29 (numerazione fatta in sede di approvazione finale da parte dell’ARS) della LR 7/19, al comma 2 non prevedono la deroga al silenzio assenso nel settore “del patrimonio culturale e paesaggistico”, mentre la relazione illustrativa al disegno di legge prevedeva la deroga.

Nei lavori dell’Assemblea tenutisi nella seduta n. 115 del 14 maggio 2019[xv] il testo veniva poi approvato senza alcuna discussione sul tema specifico del silenzio assenso.

 

SPUNTI PER CIRCOSCRIVERE IL PERIMETRO DI ANALISI: A) I LIMITI COSTITUZIONALI DELLE RIFORME ECONOMICO-SOCIALI

La norma qui in commento determina una «lesione diretta» dei beni culturali e paesaggistici tutelati, con una conseguente grave diminuzione del livello di tutela garantito nell'intero territorio nazionale?

Sul tema va evidenziato che la Corte costituzionale ha da sempre ripetuto che la conservazione ambientale e paesaggistica spetta, in base all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., alla cura esclusiva dello Stato. La stessa Corte, con riferimento, alla problematica dei rapporti tra lo Stato e le Regioni a statuto speciale relativamente al riparto di competenze in materia, ha dichiarato «costituzionalmente illegittime norme regionali che si ponevano in contrasto con disposizioni previste dal codice dei beni culturali e del paesaggio, qualificate norme di grande riforma economico-sociale.  La Corte delle leggi osserva che il legislatore statale conserva il potere di vincolare la potestà legislativa primaria delle Regioni a statuto speciale, così che le norme qualificabili come “riforme economico-sociali” si impongono al legislatore di queste ultime”.

Ancora di recente la Corte Costituzionale in un arresto su un giudizio di legittimità costituzionale avverso alcuni articoli della legge regionale Siciliana n. 16 del 2017, giudicava incostituzionali i commi 1, 2 e 3 dell’articolo 48 della stessa legge regionale appunto poiché in contrasto con le norme del Codice dei Beni Culturali classificate quali norme di grande riforma economico-sociale che anche le Regioni a statuto speciale debbono osservare.

 

SPUNTI PER CIRCOSCRIVERE IL PERIMETRO DI ANALISI: B) I LIMITI DEI LIVELLI ESSENZIALI DELLE PRESTAZIONI

Altro punto dirimente per la classificazione del caso quale possibile lesione costituzionale è l’analisi del combinato disposto del comma 2-ter dell’art.29 della L.241/90, che recita “Attengono altresì ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione le disposizioni della presente legge concernenti (…)  il silenzio assenso” e quello dell’art.01 del D.L. 20 settembre 2015, n. 146, coordinato con la legge di conversione 12 novembre 2015, n. 182, che dispone: “In attuazione dell'articolo 9 della Costituzione, la tutela,  la fruizione e la valorizzazione del patrimonio culturale sono attività che rientrano tra i  livelli  essenziali  delle  prestazioni  di  cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione,  nel rispetto degli statuti delle regioni ad autonomia  speciale  e  delle province autonome di Trento e di Bolzano e delle  relative  norme  di attuazione”.

La norma sul silenzio assenso così come quella sull’attività di tutela sono, dunque, livelli essenziali delle prestazioni costituzionalmente garantite.

Tanto comporta, da una parte, che non si possa mai determinare forme di tutela deteriori con riferimento al silenzio assenso nei rapporti tra privati e pubbliche amministrazioni e, dall’altra parte, che la previsione di deroga per gli atti e procedimenti relativi al patrimonio culturale e paesaggistico, oggetto di una ulteriore e speculare previsione di livello essenziale delle prestazioni, incardini la stessa tutela quale oggetto e funzione indefettibile del livello essenziale da garantire.

La tutela del bene culturale è, infatti, attività da espletare per la fruizione del “diritto civile e sociale (alla cultura) che deve essere garantito su tutto il territorio nazionale”, per come dispone l'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, ancorché a costo dell’attivazione dei poteri sostitutivi (anche verso la Regione Siciliana) “quando lo richieda la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni”, per come previsto dall’articolo 120 comma 2 della Costituzione.

 

SPUNTI PER CIRCOSCRIVERE IL PERIMETRO DI ANALISI: C) ECCEZIONALITA’ DEL SETTORE CULTURALE E MANCATO RINVIO GENERALE ALLA L.241/90

E’ certamente vero che la previsione della deroga al silenzio assenso sui procedimenti relativi al patrimonio culturale non è ripetuta nell’attuale codice dei beni culturali, bensì nella sola legge sul procedimento amministrativo 241/90. Quest’ultima, ribadiamo, all’articolo 29 comma 2-ter, prevede che il silenzio assenso attiene ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione, salvo la possibilità di individuare con intese in sede di Conferenza Unificata ulteriori casi in cui tali disposizioni non si applicano (circostanza, comunque, non avvenuta nel caso di cui alla Legge regionale 7/19 qui ad oggetto).

A ragione degli obblighi costituzionali di tutela nel settore culturale, settore che, come noto, costituisce un'eccezione, la previsione dell’art.20 comma 4 della L.241/90 contiene una norma speciale con riferimento al silenzio assenso[xx].

Per questo motivo, a differenza del Codice Contratti Pubblici, il Codice dei Beni Culturali non contiene alcuna generale norma di rinvio alla L.241/90. Puntualmente invece articoli specifici fanno singoli richiami ad alcune norme della L.241/90.

