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Anno XII - n. 12 - Dicembre 2020

  Giurisprudenza Amministrativa



Le attività libere sottoposte a regime di comunicazione preventiva. La segnalazione certificata di inizio attività ed i poteri esercitabili dopo la scadenza del termine di sessanta giorni.

Di Carla Natalicchio
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NOTA A TAR PUGLIA – BARI, SEZIONE TERZA

SENTENZA 18 giugno 2020, n. 867

Le attività libere sottoposte a regime di comunicazione preventiva.

La segnalazione certificata di inizio attività ed i poteri esercitabili dopo la scadenza del termine di sessanta giorni

 Di CARLA NATALICCHIO

 

 

Dopo la presentazione di una Scia, il potere inibitorio tout court della P.A. deve essere esercitato nel termine di giorni 60 dal ricevimento della segnalazione, così come previsto dall’art. 19, comma 3 della legge 241 del 1990. La giurisprudenza amministrativa ha più volte affermato la natura perentoria del termine per l’esercizio del predetto potere, sicchè “ il decorso dei termini previsti per l'esercizio del potere inibitorio circa i lavori oggetto di s.c.i.a. o di d.i.a. comporta la definitiva consumazione del potere inibitorio stesso e il consolidamento della situazione soggettiva del dichiarante/segnalante, residuando in capo all'amministrazione, a fronte di un'attività avviata al di fuori delle condizioni normativamente previste, i soli poteri di autotutela.

 

Sommario - Premessa – 1. Il quadro normativo e giurisprudenziale– 2 La vicenda- 3  Le considerazioni del Tar Puglia - 4. Riflessioni a margine della pronuncia. 

 

Abstract:

Il Tar Puglia, nella sentenza in commento, torna a pronunciarsi su una questione di rilevante importanza relativa al potere che residua in capo all'Amministrazione una volta decorso il termine previsto dall'art. 19 L. 241/90 in termini di S.C.I.A.

Il contributo mira a ripercorrere l'evoluzione normativa, le criticità e le prospettive future dell'istituto della S.C.I.A. ad oggi ancora oggetto di un accesso dibattito dottrinale e giurisprudenziale in ordine alla sua natura nonché ai suoi effetti rispetto ai principi cardine del diritto amministrativo.

 

Abstract:

The Tar Puglia, in the judgment in comment, returns to pronounce on an issue of significant importance relating to the power that remains with the Administration once the term provided for by art. 19 L. 241/90 in terms of S.C.I.A.

The contribution aims to retrace the regulatory evolution, the critical issues and the future prospects of the institute of the S.C.I.A. to date still subject to an open doctrinal and jurisprudential debate regarding its nature as well as its effects with respect to the cardinal principles of administrative law.

 

 

 

Premessa

I provvedimenti amministrativi con effetti ampliativi della sfera giuridica del destinatario sono essenzialmente quelli di tipo autorizzativo.[1]

Dichiarandosi di ispirarsi ai principi del diritto dell'Unione europea all'accesso alle attività di servizi nonché ai principi di ragionevolezza e proporzionalità, il legislatore ha sostituito all'unico schema delle autorizzazioni allo svolgimento di attività economica quattro schemi diversi: la comunicazione preventiva all'avvio dell'attività, la segnalazione certificata di inizio di attività, l'autorizzazione espressa e, ovviamente, la libertà pura e semplice di svolgere l'attività ( cosi l'art. 5 della legge n. 124/2015 che conferisce al Governo la delega a disciplinare la segnalazione certificata d'inizio d'attività, la c.d. S.C.I.A.).

L'individuazione delle attività sottoposte a mera comunicazione e delle attività sottoposte a SCIA è stata operata con il decreto d.lgs. n. 126/2016 o, meglio, essa risulta dall'insieme della legge delega n. 124/2015 ( art. 5) e del decreto delegato, le cui previsioni si innestanosull'art. 19 della legge n. 241/1990 che era stato a sua volta ripetutamente modificato.

Il regime attuale della SCIA può essere riassunto nei seguenti punti.

