Spoils system ragionevolezza della previsione nella sua attuale configurazione nell’ordinamento italiano.

Di Sergio Salvatore Manca

Abstract.

L’articolo, partendo dalle origini dell’istituto, dopo aver effettuato alcuni richiami, in termini comparativi alla previsione dell’istituto in altri ordinamenti, si sofferma sullo spoils system nel sistema giuridico italiano.

Effettuato un breve excursus sui dettati normativi succedutesi in materia e sulle relative conseguenze in ordine agli ambiti applicativi dell’istituto, lo scritto affronta l’impatto dello spoils system sui principi che – tradizionalmente – governano l’azione amministrativa pubblica nell’ordinamento italiano e, quanto alle singole situazioni giuridiche soggettive incise, approfondisce la tutela a queste riconosciuta da alcune pronunce del giudice ordinario.

In conclusione, vengono formulate alcune riflessioni sulla “ragionevolezza” della previsione di una dirigenza c.d. “fiduciaria” nel nostro sistema giuridico nei limiti e ambiti applicativi, in proposito, fissati anche a seguito di alcune pronunce della Corte Costituzionale.

Starting from the origins of the institution, the article, after making some comparative references to the provisions of other legal systems, focuses on the spoils system in the Italian legal system.

After a brief overview of successive legislative provisions on the matter and their consequences for the application of the institution, the paper addresses the impact of the spoils system on the principles that traditionally govern public administrative action in the Italian legal system and, with regard to the individual subjective legal situations affected, examines the protection afforded to them by certain rulings of the ordinary courts.

In conclusion, some reflections are made on the "reasonableness" of the provision of a so-called "fiduciary" management in our legal system within the limits and scope of application, in this regard, also established following certain rulings of the Constitutional Court.

INDICE

1. Origini (storiche) dell’istituto.
2. Spoils system e dirigenza pubblica nei differenti ordinamenti: ragioni – per tratti - della sua previsione o non introduzione.
3. L’introduzione dello spoils system in Italia.
4. Principali – affermati – vantaggi e, per converso, criticità.
5. L’indiscutibile impatto dello spoils system sui principi che – tradizionalmente – governano l’azione amministrativa pubblica nell’ordinamento italiano e l’esigenza di un loro bilanciamento.
6. I dubbi, in ordine alla legittimità costituzionale dello spoils system, sollevati dalla giurisprudenza ordinaria e amministrativa (e le questioni di legittimità costituzionale poste).
7. La giurisprudenza costituzionale in materia e i suoi approdi.
8. Spoils system e tutela della prestazione lavorativa del dirigente.
9. Ambito applicativo attuale dello spoils system nell’ordinamento italiano.
10. Conclusioni

1. Origini (storiche) dell’istituto.

Per spoils system si intende, in linea generale, il c.d. “sistema delle spoglie”; meccanismo per cui, nell’ipotesi di cambio della maggioranza politica di un’entità politica, a dimensione statuale, regionale o sub-regionale, è possibile un “ricambio” anche nelle figure dirigenziali dell’amministrazione pubblica di cui tale entità si avvale.

L’istituto nasce e si configura, come si vedrà, in altri ordinamenti e, secondo la dottrina tradizionale, in quello statunitense agli inizi del XIX secolo e segnatamente tra il 1820 e il 1865 durante la presidenza di Andrew Jackson.

Celebre è al riguardo la frase, attribuita al senatore statunitense W.L. Marcy, influente consigliere dello stesso Presidente Jackson, “to the victors belong the spoils” (le spoglie appartengono ai vincitori) utilizzata per affermare il concetto – e la possibilità – che il vincitore delle elezioni politiche potesse (e tuttora, in tale ordinamento, possa, come si vedrà), se lo riteneva opportuno soprattutto ai fini del raggiungimento dei suoi obiettivi, sostituire, anche in toto e salvo conferma, le persone, a volte anche personalità, fisiche ai vertici delle strutture amministrative con altre figure rispetto alle quali, per il raggiungimento dei suddetti obiettivi, nutrisse maggiore fiducia.

Venne così introdotto in quell’ordinamento il sistema delle spoglie, ritenendo peraltro il Presidente Jackson che il rinnovamento periodico degli incarichi pubblici costituisse una misura tale da prevenire il fenomeno corruttivo e il nepotismo.

Tuttavia, in quell’ordinamento, il “sistema delle spoglie” veniva ad essere configurato in un’accezione (anche del termine) “spinta” posto che le c.d. “spoglie” comportavano la sostanziale perdita dell’impiego da parte del dirigente, appunto, spogliato dall’incarico.

In altri ordinamenti e, per quanto riguarda il presente breve scritto, in quello italiano, come più diffusamente e segnatamente nel successivo paragrafo si tenterà di evidenziare, la “spoliazione” (si consenta il termine che, anche in termini figurativi, sembra rendere il concetto) ha ad oggetto l’incarico (non il posto di lavoro) affidato e conferito precedentemente al dirigente che, di volta in volta, viene in rilievo^[1].

Dunque con lo spoils system assume rilevanza, in altri più descrittivi ed ampi termini, la pratica politica, affermatasi negli Stati Uniti d’America, per cui i vertici della pubblica amministrazione possono e vengono tuttora in quell’ordinamento sostituiti al momento dell’insediamento di un nuovo governo.

Pertanto, per effetto di tale meccanismo, indissolubilmente innestato nella relazione tra vertici politici e dirigenza amministrativa, l’esecutivo in carica ha facoltà di affidare la “guida” della macchina amministrativa a dirigenti di fiducia in grado di sostenerlo nel raggiungimento degli obiettivi prefissati.