Le norme di semplificazione amministrativa, ad esempio, non sono tout court applicabili al settore: se per un conto, non si può applicare agli interventi conservativi volontari di cui all’art.31 l'istituto della SCIA poiché da autorizzare ai sensi dell'art.21 CBC, dall'altro, le procedure edilizie semplificate dell’art.23 del Codice si applicano con SCIA o DIA qualora gli interventi già autorizzati ex-art.21 e 22 del Codice necessitino anche di un ulteriore titolo abilitativo in materia edilizia[xxiii]; ed ancora, se, per un verso, la conferenza dei servizi è specificamente richiamata dall’art.25 CBC, per l'altro, il silenzio assenso tra PA è specificamente richiamato dal comma 9 dell’art.146 CBC (lo si esaminerà tra breve). Gli strumenti di semplificazione amministrativa sono, a causa della sopraccitata eccezionalità del settore culturale, dunque, di volta in volta richiamati o esclusi: ad esempio, nessuna applicazione trova l’istituto dell’autocertificazione nel vigente Codice dei Beni Culturali.

Ritornando sul silenzio assenso, si diceva, esso viene richiamato nel Codice dei Beni Culturali, nel citato comma 9 dell’articolo 146, ma limitato alla sola espressione di un parere vincolante del soprintendente (“decorsi inutilmente sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte del soprintendente senza che questi abbia reso il prescritto parere, l'amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione”) rivolto all’amministrazione procedente ex-art.17 bis della L.241/90 e non al privato.

Medesimo discorso vale per l'articolo 11, comma 9 del DPR n. 31/2017, cui rimanda lo stesso comma 9 dell’articolo 146 C.b.C, che stabilisce che, in caso di inutile decorso del tempo per il parere vincolante del Soprintendente (da rendersi entro 20 giorni) si applichi il silenzio-assenso secondo il principio discendente dalla l. n. 124/2015 ed operante tra le pubbliche amministrazioni, fermo restando che l'amministrazione procedente provveda al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica.

L’applicazione del silenzio assenso è dunque oggi, in nome della detta eccezionalità, limitata ad un solo caso, (il detto art.146 comma 9) nel Codice dei Beni Culturali, caso comunque relativo al rapporto tra pubbliche amministrazioni. Va detto, in proposito, che in passato il vecchio articolo 22 comma 4 del Codice dei Beni Culturali aveva previsto il silenzio assenso. La riforma del 2006 (D.Lgs 24 marzo 2006, n. 156) cancellò tale previsione qualificando il mancato rispetto del termine da silenzio assenso a silenzio inadempimento possibile oggetto di ricorso al giudice amministrativo.

Oggi è consolidata in dottrina e giurisprudenza la posizione secondo la quale: “nella materia della tutela del paesaggio, l’istituto del silenzio-assenso supera la finalità di semplificazione” di modo che “in tema di tutela del paesaggio, il provvedimento autorizzatorio previsto dalla legislazione di settore deve avere forma espressa, atteso che il silenzio dell'amministrazione proposta alla tutela del vincolo non può avere valore di assenso stante la necessità di valutare da parte della p.a. equilibri diversi e tenere conto del concorso di competenze statali e regionali.

 SPUNTI PER CIRCOSCRIVERE IL PERIMETRO DI ANALISI: D) LA GIURISPRUDENZA EUROPEA E COSTITUZIONALE

Gli arresti giurisprudenziali in ordine alla tutela del patrimonio paesaggistico e ambientale cui sono giunti la Corte di Giustizia Europea e la Giurisprudenza amministrativa e ordinaria sembrano tanto netti da non lasciar luogo a possibili fraintendimenti. Eppure è sempre incombente il pericolo di legislazioni settoriali non meglio ponderate che aprano le porte al silenzio-assenso per come l'incredibile caso del deposito costiero di G.P.L. di oltre 10.000 mc a Chioggia, nella Laguna di Venezia Patrimonio dell’Umanità dell’UNESCO, autorizzato senza che mai alcuna autorità preposta alla tutela del paesaggio abbia espresso alcun parere.

La Corte di Giustizia Europea con sentenza 28.2.1991, C-386 stabilì che nella materia ambientale vige un principio fondamentale, ricavabile da una serie di disposizioni, da interpretarsi unitariamente nel sistema, secondo cui il silenzio della amministrazione preposta al vincolo ambientale non può avere valore di assenso”.

Sempre la stessa Corte giudicando su una norma nazionale italiana che prevedeva un silenzio assenso per l’autorizzazione provvisoria agli scarichi, aveva stabilito che “data la delicatezza degli interessi protetti, è sempre necessario un provvedimento espresso che dia conto dell’istruttoria svolta e del bilanciamento effettuato: il rifiuto, la concessione o la revoca delle autorizzazioni devono risultare da un provvedimento esplicito e seguire regole procedimentali precise, nelle quali venga rispettato un determinato numero di condizioni necessarie, dalle quali sorgono diritti e obblighi in capo ai singoli. Ne consegue che un’autorizzazione tacita non può ritenersi compatibile con le prescrizioni della direttiva, tanto più che una siffatta autorizzazione non consente la realizzazione di indagini preliminari, né di indagini successive e di controlli”.

Altre sentenze europee sugli interessi sensibili confermarono detta posizione sul silenzio assenso.

In relazione ad un’ipotesi di silenzio assenso nelle procedure di verifica di assoggettabilità a VIA la Corte ha condannato l'Italia che sosteneva che “sarebbe stato giustificato consentire alle autorità competenti di mantenere il silenzio assenso laddove non sia necessaria una valutazione e imporre loro di provvedere formalmente solo laddove un progetto debba essere sottoposto a valutazione dell’impatto ambientale”.