  1. A) La SCIA sostituisce le autorizzazioni, licenze, concessioni non costitutive, permessi o nulla osta comunque denominati già richiesti per l'esercizio di attività imprenditoriali, commerciali, artigianali quando il loro rilascio dipende esclusivamente dall'accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o uno specifico strumento di programmazione settoriale.
  2. B) La sostituzione della SCIA all'autorizzazione espressa non trova applicazione alle attività economiche a prevalente carattere finanziario, bancario o creditizio (disciplinato dai D.Lgs. n. 58/1998 e n. 385/1999), cosi l'art. 19 comma 4 bis.
  3. C) La sostituzione non opera neppure quando l'autorizzazione è prevista a tutela di vincoli ambientali, paesaggistici o culturali o è di competenza delle amministrazioni della difesa, della pubblica sicurezza, della giustizia o delle finanze ( art. 19 comma 1).[2]
  4. D) La segnalazione di inizio d'attività è corredata dalle autocertificazioni e/o attestazioni per quanto riguarda gli stati, qualità personali e fatti previsti dagli art. 46 e 47 del D.P.R. n. 445/2000 nonché, in alcuni casi ( ad esempio in materia edilizia) delle asseverazioni di tecnici abilitati, accompagnate dagli elaborati tecnici ( che consentono al Comune, per rimanere nell'esempio, di verificare che l'intervento programmato dal privato è soggetto a SCIA e non richiede il permesso di costruire, art. 6 e 10 del D.P.R. n. 380/2001).
  5. E) Se entro 60 giorni dalla ricevuta segnalazione accerta che mancano i presupposti o i requisiti per l'operatività di questo istituto, l'amministrazione vieta la prosecuzione dell'attività e ordina di rimuovere gli eventuali suoi effetti dannosi. Se invece l'attività può essere regolarizzata, l'amministrazione prescrive all'interessato le misure da adottare entro un termini non inferiore a trenta giorni. Se entro la data stabilita l'interessato non provvede, l'attività si intende vietata a partire a partire dalla scadenza del termine (art. 19, comma 3, legge n. 241/1990 e art. 3, D.Lgs n. 126/2016).[3]
  6. F) La dichiarazione o l'attestazione o l'asseverazione falsa è punita con la reclusione da 1 a 3 anni “ ove il fatto non costituisca più grave reato” ( art. 3 D.LGS. n. 126/ 1990)
  7. G) Se per lo svolgimento di una determinata attività economica sono necessarie più SCIE è sufficiente presentare la segnalazione certificata allo sportello unico di una delle amministrazioni interessate. Questa provvederà a trasmetterla alle altre amministrazioni cosi che queste possano compiere le verifiche di loro competenza ( art. 3 D.Lgs. n. 126/2016).
  8. H) La SCIA non costituisce provvedimento tacito direttamente impugnabile ( art. 19, comma 6-bis, legge n. 241/1990).
  9. Il quadro normativo e giurisprudenziale.

Prima di giungere all'attuale testo normativo, l'art. 19 della legge 241/90 è stata oggetto di diversi interventi legislativi che hanno progressivamente modificato la disciplina della d.i.a/ s.c.i.a.

Sulla riforma del 2005, che aveva inciso profondamente la disciplina introducendola c.d. d.i.a. differita, ampliando il novero del campo di applicazione della d.i.a. e sancendo la giurisdizione esclusiva del G.A. in materia, si sono innestate, in un primo momento, le novelle apportate con l'art. 9 legge 18 giugno 2009 n. 69 e con il D.Lgs. 26 marzo 2010 n. 59, che proponevano altre innovazioni di rilievo.

In primo luogo, veniva introdotta la c.d. d.i.a. immediata, con conseguente bilanciamento dell'esercizio del potere inibitorio. Veniva, inoltre, sancita l'esperibilità del ricorso giurisdizionale avverso “ gli atti di assenso formati in virtù delle norme sul silenzio assenso previste dall'art. 20”.

Successivamente, la legge 30 luglio 2010 n. 122 ( di conversione del D.L. 31 maggio 2010 n. 78) ha trasformato la dichiarazione di inizio attività ( d.i.a.) in segnalazione certificata di inizio attività ( s.c.i.a.).

La disciplina introdotta dal legislatore del 2010 ( poi ulteriormente novellata dal D.L.9 febbraio 2012, n. 5 conv. in L 4 aprile 2012 n. 35 e dal D.L. 22 giugno 2012 n. 83, conv. In L. 7 agosto 2012, n. 1349 )presentava le seguenti peculiarità: la generalizzazione della facoltà del privato di iniziare l'attività sin dal momento della segnalazione all'Autorità competente, la c.d. d.i.a. immediata, l'indicazione del termine di sessanta giorni dalla data di presentazione della segnalazione a disposizione della p.a. per adottare motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa.

Peraltro, decorso il termine per l'adozione di tali provvedimenti, all'Amministrazione era consentito intervenire solo in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l'ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale e previo motivato accertamento dell'impossibilità di tutelare comunque tali interessi mediante conformazione dell'attività dei privati alla normativa vigente ( art.19 comma 4, L.n. 241/90 nel testo previgente alla novella).