Ciò con tutto ciò che, come seppur necessariamente in modo sintetico nell’ambito del presente breve scritto, si evidenzierà nel prosieguo, ne consegue.

Giova comunque osservare sin da ora che anche negli Stati Uniti, già nello stesso XIX secolo e, segnatamente, nel 1883 per effetto del cosiddetto Pendleton Act, accanto al sistema delle spoglie venne introdotto il  c.d. merit system basato sul reclutamento di tutti i dipendenti pubblici attraverso concorso, limitando la possibilità di rinnovare i quadri amministrativi in caso di avvicendamento politico nel governo alle sole posizioni apicali, appunto di “guida dell’amministrazione”, peraltro con il temperamento di una valutazione preventiva da parte del Senato americano in ordine al profilo delle persone al riguardo proposte (il riferimento è all’istituto dell'Advice and Consent previsto dall’articolo 2, sezione 2, della Costituzione statunitense che consente, appunto, al Senato di respingere la proposta presidenziale)^[2].

2. Spoils system e dirigenza pubblica nei differenti ordinamenti: ragioni – pertratti - della sua previsione o non introduzione.

Non in tutti gli ordinamenti dei vari Stati è previsto (nel rapporto tra politica e amministrazione perché è su questo – si ritornerà sul punto – che si innesta l’eventuale previsione dell’istituto) lo spoils system.

Certamente, riguardo a quelli in cui esso vige, vengono in rilievo gli Stati Uniti, ove, peraltro, come si è detto, è nato.

Ma anche in altri a noi più vicini e in cui esiste una grande tradizione di eccellenza e tutela delle prerogative dell’amministrazione pubblica un sistema delle spoglie, seppur limitato, trova applicazione. E’ questa l’ipotesi del modello francese.

In altri (ordinamenti) ancora sussiste un’impostazione – di sistema – per cui i rapporti tra politica e amministrazione consentono un avvicendamento nei vertici della burocrazia a seconda della maggioranza parlamentare democraticamente eletta che non ne ha reso (del sistema delle c.d. spoglie) necessaria una specifica previsione, perché, di fatto, già vigente; più propriamente (in assenza di una sua normata specifica previsione) possibile.

Ciò è quello che accade, in quest’ultimo caso, nell’ordimento del Regno Unito.

Soffermandosi, per tratti (sommari), sui vari ordinamenti si può osservare che in quello americano, dove come si è detto nasce, lo spoils system determina la rotazione, in assenza, come si è detto, di un veto da parte del Senato, nell’eventuale avvicendamento della presidenza, delle principali cariche dell’amministrazione dello Stato federale.

Delle sole, appunto, cariche apicali dello Stato federale, atteso che, dopo le restrizioni allo spoils system introdotte nel 1883^[3], a limitare ulteriormente il campo delle spoglie è arrivato, più di recente, nel XIX secolo e segnatamente nel 1978, durante la presidenza Carter, il Civil Reform Act con cui vennero introdotti tre gradi apicali nella c.d. “burocrazia di Stato” e previsto espressamente che solo a questi poteva essere estesa la possibilità di affidamenti dei relativi incarichi con contratti a tempo determinato di nomina politica.

Non solo. Durante la presidenza Clinton sono state ridotte le agenzie federali a cui applicare la cerimonia della spoliazione e, quindi, come potrebbe con espressione figurativa osservarsi, sono state “spuntate le armi del vincitore”; seppur i posti del governo federale assegnati con questa modalità ammontano ancora oggi a circa 8.000, come si ricava dagli ultimi Plum Book (United States Government Policy and Supporting Position) pubblicati; ovverossia i rapporti  che ogni amministrazione presidenziale redige all’atto dell’insediamento.

In Francia, ove vi è una grande tradizione dell’amministrazione pubblica le cui figure dirigenziali vengono formate in una delle tre Alte scuole (Politecnico, Normale e Ecole nationale d’Administration – ENA) e comunque reclutate per concorso, circa 700 tra le più importanti cariche burocratiche sono nominate con emplois à la discretion, ovvero à la decision du government^[4].

Nel Regno Unito, infine e sempre comunque a titolo esemplificativo, vige un regime di assoluta separatezza per cui la politica si astiene totalmente da ogni interferenza nella selezione, formazione e promozione della dirigenza pubblica e, poiché la responsabilità giuridica degli atti amministrativi ricade interamente sui decisori identificabili con la maggioranza che ha vinto le elezioni (e da cui i cittadini si attendono un’amministrazione dello Stato conforme alle indicazioni dalla stessa fornite), le figure apicali della dirigenza pubblica costituiscono una sorta di tesoretto di competenze rispettato e ambito (perché di esso si dovrà necessariamente servire) dalla maggioranza politica; da ogni maggioranza, a prescindere dalla sua composizione che, di volta in volta, viene in rilievo^[5].

Dell’introduzione dello spoils system nell’ordinamento italiano si dirà nel paragrafo successivo.

3. L’introduzione dello spoils system in Italia.

Il principio di separazione tra politica e amministrazione nell’ordinamento italiano è stato introdotto nell’ordinamento dall’art. 51 della legge 8 giugno 1990, n. 142, con riferimento alle autonomie locali e, poi, esteso alle amministrazioni dello Stato dal d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29.

Esso implica che al ministro spetta solo il potere di indirizzo e controllo dell’attività amministrativa mentre alla dirigenza spetta quello di gestione dell’attività amministrativa, con tutto quanto ne deriva in termini di responsabilità.