La Corte al punto 48 della sentenza del 10 giugno 2004 nella causa C-87/02, ha sostenuto che “in materia ambientale occorre verificare che l’istruttoria finalizzata alla valutazione dell’impatto di un intervento da autorizzare venga effettivamente svolta altrimenti si verrebbe meno alla ratio della normativa ambientale che è quella della tutela preventiva dell’ambiente e della salute dei cittadini interessati”.

La Corte Costituzionale con una sentenza del 1992  ribadiva la stessa posizione sul silenzio-assenso presa dalla Corte Europea: “I principi fondamentali da osservarsi in tema di smaltimento dei rifiuti, stante la necessità di tutelare la salute e l’ambiente escludono la possibilità del ricorso al silenzio assenso” in quanto “la tutela della salute e dell’ambiente che sono beni costituzionalmente garantiti e protetti”.

Ed ancora nel 1993 la Suprema Corte scriveva:“(la norma) introduce, cioè, l'istituto del silenzio-assenso in una fattispecie nella quale, attesa la natura degli interessi protetti e le finalità da raggiungere, cioè la tutela della salute e dell'ambiente, che sono beni costituzionalmente protetti (artt. 9 e 32 della Costituzione) e stante l'obbligo dell'osservanza di direttive comunitarie sono indispensabili per il rilascio dell'autorizzazione accurate indagini ed accertamenti tecnici, nonché controlli specifici per la determinazione delle misure e degli accorgimenti da osservarsi per evitare danni facilmente possibili per la natura tossica e nociva dei rifiuti accumulati”.

Per chiudere questo breve excursus riteniamo utile ricordare quanto Tristano Codignola, in sede di Assemblea Costituente, affermò circa l'articolo 9 della Costituzione, “Lo Stato non protegge, tutela”  laddove il concetto di “tutela” non racchiude una protezione emergenziale, ma “sistematica e preventiva”, incompatibile, dunque, con i risvolti di un mero silenzio.

 

 CONSEGUENZE: 1) AMBITO DI APPLICAZIONE

Ragionando sulle conseguenze della nuova normativa Siciliana bisogna prima precisare che la precedente normativa, l’art.23 della  legge regionale 10/91, viene ora esplicitamente abrogata.

Detto articolo 23 con rubrica aggiunta dall'art. 9, comma 24, della L.R. 05/2011, recitava: “Trovano applicazione nella Regione le disposizioni di cui all’articolo 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modifiche ed integrazioni” (articolo così sostituito dall’art.7, comma 1 L.R. 05/2011).

Dunque fino a ieri, in Sicilia, trovava applicazione la deroga al silenzio assenso in materia di beni culturali, introdotta con il comma 6-ter dell’articolo3 del D.L. 14 marzo 2005, n. 35.

Il nuovo art.35 comma 1 della LR 7/19 ha abrogato in toto la legge regionale 10/91.

Fino al 23 maggio 2019 i procedimenti relativi al patrimonio culturale e ad istanza di parte non potevano concludersi in silenzio assenso ma occorreva un provvedimento espresso.

Da oggi i procedimenti e gli atti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico potranno essere perfezionati in silenzio assenso. Trattasi di vedere quali ovvero di identificare l’ambito di applicazione.

Il Consiglio di Stato in un parere del 1992 suggeriva di: “non fare applicazione di questo meccanismo nei casi in cui venissero in gioco determinati interessi e/o valori ritenuti particolarmente rilevanti, in linea con l’orientamento prevalente, che attribuiva al silenzio-assenso carattere derogatorio rispetto al principio generale del dovere di provvedere in modo esplicito”. Ed ancora: “Nell’ambito di applicazione dell’art. 20 sono fatte rientrare le attività il cui atto di consenso presenti momenti di discrezionalità. Dalla disciplina regolamentare risultano, peraltro, esclusi tre gruppi di procedimenti autorizzatori, in relazione alle possibili difficoltà per l’esercizio dei diritti da parte dell’interessato, a causa della necessità pratica di avvalersi di un documento attestante l’avvenuto conseguimento dell’autorizzazione, o al corretto adempimento di obblighi internazionali, ovvero, infine, alla tutela di interessi pubblici fondamentali, legati all’igiene, all’incolumità ed alla sicurezza pubblica[xliii]”.

Certamente si può escludere che la SCIA possa ricondursi al silenzio-assenso. La ratio della diversità delle discipline va ricercata nella diversità dell'oggetto: l'art.19 concernente materie soggette a provvedimenti autorizzatori a carattere sostanzialmente vincolato e quindi non abbisognanti di una complessa ponderazione  comparativa di interessi primari e secondari, legittima all'esercizio dell'attività a seguito della sola presentazione di apposita dichiarazione; l'art.20, afferendo a settori caratterizzati dall'intervento di autorizzazioni a contenuto discrezionale, e conseguentemente comportando un'opera di organica disamina degli interessi in considerazione, impedisce al privato l'intrapresa dell'attività autorizzanda antecedentemente al decorso dell'arco temporale funzionale alla maturazione del provvedimento tacito di accoglimento.     

 CONSEGUENZE: 2) ATTI PERFEZIONABILI IN SILENZIO-ASSENSO

Rimane il problema di capire quali conseguenze pratiche in ordine alla tutela avrà dunque il silenzio della pubblica amministrazione competente rispetto ad atti e procedimenti in materia di beni culturali e paesaggistici. Tra l’altro, bisogna tenere presente che l'inerzia della pubblica amministrazione non sarà più rubricata a silenzio inadempimento in Sicilia ma diventerà formale approvazione di un atto.

In proposito, si può provare ad esercitarsi nel cimento, per carità non ufficiale tantomeno autorevole, di immaginare in quali atti e procedimenti in concreto l'art.29 comma 2 della LR 7/19 potrà essere applicato.