Infine, con i suddetti interventi normativi, si ampliava il novero delle ipotesi nelle quali la p.a. poteva intervenire con provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi  di essa senza limiti di tempo.

L'operatività dell'istituto cosi strutturato ha ricevuto anche l'avallo della Corte Costituzionale che, con sentenza del 27 giugno 2012 n. 164 ha dichiarato non fondate le censure di incostituzionalità addotte da alcune Regioni - per asserita lesione delle loro competenze legislative, nonché del principio di leale collaborazione- rispetto all'art. 49 comma  4 – ter , d.l. 78/2010 con il quale si procedeva ad una totale sovrapposizione della nuova denominazione di s.c.i.a. e della nuova disciplina della precedente normativa riguardante la d.i.a.

Con l'estensione dell'ambito applicativo dell'istituto in esame ad alcuni specifici settori, quale quello edilizio (avvenuta con l'art. 5 della legge 106 del 12 luglio 2011) è stato superato espressamente ogni dubbio in merito all'applicabilità della s.c.i.a. alla materia edilizia, con il duplice risultato di rendere più agevole l'inizio delle attività edilizie  e di sottrarre l'amministrazione dal rischio di subire azioni risarcitorie connesse alla violazione della tempistica procedimentale.

Con riferimento alla s.c.i.a. edilizia, si segnalano le novità introdotte dal D.L. n. 69/2013, conv. con legge 9 agosto 2013, n. 98 (c.d. Decreto del Fare): l’inserimento dell’art. 23-bis (rubricato “Autorizzazioni preliminari alla segnalazione certificata di inizio attività e alla comunicazione dell’inizio dei lavori”) nel T.U. Edilizia, con il quale è stato precisato il ruolo dello Sportello Unico ed è stata prevista la facoltà dei Comuni di individuare, mediante delibera, aree omogenee all’interno delle quali escludere l’operatività della s.c.i.a.. Inoltre, più di recente, i commi 3 e 4 dell’art. 19 sono stati interessati da una serie di ulteriori interventi legislativi: con l’art. 25 del D.L. n. 133 del 2014 convertito con modificazioni con L. n. 164 del 2014, infatti, è stato modificato il terzo comma del richiamato art. 19, mentre con la L. n. 124/2015, il Legislatore ha proceduto ad una riscrittura non solo del comma 3, ma anche del comma 4 dello stesso art. 19. Tali innovazioni hanno inciso, limitandoli progressivamente, sui poteri di intervento della pubblica amministrazione successivamente alla presentazione della d.i.a./ s.c.i.a. in particolare in riferimento al potere di autotutela . Si segnalano nuovamente, infine, il D. lgs. n. 126/2016 (cd. Decreto S.c.i.a. 1) e il D. lgs. n. 222/2016 (cd. Decreto S.c.i.a. 2), che contribuiscono all’operazione di riordino in materia di S.c.i.a..

Intorno alla natura giuridica della d.i.a. e, successivamente, della s.c.i.a. è sorto un dibattito, sia dottrinale che giurisprudenziale. In tale contesto, un ruolo chiave è stato svolto dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato che, con la decisione n. 15 del 2011[4], ha concluso nel senso della natura privatistica della d.i.a..

La soluzione prospettata dall’Adunanza Plenaria è stata, poi, accolta dal Legislatore del 2011 che, mediante l’introduzione del comma 6-ter nel corpo dell’art. 19 L. 241/90 (D.L. 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, con legge 14 settembre 2011, n. 148), ha escluso la sussistenza di un silenzio-assenso direttamente impugnabile. L’effetto abilitativo, dunque, deve essere ricondotto alla sola attività del privato in un’ottica di liberalizzazione, mediante la quale si emancipa l’attività del privato medesimo dalla necessità di un titolo amministrativo preventivo. La d.i.a./s.c.i.a., dunque, è un atto oggettivamente e soggettivamente privato, in virtù del quale lo svolgimento dell’attività economica è consentito dal momento della presentazione dell’istanza, al ricorrere dei requisiti richiesti dalla legge, l’effettiva sussistenza dei quali è affidata al controllo successivo della P.A.. Da ultimo, è opportuno segnalare l’intervento della Corte Costituzionale n. 49/2016, con cui il giudice delle leggi, da un lato, chiarisce che le formule della d.i.a. e della s.c.i.a. in materia edilizia rappresentano espressione del potere legislativo statale di fissare principi fondamentali in tema di governo del territorio, materia di competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni e, dall’altro lato, pone in luce che la d.i.a. come la s.ci.a. sono caratterizzate da una struttura complessa, che non si esaurisce, rispettivamente, con la dichiarazione o la segnalazione, ma si sviluppa in fasi ulteriori: una prima, di ordinaria attività di controllo dell’Amministrazione (rispettivamente nei termini di sessanta e trenta giorni); una seconda, in cui può esercitarsi l’autotutela amministrativa.