Invero, dopo alcuni tentativi falliti, inattuati o comunque non perfettamente riusciti, è solo con il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 che si impone, per le pubbliche amministrazioni dello Stato, un principio di netta distinzione tra le funzioni di gestione assegnate alla dirigenza pubblica e le funzioni di indirizzo proprie delle autorità politiche.

L’intervento del legislatore delegato assegna in questo modo alla dirigenza pubblica una autonoma legittimazione e allo stesso tempo una diretta responsabilità per l’adozione degli atti di sua competenza e in questo quadro il D.Lgs. n.29/1993 crea un unico ruolo dirigenziale suddiviso in due livelli: il dirigente generale e quello non generale.

Il sistema delle spoglie (o, appunto, spoils system), invece, è stato introdotto per la prima volta in Italia con l’art. 13 del D.Lgs.  31 marzo 1998, n. 80, seppur occorre osservare che, di fatto, esso non appariva, già prima di allora, del tutto sconosciuto al nostro sistema ordinamentale.

Invero, al riguardo, per completezza, occorre tenere presente che il collegamento tra le sorti del Governo e le carriere di prefetti e dei diplomatici era già presente sin dagli inizi del 1900  e per quanto riguarda la presidenza del consiglio ad esempio la legge 23 agosto 1988, n. 400, all’articolo 18, stabiliva (e stabilisce tuttora) che gli incarichi di segretario generale, dei suoi vice nonché dei capi dei dipartimenti e degli uffici autonomi cessino alla data di giuramento del nuovo governo.

Comunque è con il D.Lgs. n. 80 del 1998 che, con una previsione normativa di carattere più generale, viene previsto che gli incarichi apicali (di segretario generale di ministeri, di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali o di livello equivalente conferiti con decreto del Presidente della Repubblica) potevano essere confermati, revocati, modificati o rinnovati entro novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo.

Decorso inutilmente tale termine, gli incarichi per i quali non si fosse provveduto espressamente, si intendevano confermati fino alla loro naturale scadenza.

Tale previsione è stata considerata una variante “attenuata” del sistema delle spoglie di matrice statunitense, posto che a differenza che nell’ordinamento americano, in quello italiano l’applicazione dello spoils system già come allora previsto non determina la cessazione dell’impiego^[6], con conseguente licenziamento del funzionario coinvolto, come invece accade negli United States.

Conseguenza (e garanzia, sotto il profilo del diritto del lavoro e per il dirigente “lavoratore”), questa, ineluttabile della scissione tra rapporto di servizio o, più precisamente, nel caso specifico organico il quale afferisce allo stato del dirigente all’interno di una pubblica amministrazione e attiene, dunque, all’esercizio del suo incarico e rapporto di impiego che caratterizza lo status del dirigente pubblico^[7].

La ratio ispiratrice dell’introduzione, con siffatta norma, del sistema delle spoglie nel nostro ordinamento nazionale deve essere individuata nei profondi mutamenti politici di quel periodo storico, connotato dall’introduzione di un sistema elettorale maggioritario nel quale il Governo, in conseguenza di una maggiore responsabilità politica, si riteneva dovesse necessariamente disporre di adeguati poteri per assicurare la realizzazione degli obiettivi attribuiti all’amministrazione; tra questi, appunto, la possibilità di scegliere le figure amministrative di vertice, come ad esempio i segretari generali, i capi di dipartimento o altre figure di carattere apicale.

Successivamente la legge 15 luglio 2002, n. 145 (c.d. legge Frattini) ha esteso in maniera generalizzata il sistema delle spoglie, articolandolo in due forme diverse.

Una prima ipotesi di spoils system definito “a regime” riguardava gli incarichi c.d. apicali di cui al comma 3 dell’art. 19 del D.Lgs. n. 165 del 2001; i quali, per effetto di essa, cessavano automaticamente decorsi novanta giorni dal voto di fiducia ottenuto dal Governo subentrante.

La seconda ipotesi di spoils system, detta una tantum, invece, prevedeva la cessazione degli incarichi dirigenziali di livello generale e di quelli di direttore generale di enti pubblici vigilati dallo Stato sino allora conferiti al sessantesimo giorno dall’entrata in vigore di tale legge.

Per gli incarichi dirigenziali di livello non generale, al contrario, si poteva procedere all’attribuzione di un nuovo incarico entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della stessa legge, decorsi inutilmente i quali si intende confermato l’incarico precedente.

L’istituto dello spoils system ha subito un’ulteriore modifica ad opera del decreto legge 3 ottobre 2006, n. 262 come convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2006, n.  286 che ne ha ampliato notevolmente la sfera di azione, prevedendone l’applicazione anche ad altre figure e segnatamente a quelle dei direttori delle Agenzie, incluse quelle fiscali.

Questo era dunque il quadro in cui era inserita la cornice costituita dalla volontà del legislatore di rafforzare la componente fiduciaria nel rapporto tra vertici dell’amministrazione e autorità politiche, riproducendo, nell’universo delle pubbliche amministrazioni, “il binomio caratterizzante la relazione tra imprenditore e manager” proprio del settore privato^[8].

Quadro, quello normativo descritto e che ha dato luogo allo spoils system, come detto, definito “all’italiana” rispetto al quale non sono mancati, nella letteratura giuridica, autori che hanno parlato di “tradimento legislativo del modello di separazione autentica fra politica e amministrazione”^[9].

4. Principali – affermati – vantaggi e, per converso, criticità.

Vari sono gli studi e, di conseguenza, le posizioni, anche in dottrina, assunte sullo spoils system.

Nonostante tale varietà pare si possa convergere su alcuni vantaggi e svantaggi, per letteratura giuridica comune, individuati a seguito della sua previsione nel nostro ordinamento.

