Sulla possibilità di configurare l’usucapione pubblica

Di LAURA PERGOLIZZI

1. Il caso 2. L’usucapione pubblica 3. Il dies a quo e la soluzione adottata dal Consiglio di Giustizia Amministrativa – Adunanza Plenaria 2/2016 3. Analisi della decisione della IV sezione del Consiglio di Stato

1. Il caso

          Con la recente sentenza dell'11 settembre 2020 n. 5430 la IV sezione del Consiglio di Stato ha riformato la pronuncia del TAR Puglia n 265/2014 che aveva accertato l’intervenuta usucapione pubblica, computando ai fini del raggiungimento del ventennio l’arco temporale ventennale antecedente al 2001, decorrente dalla data 31 ottobre 1986[1].

          Il Collegio ha affermato che “una problematica di vaglio in ordine alla usucapibilità di beni appresi mercè l’occupazione dell’area innervata su un procedimento espropriativo non regolarmente conclusosi potrebbe porsi laddove l’Amministrazione abbia posseduto ininterrottamente detto compendio immobiliare per il torno di tempo prescritto dal codice civile individuandosi quale dies a quo quello dell’entrata in vigore del d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, il cui art. 43 ha sancito il superamento normativo dell’istituto dell’occupazione acquisitiva che costituiva una vera e propria fattispecie ablatoria seppure atipica.  Ciò implica, in primo luogo, che per tutte le occupazioni antecedenti alla entrata in vigore del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, il tempo durante il quale l’Amministrazione ha esercitato un potere materiale sul bene occupato (ed eventualmente, medio tempore, trasformato) in epoca precedente alla entrata in vigore del citato D.P.R., non vale ai fini del computo del termine per la maturazione della usucapione dell’area”. 

          Ebbene alla luce di tali affermazioni occorre chiedersi se sia possibile attualmente configurare l'usucapione pubblica tra le ipotesi di cessazione dell'illecito come previsto dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 2 del 2016.

          Se infatti il termine può farsi decorrere soltanto dell’entrata in vigore del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, e il tempo necessario per il perfezionamento dell'usucapione  è quello ordinario di vent'anni, in quale ipotesi potrebbe attualmente configurarsi l'usucapione pubblica?

1. L’usucapione pubblica

            Al fine di un esame della questione appare indispensabile una sintetica ricognizione dell’istituto. 

          L’usucapione è un modo di acquisto a titolo originario della proprietà e dei diritti reali di godimento, disciplinata agli articoli 1158 e segg. c.c., che si realizza mediante il possesso continuato del bene per il periodo di tempo stabilito dalla legge[2].

            Deve trattarsi di un possesso continuo, ininterrotto, pacifico e pubblico che si protragga per venti anni e che sia accompagnato dall'intenzione di esercitare un potere sulla cosa corrispondente all'esercizio della proprietà o di altro diritto reale.

            Il decorso del tempo ha inizio con l'acquisto del possesso, che permette di individuare con certezza l'acquisto dell'animus e del corpus.

            Non occorre l'elemento soggettivo della buona fede, perché il possessore può anche essere in mala fede

            Possono usucapire tutti i soggetti in grado di possedere, di essere titolari di diritti e capaci processualmente, e dunque anche le persone giuridiche pubbliche, titolari di tutti i poteri privatistici propri delle persone giuridiche ad eccezione di quelli esclusi dalla legge.

            Non esiste quindi la “usucapione pubblica” quale istituto autonomo; può affermarsi invece che  la c.d. “usucapione pubblica”  è la ordinaria usucapione civilistica, di cui si renda protagonista una persona giuridica pubblica, che può presentare alcune particolarità derivanti dalla natura pubblica dell’usucapente..

            Aspetti peculiari dell’usucapione pubblica consistono nella duplice esigenza che il possesso sia strumentale al soddisfacimento dell’interesse pubblico cui è preposto il soggetto usucapente, cioè non sia estraneo alla funzione di esso, e che il bene usucapendo sia idoneo a soddisfare tale pubblico interesse.