Ricostruito il quadro normativo e giurisprudenziale, quel che qui rileva evidenziare è che la pubblica amministrazione, nell’ambito del rapporto che si origina con la presentazione della s.c.i.a., può esercitare una serie di poteri e, nello specifico, il potere inibitorio, sanzionatorio, di autotutela.[5]

Con la sentenza in commento il Tar Puglia – III Sezione di Bari, torna a pronunciarsi, in particolare, sul potere di autotutela che residua in capo all'Amministrazione una volta decorso il termine di 60 giorni dalla presentazione della s.c.i.a.

  1. La vicenda

La vicenda trae spunto dall'impugnazione del  provvedimento 16.01.2020 con cui il Direttore Area Urbanistica Sportello Unico Attività Produttive di un Comune pugliese ha dichiarato “non ammissibile” la realizzazione di un impianto di autolavaggio self-service, oggetto di SCIA presentata dalla sig.ra -OMISSIS- in data 25.07.2019, contestualmente diffidando dal realizzare l’attività.

Il provvedimento è stato emanato dall’Amministrazione comunale in quanto “interessa un’area destinata a “scuole superiori” tipizzata “F3” dal vigente PRG e pertanto in contrasto con le prescrizioni di cui all’art. 24 delle NTA”;

Le ricorrenti ne lamentano l’illegittimità sollevando molteplici eccezioni in rito e censure di merito ed in particolare sostengono che  la P.A. ha adottato, dopo oltre sei mesi dalla presentazione della SCIA, un provvedimento di conclusione negativa con cui ha dichiarato non ammissibile l’intervento, in violazione dei termini di cui all’art. 19, comma 4 e 21 nonies della legge 241 del 1990.

 

3- Le conclusioni del Tar Puglia.

Nella sentenza in commento, il Tar Puglia, disattendendo le eccezioni in rito, accoglie il primo motivo di censura nel merito del ricorso e  torna a ribadire quanto già affermato con con sentenza n. 9 del 07/01/2019 in ordine alla tardiva sospensione della s.c.i.a.[6]

In particolare, definendo il giudizio con sentenza breve, il Tar barese evidenzia come, dopo la presentazione di una SCIA, il potere inibitorio tout court della P.A. debba essere esercitato nel termine di giorni 60 dal ricevimento della segnalazione, così come previsto dall’art. 19, comma 3 della legge 241 del 1990, sicchè “ il decorso dei termini previsti per l'esercizio del potere inibitorio circa i lavori oggetto di s.c.i.a. o di d.i.a. comporta la definitiva consumazione del potere inibitorio stesso e il consolidamento della situazione soggettiva del dichiarante/segnalante, residuando in capo all'amministrazione, a fronte di un'attività avviata al di fuori delle condizioni normativamente previste, i soli poteri di autotutela” (cfr. ivi)[7]

La definitiva consumazione del potere inibitorio puro e semplice fa sì che ogni profilo di criticità dell’attività oggetto di segnalazione certificata debba essere esaminato nell’alveo del diverso potere di autotutela dell’Amministrazione, come si desume dal tenore letterale dell’art. 19, comma 4 della legge citata, a mente del quale “Decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6bis, l’amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall’articolo 21 nonies”;

 

  1. Riflessioni a margine della pronuncia.

La pronuncia in argomento offre uno spunto di riflessione sul potere che residua in capo all'amministrazione dopo la scadenza dei 60 giorni dalla presentazione della S.C.I.A.[8]

Dopo la scadenza del termine per l'attività di controllo, infatti, l'amministrazione può esercitare i poteri di vigilanza, prevenzione e controllo previsti da leggi vigenti ( art. 21, comma 2-bis).

Può persino attivare il potere interdittivo ove sussistano i presupposti previsti dalla legge 241/90 per l'annullamento d'ufficio dei provvedimenti illegittimi  art. 19 comma 4) che, come noto, richiede una serie di apprezzamenti discrezionali e prevede un termine di 18 mesi nel caso di provvedimenti autorizzativi (termine ritenuto applicabile anche al potere interdittivo). Il rinvio alla disciplina dell'annullamento d'ufficio introduce peraltro un elemento di ambiguità perchè questo potere  (di autotutela) ha per oggetto provvedimenti in senso proprio, mentre nel modello S.C.I.A. non vi è alcun atto di assenso esplicito da parte dell'amministrazione e l'attività resta libera.

