Sulla natura pubblica o privata dell’Ordine Costantiniano di San Giorgio di Parma

Di Marco Gaetano Pulvirenti

Abstract

Il Consiglio di Stato ha recentemente espresso un parere con il quale ha escluso la natura pubblica dell’ente costituito nel 1922 per la gestione patrimoniale dell’Ordine Costantiniano di San Giorgio di Parma, così mutando il proprio convincimento rispetto ad una precedente sentenza del 1951. L’occasione offre lo spunto per alcune considerazioni sui criteri sintomatici costruiti da dottrina e giurisprudenza per l’individuazione della natura pubblica o privata di una persona giuridica.

The Council of State recently expressed an opinion with which it excluded the public nature of the body established in 1922 for the asset management of the Constantinian Order of San Giorgio of Parma. It thus changed its conviction compared to a previous judgement of 1951. We can then make some considerations on the symptomatic criteria constructed by doctrine and jurisprudence for the identification of the public or private nature of an entity.

Sommario: 1. Brevi cenni sulle origini e gli sviluppi dell’Ordine Costantiniano di San Giorgio. – 2. Gli orientamenti del Giudice amministrativo. – 3. Spunti ricostruttivi.

1. Brevi cenni sulle origini e gli sviluppi dell’Ordine Costantiniano di San Giorgio.

L’Ordine Costantiniano di San Giorgio[1] è uno degli ordini cavallereschi maggiormente noti e di più antica fortuna ma, al tempo stesso, storicamente travagliato ed oggetto di numerose dispute dinastiche. Sebbene per tradizione viene fatto risalire addirittura all’Imperatore Costantino, esso è in realtà sorto nel 1697, sotto forma di un atto di cessione del Gran Magistero al Duca di Parma da parte di uno degli ultimi discendenti della Famiglia imperiale d'Oriente (Giovanni Andrea Angelo Flavio Comneno), che era riparato a Venezia dopo la caduta di Costantinopoli. Il trasferimento definitivo fu approvato dall'imperatore Leopoldo I d'Asburgo e da papa Innocenzo XII, con il breve apostolico Sincerae fidei[2], cui seguì la conferma da papa Clemente XI il 20 aprile 1701 con il breve apostolico Alias feliciter.

Conseguentemente Francesco Farnese agli inizi del Settecento assunse il Gran Magistero nella basilica di Santa Maria della Steccata che diventò di fatto la sede conventuale dell'Ordine.

Oggi l’Ordine è differenziato in tre diversi soggetti (pur mantenendo sostanzialmente i medesimi simboli e insegne), ossia l’Ordine Costantiniano di San Giorgio di Parma (Sacro Angelico Imperiale Ordine Costantiniano di San Giorgio) e l’Ordine Costantiniano di San Giorgio di Napoli (Sacro militare ordine costantiniano di San Giorgio), a sua volta distinto in due diversi rami: quello spagnolo e quello franco-napoletano[3].

Con l’unità d’Italia lo Stato procedette alla confisca dei beni materiali dell'Ordine e per il ramo napoletano vennero adottati alcuni decreti prodittatoriali (12 settembre e 19 ottobre 1860, n. 33 e 164), con i quali i beni dell'Ordine furono devoluti al demanio nazionale e dati ad amministrare alla Commissione istituita per i beni della cessata Casa reale. Il Consiglio di Stato nel 1861 espresse l'avviso che nessuna disposizione avesse abolito gli Ordini cavallereschi istituiti dai Borboni nel cessato Regno di Napoli e che la demanializzazione dei beni dell'Ordine non avesse estinto l’Ordine stesso. A sua volta la Corte di Cassazione, con due sentenze dell'11 luglio 1871, dichiarò «né caducato, né abolito l'Ordine Costantiniano» e che con la demanializzazione dei beni si era disposto «soltanto che i beni dell'Ordine Costantiniano, amministrati già sotto la dipendenza del Ministero della Presidenza dei Ministri del Regno delle due Sicilie, erano dichiarati beni nazionali».[4] L’Ordine napoletano è stato poi interessato da un’ulteriore questione, sorta nel 1960 a seguito del decesso dell’ultimo capo della casa, Ferdinando Pio di Borbone-Due Sicilie, per via della ritenuta non validità del c.d. Atto di Cannes. Tale situazione ha poi portato alla già indicata distinzione dei due rami dell’Ordine napoletano.

Per il ramo parmense, invece, a seguito dell’Unità intervenne il decreto 1° settembre 1860 n. 4287 di Vittorio Emanuele II, che ne aggregò il patrimonio a quello dell'Ordine dei SS. Maurizio e Lazzaro[5]. Con due decreti magistrali emanati da Vittorio Emanuele III fu regolata la gestione separata all’interno dell’amministrazione generale dell’Ordine mauriziano (decreto 9 febbraio 1913) e venne istituita una Commissione consultiva per l’amministrazione costantiniana (decreto 22 gennaio 1920).

Il regio decreto 5 febbraio 1922, n. 186 istituì per la gestione ed amministrazione del patrimonio già dell’Ordine un «ente giuridico a sé stante», autonomo e separato dall’Ordine mauriziano, amministrato da un Consiglio generale composto da 15 membri[6] (con «compiti di sorveglianza generale dell’Amministrazione») e da una Giunta amministrativa esecutiva di 5 componenti (per la gestione ordinaria e delle funzioni esecutive). Il successivo decreto del 2 marzo 1922 fissò le modalità per la costituzione dei due organi[7].

Con il decreto legislativo 6 settembre 1946 del Capo provvisorio dello Stato sono stati conservati gli scopi inerenti al patrimonio dell'Ordine[8] e la sua personalità giuridica, con i suoi organi amministrativi, il Consiglio di amministrazione e la Giunta esecutiva.

In base alla successiva legge 3 marzo 1951, n. 178[9] l'Ordine rientra tra gli «ordini dinastici non nazionali» ed il suo uso sul territorio italiano è autorizzabile a domanda dal Ministero degli affari esteri.

Da questa seppur rapida disamina si desume tra l’altro la particolarità dell’istituzione con provvedimento legislativo di un ente chiamato a gestire il vecchio patrimonio dell’Ordine ma, sembrerebbe, distinto dall’Ordine stesso (che sarebbe rimasto invece nel patrimonio dinastico familiare dei Borbone-Parma), come parrebbe desumersi dal riconoscimento del porto delle insegne in base alla legge del 1951[10].