            Dunque l’usucapione pubblica presuppone: l’idoneità del bene all’uso pubblico; la rispondenza dell’uso a una utilità pubblica e non al soddisfacimento dell’interesse privato di alcuni singoli; l’esercizio della signoria sul bene, corrispondente ad un diritto reale di godimento da parte dell’ente[3], la continuità nell’esercizio dell’uso per la durata stabilita dal codice civile [4], il disconoscimento anche implicito di ogni contrario diritto del proprietario.

            Delineati i caratteri fondamentali della figura dell’usucapione pubblica un tema che ha costituito oggetto di controverse elaborazioni giurisprudenziali è quello della possibile interferenza tra l’usucapione pubblica e i procedimenti ablatori.

            Ammessa la figura della usucapione in favore di un Ente pubblico,  in passato è stata esplorata dalla giurisprudenza la questione della  possibile interferenzialità tra la tematica della c.d. “usucapione pubblica” e la materia espropriativa[5].

            Secondo una parte della giurisprudenza a fondamento della praticabilità della usucapione pubblica innervata su una procedura espropriativa deve  affermarsi che l’istituto della usucapione è di generale applicazione.

            L’Amministrazione possiede capacità giuridica di diritto privato; sarebbe arbitrario negarle la possibilità di usucapire beni altrui; e ciò, non soltanto nelle ipotesi in cui l’Amministrazione inizi ad occupare un bene altrui “iure privatorum”, ma anche laddove l’Amministrazione abbia iniziato ad intrattenere una relazione materiale con il detto bene “iure imperii” (come pacificamente  avviene nel caso di intrapresa di una  procedura espropriativa).

            Altra parte della giurisprudenza ha negato la praticabilità della  usucapione pubblica innervata su una procedura espropriativa non conclusasi con la emissione di valido decreto di esproprio.

            A fondamento della teorica la disposizione del comma 1-bis, dell’art 1 della L. 241/90 la quale recita” La pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente.” In forza di tale disposizione si traeva il convincimento che il Legislatore aveva riconosciuto possibile il ricorso alle norme di diritto privato unicamente per atti di natura non autoritativa con esclusione di quelli che comportassero l’esercizio del potere ablativo dal momento che la legge in materia di pubbliche espropriazioni non contemplava il ricorso agli accordi.

            Inoltre l’ipotizzabilità della usucapione sarebbe stata  implicitamente esclusa dal Legislatore con il comma 1-bis anche nelle fattispecie di usucapione “usurpativa” in quanto  le norme di diritto privato sono state riconosciute valevoli unicamente per atti e non per i comportamenti:[6]

            Ad una riflessione mediata sui due contrapposti orientamenti  è giunto il Consiglio di Giustizia Amministrativa[7] muovendo dal presupposto che l’interazione si è atteggiata in maniera diversa a seconda del momento storico di riferimento.

            In un primo periodo l’elaborazione giurisprudenziale sull’utilizzabilità dell’usucapione distingueva tra occupazione acquisitiva e occupazione usurpativa[8].

            Qualora ci si fosse trovati al cospetto di una occupazione c.d. “acquisitiva”, o “appropriativa”, ovvero preceduta da una dichiarazione di pubblica utilità non vi sarebbe stato alcuno spazio per la usucapione.

            Allo scadere della pubblica utilità del bene, il compendio occupato, trasformato irreversibilmente, sarebbe divenuto in via automatica di proprietà dell’Amministrazione, senza necessità di decorso del termine.  La proprietà sarebbe passata in capo all’amministrazione al momento dell’irreversibile trasformazione e, decorsi cinque anni, si sarebbe prescritta l’azione risarcitoria esperibile dal privato.

            Nell’ipotesi invece di c.d. occupazione “usurpativa”, in assenza di una dichiarazione di pubblica utilità, vi sarebbe stato spazio per l’istituto della  usucapione.