Su un piano descrittivo di carattere generale e di teoria politica si afferma che il sistema delle spoglie presenta alcuni vantaggi evidenti per i partiti politici e i loro sostenitori, tra cui quelli della fidelizzazione o comunque di un controllo politico che permette alla maggioranza la possibilità di affidare la realizzazione esecutiva delle politiche governative a dirigenti che godono della sua fiducia.

Da contraltare, sul piano delle criticità (o degli svantaggi) è stato evidenziato quello dell’aumento del rischio dell’affidamento degli incarichi a persone non adeguatamente qualificate, compromettendo l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa pubblica, posto che gli incarichi, per effetto di esso, possono essere attribuiti sulla base della lealtà politica piuttosto che del merito.

Rischio, invero, nel nostro ordinamento più limitato atteso che l’accesso alla dirigenza avviene per concorso pubblico, eventualmente previo corso-concorso comunque preceduto da selezione pubblica.

Sin da subito, poi, il sistema delle spoglie è stato accusato di aver determinato un vulnus al principio di separazione tra politica e amministrazione, perché con esso, la dirigenza pubblica, lungi dall’essere indipendente e autonoma, verrebbe ad essere esposta ai possibili condizionamenti degli organi politici che, seppur giuridicamente non vincolanti e ancor prima inammissibili, di fatto, capaci di incidere sulla discrezionalità amministrativa della dirigenza stessa attesa la “spada di Damocle” dell’eventuale non riconferma sulla medesima pendente.

Ciò, quindi, con evidenti effetti distorsivi sui principi costituzionali di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa stessa.

E’ soprattutto per questo motivo che l’istituto e, nello specifico, l’impianto normativo con cui esso è stato introdotto ha costituito oggetto di dubbi riguardo alla relativa legittimità costituzionale; in particolar con riferimento ai principi di cui agli artt. 97 e 98 della nostra carta fondamentale.

Sicuramente, in ogni caso, entrambi – vantaggi e svantaggi – si innestano nella tensione tra due fondamentali principi intesi quasi quali dogmi, attesa la pacifica convergenza in dottrina sulla loro esistenza.

Trattasi, da un lato, del rilievo che l’amministrazione è, sulla base del principio della democrazia rappresentativa, dipendente dalle istituzioni politiche dell’esecutivo controllate, a loro volta, dalla maggioranza parlamentare del momento e, dall’altro, di quello che evidenzia come, per esigenze di uguaglianza e legalità, gli apparati burocratici debbano agire nell’interesse dell’intera collettività e non già per la soddisfazione di interessi particolari^[10].

Questo nell’affannosa ricerca di un sistema che riesca a coniugare le esigenze sottese a tali principi e talvolta ritenute inconciliabili; ossia, per un verso, quella di garantire ed eventualmente rafforzare l’autonomia del dirigente pubblico quale soggetto scelto attraverso sistemi meritocratici e in grado di garantire l’imparzialità delle pubbliche amministrazioni e, per altro verso, quella di consentire e permettere, allo stesso tempo, la maggiore  integrazione organizzativa e funzionale possibile tra rappresentanti della sovranità popolare e vertici burocratici^[11].

5. L’indiscutibile impatto dello spoils system sui principi che – tradizionalmente – governano l’azione amministrativa pubblica nell’ordinamento italiano.

Già implicitamente si è detto della collocazione dell’istituto dello spoils system nell’ambito dei rapporti tra politica e amministrazione.

Rapporti, a loro volta, tradizionalmente “arati”, innanzitutto, nel solco di alcuni principi costituzionali inseriti nella parte seconda della nostra carta fondamentale e, segnatamente, nel titolo III alla Sezione Seconda non a caso, rubricati e denominati, rispettivamente, “Il governo” e “La Pubblica Amministrazione”.

Tra questi principi viene, innanzitutto, in rilievo per quanto concerne la Pubblica Amministrazione quello, sancito dall’art. 97, secondo comma, della nostra carta costituzionale, al buon andamento dell’azione amministrativa capace, in quanto e come tale, di assicurare i diritti fondamentali ed erogare le prestazioni e i servizi ai cittadini amministrati.

Insieme e connaturato ad esso viene, inoltre, in rilievo il principio di imparzialità dell’attività amministrativa pubblica nella cura concreta dei diritti e degli interessi della collettività; anche e in primo luogo ai sensi dell’art. 3 della stessa nostra carta costituzionale senza operare discriminazioni sulla base del sesso, della razza, della lingua, della religione, delle opinioni politiche e delle condizioni personali e sociali.

Quanto al “Governo” e, dunque, nell’ambito del rapporto politica-amministrazione, assume, invece. innanzitutto rilevanza il principio democratico e, nello specifico, il sistema democratico-rappresentativo richiamato - e per effetto degli stessi vigente – dagli artt. 1 e 95, secondo comma, della Costituzione italiana per effetto del quale è alle istituzioni rappresentative che è demandato il compito di definire gli obiettivi e le finalità delle politiche pubbliche.

Ne consegue che l’amministrazione deve sì garantire i diritti e le libertà dei cittadini ma sul “come” concretamente ciò avviene (o dovrebbe avvenire) incidono le scelte democraticamente effettuate dagli elettori tramite il sistema rappresentativo.

6. I dubbi, in ordine alla legittimità costituzionale dello spoils system, sollevati dalla giurisprudenza ordinaria e amministrativa (e le questioni di legittimità costituzionale poste).

Sulla compatibilità del sistema delle spoglie con i suddetti principi costituzionali e, quindi, sulla sua legittimità o, comunque, compatibilità costituzionale non si è interrogata solo la dottrina ma anche la giurisprudenza; sia, quale giudice a quo, quella ordinaria e pure amministrativa, sia, quale giudice ad quem, il giudice costituzionale.