2. Gli orientamenti del Giudice amministrativo

Il Consiglio di Stato nel 1951[11] aveva ritenuto la natura di «ente pubblico» della «fondazione» (ossia l’ente istituito nel 1922), caratterizzata dall’essere «ente di natura singolarissima», «addirittura isolato ed unico nella sua specie».

La soluzione data dai giudici amministrativi si giustificava per via degli interessi “plurisecolari” di questo soggetto, non comprimibili quali interessi meramente privati. Questo perché il Consiglio di Stato dubitava che potesse esservi un interesse privato «che merita tanta considerazione da dover essere curato dal più elevato consesso che possa immaginarsi nella vita pubblica locale, con azione continua, fermata in testi legislativi».  Del resto nell’organo in questione erano presenti «tutte le più alte autorità ecclesiastiche, politiche, amministrative, giudiziarie, culturali, artistiche, economiche ed assistenziali della Provincia e della città di Parma», peraltro senza forme di controllo, più o meno penetrante, da parte dello Stato. Del resto, si era ritenuto che il regolamento generale del personale dell’ente richiamava nella sua struttura «il tipo classico di tali atti vigenti per i dipendenti degli enti pubblici, a cominciare dallo Stato».

Nel 2022 il Consiglio di Stato è ritornato sulla questione[12]. Per la verità esso ne era già stato investito nel 2017 e nel 2019, anche se allora non si era giunti ad alcun pronunciamento. Nel 2022 il problema viene riproposto per via della necessità di procedere alla riorganizzazione della struttura dell’ente. Stavolta la decisione è in senso opposto alla precedente in quanto frutto di una differente valutazione dei tradizionali indici di riconoscimento della natura pubblica di una persona giuridica. Gli scopi perseguiti dall’ente infatti sono stati intesi come esplicazioni di attività di interesse generale non riservate all’amministrazione ma perseguibili anche dai privati, alla luce dell’art. 118, ultima comma Cost. È a sua volta escluso il controllo della Corte dei Conti sui bilanci, stante l’assenza di finanziamenti pubblici di tipo continuativo (peraltro la principale fonte di ricavo è il patrimonio immobiliare dell’ente); al tempo stesso non vi è alcun assoggettamento a poteri di direttiva, ingerenza, o anche solo vigilanza (neppure in ordine all’individuazione di coloro che compongono gli organi direttivi), diversi da quelli che, in base alle attuali normative, interessano tutte le persone giuridiche anche di diritto privato. Per ultimo, all’Ordine non sono attribuiti poteri amministrativi.

3. Spunti ricostruttivi.

Il parere offre allora lo spunto per riconsiderare i criteri distintivi dell’ente pubblico, nel tempo costruiti da dottrina e giurisprudenza per cercare di risolvere i tanti casi dubbi, ossia quelle situazioni di incertezza in cui non è sicura la natura (pubblica o privata) di una persona giuridica.

La questione ha tuttora un interesse[13] sia dogmatico sia pratico, tenuto conto delle conseguenze che ne derivano, per esempio, in punto di giurisdizione[14] o di normative speciali[15] (concernenti le pubbliche amministrazioni) applicabili alla sua attività o al suo funzionamento[16] (disciplina sui contratti pubblici, legge sul procedimento amministrativo, regole sul diritto di accesso ai documenti, ecc.) – sebbene l’applicazione di regolamentazioni speciali non escluda necessariamente la natura privatistica della persona giuridica –[17].

Peraltro, si assiste sempre più oggi alla propensione a dar vita a figure “ibride”, ossia caratterizzate dalla commistione di elementi pubblici e privati[18] (che ha portato tra l’altro alla nozione di enti pubblici in forma privatistica)[19], quale fenomeno seguente alla detipicizzazione[20] delle figure soggettive pubbliche[21] e alla privatizzazione (a volte, solo formale) degli enti pubblici (economici)[22].

Come anticipato, la individuazione dei “sintomi” (cioè di indici che forniscono delle indicazioni sulla natura dell’ente[23], pur non essendo nessuno di loro da solo sufficiente alla qualificazione in senso pubblicistico[24], pur nella ricerca di un possibile significato minimo del carattere pubblico che possa ritenersi comune a tutte le figure soggettive qualificate come enti pubblici[25]) è opera della dottrina e della giurisprudenza[26].

Tra i principali criteri[27] (peraltro, evolutisi nel tempo)[28] si possono ricordare il perseguimento di interessi pubblici[29], l’attribuzione di pubbliche potestà (o potere di imperio)[30], il controllo[31] e la costituzione da parte dello Stato o altro ente pubblico territoriale[32], il finanziamento pubblico, la nomina degli amministratori[33] e la singolarità del regime giuridico[34], mentre appare non particolarmente seguita[35] la tesi per cui l’attribuzione di carattere pubblicistico ad una persona giuridica dovrebbe avvenire necessariamente ed esclusivamente in via legislativa espressa (in particolare a seguito della legge sul parastato)[36]. Peraltro, non va tralasciata la nota figura[37] dell’ente strumentale[38] e la sua (attuale) declinazione pur all’interno delle figure societarie (p. es., quali società in house, già espressamente qualificate come “enti strumentali” dall’art. 192 d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50)[39].

È stato anche indicato il riferimento al carattere necessario dell’ente, ossia all’obbligatorietà per legge della sua esistenza e quindi alla indisponibilità della sua trasformazione ed estinzione[40].

Più di recente si assiste in ogni caso ad un’attenzione verso modelli di matrice comunitaria (organismi di diritto pubblico[41], affidamenti in house), specialmente ai fini dell’applicazione delle regole a tutela della concorrenza e di disciplina delle procedure ad evidenza pubblica[42] e valorizzati al fine di reagire al tentativo di elusione di dette discipline[43]. Il tutto, ovviamente, senza dimenticare gli apporti della Corte europea dei diritti dell’uomo[44], la quale ha fornito una nozione funzionale di soggetto pubblico, in particolare ai fini della sottoposizione di esso agli obblighi previsti per gli Stati dalla Convenzione (in particolare, il giusto procedimento[45]). 