Non avendo lo spazio né il tempo necessario per esaminare i termini per detti procedimenti per come individuati dai Comuni o da altri enti pubblici territoriali, e non, su beni culturali in loro disponibilità, tentiamo di fare qualche ipotesi studio sul Dipartimento Beni Culturali della Regione Siciliana.

Il DP 28 febbraio 2012, n. 19 disciplina le norme di attuazione dell’articolo 2, commi 2 bis e 2 ter, della legge regionale 30 aprile 1991, n. 10 e successive modifiche ed integrazioni, per l’individuazione dei termini di conclusione dei procedimenti amministrativi di competenza del Dipartimento regionale dei beni

culturali e dell’identità siciliana. Di seguito proviamo ad individuare i procedimenti possibile oggetto di perfezionamento nella modalità del silenzio-assenso. Incidentalmente notiamo che il primo caso di procedimento è proprio quello della bozza del disegno di legge del Decreto Crescita poi abortito.

IPOTESI DI PROVVEDIMENTI REGIONALI PERFEZIONABILI IN SILENZIO-ASSENSO

TERMINI

Autorizzazione demolizione, rimozione e spostamento di beni culturali di cui all'art. 21, comma 1, lettere a) e b) del CBC[xlvii]

120 giorni

Autorizzazione smembramento collezioni, serie o raccolte di oggetti di cui all'art. 21, comma 1, lettera c) del CBC

120 giorni

Autorizzazione alla alienazione di beni culturali appartenenti alla Regione e altri enti pubblici territoriali, nonché a enti pubblici o a persone giuridiche senza fine di lucro di cui all'art. 56 del CBC

120 giorni

Autorizzazioni al prestito di beni culturali per mostre ed esposizioni di cui all'art. 48 del CBC

120 giorni

Autorizzazione al distacco di affreschi, stemmi, graffiti, lapidi, iscrizioni, tabernacoli ed altri elementi decorativi  di cui all'art.50 del CBC

120 giorni

Autorizzazioni per riproduzioni  di cui al DPR 1501 del 05/09/1967

150 giorni

Autorizzazione all'esecuzione di ricerche archeologiche su immobile proprio

90 giorni

Autorizzazioni per mostre di cui alla L.328/1950.

120 giorni

 

Si invererebbe, pertanto, il silenzio assenso ove l'amministrazione regionale, a fronte di istanze di parte per il rilascio dei suddetti provvedimenti amministrativi, dovesse stare in silenzio oltre i termini sopra indicati. In tali casi il silenzio dell'amministrazione equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide, se la medesima amministrazione non comunica all’interessato, nei termini sopraindicati, il provvedimento di diniego ovvero non procede alla indizione della conferenza dei servizi.

Temiamo che causa la già grave crisi di organico dell’amministrazione regionale nonché la scarsa organizzazione amministrativa, già oggetto di critiche contenuti in rapporti ufficiali, il silenzio assenso possa diventare la forma ordinaria di procedere alla conclusione dei procedimenti avviati su istanza di parte.

 

SOLUZIONI E CONCLUSIONI

Soluzioni? L'impugnativa alla Corte Costituzionale da parte del giudice (giudice a quo) su iniziativa di una delle parti, del pubblico ministero o dello stesso giudice d'ufficio, secondo la procedura regolata dall'art.137 della Costituzione e dalla legge 87 del 1953.

Può ancora rimediare il legislatore regionale? Certamente, abrogando l'articolato in questione della legge appena emessa, ma non per via diversa.

Nulla rileva in proposito il fatto che l’incipit del 2 comma dell’art.29 preveda “decreti del Presidente della Regione, con cui sono individuati i procedimenti per i quali non è necessario un provvedimento espresso”, appunto perché tale decretazione riguarderà casi di silenzio assenso, mentre i casi di disapplicazione dello stesso sono stati già fissati dal successivo periodo del comma 2.

Certamente i decreti succitati non potranno andare contro il dettato della legge, potranno, nella migliore delle ipotesi, rendere difficile o quasi impossibile che si inverino casi di silenzio assenso nel settore.

In conclusione, per come sopra esposto, la disapplicazione della norma sul silenzio assenso per atti e procedimenti relativi al patrimonio culturale deve essere garantita su tutto il territorio nazionale, Regione Siciliana compresa, quale norma di riforma economico-sociale e livello essenziale delle prestazioni.

L'applicazione del silenzio assenso, ora sdoganata in Sicilia, appare, infine , anche in contrasto, non solo con la tutela della cultura e del paesaggio, ma anche con le ragioni del buon andamento della Pubblica Amministrazione inteso in senso giuridico, dato che l’automatica formazione del silenzio preclude un’adeguata ponderazione degli interessi in gioco e può favorire contrattazioni e intermediazioni ai confini della liceità, in contrasto anche con il principio di imparzialità dell’azione amministrativa, ugualmente richiamato dall’art. 97 Cost.