Secondo l’orientamento prevalente, decorso il termine per esercitare il potere inibitorio, l’Amministrazione può intervenire anche oltre il termine di 60  ma solo alle condizioni cui la legge subordina il potere di annullamento d’ufficio dei provvedimenti amministrativi e quindi, tenendo conto, oltre che degli eventuali profili di illegittimità dell’attività già effettuata per effetto della S.C.I.A. ormai perfezionatasi, dell’affidamento ingeneratosi in capo al privato per effetto del decorso del tempo e, comunque, esternando le ragioni di interesse pubblico a sostegno del provvedimento repressivo.[9] Infatti, il termine per l’esercizio del potere inibitorio doveroso, nel caso di S.C.I.A., è perentorio, ma anche dopo il suo decorso la P.A. conserva un potere residuale di autotutela; peraltro, tale potere residuale, con il quale l’Amministrazione è chiamata a porre rimedio al mancato esercizio del doveroso potere inibitorio, deve essere esercitato nel rispetto del limite del termine ragionevole e, soprattutto, sulla base di una valutazione comparativa, di natura discrezionale, degli interessi in rilievo, idonea a giustificare la frustrazione dell’affidamento incolpevole maturato in capo al denunciante a seguito del decorso del tempo e della conseguente consumazione del potere inibitorio (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 5 marzo 2015, n. 1410; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 21 novembre 2014, n. 4799). Una volta scaduti i suddetti termini, il potere dell’amministrazione di inibire gli effetti della SCIA resta soggetto agli stessi presupposti previsti dalla legge per l’annullamento d’ufficio, tra cui l’obbligo di previa valutazione delle “ragioni di interesse pubblico” giustificative del provvedimento repressivo. Ne deriva che, in quest’ultimo caso, il potere dell’amministrazione di interdire la prosecuzione dell’attività segnalata ha natura discrezionale e non doverosa.

L'art 19 c. 4 L. 241/90, nell'attuale formulazione, all'esito della novella del 2015,cosi recita: “ decorso il termine per l'adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis, l'amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall'art. 21 – nonies”

Ciò significa che la p.a. potrà comunque adottare provvedimenti inibitori o conformativi, sottoposti però alle condizioni dell'art. 21 nonies L.241/90 novellato.[10]

La novella ha suscitato notevoli perplessità preliminarmente in merito al problema relativo alla decorrenza del termine di cui all'art. 21 nonies che, da un lato, viene  ricondotta allo spirare dei 2 mesi previsti per la presentazione della segnalazione, dall'altro, si è osservato come “l'intervento tempestivo” della p.a., ossia entro i 60 giorni, configuri comunque l'esercizio di un potere di autotutela, sicchè il periodo il di 18 mesi, funzionale all'esercizio del potere di cui all'art. 21 nonies, dovrebbe essere calcolato al lordo dei predetti 60 giorni.

Ne deriva che la p.a. dovrà organizzare  il proprio lavoro, sapendo che, entro i primi 60 giorni dalla segnalazione, potrà intervenire sulla conformità o meno alla legge della iniziativa privata, dando adeguata motivazione, viceversa, dopo i 60 giorni ed entro 18 mesi complessivi, l'eventuale intervento della p.a. dovrà contenere un quid pluris, ossia l'esplicitazione delle ragioni di interesse pubblico che fondano una determinata scelta.

L'individuazione di un limite temporale definito è solo uno degli aspetti della novella del 2015.

La riforma ha eliminato ogni riferimento specifico agli “interessi sensibili”, consentendo così l'intervento della p.a. senza alcuna limitazione d'ambito, contrariamente alla originaria formulazione dell'art. 19 L.241/90 che subordinava “l'autotutela” al pericolo di danno al patrimonio artistico e culturale, alla salute e sicurezza pubblica oltre che alla difesa nazionale, previo accertamento dell'impossibilità di intervenire aliter.

Attraverso il rinvio al comma 3, primo periodo, scompare la possibilità di revoca.

Si ritiene che tale scelta sia ispirata dalla necessità di eliminare o ridurre il più possibile, nell'ambito della SCIA, gli interventi in autotutela connotati di precipui ed intensi profili di discrezionalità amministrativa.

Venuta meno la revoca, resta aperto il problema dei poteri della p.a. in caso di sopravvenienze.