Al di là della qualificazione (comunque non sempre sufficiente[46]) per legge di un ente come pubblico (art. 97 Cost.; art. 4 legge 20 marzo 1975, n. 70), va segnalato come il legislatore ha indicato nel tempo alcune elencazioni circa le persone giuridiche da intendere come pubbliche, come avvenuto con l’art. 1, comma 2 della legge 31 dicembre 2009[47], n. 196, che però indica vari soggetti come pubblici ai soli fini dell’applicazione delle disposizioni in materia di finanza pubblica e, in particolare, per assicurare il rispetto del patto di stabilità[48]. In effetti il criterio “funzionale-economico” sta acquisendo rilevanza, soprattutto dopo l’introduzione del nuovo comma 1 dell’art. 97 Cost.[49] sull’equilibrio di bilancio e sulla sostenibilità del debito pubblico[50] e si è anche proposta una nozione di pubblica amministrazione collegata con l’obbligo di riduzione del disavanzo pubblico[51]. La rilevanza delle regole sulla contabilità pubblica sembra adesso rafforzata dalla previsione dell’art. 2, comma 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, che per l’appunto qualifica come “amministrazioni pubbliche” «gli enti  individuati  con  le procedure  e  gli  atti  previsti,  in  coerenza  con l’ordinamento dell’Unione europea, dalla normativa in  materia  di  contabilità e finanza pubblica, articolati nei sottosettori delle amministrazioni centrali, delle amministrazioni locali  e  degli  enti  nazionali  di previdenza e assistenza sociale».

Del resto, come si sa, tende sempre più ad acclararsi l’idea per cui occorre individuare l’eventuale natura pubblica o privata di una persona giuridica in funzione dell’ambito di riferimento; questo perché la nozione non è unitaria, ma si è relativizzata in funzione delle concrete situazioni. Tant’è che la giurisprudenza ha da tempo ammesso che «uno stesso soggetto possa avere la natura di ente pubblico a certi fini e rispetto a certi istituti, e possa, invece, non averla ad altri fini, conservando rispetto ad altri istituti regimi normativi di natura privatistica»[52]. A sua volta, anche l’art. 1, comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165[53], contiene una elencazione di amministrazioni pubbliche[54].

In realtà, la pronuncia del 1951 era frutto di un malinteso, perché aveva assimilato l’ente istituito nel 1922 all’Ordine, mentre i due soggetti sono chiaramente differenti: mentre il primo è stato istituito per la gestione del patrimonio del vecchio Ordine e di opere di carità, il secondo è l’ordine dinastico esistente sin dall’età moderna e quindi è il solo a poter vantare quella tradizione secolare indicata dai giudici amministrativi.

Peraltro, anche l’idea per cui un interesse sia da qualificarsi come pubblico in quanto “plurisecolare” appariva una evidente forzatura, dal momento che la società conosce associazioni private che operano da molto tempo senza che per tal motivo possano assumere una veste pubblica. Né d’altra parte la circostanza della vetustà dell’interesse sembra fornire alcuna indicazione sul suo (necessario) carattere pubblicistico. La natura pubblica dell’interesse invece deve essere caratterizzata in base alle precipue finalità previste dalla legge. Si parla, a questo proposito, di «dovere istituzionale di agire per la cura di un interesse collettivo»[55] (o, meglio, della collettività), così come di «operatività necessaria»[56] e di «titolarità di munus pubblico»[57].

Orbene, come peraltro indicato nel parere del 2022, la “fondazione” persegue fini non inevitabilmente riconducibili ad interessi (necessariamente) pubblicistici: non lo è evidentemente la cura del patrimonio immobiliare dell’ex ordine cavalleresco; non lo è in realtà nemmeno l’attività caritatevole svolta, che è riconducibile a quelle finalità di volontariato riconducibili alle “attività di interesse generale” di cui all’art. 118 Cost., cui oggi si riferisce il codice del terzo settore, per quanto permane la difficoltà pratica della non sempre agevole individuazione[58] quantomeno in astratto degli ambiti degli interessi pubblici sottratti all’iniziativa dei privati[59]. Non a caso da tempo è stato proposto (per distinguere l’attività degli enti pubblici da quella privata di interesse pubblico) il criterio della libertà o meno del suo compimento, in quanto i (soli) privati restano liberi di intraprenderla e di cessare dal compierla[60].

D’altronde neanche la necessaria presenza (per ragioni di ufficio) dei componenti dell’organo di vertice sembra smentire il carattere privatistico del soggetto, dal momento che non comporta alcuna ingerenza pubblica[61] sulle decisioni della persona giuridica, alla luce delle norme statutarie e regolamentari (anche per via dell’assenza di vincoli fiduciari), come evidenziato anche dal Consiglio di Stato nel 2022.

[1] L. Cappelletti, Storia degli ordini cavallereschi esistenti, soppressi ed estinti presso tutte le Nazioni del Mondo, Livorno, 1904, 263 ss.

[2] In realtà nel testo non si faceva menzione del titolo ducale di Parma e Piacenza, ma solo della famiglia Farnese: Nec non praeclara illustris familiae Farnesiaee in eadem S. Sedem merita nos adducunt ut ea tibia ac tuis futuris natis et descendentibus alliisque ejusdem tuae familiare Principbus libenter concedamus per quae benorum Vobis fiat accessio et perenne aliquod paternae nostrae in te, tuumque familium praedictam voluntatis extet monumentum. Nello stesso anno si ebbe anche la lettera patente imperiale Agnoscimus et notum facimus del 5 agosto 1699 che recita: Agnoscimus, … quod cum nobis vir Illustris Joannes Andreas Angelus Flavius Comnenus, Sacrae Angelicae Auratae Constantiniae Militiae, sub titulo Sancti Georgia, & Regula Divi Basilio, Magnus Magíster humiliter exposuerit, nihil sibi ex per antiqua, & potentísima Comnenorum Familia tantumodo superstiti magis curae, & cordi essen, quam, ut Ordo Militaris Auratus Angelicus… a dicto Isaacio Angelo Comneno continua non interrupta serie Descendentis jure successionis, & sanguinis Mágnum Magisterium competat… que ad dictum Ordinem spectantes prerogativae transferri, dictumque Magisterium ex jure Sanguinis, & Successionis sibi competens, resginari possetr, praeterquam Serenissimum nunc Regnantem Farnesiorum Familia Oriundum, atque in spem Maximorum facinorum florenti aetate crescentem, non minus amplissimis facultatibus instructum, quam generis Claritate, atque Heroicarum Virtutum Splendore, & generositate praesulgentem: demisse Nos rogando, ut non modo persiciendae hujusmdi translationis, & resignationis facultatem sibi impertiri; Sed, & preadicto Serenísimo Párame, & Placentiae Duci Mágnum illius Ordinis Magisterium clementer deferre dignaremur. Jurisdictioni nostrae supremae convenire existimantes eiusdem Inclyti ordinis instaurationi et conservationi quovis modo consulere, non possumus non laudare providam saepe nominati magni Magistri electionem…ejusdemque legitimis descendentibus filius in infinitum et, his deficientibus (quod absit), Serenissimo Principi Primogenito Farnesiae stirpis donec illustrissimi huius sanguinis gloria vigebit.