Note:

  1. i D.L. 34 del 30 aprile 2019 convertito in legge con modifiche con la legge 28 giugno 2019 n. 58;
  2. ii Sergio Rizzo “Spunta la mini sanatoria per i lavori sui beni vincolati --‐varrà il silenzio assenso”,Repubblica del 31 marzo 2019 e “Sempre meno vincoli per i cantieri e tutele ridotte per i beni 11 culturali”, pubblicato su Repubblica Economia&Finanza il 3 aprile 2019. Si veda anche l’appello di SIRA – Società Scientifica Italiana per il Restauro dell’Architettura. La bozza del decreto così stabiliva: «negli anni 2019 e 2020, l'autorizzazione prevista dall'articolo 21, comma 4, del decreto legislativo 22 gennaio 2003, n. 42, relativa agli interventi in materia di edilizia privata, è rilasciata, in deroga a quanto previsto dall'articolo 22, comma 1, del medesimo decreto legislativo 42 del 2004, entro il termine di 90 giorni dalla ricezione della richiesta da parte della soprintendenza. Decorso tale termine, in caso di mancato riscontro della Soprintendenza l'autorizzazione si intende acquisita». Si veda in proposito l'intervista a Giuliano Volpe in “Beni culturali, "silenzio assenso" più veloce per aggirare le soprintendenze”, su Culture del 4 aprile 2019;
  3. iii Cfr, l’articolo “Decreto crescita: il silenzio-assenso per i beni culturali non c’è più ma…” firmato da SALVIAMOILPAESAGGIO del 6 aprile 2019;
  4. iv Delibera 346 del 2018 della Giunta Regionale Siciliana;
  5. v Si veda resoconto stenografico della seduta all'ARS del 14 maggio 2019;
  6.  vi “Sicilia, tutela dell’ambiente e beni culturali in mano alla politica. Le conseguenze, ai fini del governo del territorio, dell’approvazione del disegno legislativo regionale che recepisce la legge Madia sulla riforma della pubblica amministrazione. Depotenziate le sovrintendenze” di Silvia Mazza, su Il giornale dell’architettura, 22 Maggio 2019. Nell'articolo singolarmente la redattrice e/o l'intervistato Gianfranco Zanna asseriscono: “passa in secondo piano l’altro istituto, quello del silenzio-assenso, che ha subito i maggiori interventi riformatori ma che, fortunatamente rispetto alla normativa nazionale, non scatta per i procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico. Mentre infatti la Legge Madia lo ha introdotto anche per «le amministrazioni che si occupano della tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali», provocando be due mozioni del Consiglio superiore dei Beni culturali (ne attendiamo una sulla devastante riforma delle conferenze dei servizi anche dall’omologo Consiglio siciliano, silente su tutto) l disposizione regionale «non trova applicazione agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente…». Evidentemente l'articolo si riferisce all'articolo 17 bis della L.241/90 (articolo 30 della LR 7/19) oggetto delle prese di posizione del Consiglio Superiore dei Beni Culturali (e di Giuliano Volpe) ma non ravvede alcun problema nel precedente articolo 29... (!);
  7. vii La legge regionale 5 del 6 maggio 2019 reca “Individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata”, è stata impugnata davanti alla Corte Costituzionale in quanto alcune norme in materia di autorizzazione paesaggistica eccedono dalle competenze attribuite alla Regione Siciliana dallo Statuto speciale di autonomia, violando la competenza legislativa riservata allo Stato in materia di tutela dei beni culturali e del paesaggio dagli artt. 9 e 117, comma secondo, lettera s), della Costituzione. Su questa legge ci torneremo più avanti;
  8. viii La nuova norma si applica all’attività amministrativa della Regione, degli enti, istituti e aziende dipendenti dalla Regione e/o comunque sottoposti a controllo, tutela o vigilanza della medesima, oltre che degli enti locali territoriali e/o istituzionali nonché degli enti, istituti e aziende da questi dipendenti o comunque sottoposti a controllo, tutela o vigilanza. Le disposizioni della legge si applicano, inoltre, alle società con totale o prevalente capitale pubblico, limitatamente all’esercizio delle funzioni amministrative. I soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative assicurano il rispetto dei principi generali dell’attività amministrativa, previsti all’art. 1 della legge. 9. Viene fatto, infine, rinvio generale alla disciplina prevista dalla normativa statale, la l. 241/1990, per quanto non 12 disciplinato dalla norma regionale;
  9. ix Il comma 6-ter dell’articolo3 del DECRETO-LEGGE 14 marzo 2005, n. 35 aveva modificato l'articolo 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, sostituendolo, con riferimento al comma 4, con il seguente articolato “Le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza e l'immigrazione, la salute e la pubblica incolumita', ai casi in cui la normativa comunitaria impone l'adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell'amministrazione come rigetto dell'istanza, nonche' agli atti e procedimenti individuati con uno o piu' decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti”;
  10. x Il comma 3 dell’articolo 9 della Legge 18 giugno 2009, n. 69 ha previsto: “Al comma I dell'articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, al primo periodo, dopo le parole: "all'immigrazione," sono inserite le seguenti: "all'asilo, alla cittadinanza,". Al comma 4 dell'articolo 20 della citata legge n. 241 del 1990, e successive modificazioni, le parole: "e l'immigrazione" sono sostituite dalle seguenti: ", l'immigrazione, l'asilo e la cittadinanza";