            Si constatava in proposito, che in tali ipotesi, la permanenza del diritto di proprietà in capo al privato destinatario di un’illegittima espropriazione o occupazione avrebbe implicato la conseguente possibilità di rivendicare la cosa “da chiunque la possiede o la detiene” (articolo 948, comma 1, c.c.) senza termine di prescrizione (articolo 948, comma 3, c.c.) nonché di chiedere il risarcimento dei danni patiti.

            Si affermava pertanto che il disposto dell’articolo 948, comma 3, c.c. - ove espressamente stabilisce che l’azione di rivendicazione non si prescrive ma restano salvi gli effetti dell’acquisto della proprietà da parte di altri per usucapione - costituisce un unico mezzo “naturale” per  ricondurre al sistema di cui artt. 922 e ss. c.c.  un fatto “permanentemente illecito”.

            Applicando tale istituto, l’Amministrazione, avrebbe potuto divenire proprietaria a titolo originario dell’immobile quale conseguenza del suo possesso protratto per vent’anni: ciò avrebbe condotto alla  cessazione dello stato di incertezza discendente dall’ utilizzo sine titulo di un bene ancora “esposto” alla possibilità di un perpetuo esercizio, da parte del privato, di un’azione di rivendicazione e di risarcimento del danno.

Successivamente, dopo il 2000, il quadro di riferimento muta anche in ragione delle pronunce della Corte EDU sulla tutela del diritto di proprietà di cui all’art. 1, Prot. 1 CEDU[9].

            La Corte  di  Strasburgo è intervenuta più volte per stigmatizzare  la  violazione da parte della pubblica amministrazione delle garanzie delineate dall’art. 1, Prot. 1 CEDU con l’adozione delle occupazioni acquisitive ed usurpative in quanto integranti  un  esempio  di  espropriazione  indiretta; ciò in quanto  l’esito espropriativo non costituiva l’effetto di un formale provvedimento di esproprio, bensì di  un  mero comportamento  della  p.a.,  volto ad  occupare  il  bene  del  privato  ed  a  realizzarvi l’opera pubblica[10].

            La nuova disciplina, introdotta dal Legislatore nazionale con l’articolo 43 D.P.R. 327/2001, e poi riproposta dall’articolo 42 bis D.P.R. citato, statuisce che la trasformazione del fondo seguita alla realizzazione dell’opera pubblica non determina più né l’acquisto della proprietà dell’area in capo alla p.a. procedente né tantomeno la cessazione dell’illecito (Cons. St., a. plen., 29 aprile 2005, n. 2).

            Al contrario, la situazione antigiuridica originata dall’occupazione illegittima, assume il carattere dell’illecito permanente che si protrae fino all’adozione dell’atto di acquisizione sanante, produttivo dell’effetto traslativo della proprietà in favore della p.a. utilizzatrice[11].

            In definitiva  si realizza la permanenza del diritto di proprietà in capo al privato destinatario di un’illegittima espropriazione o occupazione, con conseguente possibilità per costui di rivendicare la cosa “da chiunque la possiede o la detiene” (articolo 948, comma 1, c.c.) senza termine di prescrizione (articolo 948, comma 3, c.c.) nonché di chiedere il risarcimento dei danni patiti.

            In questo mutato contesto l’istituto dell’usucapione assume un ruolo significativo.

            Una parte della giurisprudenza ha sostenuto che i principi affermati dalla Corte Edu in chiave “difensiva” del privato spogliato,  avrebbero determinato una vis espansiva dell’istituto della usucapione pubblica, “esteso” anche alle forme di occupazione appropriativa e non già soltanto a quelle di usucapione usurpativa.

            Se infatti la trasformazione del bene non implica (più) immediato acquisto della proprietà dell’area per “accessione invertita”, la usucapione pubblica potrebbe estendersi alle occupazioni acquisitive. Anche in tali ipotesi, quindi,  e non soltanto per le usucapioni usurpative il possesso ininterrotto dell’area da parte dell’Amministrazione, ottenuto in epoca precedente all’anno 2000, dovrebbe computarsi al fine di ritenere sussistente la maturata usucapione.