[3] Tutto questo perché nel Settecento succedette nel gran magistero dell'Ordine l'infante di Spagna don Carlo di Borbone. Con l’occupazione nel 1736 del Ducato di Parma da parte delle truppe austriache, Carlo di Borbone (nel frattempo divenuto sovrano di Napoli) mantenne le sue funzioni di gran maestro ed il controllo della chiesa di Santa Maria della Steccata, salvo poi cedere al suo figlio terzogenito, l'infante don Ferdinando, oltre al Regno delle Due Sicilie, il gran magistero costantiniano. Nel frattempo, comunque, l’Ordine rimase ancora radicato, per tradizione, anche al territorio di Parma e Piacenza.

[4] C. Schwarzenberg, Onorificenze e ordini, in Digesto delle discipline pubblicistiche, X, Torino, 1995, 313.

[5] L’Ordine dei SS. Maurizio e Lazzaro ha poi perso nell’ordinamento repubblicano le sue caratteristiche di ordine cavalleresco per essere divenuto un ente ospedaliero ed assistenziale. Vd. G. Cansacchi, M. Gorino Causa, Onorificenze, in Novissimo Digesto Italiano, XI, Torino, 1965, 949

[6] Il Consiglio era presieduto dal Primo segretario per il Gran magistero mauriziano, quale organo di sorveglianza generale dell’amministrazione.

[7] I consiglieri vennero indicati come segue: 4 nominati a vita con decreto da emanare su proposta del Primo segretario; 10, ex officio (il Gran priore, Vescovo della Diocesi di Parma; il Prefetto della Provincia di Parma; il Presidente del Consiglio provinciale di Parma; il Sindaco del Comune di Parma; il Presidente della Corte di appello di Parma; l'Intendente di finanza di Parma; il Rettore della R. Università di Parma; il Direttore della R. Galleria delle belle arti di Parma; il Direttore della Cattedra ambulante di agricoltura di Parma; il Presidente degli Ospizi civili di Parma).

[8] Ossia lo svolgimento di attività religiose e, in particolare, la promozione del culto cristiano-cattolico, attraverso «l’attività di conservazione, gestione, valorizzazione della Chiesa Magistrale di Santa Maria della Steccata», nell’ambito di convenzioni stipulate con la Diocesi di Parma (art. 3 reg.), la conservazione e valorizzazione del proprio patrimonio storico-artistico-culturale, la beneficenza, assistenza a soggetti deboli e bisognosi di assistenza e cura, oltre che nella promozione di iniziative culturali e artistiche in collaborazione con l’Università degli Studi di Parma e con altre istituzioni culturali e di ricerca scientifica (art. 2 reg.).

[9] C. Schwarzenberg, Ordini cavallereschi, in Enciclopedia del diritto, XXXI, Milano, 1981, 35 ss.

[10] Si consideri del resto quanto rilevato dal Consiglio di Stato nel parere 26 novembre 1981, n. 1869, a proposito dell’Ordine napoletano: «Come la documentazione portata dal riferente Ministero attesta, l'Ordine costantiniano risulta totalmente estraneo all'ordinamento italiano, sia come origini, che come evoluzione storica. Sorto nel patrimonio araldico e familiare degli ultimi imperatori sedenti sul trono di Bisanzio, l'Ordine in questione seguì in Italia la famiglia fondatrice e, dopo l'estinzione della stirpe imperiale bizantina passò, con l'approvazione della Santa Sede, in quello dei Farnese di Parma e di Piacenza e, quindi, con il venir meno di quella Casa dinastica, nel patrimonio dei Borbone già di Napoli e di Sicilia, come dimostra la bolla «Militantis ecclesiae» di Papa Clemente XI (del 26-6-1718). Quando Carlo III di Borbone lasciò (il 6-10-1759) il trono di Napoli e di Sicilia per ascendere a quello di Spagna, l'Ordine Costantiniano, insieme ai beni già farnesiani, restò nel patrimonio dinastico e familiare della Casa di Borbone-Due Sicilie, anche quando essa andò in esilio. Pur dopo la devoluzione al demanio statale dei suoi beni materiali, l'Ordine Costantiniano rimase, infatti, come entità cavalleresca, religiosa e militare, nel patrimonio familiare della Casa anzidetta, di cui è attualmente Capo Ferdinando Maria, Duca di Castro e Duca di Calabria, cittadino francese, residente in Francia. Mentre risulta, pertanto, documentata la plurisecolare continuità storica dell'ordine, nel suo carattere non statuale, ma dinastico-familiare, appare sempre e costantemente, per esso, presente e operante il riconoscimento nell'ordinamento canonico, sino all'attuale Pontefice che (nel 1980) ha preso determinazioni — come afferma esplicitamente il riferente Ministero — su aspetti religiosi dell'Ordine medesimo, del pari sempre riconosciuto dal S.M.O.M. In base a quanto sopra esposto si conferma, dunque, l'esistenza di tutti gli elementi richiesti dalla fattispecie legislativa, che concorrono a qualificare l'Ordine Costantiniano come "Ordine non nazionale" ai sensi e per gli effetti dell'art. 7 della legge n. 178 del 1951».

[11] Cons. Stato, V, sentenza 3 novembre 1951, n. 1370.

[12] Cons. Stato, I, parere 6 luglio 2022, n. 1206.