  11. xi Si accenna per ora a CORTE COST., 1 luglio 1992, n. 307, CORTE COST. n. 26/1996; CORTE COST., 17 dicembre 1997, n. 404; CORTE COST., n. 302/1998) nonché della CORTE COST., n. 209/2014; ed ancora della CORTE DI GIUSTIZIA UE, Corte Giust., 28 febbraio 1991, C-360/87, CORTE GIUST. ,10 giugno 2004 in causa C-87/02, etc;
  12. xii F.DE LEONARDIS “Il silenzio assenso in materia ambientale: considerazioni critiche sull’art. 17bis introdotto dalla cd. riforma Madia” su Federalismi.it, 20/15, pag.3. Si veda ancora G.PIPERATA in “Paesaggio”, in “Diritto del Patrimonio Culturale”, di C.BARBATI, M. CAMMELLI, L.CASINI, G.PIPERATA, G. SCIULLO, 2017, pag. 275-276; nello stesso senso SEVERINI “La tutela costituzionale del paesaggio nell’art.9 della Costituzione. Relazione al convegno tutela del paesaggio e semplificazioni. A margine del DPR 13 febbraio 2017, n.31, Padova 2017. Si consenta rinviare a S.A. BRUNO "Note a margine e de iure condendo - prima parte: principi e strumenti per la tutela dei beni culturali e paesaggistici con modalita’ sussidiaria e partecipata "pubblicato il 17 maggio 2019, su "www.ildirittoamministrativo.it", ISSN 2039- 693711, pag.8;
  13. xiii A.DI BLASI in “Beni ambientali. Gli effetti del silenzio assenso e tutela dell’art. 9 Cost, i limiti della discrezionalità del legislatore” su lexambiente.it del 23.01.2019. Il saggio riguarda la incredibile vicenda del silenzio-assenso per un caso accaduto a Chioggia, una piccola città della Laguna di Venezia Patrimonio dell’Umanità dell’UNESCO, dove è stato autorizzato un deposito costiero di G.P.L. (gas propano liquido), di oltre 10.000 mc, senza che mai alcuna autorità preposta alla tutela del paesaggio abbia espresso alcun parere. L’impianto, autorizzato, viene classificato, secondo la normativa Seveso “a rischio d’incidente rilevante”, in quanto in caso d’incidente gravi “rilevanti” possono essere i danni alle persone e all’ambiente. Il Tar Veneto, con sentenza del 5.6.2018, ha ritenuto non affetto da nullità il provvedimento di autorizzazione del deposito gasiero non ravvisando alcuna violazione dell’art. 9 della Costituzione, pur riconoscendo che l’ente preposto alla tutela dell’ambito paesaggistico, in questo caso la Commissione di Salvaguardia stessa, non sia mai stato coinvolto;
  14.  xiv Il disegno di legge Madia di riforma della pubblica amministrazione (C. 3098 recante “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”) è stato oggetto di una dura mozione per il ritiro dell'attuale art. 17-bis da parte del Consiglio Superiore dei Beni Culturali nella seduta del 14 luglio 2015;
  15.  xv Si veda il resoconto stenografico dei lavori dell’Assemblea tenutisi nella seduta n. 115 del 14 maggio 2019;
  16. xvi CORTE COSTITUZIONALE ex plurimis, sentenza n. 367 del 2007;
  17. xvii CORTE COSTITUZIONALE, sentenze n. 172 del 2018, n. 207 e 66 del 2012; n. 226 e n. 164 del 2009, n. 232 del 2008 e n. 51 del 2006;
  18. xviii CORTE COSTITUZIONALE, sentenze n. 172 del 2018 e n. 238 del 2013;
  19. xix CORTE COSTITUZIONALE, sentenze n. 172 del 2018 su Consulta Online. A commento della sentenza si veda “Sicilia, salvi i Piani paesaggistici” di Silvia Mazza su Giornale dell'Architettura del 08.10.2018 con ulteriore intervista a Gianfranco Zanna di Lega Ambiente Sicilia;
  20. xx Il Considerando 40 e l’art. 4 comma 8 della direttiva Bolkestein 2006/123/CE, prevedono che “la conservazione del patrimonio nazionale storico e artistico” e “gli obiettivi di politica culturale” rientrano nella nozione di «motivi imperativi di interesse generale. Ai sensi dell'articolo 12 della direttiva “gli Stati membri possono tener conto, nello stabilire le regole della procedura di selezione, di considerazioni (…) sulla salvaguardia del patrimonio culturale e di altri motivi imperativi d'interesse generale conformi al diritto comunitario”. Sul tema si veda A. BRUNO "Aiuti di Stato: nella cultura" pubblicato il 14 dicembre 2018 su "www.diritto.it", ISSN 1127-8579;
  21. xxi l’art. 29 comma 8 del D.Lgs 50/16 e smi prevede “Per quanto non espressamente previsto nel presente codice e negli atti attuativi, alle procedure di affidamento e alle altre attività amministrative in materia di contratti pubblici si applicano le disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241 (...)”;
  22. xxii Si veda ancora sul silenzio assenso nel settore culturale F. CARPENTIERI, La tutela dei beni culturali, paesaggistici e ambientali nelle riforme della legge n. 124/2015, Rivista giuridica di urbanistica, 3/2016, 53, A.BRUNO “Manuale di diritto del Patrimonio Culturale”, 2019, pagg. 33 e 56 con riferimento al silenzio-assenso / rifiuto di cui agli articoli 21/22 e 49 CBC, A.DI BLASI “Beni ambientali. Gli effetti del silenzio assenso e tutela dell’art. 9 Cost, i limiti della discrezionalità del legislatore” su lexambiente.it del 23.01.2019. Sul tema delle autorizzazioni per i lavori di cui agli articoli 21/22 e il silenzio assenso si veda CORTE DI CASS.PEN., Sez. 3^ 09/04/2019, Sentenza n.15523. Circa la mancata acquisizione del parere favorevole per lavori e l'applicazione del silenzio-assenso in rapporto all'articolo 181 CBC si veda CORTE DI CASS. PEN. Sez. 3, 07/06/2017;