In conclusione non può non evidenziarsi come nonostante i numerosi interventi legislativi e giurisprudenziali, ancora molte perplessità susciti l'espressione “ adotta comunque” che, confrontata con l'originaria formulazione dell'art. 19 c.4., evidenzierebbe la natura vincolata e non più discrezionale del potere de quo.

In realtà, a parere di chi scrive, il richiamo all'art. 21 nonies ed alle condizioni ivi indicate dovrebbe fugare ogni dubbio sulla natura ancora discrezionale di tale intervento.

 

 

NOTE:

[1]
                                    Sui provvedimenti autorizzativi si veda G. Corso, Manuale di Diritto amministrativo, Torino, Giappichelli, 2020; V. Lopilato Manuale di Diritto Amministrativo, Torino, Giappichelli, 2020; M. Clarich Manuale di Diritto Amministrativo, Bologna, Il Mulino, 2019; V. Cerulli Irelli, Lineamenti del Diritto Amministrativo, Torino, Giappichelli, 2019.
                   

[2]
                                    L'Art 19 L 241/90 ,nel testo vigente , cosi recita: “Art. 19 (Segnalazione certificata di inizio attività - SCIA) (articolo così sostituito dall'art. 49, comma 4-bis, legge n. 122 del 2010) (per l'interpretazione si veda l'art. 5, comma 2, legge n. 106 del 2011) 1. Ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi, è sostituito da una segnalazione dell’interessato, con la sola esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali e degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla cittadinanza, all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, nonché di quelli previsti dalla normativa per le costruzioni in zone sismiche e di quelli imposti dalla normativa comunitaria. La segnalazione è corredata dalle dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell’atto di notorietà per quanto riguarda tutti gli stati, le qualità personali e i fatti previsti negli articoli 46 e 47 del testo unico di cui al d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, nonché, ove espressamente previsto dalla normativa vigente, dalle attestazioni e asseverazioni di tecnici abilitati, ovvero dalle dichiarazioni di conformità da parte dell’Agenzia delle imprese di cui all’articolo 38, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti di cui al primo periodo; tali attestazioni e asseverazioni sono corredate dagli elaborati tecnici necessari per consentire le verifiche di competenza dell’amministrazione. Nei casi in cui la normativa vigente prevede l'acquisizione di atti o pareri di organi o enti appositi, ovvero l'esecuzione di verifiche preventive, essi sono comunque sostituiti dalle autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni o certificazioni di cui al presente comma, salve le verifiche successive degli organi e delle amministrazioni competenti. La segnalazione, corredata delle dichiarazioni, attestazioni e asseverazioni nonché dei relativi elaborati tecnici, può essere presentata a mezzo posta con raccomandata con avviso di ricevimento, ad eccezione dei procedimenti per cui è previsto l’utilizzo esclusivo della modalità telematica; in tal caso la segnalazione si considera presentata al momento della ricezione da parte dell'amministrazione. (comma modificato dall'art. 5, comma 2, lettera b), legge n. 106 del 2011, poi dall'art. 2, comma 1, legge n. 35 del 2012, poi dall'art. 13, comma 1, legge n. 134 del 2012) 2. L’attività oggetto della segnalazione può essere iniziata dalla data della presentazione della segnalazione all’amministrazione competente. 3. L'amministrazione competente, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui al comma 1, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione di cui al medesimo comma, adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa. Qualora sia possibile conformare l'attività intrapresa e i suoi effetti alla normativa vigente, l'amministrazione competente, con atto motivato, invita il privato a provvedere, disponendo la sospensione dell'attività intrapresa e prescrivendo le misure necessarie con la fissazione di un termine non inferiore a trenta giorni per l'adozione di queste ultime. In difetto di adozione delle misure stesse, decorso il suddetto termine, l'attività si intende vietata. (comma così sostituito dall'art. 6, comma 1, legge n. 124 del 2015) 4. Decorso il termine per l'adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis, l'amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall'articolo 21-nonies. (comma così sostituito dall'art. 6, comma 1, legge n. 124 del 2015) 4-bis. Il presente articolo non si applica alle attività economiche a prevalente carattere finanziario, ivi comprese quelle regolate dal testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, e dal testo unico in materia di intermediazione finanziaria di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58. (comma introdotto dall'art. 2, comma 1-quinquies, legge n. 163 del 2010) 5. (comma abrogato dal n. 14 del comma 1 dell'art. 4 dell'allegato 4 al d.lgs. n. 104 del 2010) 6. Ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta falsamente l’esistenza dei requisiti o dei presupposti di cui al comma 1 è punito con la reclusione da uno a tre anni 6-bis. Nei casi di Scia in materia edilizia, il termine di sessanta giorni di cui al primo periodo del comma 3 è ridotto a trenta giorni. Fatta salva l'applicazione delle disposizioni di cui al comma 4 e al comma 6, restano altresì ferme le disposizioni relative alla vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e dalle leggi regionali. (comma aggiunto dall'art. 5, comma 2, legge n. 106 del 2011, poi così modificato dall'art. 6, comma 1, decreto-legge n. 138 del 2011, convertito dalla legge n. 148 del 2011) 6-ter. La segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili. Gli interessati possono sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l'azione di cui all'articolo 31, commi 1, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104. (comma aggiunto dall'art. 6, comma 1, decreto-legge n. 138 del 2011, convertito dalla legge n. 148 del 2011) Art. 20 (Silenzio assenso) (articolo così sostituito dall'art. 3, comma 6-ter, legge n. 80 del 2005) 1. Fatta salva l'applicazione dell'articolo 19, nei procedimenti ad istanza di parte per il rilasci”
                  