[13] Di recente, per esempio, la questione della sua natura pubblica o privata ha interessato una delle ex A.T.O. (autorità d’ambito territoriale ottimale), previste dapprima dal d.lgs. n. 22/1997 e poi anche dal d.lgs. 152/2006. Cons. Giust. Amm. Reg. Sic., sentenza 6 maggio 2019, n. 371, le aveva infatti riconosciuto la natura di ente pubblico, tant’è che aveva considerato le convenzioni stipulate con i comuni come “accordi amministrativi” ai sensi dell’art. 15 della legge sul procedimento amministrativo del 1990. Al contrario, Cass., s.u., ordinanza 6 aprile 2022, n. 16294, hanno affermato la giurisdizione del giudice amministrativo, avendo escluso la natura pubblicistica del soggetto (e quindi anche degli accordi con gli enti locali), da ricondurre invece nel novero delle imprese private.

[14] Come ebbe a notare A. Bardusco, Ente pubblico, in Digesto delle discipline pubblicistiche, VI, Torino, 1991, 65, gran parte delle pronunce emesse dalle sezioni unite della Corte di Cassazione in sede di regolamento di giurisdizione concernono situazioni legate a controversie che nascono dalla opinabilità circa la natura giuridica — privata o pubblica — dell'uno o dell'altro tipo di ente.

[15] Spesso si evidenzia che alla pluralità di figure soggettive incaricate della cura di interessi generali si accompagna la verifica non tanto del loro carattere pubblicistico tout court, ma dell’applicabilità ad esse delle discipline dirette alle amministrazioni e agli enti pubblici. Vd. G. Napolitano, Enti pubblici, in S. Cassese (diretto da), Dizionario di diritto pubblico, Milano, 2006, 2230 ss. Sulla necessità di distinguere tra enti pubblici ed enti privati si vedano, L. Ferrara, Il diritto amministrativo (e in particolare l’ente pubblico) sull’onda di Giampaolo Rossi, in Diritto e società, 2006, 321 ss.; V. Cerulli Irelli, “Ente pubblico”: problemi di identificazione e disciplina applicabile, in V. Cerulli Irelli, G. Morbidelli (a cura di), Ente pubblico ed enti pubblici, Torino, 1994, 84 ss. 

[16] Si pensi all’art. dell’art. 2, comma 1 del d.lgs. 28 settembre 2012, n. 178, che, nel riordinare la Croce Rossa Italiana, dispone che ad essa «si applicano le disposizioni vigenti per gli enti pubblici non economici».

[17] Si vedano le considerazioni di S. Cassese, Le casse professionali da enti privati a enti assimilati alla pubblica amministrazione, in Giornale di diritto amministrativo, 2022, p. 438 e ss., a proposito delle casse di previdenza dei professionisti.

[18] G. Rossi, Gli enti pubblici, Bologna, 1991, 272. 

[19] E. Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2021, 80 ss.

[20] M.S. Giannini, Il problema dell’assetto e della tipizzazione degli enti pubblici nell’attuale momento, in Riordinamento degli enti pubblici e funzioni delle loro avvocature, Napoli, 1974, 35; S. Cassese, Le basi del diritto amministrativo, Torino, 1989, 136 ss.

[21] Rispetto al fenomeno della tipicizzazione occorre ricordare le note teorie della dottrina tedesca ottocentesca in ordine al pluralismo della nozione di ente pubblico (O. Von Gierke, Das deutsche Genossenschftsrecht, Berlino, 1873; Id., Giovanni Althusius e lo sviluppo storico delle teorie politiche giusnaturalistiche, Berlino, 1880; H. Rosin, Das Recht der öffentlichen Genossenschaft, Friburgo, 1886) riprese in Italia, tra gli altri, da S. Romano, Decentramento amministrativo, in Enciclopedia giuridica italiana, IV, Milano, 1897, , ora in Id., Scritti minori, raccolti e pubblicati a cura di G. Zanobini, Milano, 1950, II, Diritto amministrativo, 50 ss.; F. Ferrara, Teoria delle persone giuridiche, Napoli, 1915; O. Ranelletti, Concetto di persone giuridiche pubbliche amministrative, in Rivista di diritto pubblico, 1916, I, 354 ss. Sulla tesi dell’atipicità degli enti pubblici cfr., tra l’altro, da M.S. Giannini, Lezioni di diritto amministrativo, I, Milano, 1950, 160 ss. Sulla possibilità di una costruzione unitaria degli enti pubblici vd. A. Romano, I soggetti del diritto amministrativo, cit., 153 ss.

[22] La moltiplicazione legislativa dei modelli organizzativi di  amministrazione ha portato la dottrina ad evidenziare che «il quadro complessivo dell’amministrazione pubblica, come oggi si presenta, è assai diverso dal quadro originario: alla semplicità è seguita la complicazione; alla uniformità la differenziazione dei modelli; all’accentramento il decentramento e l’affermazione delle autonomie» (cfr. F.G. Scoca, La pubblica amministrazione e la sua evoluzione, in F.G. Scoca (a cura di) Diritto amministrativo, Torino, 2014, 66).

[23] Come chiarito da G. Menotti De Francesco, Persona giuridica (diritto privato e pubblico), in Novissimo Digesto Italiano, XII, Torino, 1968, 1042: «La verità è che non esistono criteri distintivi, né unici, né combinati, che possano dar luogo a una vera e propria teoria. Esistono indici rivelatori della pubblicità dell’ente, sintomi ricognitivi che valgono, volta per volta, ad inquadrare la persona giuridica nell’una o nell’altra categoria».

[24] M.S. Giannini, Rilievi intorno alle persone giuridiche pubbliche, in Stato e diritto, 1940, 7. 

[25] G. Rossi, Gli enti pubblici, cit., 264 ss.

[26] Per esempio, Cass., S.U., 9 luglio 2014, n. 15594; Cass., Sez. I, 26 luglio 2007, n. 16600.

[27] L’insufficienza dei criteri è da tempo avvertita in dottrina, soprattutto a seguito dell’ergere del fenomeno degli enti pubblici economici; vd. M.S. Giannini, Le imprese pubbliche in Italia, in Rivista delle società, 1958, 128; G. Rossi, Gli enti pubblici, cit., 262.