  23. xxiii “A seguito dell’intervento del D.L. 14 marzo 2005, n. 37, l’istituto ha assunto portata generale, trovando applicazione in tutti i procedimenti ad istanza di parte che non siano assoggettati alla SCIA (cfr. la clausola di riserva posta in apertura dell’art.20), salva diversa previsione normativa”, R. GAROFOLI, Codice Amministrativo Ragionato, 2019 pag. 183;
  24. xxiv Codice dei Beni Culturali Ragionato di FAMIGLIETTI, NISTICÒ e PIGNATELLI, 2018 pag. 402;
  25. xxv Sul tema dell'art. 146 comma 9 si veda TAR SARDEGNA, sez. II, 8 giugno 2017, n. 394 su giustiziaamministrativa.it. Su un caso siciliano si veda CORTE DI CASS. PEN, Sez.3^ 12/12/2018, Sentenza n.55500;
  26. xxvi Si rinvia a G: PIPERATA in “Diritto del Patrimonio Culturale”, di C.BARBATI, M. CAMMELLI, L.CASINI, G.PIPERATA, G. SCIULLO, 2017, pag.275-276: “Ogni qualvolta il legislatore estende l’operatività di strumenti di semplificazione ad ambiti di azione amministrativa riservata ad enti preposti alla cura di interessi sensibili, come quello ambientale, culturale o paesaggistico, i rilievi critici e i dubbi di legittimità costituzionale della scelta legislativa non mancano”, cfr, G.SCIULLO “Legge Madia e amministrazione del patrimonio 14 culturale: una prima lettura”, in Aedon, n. 3;
  27. xxvii Si segnala che, per come annunciato in premessa, il Governo nella stessa seduta del 11 luglio 2019 ha presentato impugnativa per illegittimità costituzionale della legge regionale Siciliana n.5 del 6 maggio 2019, con la quale la Regione Siciliana ha recepito nell'ordinamento regionale le disposizioni contenute nel D.P.R. 13.2.2017 n.31 che ha approvato il Regolamento recante l'individuazione degli interventi esclusi dall'autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata. A giudizio del Governo tale legge presenta aspetti di illegittimità costituzionale con riferimento alle norme contenute negli articoli 8, comma 6, e 13, che, eccedono dalle competenze attribuite alla Regione Siciliana dallo Statuto speciale di autonomia. In particolare il comma 6 dell’articolo 8 della legge regionale dispone che "Trascorsi sessanta giorni senza che la Soprintendenza ai beni culturali e ambientali abbia adottato il provvedimento richiesto si forma il silenzio assenso." L’impugnativa dunque è dovuta alla circostanza che l'articolo 11 , comma 9 del DPR n. 31/2017, stabilisce, che la formazione del silenzio assenso nella è relativa al solo parere e mai al provvedimento conclusivo del procedimento di autorizzazione paesaggistica che deve sempre essere adottato formalmente. Si veda la relazione “Dettaglio Legge Regionale” del Dipartimento per gli Affari Regionali pubblicato sul sito istituzionale per la proposta di impugnativa al Governo;
  28. xxviii Il vecchio comma 4 dell’articolo 22 del Codice prevedeva che se il termine fissato decorreva inutilmente l’interessato poteva diffidare la pubblica amministrazione a provvedere. Nel caso in cui l’amministrazione non avesse provveduto nei trenta giorni successivi al ricevimento della diffida la richiesta di autorizzazione si intendeva accolta. Oggi, il comma 4 riformato, prevede che se decorre inutilmente il termine stabilito, il richiedente puo' diffidare l'amministrazione a provvedere. Se l'amministrazione non provvede nei trenta giorni successivi al ricevimento della diffida, il richiedente puo' agire ai sensi dell'articolo 21-bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, ovvero secondo il rito sul silenzio dell’attuale Codice Procedura Amministrativa artt.31 e 117 D.Lgs 104/10. Si veda A. FERRETTI, Manuale di diritto dei beni culturali e del paesaggio, 2016, pag. 150;
  29. xxix“Se, da un lato, questo strumento consente al privato di non subire le conseguenze negative dell’atteggiamento inerte della pubblica amministrazione, dall’altro la mancanza dell’atto scritto e la conseguente mancanza di motivazione, non consente di verificare l’iter logico-valutativo seguito dall’amministrazione, né di vagliare la completezza e l’esaustività dell’istruttoria e quindi di valutare, in ultima istanza, se vi sia stata un’adeguata ponderazione degli interessi che vengono in gioco nel caso di specie, con pregiudizio non solo del buon andamento della pubblica amministrazione, ma anche delle ragioni del privato controinteressato, il quale non è in grado di ricostruire le ragioni per le quali l’amministrazione ha accolto l’istanza del soggetto proponente, a scapito della propria situazione giuridica soggettiva”, cfr., C.SILVANO “silenzio-assenso e interesse ambientale tra orientamenti giurisprudenziali e scelte del legislatore” Rivista giuridica di urbanistica 4/2017. Sul tema generale del silenzio assenso si veda tra i tanti: A. TRAVI, Silenzio assenso ed esercizio della funzione amministrativa, Padova, 1985; V. CERULLI IRELLI, Modelli procedimentali alternativi in tema di autorizzazioni, in Dir. amm., 1993, 66; E. SCOTTI, Silenzio-assenso, in A. Romano (a cura di), L’azione amministrativa, Torino, 2015, 653; M. D’ORSOGNA, R. LOMBARDI, Il silenzioassenso, in M.A. Sandulli (a cura di), Codice dell’azione amministrativa, Milano, II ed., 2017, 965; R.GAROFOLI “Manuale di diritto amministrativo”, 2019, pag. 387 e ss ed in generale sul silenzio da pag.358 e ss, L. DELPINO e F.DEL GIUDICE “Manuale di diritto amministrativo”, 2017, pag.349 e ss., P.L. 15 PORTALURI, sul Silenzio assenso, Roma 2008 su giustizia-amministrativa.it; M.CORRADINO, “Termini, efficacia dei provvedimenti e silenzio”, Roma 2005, su giustizia-amministrativa.it., A.GUALTIERI, “Termini procedimentali e silenzio”, su scienzepolitiche.uniroma3.it ed infine, R.GAROFOLI Codice Amministrativo ragionato, 2019, i commenti a pag.183;