            L’usucapione diviene pertanto il mezzo in virtù del quale, per effetto del possesso protratto per un certo tempo e, talora, di altri requisiti, si produce l’acquisto della proprietà e dei diritti reali di godimento.

            La ratio risiede  “nell’esigenza di rendere certa e stabile la proprietà”, nella necessità di adeguare la situazione di diritto a quella di fatto che si è protratta per lungo tempo e “dal punto di vista sociale” nella volontà di “favorire” chi utilizza il bene impiegandolo in modo produttivo[12].

2. Il dies a quo e la soluzione adottata dal consiglio di Giustizia Amministrativa

            L’importanza dell’istituto risulta evidente laddove si consideri che lo stesso permette di ricondurre nel sistema degli artt. 922 e ss. c.c. una vicenda fino ad allora connotata da lata illiceità: l’amministrazione, infatti, diviene proprietaria a titolo originario dell’immobile quale conseguenza del suo possesso protratto per vent’anni.

            La giurisprudenza dei TAR ha costantemente precisato anche che il possesso ventennale ininterrotto estingue non solo ogni sorta di tutela reale spettante al proprietario del fondo ma anche quelle obbligatorie tese al risarcimento dei danni subiti poiché retroagendo gli effetti della usucapione quale acquisto a titolo originario, al momento dell’iniziale esercizio della relazione di fatto con il fondo altrui, viene meno “ab origine” il connotato di illiceità del comportamento della P.A. che occupava “sine titulo” il bene poi usucapito[13].

            Ricostruita l’evoluzione del rapporto tra usucapione pubblica e occupazione e riconosciuta l’applicazione dell’istituto a favore della pubblica amministrazione occorre affrontare il tema del “dies a quo” a partire dal quale inizia a decorrere il periodo necessario per la sua maturazione.

            Il Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Sicilia con sentenza del 14.01.2013, n. 9 ha risolto la questione del termine da cui iniziare a computare il termine per l’usucapione (c.d. dies a quo), distinguendo tre ipotesi:

• il caso in cui l’occupazione non sia preceduta dalla dichiarazione di pubblica utilità, individuando il dies a quo a decorrere dal momento dell’occupazione del bene;
• il caso in cui la Pubblica amministrazione ha adottato un decreto di occupazione d’urgenza, fissando il dies a quo a decorrere dal momento della scadenza del termine dell’occupazione d’urgenza;
• il caso in cui la Pubblica amministrazione ha adottato un decreto di esproprio, successivamente annullato, stabilendo che il dies a quo decorre dal momento dell’iniziale occupazione del bene.

            Il primo caso è ipotizzabile quando la pubblica amministrazione occupa, con comportamento di mero fatto, il fondo di proprietà del privato. In tale ipotesi non v’è dubbio che l’occupazione determina l’inizio del possesso valido per il maturare dell’usucapione.

            L'occupazione usurpativa di un fondo da parte della P.A., infatti, è compatibile con l'usucapione del fondo medesimo da parte dell'ente occupante, in quanto la totale assenza dei presupposti di esercizio del potere ablativo, che connota detta occupazione, lascia intatta la facoltà del proprietario di rivendicare il bene, col limite di diritto comune dell'intervenuta usucapione.

            Il secondo caso ipotizzabile è quello in cui il fondo viene occupato in via d’urgenza e in vista dell’espropriazione ai sensi dell’articolo 22 bis D.P.R. 327/2001. In questa ipotesi, l’amministrazione per un primo periodo occupa legittimamente il fondo in qualità di detentore, conseguentemente tale rapporto di fatto con la cosa non è utile per far maturare l’usucapione. Scaduto il termine di occupazione legittima, la protrazione dei lavori sul fondo per la realizzazione dell’opera pubblica o l’utilizzazione dell’opera ivi realizzata, in assenza di decreto di esproprio, sono idonei a trasformare la (originaria) detenzione in possesso. Conseguentemente, verificandosi il mutamento della detenzione in possesso, inizierà a decorrere il termine utile per realizzare l’acquisto a titolo originario ai sensi dell’articolo 1158 c.c.