[28] Si pensi al criterio del controllo pubblico (su cui vd. infra), adesso inteso soprattutto come controllo della Corte dei Conti, anche per via dell’art. 3, comma 4, L. 14 gennaio 1994, n. 20 («La Corte dei conti svolge, anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, nonché sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria, verificando la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione»). Per gli enti del parastato l’art. 30, ultimo comma, l. n. 70/1975 dispone che questi sono sottoposti al controllo della Corte dei Conti secondo le norme contenute nella legge 21 marzo 1958, n. 259.

[29] Cfr. S. Romano, Corso di diritto amministrativo, I, Padova, 1930, 89: «sono da definirsi come persone pubbliche anzitutto, lo Stato, che impersona l'ordinamento giuridico nella sua unità ed ha lo scopo fondamentale di curare gli interessi più generali, e, in secondo luogo, le persone giuridiche essenzialmente destinate a funzionare come enti ausiliari dello Stato, che sono da questo, per dir così, comprese nei suoi quadri e alle quali quindi si comunica il carattere pubblico dello Stato medesimo. Invece, sono private quelle istituite per scopi che, di fronte allo Stato, sono nulla più che leciti. Per conseguenza, anche le persone giuridiche che si propongono scopi di utilità pubblica, ma la cui attività non è considerata dallo Stato come funzione integratrice delle sue, rimangono private». A sua volta O. Ranelletti, Prinicipii di diritto amministrativo, I, Napoli, 1912, 411, aveva sottolineato che: «Le persone giuridiche, quando hanno come loro destinazione la soddisfazione di quegl'interessi (bisogni e interessi pubblici) e lo Stato le pone o riconosce come attive anche per sé medesimo, in maniera che per mezzo di esse mira a raggiungere scopi, che sono anche suoi, sono persone giuridiche pubbliche».

[30] Per F. Benvenuti, Appunti di diritto amministrativo, Padova, 1959, 51, è proprio la capacità di agire mediante poteri di imperio a qualificare come pubblici taluni soggetti.

[31] L’importanza del controllo degli enti in chiave democratica è stata evidenziata da I.M. Marino, Ente di gestione, in Digesto delle discipline pubblicistiche, VI, Torino, 1991, 4.

[32] Corte cost., 7 aprile 1988, n. 396, ha evidenziato che la costituzione di una persona giuridica da parte di iniziative di gruppi sociali o di singoli individui, la cui attività sia finanziata con mezzi privati e sia svolta prevalentemente da prestazioni volontarie degli stessi soci, costituisce un limite al riconoscimento legislativo dell’ente come pubblico. Vd. L. Ferrara, Enti pubblici ed enti privati dopo il caso I.p.a.b.: verso una rivalutazione del criterio sostanziale di distinzione?, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1990, 468.

[33] Per gli enti pubblici nazionali l’art. 3, comma 1, L. 23 agosto 1988, n. 400 dispone che le nomine alla presidenza di enti, istituti o aziende di carattere nazionale, di competenza dell'amministrazione statale sono effettuate con decreto del Presidente della repubblica emanato su proposta del Presidente del consiglio dei ministri, previa deliberazione del consiglio dei ministri adottata su proposta del ministro competente. A sua volta l’art. 1 l. 24 gennaio 1978, n. 14 contiene norme per il controllo parlamentare sulle nomine negli enti pubblici nazionali («Il Presidente del Consiglio dei Ministri, il Consiglio dei Ministri ed i singoli Ministri, prima di procedere, secondo le rispettive competenze, a nomine, proposte o designazioni di presidenti e vicepresidenti di istituti e di enti pubblici, anche economici, devono richiedere il parere parlamentare previsto dalla presente legge»). Per gli enti pubblici regionali l’art. 10 l. n. 14/1978 dispone che per le nomine, le proposte o le designazioni dei presidenti e dei vicepresidenti degli enti ed istituti pubblici, anche economici, di competenza del presidente della regione, della giunta regionale o dei singoli assessori, le regioni provvedono ad emanare norme legislative nei limiti dei principi fondamentali risultanti dalla presente legge entro il termine di cui al secondo comma dell'articolo 10 della legge 10 febbraio 1953, n. 62.

[34] Si vedano, tra gli altri, G. Menotti De Francesco, Persone giuridiche pubbliche e loro classificazioni, in AA.VV., Raccolta di Scritti di Diritto Pubblico in onore di Giovanni Vacchelli, Milano 1938; R. Resta, Natura e criteri d'identificazione delle persone giuridiche pubbliche, in Annali dell’Università di Macerata, 1938.

[35] Tra le pronunce in tal senso, vd. Cass., I, 9 marzo 2000, n. 267.

[36] Cfr. V. Cerulli Irelli, Problemi dell'individuazione delle persone giuridiche pubbliche, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1977, 642 ss.

[37] Particolarmente critico verso la tesi dell’ente strumentale è stato, come si sa, G. Guarino, Enti pubblici strumentali, sistema delle partecipazioni statali, enti regionali, in Scritti di diritto pubblico dell’economia e di diritto dell’energia, Milano, 1962, 31 ss., il quale aveva osservato che l’identificazione degli enti strumentali non aveva dietro di sé criteri univoci.

[38] V. Ottaviano, Considerazioni sugli enti pubblici strumentali, Padova, 1959. Già G. Miele, La distinzione tra ente pubblico e privato, in Rivista di diritto commerciale, 1942, I, 17 ss., ora in Scritti giuridici, I, Milano, 1987, 408 ss., aveva rilevato la necessità dell’«accertamento del valore strumentale dei fini propri dell'ente per la realizzazione di un fine dello Stato». La strumentalità e il rapporto di servizio costituiscono infatti «la causa del particolare rapporto pubblicistico fra lo Stato e l’ente pubblico: causa che chiarisce a un tempo le ragioni di questa speciale disciplina giuridica e la posizione dell’ente verso lo Stato, in virtù della quale il primo viene a inserirsi nell’organizzazione del secondo». Come ricorda M.S. Giannini, Diritto amministrativo, I, Milano, 1970, 185, la tesi di Miele imperniata sul rapporto di servizio aveva avuto larga fortuna in giurisprudenza.

[39] G. Morbidelli, Gli enti strumentali oggi, in S. Licciardello (a cura di), Il governo dell’economia. In ricordo di Vittorio Ottaviano nel centenario della nascita, Torino, 2018, 121 ss.