In particolare, sollevando la questione di legittimità costituzionale, poi, decisa dalla sentenza della Consulta n. 103 del 2007, il Tribunale Ordinario di Roma, con ordinanza del 4 novembre 2005, nell’ambito di un giudizio incardinato da un dirigente di un dicastero “spogliato” dal suo incarico ha posto in dubbio la compatibilità con il quadro dettato dalla ns. carta fondamentale e, segnatamente, dai relativi artt. 1, 2, 3, 4, 35, 70, 97 e 98, dell’art. 3, primo comma, lettera b) e  settimo comma, della legge 15 luglio 2002, n. 145^[12], ritenendo, altresì, l’impianto normativo dello spoils system c.d. una tantum introdotto dalla suddetta legge in contrasto con il principio, riconosciuto dalla Corte Costituzionale sin dalla sentenza n. 313 del 1996 e poi con l’ordinanza n. 11 del 2002 secondo cui il potere politico deve occuparsi della funzione di indirizzo politico e di controllo attraverso l’azione di Governo mentre quello amministrativo deve esercitare funzioni gestionali e amministrative attraverso i propri funzionari.

Principio, quest’ultimo, seppur appunto ribadito dalla Consulta in tale ordinanza, declarato in termini non assoluti o comunque aperti a un necessario contemperamento sulla base del rilievo che “la disciplina del rapporto di lavoro dirigenziale è connotata da specifiche garanzie, mirate a presiedere il rapporto di impiego dei dirigenti generali, la cui stabilità non implica necessariamente la stabilità dell’incarico, che, proprio al fine di assicurare il buon andamento e l’efficienza della pubblica amministrazione, può essere soggetto alla verifica dell’azione svolta e dei risultati conseguiti”.

Il Tribunale di Roma osservava nella richiamata pronuncia come, in contrasto con tale principio, l’art. 3, settimo comma, della legge n. 145/2002, di fatto consentisse la possibilità di non motivare l’eventuale mancata riattribuzione dell’incarico e conseguentemente “revocare gli incarichi in modo affatto arbitrario, all’ipotizzabile fine di ridistribuirli a dirigenti ritenuti più affidabili dal punto di vista della consonanza politica” senza tener conto, proseguiva il giudice a quo nella motivazione della sua ordinanza, che anche i dirigenti generali in servizio alla data di entrata in vigore della medesima legge, “pur avendo ricevuto l’incarico sotto la vigenza del precedente Governo, avrebbero ugualmente potuto perseguire gli obiettivi posti dalla nuova autorità politica con professionalità e competenza”.

Ciò, inoltre, osservava ancora il Tribunale ordinario di Roma senza la necessità della previsione al riguardo della necessità dell’adozione di un atto formale di revoca conseguente ad un rituale procedimento amministrativo che, come tale, con la possibilità della sua impugnazione, avrebbe potuto fugare, nel caso in cui approdasse al vaglio giurisdizionale, il sospetto che la cessazione automatica dell’incarico fosse stata introdotta dalla norma censurata con l’intento di “garantire l’affidamento della gestione amministrativa a persone scelte per affinità politica”.

Con altra ordinanza depositata il 14 dicembre 2005 sempre il Tribunale ordinario di Roma ha posto in dubbio il rispetto, da parte dell’impianto normativo con cui è stato introdotto nel nostro ordinamento lo spoil system, degli artt. 97 e 98 della Costituzione, in quanto “vi è il fondato pericolo che i dirigenti generali – necessariamente sottoposti alla riconferma da parte dello stesso vertice politico che li ha nominati e con scarse possibilità di una valutazione obiettiva dei risultati della gestione in relazione all’insussistenza di un termine minimo dell’incarico – siano portati alla ricerca di un improprio "gradimento” politico più che all’imparziale gestione ai fini del buon andamento dell’attività amministrativa” per cui cesserebbero “di essere al servizio della Nazione e viene (n.d.r. : verrebbe meno) il principio costituzionale di imparzialità e di buon andamento dell’attività amministrativa”.

Secondo quest’ultima ordinanza le norme censurate avrebbero potuto avere come conseguenza l’attribuzione degli incarichi dirigenziali non sulla base dei risultati raggiunti ma di un’affinità politica – definita, fiducia – fra Ministro e dirigente, in assenza di qualsiasi motivazione e altra garanzia procedimentale.

Siffatta relazione di consonanza tra vertice politico e dirigenza finirebbe, sempre nella prospettiva del rimettente, per determinare la violazione del principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa sotteso alle indicate norme costituzionali.

Questo perché “appare verosimile che il dirigente, al fine di guadagnare la riconferma da parte del vertice politico che l’ha nominato, tenda (n.d.r. : tenderebbe) ad ottemperare ad ogni richiesta”, per cui in tal modo “il Ministro consegue di fatto un’impropria potestà gestionale, non prevista dalla legge ed anzi non bilanciata dalle correlative responsabilità – amministrative, contabili e penali – che comunque permangano in capo al dirigente quale titolare formale della stessa”.

Inoltre, prosegue in tale ultima ordinanza il Tribunale rimettente, se la legge n. 145/2002 avesse previsto per l’amministrazione la possibilità di valutare gli incarichi attribuiti, “utilizzando gli ordinari strumenti provvedimentali o contrattuali, il dirigente avrebbe potuto avvalersi delle tutele proprie di tali strumenti e, segnatamente, di quelle discendenti dal generale obbligo di motivazione degli atti amministrativi” mentre la diversa soluzione adottata dalla stessa legge “finisce per evidenziare un improprio utilizzo dello strumento legislativo per conseguire effetti propri di un atto amministrativo (appunto la revoca dell’incarico dirigenziale) con la conseguenza di privare il lavoratore di ogni tutela ed in violazione degli artt. 70 e 97, primo e secondo comma, Cost.”.