            Il terzo caso ipotizzabile è quello dell’immissione in possesso in esecuzione di un decreto di esproprio successivamente annullato dal giudice amministrativo. In siffatta ipotesi, a giudizio del Collegio, il possesso, e non anche la proprietà, in ragione dell’effetto retroattivo dell’annullamento giurisdizionale del decreto di esproprio è acquisito dall’amministrazione dal momento dell’immissione in possesso [14]

            Il Collegio dunque individua il dies a quo a decorrere dal momento in cui sia possibile per il privato far valere il proprio diritto a prescindere dal verificarsi di una ipotesi di espropriazione indiretta (usucapione acquisitiva o usurpativa).

            La soluzione adottata dal Consiglio di Giustizia Amministrativa è stata recepita dal TAR Puglia – Sezione di Bari nella sentenza 265/2014 che ha accertato l’intervenuta usucapione del Comune computando il termine ventennale con decorrenza dalla scadenza del termine di occupazione d’urgenza (1986).

            La fattispecie è riconducibile al secondo caso esaminato dal Consiglio di Giustizia Amministrativa ovvero all’ipotesi in cui scaduto il termine di occupazione legittima, la protrazione dei lavori sul fondo per la realizzazione dell’opera pubblica o l’utilizzazione dell’opera ivi realizzata, in assenza di decreto di esproprio, sono idonei a trasformare la (originaria) detenzione in possesso e inizia a decorrere il termine utile per realizzare l’acquisto a titolo originario ai sensi dell’articolo 1158 c.c..

            Il tema del dies a quo da cui far decorrere il tempo per il perfezionamento della usucapione pubblica è stato affrontato anche dall’Adunanza Plenaria che con sentenza n. 2 del 9 febbraio 2016 ha fornito un inquadramento giuridico dell’istituto dell’acquisizione sanante ed offerto un supporto operativo alla problematica questione delle espropriazioni indirette 

            Il Supremo Consesso ha individuato  le ipotesi in cui l’illecito permanente ex art 2043, discendente dall’occupazione senza titolo, viene a cessare.

            “In linea generale, - afferma l’Adunanza Plenaria - quale che sia la sua forma di manifestazione (vie di fatto, occupazione usurpativa, occupazione acquisitiva), la condotta illecita dell’amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l’acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c. che viene a cessare solo in conseguenza di:

1. a) un provvedimento emanato ex art. 42-bis t.u. espr.
2. b) la restituzione del fondo;
3. c) un accordo transattivo;
4. d) la rinunzia abdicativa (e non traslativa) da parte del proprietario implicita nella richiesta di risarcimento del danno per equivalente monetario a fronte della irreversibile trasformazione del fondo;
5. e) una compiuta usucapione.”

            Dunque l’usucapione costituisce inequivocabilmente un’ipotesi di cessazione dell’illecito.

            Il Supremo Consesso ha precisato tuttavia che l’istituto va applicato solo nei ristretti limiti perspicuamente individuati dal Consiglio di Stato, allo scopo di evitare che si reintroduca una forma surrettizia di espropriazione indiretta in violazione dell’art. 1 del Protocollo addizionale della Cedu[15]. In particolare l’usucapione è configurabile a condizione che:

1. I) sia effettivamente configurabile il carattere non violento della condotta;
2. II) si possa individuare il momento esatto della interversio possessionis;

            III) si faccia decorrere la prescrizione acquisitiva dalla data di entrata in vigore del t.u. espr. (30 giugno 2003) perché solo l’art. 43 del medesimo t.u. aveva sancito il superamento dell’istituto dell’occupazione acquisitiva e dunque solo da questo momento potrebbe ritenersi individuato, ex art. 2935 c.c., il giorno in cui il diritto può essere fatto valere.