[40] Vd., di recente, S. Cimini, L’attualità della nozione di ente pubblico, in Federalismi.it, 2015, 10. Come evidenziato da F. Galgano, «Pubblico» e «privato» nella qualificazione della persona giuridica, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1966, 279 ss. anche le fondazioni non possono autonomamente deliberare la propria estinzione. A loro volta taluni enti pubblici possono dismettere la personalità di diritto pubblico, trasformandosi in fondazioni; emblematico è il caso delle università statali che, in base all’art. 16 d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni in l. 6 agosto 2008, n. 133, possono trasformarsi n «fondazioni di diritto privato».

[41] Proprio ricorrendo alla figura dell’organismo di diritto pubblico la giurisprudenza è pervenuta all’esclusione del carattere pubblico di taluni soggetti, come successo a proposito delle società di gestione dei mercati agro-alimentari. I giudici amministrativi hanno infatti concluso in ordine alla sussistenza del carattere commerciale e industriale dei bisogni da soddisfare (cioè la capacità di soddisfacimento di essi mediante attività di produzione o scambio di beni o servizi connotata da imprenditorialità o scopo di lucro). Si è invero ritenuto che si tratta di operatori economici che svolgono attività commerciali volte al profitto, e che traggono le proprie fonti di guadagno “non da contributi pubblici”, bensì da corrispettivi derivanti principalmente dalla locazione di immobili (TAR Friuli-Venezia Giulia, Sez. I, 26 novembre 2009, n. 808). Esse società, in altre parole, svolgono attività che si fondano su criteri di rendimento, di efficacia e di redditività, ed operano in un ambiente concorrenziale (quello dei mercati all'ingrosso - art. 1, l. 125/1959) sopportando direttamente i rischi economici connessi alle attività previste dall'oggetto sociale (TAR Campania, Napoli, 21 gennaio 2011, n. 406). Per talune questioni sui mercati agroalimentari all’ingrosso vd. S. Amorosino, I mercati agroalimentari all’ingrosso dal monopolio pubblico alla promozione della qualità, in Rivista di diritto alimentare, 2011.

[42] A. Romano, I soggetti del diritto amministrativo, in L. Mazzarolli, G. Pericu, A. Romano, F.A. Roversi Monaco, F.G. Scoca (a cura di), Diritto amministrativo, I, Bologna, 2005, 158 ss.

[43] F. Goisis, Ente pubblico, cit., 416.

[44] La Corte ha evidenziato che «the category of “governmental organisation" includes legal entities which participate in the exercise of governmental powers or run a public service under government control», sottolinenando che per verificare se un ente sia pubblico «account must be taken of its legal status and, where appropriate, the rights that status gives it, the nature of the activity it carries out and the context in which it is carried out, and the degree of its independence from the political authorities» (vd. C. eur. dir. Uomo 23 settembre 2003, Radio France and Others c. France, ricorso n. 53984/00; C. eur. dir. uomo, decisione, 22 marzo 2011, Granitul S.A. c. Roumanie, ricorso n. 22022/03).

[45] Sia consentito rinviare al nostro …, 166 ss. Sebbene la Convenzione europea dei diritti dell’uomo non preveda una specifica disposizione sul principio di buona amministrazione, a differenza della Carta di Nizza, la Corte è più volte intervenuta nel senso di delineare aspetti del giusto procedimento (vd. C. Focarelli, Equo processo e Convenzione europea dei diritti dell’uomo Padova, 2001; M. Allena, Art. 6 CEDU. Procedimento e processo amministrativo, Napoli, 2012; Id., La rilevanza dell’art. 6, par. 1, CEDU per il procedimento e il processo amministrativo, in Diritto processuale amministrativo, 2012, 569 ss.). L’art. 6 della Convenzione è stato infatti utilizzato per individuare la base giuridica per garantire il corretto svolgimento del procedimento amministrativo. Questo perché la nozione di “tribunale” è stata intesa come qualsiasi autorità pubblica che sia chiamata a decidere una accusa penale o che possa incidere significativamente e con efficacia vincolante su un diritto civile. Si tratterebbe quindi di qualsiasi autorità in grado di imporre unilateralmente modifiche alla sfera giuridica del cittadino, così facendovi rientrare la pubblica amministrazione. Si consideri, per esempio, la sentenza 19 aprile 1974, Viera Sramek c. Austria, causa 8790/79, nella quale è stata ricompresa nella nozione di “tribunale” l’Autorità regionale per le transazioni immobiliari austriaca in quanto «il lui appartient de trancher, sur la base de normes de droit et à l’issue d’une procédure organisée, toute question rele-vant de sa compétence» (par. 36). Sul giusto procedimento si era già più volte pronunciata anche la Corte costituzionale, a partire dalla sentenza 2 marzo 1962, n. 13, la quale aveva individuato i due aspetti caratterizzanti il giusto procedimento: la riserva di provvedimento, e il principio in base al quale i privati, quando all’amministrazione vengono dati poteri in grado di incidere sui loro diritti soggettivi, devono essere messi in condizione di far valere le proprie ragioni anche in sede amministrativa. Vd. I.M. Marino, Amministrazione e giustizia. La programmazione, Acireale, 1989, 56 ss.; V. Crisafulli, Principio di legalità e «giusto procedimento», in Giurisprudenza costituzionale, 1962, 130 ss.

[46] Come ha chiarito la Corte costituzionale le qualificazioni legislative sulla natura di un ente non possono essere ritenute vincolanti (vd. la ricordata sentenza n. 396/1988). Del resto si è detto che la qualificazione data dal legislatore non sempre è immutabile, potendo l’ente perdere, in prosieguo di tempo, la sua natura pubblica pur in carenza di un'espressa formulazione legislativa (A. Bardusco, Ente pubblico, cit., 65). La dottrina risalente aveva invece spesso ritenuto che l’attribuzione normativa della qualifica pubblicistica avrebbe avuto una valenza decisiva (vd. C. Vitta, Diritto amministrativo, I parte generale, Torino, 1933, 118; A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989, 195). All’opposto, la previsione legislativa di un ente come “fondazione di diritto privato” (si pensi agli enti lirici) non esclude la loro natura pubblicistica (vd. Corte cost., 21 aprile 2011, n. 153; Corte cost., 15 febbraio 2000, n. 59; Corte cost., 19 dicembre 2003, n. 363; Corte cost., 23 luglio 2013, n. 229).