In effetti, la previsione della possibilità di un recesso ante tempus di incarichi dirigenziali non apicali, dovuta alla decisione unilaterale (e una tantum) del legislatore, pareva autorizzare ogni maggioranza politica all’esercizio di un’amplissima discrezionalità nel rimuovere tutti i dirigenti che non offrissero alla stessa sufficienti garanzie di fedeltà politica nella realizzazione del programma di governo, aggirando in tal modo le garanzie fondamentali del giusto procedimento e del controllo giurisdizionale, con effetti poco in sintonia con i principi stabiliti dall’art. 97 Cost. di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, oltre che di ragionevolezza della stessa.

Non è un caso che sul punto, come verrà approfondito nel paragrafo successivo, la Corte costituzionale, così chiamata a pronunciarsi, abbia dichiarato, in parte, l’incostituzionalità di siffatto sistema.

7. La giurisprudenza costituzionale in materia e i suoi approdi.

La Corte Costituzionale ha, quindi, affrontato il tema. Con una serie di pronunce, intervenute nell’arco di più di un lustro, la Consulta ha dapprima adottato una posizione di “apertura” in ordine all’innesto nell’ordinamento italiano dell’istituto, così come inizialmente introdotto (ossia, come si dirà, con riferimento alle sole posizioni apicali) e, poi, man mano che il legislatore ne ha esteso l’ambito applicativo, sancendo l’illegittimità costituzionale di tale estensione.

Andiamo con ordine.

Con la sentenza n. 233 del 2006 il giudice delle leggi ha considerato non fondate le questioni di legittimità costituzionale relative al meccanismo di cessazione automatica di tutti gli incarichi dirigenziali contemplato da tre leggi della regione Calabria.

A tale conclusione la Consulta è giunta escludendo che tale sistema determinasse una lesione dei principi di ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione garantiti dagli artt. 3 e 97 Cost.

Ciò sul rilievo che l’applicazione dell’istituto era comunque circoscritta ai soli dirigenti apicali ed osservando sin da allora che, considerata la natura fiduciaria di tali incarichi, attribuiti intuitu personae, la regola della decadenza automatica contribuiva a consolidare la sinergia tra l’organo politico regionale e i vertici amministrativi, in modo da consentire il buon andamento dell’attività dell’ente.

Con un revirement nelle successive sentenze (c.d. gemelle) nn. 103 e 104 del 2007 la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’impianto normativo con cui venne introdotto lo spoils system c.d. una tantum e, quindi, dell’art. 3, settimo comma, della legge n. 145/2002 per contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost. in ossequio al principio di separazione tra politica e amministrazione e osservando come la cessazione automatica del rapporto di servizio/ufficio prima della scadenza del termine stabilito, in assenza di adeguate garanzie procedimentali, determinasse una violazione del principio di continuità dell’azione amministrativa, diretta espressione di quelli di buon andamento e imparzialità in tutte le loro manifestazioni sintomatiche; ossia l’efficienza, efficacia ed economicità della stessa (azione della Pubblica Amministrazione).

Segnatamente, in tali decisioni la Corte Costituzionale ha ritenuto che le disposizioni normative oggetto di essa, determinando un’interruzione automatica del rapporto di ufficio (e, comunque, come si è già detto, non di quello di impiego) ancora in corso prima dello spirare del termine stabilito, si ponessero in contrasto con gli artt. 97 e 98 essenzialmente:

• per violazione del principio di continuità dell’azione amministrativa e del buon andamento della stessa ad essa strettamente collegato;
• per violazione, altresì, del principio del giusto procedimento che, a sua volta, comporta l’accertamento della responsabilità dirigenziale all’esito di un accertamento garantistico disciplinato in modo rigoroso.

Dunque, in tali decisioni la Corte Costituzionale giunge ad una declaratoria di incostituzionalità richiamando, oltre al principio di separazione tra politica e amministrazione, quello, ad esso conseguente, di garanzia delle prerogative della dirigenza anche non generale.

Tale orientamento è stato confermato dalla Corte Costituzionale in alcune successive sentenze nelle quali ha tracciato il confine oltre il quale lo spoils system deve ritenersi illegittimo rispetto al quadro costituzionale e ciò ha effettuato muovendo dall’analisi delle varie tipologie di incarichi dirigenziali, che possono essere conferiti ai sensi dell’art. 19 del D.Lgs. n. 165/2001 (c.d. nuovo Testo Unico del Pubblico Impiego).

In particolare con le sentenze nn. 81 e 161 del 2008 la Consulta giunge ad una ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dello spoils system anche – ossia, oltre che nel caso di quello c.d. una tantum di cui già si è detto – nelle ipotesi di incarichi dirigenziali conferiti, rispettivamente, a soggetti non appartenenti ai ruoli di cui all’art. 23 del D. Lgs. n. 165/2001 oppure a soggetti esterni ai ruoli dell’amministrazione, osservando, peraltro, riguardo a questi ultimi come “la natura esterna dell’incarico non costituisce elemento in grado di diversificare in senso fiduciario il rapporto di lavoro dirigenziale che deve rimanere caratterizzato sul piano funzionale da una netta separazione tra attività di indirizzo politico amministrativo e funzioni gestorie”.