            Tralasciando l’esame dei primi due limiti, che non hanno costituito oggetto di vaglio da parte del Collegio, con riferimento all’arco temporale computabile emerge chiaramente come l’Adunanza Plenaria stabilisca esclusivamente con riguardo all’occupazione acquisitiva la decorrenza del termine dalla data di entrata in vigore del D.P.R. 327/2001

            E ciò per un diverso ordine di ragioni.

            Innanzitutto il dato testuale: il limite temporale è posto per l’occupazione acquisitiva cui espressamente si riferisce.

            In secondo luogo perché, come sopra ricordato, sia la dottrina che la giurisprudenza hanno chiarito che solo in caso di occupazione acquisitiva sino all’entrata in vigore del D.P.R. 327/2001 non era possibile al privato destinatario di un’illegittima espropriazione o occupazione acquisitiva rivendicare la cosa senza termine di prescrizione, né chiedere il risarcimento dei danni patiti. Invero nella diversa ipotesi dell’occupazione usurpativa la proprietà rimaneva in capo al privato, che aveva la possibilità di rivendicare la cosa senza termine di prescrizione e chiedere il risarcimento dei danni patiti.

            A conforto di tale soluzione il precetto normativo dell’art 2935 che prevede che la prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere.

            In definitiva la conclusione cui giunge l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nel ritenere legittima l’usucapione pubblica quale ipotesi di cessazione dell’illecito entro limiti precisi, conferma il diverso atteggiarsi dell’usucapione rispetto all’ occupazione usurpativa e occupazione acquisitiva con cui l’istituto interferisce.

            Ne discende una diversa individuazione del dies a quo per la decorrenza del ventennio. La decorrenza del dies a quo è immediata nel caso di occupazione usurpativa e consente l’attualità dell’applicazione dell’istituto. In caso di occupazione acquisitiva, invece, la decorrenza avrà luogo a far data dal 2003, divenendo l’usucapione configurabile solo dal 30 giugno 2023[16].

3. Analisi della decisione della IV sezione del Consiglio di Stato

            La conclusione cui approda il Consiglio di Stato con la sentenza 5430 dell’11 settembre 2020, muove in senso diametralmente opposto alla giurisprudenza che ha individuato nel mutato contesto una vis espansiva dell’usucapione pubblica.

            In totale difformità dai principi surrichiamati il Consiglio di Stato afferma  “con riguardo a tutte le occupazioni che il tempo durante il quale l’Amministrazione ha esercitato un potere materiale sul bene occupato ed eventualmente trasformato in epoca precedente il DPR  327/2001 non vale ai fini del computo per la maturazione dell’usucapione”.

            Il  “dies a quo” a partire dal quale inizia a decorrere il periodo necessario per la sua maturazione andrebbe individuato dalla data di entrata in vigore del D.P.R. 327/2001 ovvero dal 30 giugno 2003.

            Dunque l’usucapione potrebbe configurarsi soltanto nel 2023, decorso il ventennio di ininterrotto possesso dalla data di entrata in vigore del D.P.R. 327/2001.

            La soluzione della IV sezione del Consiglio di Stato non appare condivisibile ad avviso dello scrivente in quanto si pone palesemente in contrasto con le risultanze dell’Adunanza Plenaria n. 2 del 2016.

            Criticabile la scelta di utilizzare un unico parametro applicabile a tutte le occupazioni antecedenti alla entrata in vigore del D.P.R. 327/2001, che ignora del tutto l’ampio dibattito giurisprudenziale sulle diverse modalità di espropriazione indiretta e le precise indicazioni dell’Adunanza Plenaria 2 del 2016.

            L’effetto immediato e diretto di un tale orientamento sarebbe quello di escludere l’applicazione concreta dell’usucapione laddove la Plenaria ha espressamente individuato l’usucapione quale causa di cessazione dell’illecito permanente.