[3]
                                    Art. 3.  D.Lgs .n. 12672016 - Modifiche alla legge 7 agosto 1990, n. 241: “1. Alla legge 7 agosto 1990, n. 241, sono apportate le seguenti modificazioni:
             a) dopo l'articolo 18 è inserito il seguente:
«Art. 18-bis (Presentazione di istanze, segnalazioni o comunicazioni)
1. Dell'avvenuta presentazione di istanze, segnalazioni o comunicazioni è rilasciata immediatamente, anche in via telematica, una ricevuta, che attesta l'avvenuta presentazione dell'istanza, della segnalazione e della comunicazione e indica i termini entro i quali l'amministrazione è tenuta, ove previsto, a rispondere, ovvero entro i quali il silenzio dell'amministrazione equivale ad accoglimento dell'istanza. Se la ricevuta contiene le informazioni di cui all'articolo 8, essa costituisce comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell'articolo 7. La data di protocollazione dell'istanza, segnalazione o comunicazione non può comunque essere diversa da quella di effettiva presentazione. Le istanze, segnalazioni o comunicazioni producono effetti anche in caso di mancato rilascio della ricevuta, ferma restando la responsabilità del soggetto competente.
2. Nel caso di istanza, segnalazione o comunicazione presentate ad un ufficio diverso da quello competente, i termini di cui agli articoli 19, comma 3, e 20, comma 1, decorrono dal ricevimento dell'istanza, segnalazione o della comunicazione da parte dell'ufficio competente.»
;

  1. b) all'articolo 19,1) al comma 2, dopo le parole «può essere iniziata»sono inserite le seguenti: «, anche nei casi di cui all'articolo 19-bis, comma 2,»
    2) al comma 3,a) le parole «, disponendo la sospensione dell'attività intrapresa e» sono soppresse;
    b) la parole «stesse» è sostituita dalle seguenti: «da parte del privato»;
    c) è aggiunto in fine il seguente periodo: «Con lo stesso atto motivato, in presenza di attestazioni non veritiere o di pericolo per la tutela dell'interesse pubblico in materia di ambiente, paesaggio, beni culturali, salute, sicurezza pubblica o difesa nazionale, l'amministrazione dispone la sospensione dell'attività intrapresa. L'atto motivato interrompe il termine di cui al primo periodo, che ricomincia a decorrere dalla data in cui il privato comunica l'adozione delle suddette misure. In assenza di ulteriori provvedimenti, decorso lo stesso termine, cessano gli effetti della sospensione eventualmente adottata.»;
  2. c) dopo l'articolo 19 è inserito il seguente:
    « 19-bis (Concentrazione dei regimi amministrativi)
    1. Sul sito istituzionale di ciascuna amministrazione è indicato lo sportello unico, di regola telematico, al quale presentare la SCIA, anche in caso di procedimenti connessi di competenza di altre amministrazioni ovvero di diverse articolazioni interne dell'amministrazione ricevente. Possono essere istituite più sedi di tale sportello, al solo scopo di garantire la pluralità dei punti di accesso sul territorio.
    2. Se per lo svolgimento di un'attività soggetta a SCIA sono necessarie altre SCIA, comunicazioni, attestazioni, asseverazioni e notifiche, l'interessato presenta un'unica SCIA allo sportello di cui al comma 1. L'amministrazione che riceve la SCIA la trasmette immediatamente alle altre amministrazioni interessate al fine di consentire, per quanto di loro competenza, il controllo sulla sussistenza dei requisiti e dei presupposti per lo svolgimento dell'attività e la presentazione, almeno cinque giorni prima della scadenza dei termini di cui all'articolo 19, commi 3 e 6-bis, di eventuali proposte motivate per l'adozione dei provvedimenti ivi previsti.
    3. Nel caso in cui l'attività oggetto di SCIA è condizionata all'acquisizione di atti di assenso comunque denominati o pareri di altri uffici e amministrazioni, ovvero all'esecuzione di verifiche preventive, l'interessato presenta allo sportello di cui al comma 1 la relativa istanza, a seguito della quale è rilasciata ricevuta ai sensi dell'articolo 18-bis. In tali casi, il termine per la convocazione della conferenza di cui all'articolo 14 decorre dalla data di presentazione dell'istanza e l'inizio dell'attività resta subordinato al rilascio degli atti medesimi, di cui lo sportello dà comunicazione all'interessato.»
    ;
    d) all'articolo 20, comma 1, è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Tali termini decorrono dalla data di ricevimento della domanda del privato.»;
    e) all'articolo 21, dopo il comma 2-bisè aggiunto il seguente: «2-ter. La decorrenza del termine previsto dall'articolo 19, comma 3, e la formazione del silenzio assenso ai sensi dell'articolo 20 non escludono la responsabilità del dipendente che non abbia agito tempestivamente nel caso in cui la segnalazione certificata o l'istanza del privato non fosse conforme alle norme vigenti.»;
    f) all'articolo 29, comma 2-ter, dopo la parola «concernenti» sono inserite le seguenti: «la presentazione di istanze, segnalazioni e comunicazioni”.