Al contrario, con la sentenza n. 304/2010 la Corte costituzionale ha ritenuto costituzionalmente legittimo l’istituto dello spoils system se applicato al personale, anche dirigenziale, degli uffici di diretta collaborazione (c.d. di staff) con il Ministro, in virtù del rapporto strettamente fiduciario che deve sussistere tra l’organo di governo e tutto il personale di cui esso si avvale per svolgere l’attività di indirizzo politico-amministrativo^[13].

Questo sulla base del rilievo che la separazione delle funzioni, necessaria per assicurare il rispetto dei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa, deve essere assicurata esclusivamente tra l’attività svolta dai ministri, appunto, con il supporto degli uffici di diretta collaborazione e quella esercitata dagli organi burocratici cui spetta la funzione di amministrazione attiva.

Tale ultima pronuncia ha avuto, tra l’altro, il pregio di radicare, dunque, il discrimine tra l’illegittimità e la legittimità dello spoils system nelle funzioni effettivamente svolte dai dirigenti pubblici e non nella loro posizione nell’organizzazione amministrativa.

Il Giudice delle leggi in questa decisione, pur ribadendo che deve essere assicurata una chiara distinzione tra funzioni politiche e funzioni amministrative per dare attuazione ai principi di buon andamento e imparzialità della Pubblica Amministrazione,  non ha avuto solo cura di precisare e ritenere legittima l’estensione del sistema delle spoglie agli uffici di diretta collaborazione con il Ministro (di staff) che, come tali, svolgono una particolare attività di supporto strettamente correlata all’esercizio delle funzioni di indirizzo politico-amministrativo e, quindi, strumentale rispetto a quella esercitata dal Ministro.

Con la sentenza n. 304/2029 la Consulta, invero, nel sancire la legittimità del suddetto ambito applicativo, ne ha, di fatto, comportato la previsione nell’art. 40 del D.Lgs. n. 150/2009 che ha novellato l’art. 19, ottavo comma, del D.lgs. n. 165/2001 sostanzialmente riscrivendolo e, segnatamente, prevedendo che la cessazione automatica, decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo, si applichi soli agli incarichi dirigenziali c.d. “apicali”, di cui al terzo comma dello stesso articolo^[14].

Infine, con le pronunce nn. 124 e 246^[15] del 2011 la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità, poiché in contrasto con gli articoli 97 e 98 della Carta fondamentale, delle norme con cui venne introdotto il già descritto spoils system a regime, nel testo vigente prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, secondo cui gli incarichi dirigenziali conferiti, da ciascuna amministrazione, anche a dirigenti non appartenenti ai ruoli e a quelli relativi a soggetti “esterni”, cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo.

8. Spoils system e tutela della prestazione lavorativa del dirigente.

Un interessante aspetto che emerge dalla lettura delle varie pronunce del giudice delle leggi susseguitesi sul punto è sicuramente l’attenzione riposta al rapporto di lavoro, nel caso specifico, del dirigente pubblico e alle garanzie che devono connotare, al pari degli altri rapporti di lavoro, lo stesso.

Garanzie ritenute imprescindibili e di una rilevanza tale da poter contrastare – o, comunque, condurre a bilanciare con esse - le esigenze di carattere (almeno in via di principio e in ogni caso per i fautori e sostenitori dell’istituto) più generale sottese all’istituto dello spoils system.

Difatti, nella già richiamata sentenza n. 103 del 2007 la Corte Costituzionale ha avuto cura di osservare come “la revoca delle funzioni legittimamente conferite ai dirigenti (..) può essere conseguenza soltanto di una accertata responsabilità dirigenziale in presenza di determinati presupposti e all’esito di un procedimento di garanzia puntualmente disciplinato.

Deve pertanto ritenersi necessario che sia comunque garantita la presenza di un momento procedimentale di confronto dialettico tra le parti, nell’ambito del quale, da un lato l’amministrazione esterni le ragioni – connesse alle pregresse modalità di svolgimento del rapporto anche in relazione agli obiettivi programmati dalla nuova compagnie governativa – per le quali ritenga di non consentirne la prosecuzione sino alla scadenza contrattualmente prevista; dall’altro, al dirigente sia assicurata la possibilità di far valere il diritto di difesa, prospettando i risultati delle proprie prestazioni e delle competenze organizzative esercitate per il raggiungimento degli obiettivi posti dall’organo politico e individuati, appunto, nel contratto a suo tempo individuato”.

Pertanto, il giudice delle leggi, nella declaratoria di illegittimità costituzionale effettuata con tale decisione, ha sancito la stessa, utilizzando quale tertium comparationis il rispetto del principio di buon andamento e – conseguente – imparzialità dell’azione amministrativa pubblica e, tuttavia, declinando lo stesso non solo con il tradizionale riferimento alla separazione, nel nostro sistema, tra politica e amministrazione ma anche con il riferimento alle garanzie che devono connotare il rapporto di lavoro di coloro che sono chiamati a dirigere tale amministrazione, nella consapevolezza che tali garanzie e il loro rispetto, a loro volta, costituiscono baluardi della suddetta separazione.

Ciò, dunque, la Corte ha effettuato prestando, con tale ragionamento, attenzione (e tutela) in ultima analisi anche alla posizione dei dirigenti cui spettano le funzioni amministrative, come tali, ben distinte da quelle politiche^[16].

Questo perché la decadenza automatica lede il principio del giusto procedimento, cioè una garanzia essenziale, nel caso specifico, per il dirigente che deve poter contestare il “provvedimento” di revoca in sede di responsabilità dirigenziale; come tale derogabile solo in via eccezionale e, segnatamente, alla luce del restringimento dell’ambito applicativo dell’istituto dello spoils system determinato dalla stessa Consulta con le sue pronunce, nei soli casi della dirigenza apicale o, come si dirà, nel prosieguo “fiduciaria”.