            Diversamente opinando l’Adunanza Plenaria avrebbe statuito su una causa estintiva dell’illecito permanente, sebbene la stessa non fosse concretamente configurabile.

            La soluzione non trova nemmeno conforto nell’affermazione, ormai ampiamente superata dalla copiosa giurisprudenza citata, secondo cui il privato spossessato non avrebbe potuto validamente esercitare alcuna azione.

            Al riguardo il Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Sicilia precedendo la pronuncia dell’Adunanza Plenaria, nell’affrontare la questione del termine da cui iniziare a computare il termine per l’usucapione, ha offerto ben tre distinte situazioni in cui la permanenza del diritto di proprietà in capo al privato destinatario di un’illegittima espropriazione o occupazione, consente la  possibilità per costui di rivendicare la cosa “da chiunque la possiede o la detiene” (articolo 948, comma 1, c.c.) senza termine di prescrizione (articolo 948, comma 3, c.c.) nonché di chiedere il risarcimento dei danni patiti.

            Nè infine a fondamento della decisione del Consiglio di Stato può condividersi il richiamo agli approdi cui è pervenuta la Corte Europea dei diritti dell’uomo, rispetto ai quali il Legislatore nazionale è positivamente intervenuto.

            Sebbene l’art. 1 Prot.  1 CEDU  riconosca  una  particolare  tutela  in  favore  della proprietà privata,  non ne esclude  la  possibilità  di  una  compromissione  in  presenza  di  determinati  presupposti:  ai  sensi  della disposizione in parola, infatti, “nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale”. 

            Siffatta condizione integra una clausola elastica attraverso cui viene attribuita alle autorità statali un’ampia discrezionalità  nell’adozione delle misure ablative, che devono essere finalizzate al  perseguimento  di  un  obiettivo  di  pubblica  utilità,  per  tale intendendosi  il soddisfacimento di un’esigenza della collettività in grado di trascendere quella del singolo proprietario.

            Soluzione che ad avviso dello scrivente si  traduce  nel  riconoscimento  di  un  ampio margine di apprezzamento in favore delle autorità statali ai fini della selezione degli interessi meritevoli di tutela e delle modalità attraverso cui realizzare tale finalità[17]

          In conclusione, dall’esame condotto sembra opportuno rilevare che la fattispecie esaminata dal Consiglio di Stato avrebbe dovuto tener conto degli approdi dell’Adunanza Plenaria 2/2016 attraverso cui è stato data certamente definizione e soluzione a temi annosi e contrastati, fissando un criterio diversificato che meglio si attaglia alle ipotesi che possono configurarsi nel panorama dell’attività della pubblica amministrazione. 

          Non resta che augurarsi che la soluzione adottata pur muovendo dal Consiglio di Stato rimanga isolata

          L’istituto dell’usucapione pubblica risponde ad una esigenza di certezza giuridica e deve trovare applicazione in tutti i casi in cui il privato possa esercitare i diritti posti a presidio della propria posizione giuridica e decida di rimanere inerte per tutto l’arco temporale individuato ex lege.

NOTE:

[1]  Il TAR Puglia Sezione di Bari “aderisce alla copiosa giurisprudenza (alla quale si rinvia) che ammette l’istituto dell’usucapione anche in ipotesi di acquisto del possesso sine titulo (e per ciò idoneo ad usucapire un bene immobile nel termine ventennale) a far data dalla scadenza dell’occupazione legittima (determinata, come nel caso di specie, dalla scadenza del decreto di occupazione di urgenza e delle relative proroghe).

[2] P. Rescigno, Trattato di diritto privato, UTET 1982, tomo 8, pagina 491 e ss; Grosso e Santoro -  Passarelli, Milano 1986, pagina 127 e ss

[3] Si è affermato che la sussistenza di un possesso utile ai fini dell’usucapione potrebbe riscontrarsi anche nell’ipotesi di una collettività di persone purchè si tratti di persone agenti uti cives e non uti singuli,  non vi sia la riscontrabilità nel proprietario di un atteggiamento di mera tolleranza; vi sia la continuità del possesso.