 

 

[4]
                    

              Nello specifico l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con decisione n. 15 del 2011 ha affermato che la d.i.a. non è un provvedimento amministrativo a formazione tacita e non dà luogo in ogni caso a un titolo costitutivo, ma costituisce “un atto privato volto a comunicare l’intenzione di intraprendere un’attività direttamente ammessa dalla legge”

[5]
                    

             Sui poteri della P.A. dopo la presentazione della SCIA si veda M. Clarich Manuale di Diritto Amministrativo,  Bologna,Il Mulino 2019;  F.G. Scoca ( a cura di ), Diritto Ammnistrativo, Torino, Giappichelli, 2019;E.Casetta, Manuale di diritto ammnstrativo, Milano, Giuffre' Francis Lefebvre, 2019.

[6]
                    

              Il Tar Puglia Bari – III Sez. nella sentenza n. 9 del 07/01/2019 così testualmente recita “ In applicazione delle previsioni contenute nell'art. 23 comma 6 del d.P.R. n. 380/2001, infatti, è illegittimo l'operato dell'Amministrazione comunale che, in presenza di una Segnalazione Certificata di Inizio Attività, adotti provvedimenti di sospensione dei lavori, diffida o inibitoria dopo che sia decorso il termine di trenta giorni previsto per il consolidamento del titolo, senza fare previo ricorso agli strumenti dell'autotutela.Per vero, una volta perfezionatasi e divenuta efficace la SCIA, l’attività del Comune deve necessariamente essere condotta nell'ambito di un procedimento di secondo grado avente ad oggetto il riesame di un'autorizzazione implicita che, pertanto, ha già determinato la piena espansione del cd. ius aedificandi.

[7]
                   

             In tal senso anche Tar Firenze, sez. III, 07/02/2020 n. 177.

[8]
                   
             Sul rapporto tra il potere di autotutela e la SCIA si veda V. Lopilato, Manuale di Diritto Ammnistrativo, Torino, Giappichelli, 2020; F.Caringella, Manuale ragionato di Diritto Amministrativo, Roma, Dike, 2019; V. Cerulli Irelli, Lineamenti del diritto amministrativo, Torino, Giappichelli, 2019; G. Corso, Manuale di diritto amministrativo, Torino , Giappichelli,2020

[9]
             Art 21 nonies L 241790 – Annullamento d'ufficio “1. Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21 octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21 octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a diciotto mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell'articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge. Rimangono ferme le responsabilità connesse all'adozione e al mancato annullamento del provvedimento illegittimo.
             2. È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole.

       2-bis. I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di diciotto mesi di cui al comma 1, fatta salva l'applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445.”

 

[10]
                   












              Sulla novella dell'art 21 nonies  L. 241/90  si veda r. V. Lopilato, Manuale di Diritto Ammnistrativo, Torino, Giappichelli, 2020; F.Caringella, Manuale ragionato di Diritto Amministrativo, Roma, Dike, 2019; V. Cerulli Irelli, Lineamenti del diritto amministrativo, Torino, Giappichelli, 2019; G. Corso, Manuale di diritto amministrativo, Torino , Giappichelli,2020