[47] La norma di cui nel testo ha indicato quali pubbliche amministrazioni «per l’anno 2011, gli enti e i soggetti indicati a fini statistici nell’elenco oggetto del comunicato dell'Istituto nazionale di statistica (Istat) in data 24 luglio 2010, pubblicato in pari data nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 171, nonché a decorrere dall'anno 2012 gli enti e i soggetti indicati a fini statistici dal predetto Istituto nell’elenco oggetto del comunicato del medesimo Istituto in data 30 settembre 2011, pubblicato in pari data nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 228, e successivi aggiornamenti ai sensi del comma 3 del presente articolo, effettuati sulla base delle definizioni di cui agli specifici regolamenti dell’Unione europea, le Autorità indipendenti e, comunque, le amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, e successive modificazioni».

[48] L’assenza di scopo di lucro è del resto spesso indicato come indice della natura pubblica di un ente (quantomeno, economico), come rilevato da F. Goisis, Ente pubblico, cit., 420 (anche se non mancano opinioni contrarie, cfr. G. Grüner, Enti pubblici a struttura di S.p.a. Contributo allo studio delle società “legali” in mano pubblica di rilievo internazionale, Torino, 2009, 34 ss.). È poi discussa la rilevanza della veste societaria (a favore, F.G. Scoca, Il punto sulle c.d. società pubbliche, in Il diritto dell’economia, 2005, 239 ss.; contro, P. Pizza, Le società per azioni di diritto singolare tra partecipazioni pubbliche e nuovi modelli organizzativi, Milano, 2007, 649 ss.; M. Renna, Le società per azioni in mano pubblica. Il caso delle S.p.A. derivanti dalla trasformazione di enti pubblici economici ed aziende autonome statali, Torino, 1997, 24; in giurisprudenza vd. per tutte, Cons. Stato, VI, 19 aprile 2011, n. 2434). Come notato da S. Cimini, L’attualità della nozione di ente pubblico, cit., 15, questa indicazione pare rafforzata dalla nozione di pubblica amministrazione rilevante ai fini della determinazione del conto consolidato del settore pubblico, secondo cui il settore delle amministrazioni pubbliche «è costituito dalle unità istituzionali che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita, la cui produzione è destinata a consumi collettivi e individuali e sono finanziate da versamenti obbligatori effettuati da unità appartenenti ad altri settori, nonché dalle unità istituzionali la cui funzione principale consiste nella redistribuzione del reddito della ricchezza del paese» (paragrafo 2.111 del SEC 2010, Reg. (UE) 21 maggio 2013, n. 549). A sua volta, il SEC 2010 prevede che le “società o quasi-società” sono inserite nel settore delle amministrazioni pubbliche «a condizione che la loro produzione consista prevalentemente in beni e servizi non destinabili alla vendita ed esse siano controllate da un’amministrazione pubblica», con la precisazione che possono essere inserite nell’elenco «le istituzioni senza scopo di lucro riconosciute come entità giuridiche indipendenti che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita e che sono controllate da amministrazioni pubbliche» (paragrafo 2.112, lett. b) e c), del SEC 2010).

[49] Il comma è stato inserito dall'art. 2 della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1.

[50] La legge costituzionale n. 1/2012 ha anche sancito che anche le amministrazioni locali devono garantire il pareggio di bilancio. La riforma è intervenuta anche su altre disposizioni ed ha previsto, all'art. 81 Cost., il principio generale del vincolo di bilancio. Si vedano, inoltre, gli articoli 117 e 119 della Costituzione.

[51] F. Goisis, Ente pubblico, in Enciclopedia del diritto. Annali, VII, Milano, 2014, 420.

[52] Cons. Stato, VI, 1 giugno 2016, n. 2326. A sua volta, Cass., s.u. 19 aprile 2021, n. 10244, ha evidenziato che «la considerazione di soggetti formalmente o anche sostanzialmente privati come "enti pubblici" varia, così, da disciplina a disciplina e sta ad indicare non una diversa natura giuridica ma, semplicemente, l'applicazione di alcune regole in luogo di altre: può apparire dunque inutile, o addirittura (come opinano alcuni studiosi) sbagliato qualificare tali soggetti come "enti pubblici": la realtà è che, a seconda dei fini e dei casi, si applicano ad essi discipline tipicamente pubblicistiche e discipline tipicamente privatistiche. Alle certezze delle letture dicotomiche si sostituisce pertanto la continua e sempre mutevole ricostruzione degli istituti».

[53] «Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (Aran) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300».

[54] Gli enti pubblici (non economici) costituiscono componente essenziale (e residuale) della nozione di pubbliche amministrazioni. Vd., tra gli altri, F. Goisis, Ente pubblico, cit., 411.

[55] V. Ottaviano, Ente pubblico, in Enciclopedia del diritto, XIV, Milano, 1965, 966.

[56] A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, cit., 195.

[57] M.S. Giannini, Lezioni di diritto amministrativo, cit., 156.

[58] È da tempo avvertito del resto che lo scopo pubblico non è solamente lo scopo esclusivamente proprio dello Stato e raggiungibile solo a mezzo dei suoi organi, ma anche qualsiasi scopo che, in un determinato momento storico, rientri fra quelli che lo Stato assume come propri, fermo restando che i fini pubblici possono essere perseguiti anche da persone giuridiche private (P. Virga, Diritto amministrativo, I, Milano, 1989, 15).

[59] S. Cimini, L’attualità della nozione di ente pubblico, cit., 12. Già C. Vitta, Diritto amministrativo, I, Torino, 1933, 117, evidenziava che, accanto agli scopi di polizia e di mantenimento dell’ordine sociale (considerati senza dubbio scopi degli enti pubblici) vi erano anche gli scopi di promozione del benessere sociale, rispetto ai quali era indubitabile l’apporto dei privati.

[60] V. Ottaviano, Ente pubblico, cit., 966.

[61] Il controllo è stato tradizionalmente declinato come controllo e vigilanza dello Stato per assicurare il conseguimento pieno e costante dei fini che l’ente si propone (G. Zanobini, Corso di diritto amministrativo, III L’organizzazione amministrativa, Milano, 1940, 8), nonché diretto ad impedire che l'attività dell’ente contrasti con le finalità statali (P. Virga, Diritto amministrativo, I, cit., 16).