[4] Come nell’usucapione in generale, anche nell’usucapione pubblica non occorre provare i continui atti di godimento, nell’arco di tempo considerato, potendo la continuità del possesso configurarsi anche quando gli atti di esercizio siano fisiologicamente intermittenti in relazione alla destinazione del bene: occorrerà in tal caso accertare l’esistenza di una relazione tra questi atti di esercizio, in modo che si possa individuare il primo di essi dal quale far decorrere l’usucapione. Viceversa non sarà il proprietario a dover dimostrare la continuità degli atti di difesa.

[5] Consiglio di Stato, Sezione IV, n.4096/2015; Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 3346/2014; Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 3988/2015; Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 5410/2015.

[6] Consiglio di Stato, IV Sezione 1 settembre 2015 n. 4096

[7] Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Sicilia 14 gennaio 2013, n. 9

[8] Cass. Civile, Sez. Unite 16 febbraio 1983 n. 1463

[9] Ai sensi dell’art. 1, primo Protocollo addizionale alla CEDU  “Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale … Le  disposizioni  precedenti  non  portano  pregiudizio  al  diritto  degli  Stati  di  porre  in  vigore  le  leggi  da  essi  ritenute  necessarie  per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende”.

[10] Corte EDU, sentenze Belvedere Alberghiera e Carbonara e Ventura c. Italia del 30 maggio 2005; nonché sent. Acciardi c. Italia del 19 maggio 2005.

[11] C.G.A., 18 febbraio 2009 n. 50; C.G.A., 25 maggio 2009 n. 483

[12] L’amministrazione diviene proprietaria a titolo originario dell’immobile quale conseguenza del suo possesso protratto per vent’anni che, altrimenti, stante proprio il carattere permanente dell’illecito commesso e la ricordata sterilizzazione degli effetti della prescrizione, comporterebbe l’indefinito protrarsi di una situazione di incertezza, caratterizzata, per un verso, da un utilizzo sine titulo di un bene ancora privato ma di fatto in mano pubblica, e, per altro verso, dalla possibilità di un perpetuo esercizio, da parte del privato, di un’azione di rivendicazione e di risarcimento del danno.

[13] TAR Puglia – Lecce, I; 21 dicembre 2013 n. 384; T.A.R. Palermo, III, 6 dicembre 2011, n. 2278; TAR Catania II, 14 luglio 2009; Sulla portata retroattiva dell’usucapione vi è univocità di indirizzo nella giurisprudenza della Corte di Cassazione (Cass., 28 giugno 2000 n. 8792; Cass., 8 settembre 2006 n. 19294; Cass. civile, sez. II, 24 febbraio 2009  n. 4434; Cass., 4 luglio 2012 n. 11147)

[14] articoli 23-24 d.P.R. 327/2001

[15] Consiglio di Stato Sez. IV, n. 3988 del 2015; Consiglio di Stato n. 3346 del 2014

[16] Sul punto si è anche espressa la Corte di Cassazione, a Sezione Unite, con la Sentenza 19 gennaio 2015, n. 735, la quale ha riconosciuto la possibilità da parte della Pubblica amministrazione di acquistare il bene privato a titolo di usucapione.

La Corte ha rilevato nuovamente come entrambe le ipotesi di occupazione costituiscano illecito permanente. Nel caso di occupazione acquisitiva il termine per usucapire decorrerebbe prima del 2001; mentre nel caso di occupazione usurpativa, il termine potrebbe farsi decorrere dal momento dell’occupazione.

[17] In relazione alle ragioni che giustificano il riconoscimento in favore delle autorità statali di un ampio margine di apprezzamento R.SAPIENZA, Espropriazione di beni e indennizzo nel sistema della Convenzione europea dei diritti dell’uomo: le sentenze nei casi James  e  Lithgow, in Rivista di diritto internazionale, 1987, p. 309 e ss.