  30. xxx TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. IV, 3 agosto 2009, n. 4636 e Tar Sicilia, Palermo, Sez. I, 6 giugno 2013, n. 1258. Sul tema si rimanda a SCIULLO “Patrimonio e beni” in “Diritto del Patrimonio Culturale”, di C. BARBATI, M. CAMMELLI, L.CASINI, G.PIPERATA, G. SCIULLO, 2017, pag.46-47; nello stesso senso VUOLO, Commento all’art.22, in FAMIGLIETTI, PIGNATELLI (a cura di) Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio, Roma, 117-121;
  31. xxxi M.A. SANDULLI, Codice dei beni culturali e del paesaggio, cit., pag. 3;
  32. xxxii CASS. PEN. 28.5.2004 n. 38707;
  33. xxxiii Eppure come perfettamente osservato dalla SILVANO “i principi espressi della Corte, in concreto sono frutto di decisioni riguardanti normative regionali che garantivano minori gradi di tutela in procedimenti ad elevato tasso di discrezionalità; viceversa quando la Corte ha analizzato la normativa statale ha in più occasioni precisato che il Legislatore nel disciplinare il procedimento amministrativo, gode di ampia discrezionalità dovendo cercare di volta in volta il miglior punto di equilibrio possibile tra l’attuazione concreta di questo principio di semplificazione e la tutela rafforzata riconosciuta all’interesse ambientale in virtù della rilevanza costituzionale che lo stesso riveste” (C.SILVANO, Silenzio-assenso e interesse ambientale tra orientamenti giurisprudenziali e scelte del legislatore, in. Riv. Giur. Urb. N. 4/2017, 620 e ss). In merito, a conferma della tesi della Silvano, si veda la famigerata sentenza n. 85/2013 sul caso ILVA;
  34.  xxxiv Sul caso si legga l'interessante saggio di A.DI BLASI in “Beni ambientali. Gli effetti del silenzio assenso e tutela dell’art. 9 Cost, i limiti della discrezionalità del legislatore” su lexambiente.it del 23.01.2019;
  35.  xxxv vedasi sentenze della CORTE DI GIUSTIZIA EUROPEA: 302/1998; 26/1996; 404/1997, oltre alla più recente sentenza 209/2014;
  36. xxxvi CORTE GIUST., 28 febbraio 1991, C-360/87 Commissione c/ Rep. italiana in Riv.it.dir.pubbl.com., 1992, 241.;
  37. xxxvii CORTE GIUST. 28 febbraio 1991, in C-131/88, Commissione c. Germania; CORTE GIUST. 19 settembre 200, in C-287/98, Linster; CORTE GIUST. 19 giugno 2001, in C-230/00 Commissione c. Regno del Belgio. Rimandiamo anche a MORBIDELLI G., Il silenzio assenso, in La disciplina dell’azione amministrativa, (a cura di) CERULLI IRELLI, Napoli, 2006, 267;
  38. xxxviii CORTE GIUST. ,10 giugno 2004 in causa C-87/02.;
  39. xxxix CORTE COST., 1 luglio 1992, n. 307;
  40. xl CORTE COST., 27 aprile 1993, n. 194. Nello stesso senso CORTE COST. n. 26/1996; CORTE COST., 17 dicembre 1997, n. 404; CORTE COST., n. 302/1998;
  41. xli AC 30 aprile 1947, p. 3419;
  42. xliiL’art. 15 delle preleggi prevede che le leggi non sono abrogate che da leggi posteriori per dichiarazione espressa del legislatore, o per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti o perché la nuova legge regola l'intera materia già regolata dalla legge anteriore;
  43. xliii CONS. STATO, Ad. Gen., parere 6 febbraio 1992 n. 27 in Foro italiano, 3/1992, 200.;
  44. xliv L.DELPINO e F.DEL GIUDICE “Manuale di diritto amministrativo”, 2017, pag.350 16;
  45. xlv Codice dei Beni Culturali Ragionato di FAMIGLIETTI, NISTICÒ e PIGNATELLI, 2018 pag. 152;
  46. xlvi Suppl. ord. n. 1 alla GAZZETTA UFFICIALE DELLA REGIONE SICILIANA (p. I) n. 14 del 6-4-2012;
  47. xlvii La bozza del disegno di legge del Decreto Crescita (poi archiviata) ricordiamo riguardava proprio il silenzio-assenso sull'art.21: «negli anni 2019 e 2020, l'autorizzazione prevista dall'articolo 21, comma 4, del decreto legislativo 22 gennaio 2003, n. 42, relativa agli interventi in materia di edilizia privata, è rilasciata, in deroga a quanto previsto dall'articolo 22, comma 1, del medesimo decreto legislativo 42 del 2004, entro il termine di 90 giorni dalla ricezione della richiesta da parte della soprintendenza. Decorso tale termine, in caso di mancato riscontro della Soprintendenza l'autorizzazione si intende acquisita». Cfr. intervista a Giuliano Volpe in “Beni culturali, "silenzio assenso" più veloce per aggirare le soprintendenze”, su Culture del 4 aprile 2019;
  48. xlviii Si veda il PRA del PON Cultura e Sviluppo 2014-2020 nella parte relativa alle criticità nell'attuazione dei programmi dei fondi strutturali da parte delle amministrazioni centrali e regionali;
  49. xlix Cfr, V. PARISIO, “I silenzi della pubblica amministrazione: la rinuncia alla garanzia dell’atto scritto”, Milano, 1996, 20.