Dunque, come osservato dalla Corte di Cassazione, nell’ordinanza n. 15791 depositata il 7 giugno 2024 (e inerente una controversia relativa a un incarico dirigenziale conferito dalla Regione Calabria), “per superare il dato formale relativo all'incarico dirigenziale e determinare l'applicabilità dello spoils system è necessario verificare se il dirigente sia stato posto a capo di una struttura che abbia le stesse caratteristiche organizzative di un ufficio apicale e si distingua dagli altri uffici già esistenti per la sua totale autonomia”.

Ne consegue, come sempre, ancor più di recente, la Corte di Cassazione ha avuto modo di osservare^[17], che nell’ipotesi di figure dirigenziali non riconducibili a quelle apicali, “la clausola eventualmente apposta al contratto individuale che dovesse prevedere la cessazione automatica dell'incarico a fine legislatura deve intendersi nulla”; precisa la stessa Sezione Lavoro della suprema Corte “perché contenente una previsione di decadenza automatica che contrasta con i principi desumibili dall'art. 97 Cost.”.

9. Ambito applicativo attuale dello spoil system nell’ordinamento italiano.

Nell’attuale quadro normativo italiano, anche alla luce delle – richiamate – pronunce della Corte Costituzionale e degli interventi normativi di adeguamento alle stesse della disciplina inerente l’attribuzione degli incarichi alle figure dirigenziali, l’istituto dello spoils system può trovare, dunque, applicazione, ai sensi segnatamente del combinato disposto del terzo e ottavo comma dell’articolo 19 del D. Lgs. n. 165 del 2001 (c.d. Testo Unico del Pubblico Impiego), con riferimento ai soli incarichi di Segretario generale, Capo dipartimento e/o comunque ad esso equivalenti.

Solo di tali incarichi è ammessa la cessazione automatica decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo.

Il giudice delle leggi (che, con la copiosa richiamata giurisprudenza ha, senza ombra di dubbio, ricoperto un ruolo chiave nella definizione e nella concreta attuazione del sistema delle spoglie alla luce dei principi fondamentali di riferimento: primo fra tutti quello del buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione) ritiene costituzionalmente legittimo solo lo spoils system che riguarda i dirigenti apicali che collaborano direttamente al processo di formazione dell’indirizzo politico o comunque il personale che è assegnato agli uffici di diretta collaborazione e, quindi, è legato da un rapporto strettamente fiduciario con l’organo di governo (sentenza 304/2010).

Al di fuori da tali ipotesi è comunque possibile la cessazione dell’incarico dirigenziale ma, appunto non in via automatica in applicazione di un sistema delle spoglie (connesso agli esiti della competizione elettorale sulla composizione parlamentare e, di conseguenza, del governo del nostro paese), ma piuttosto:

• per revoca, ai sensi del combinato disposto degli articoli 19, primo comma ter e 21 del D.Lgs. n. 165 del 2001, ancorata a dati oggettivi e valutabili e con la previsione di adeguate garanzie procedimentali, nel rispetto soprattutto dei principi del giusto procedimento e non, quindi, ad nutum;
• per scadenza dell’incarico;
• in casi di processi di riorganizzazione con conservazione del trattamento economico.

La Corte di Cassazione ha individuato, chiosando al riguardo, l’area di operatività dello spoils system in questi termini: “nell'ambito del lavoro alle dipendenze delle Pubbliche Amministrazioni, con riguardo agli incarichi dirigenziali, sulla base della giurisprudenza della Corte costituzionale affermatasi a partire dalle sentenze n. 103 e n. 104 del 2007 e ormai consolidata, le uniche ipotesi in cui l'applicazione dello spoils system può essere ritenuta coerente con i principi costituzionali di cui all'articolo 97 Cost., sono quelle nelle quali si riscontrano i requisiti della "apicalità" dell'incarico nonché della "fiduciarietà" della scelta del soggetto da nominare, con la ulteriore specificazione che la fiduciarietà, per legittimare l'applicazione del suindicato meccanismo, deve essere intesa come preventiva valutazione soggettiva di consonanza politica e personale con il titolare dell'organo politico, che di volta in volta viene in considerazione come nominante (Cass. 5 maggio 2017, n. 11015).

Pertanto, il meccanismo non è applicabile in caso di incarico di tipo tecnico-professionale che non comporta il compito di collaborare direttamente al processo di formazione dell'indirizzo politico, ma soltanto lo svolgimento di funzioni gestionali e di esecuzione rispetto agli indirizzi deliberati dagli organi di governo dell'ente di riferimento”^[18].

Negli stessi termini anche la giurisprudenza amministrativa^[19].

     10. Conclusioni

L’attuale suddetto ambito applicativo dell’istituto dello spoils system, ad avviso di chi scrive, pare aver attuato un apprezzabile bilanciamento tra le esigenze di tutela del buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa pubblica e quella di effettività dell’azione politica, pur nel rispetto della distinzione e separazione tra politica e amministrazione e distinguendo tra queste.

Questo anche sulla base dell’ineluttabile, ancor prima che condivisibile, rilievo che il precetto costituzionale dell’imparzialità dell’azione amministrativa si pone alla base della stessa distinzione funzionale dei compiti tra organi politici e burocratici e cioè tra l’azione di governo – che è normalmente legata alle impostazioni di una parte politica, espressione delle forze di maggioranza – e l’azione dell’amministrazione, la quale, nell’attuazione dell’indirizzo politico della maggioranza, è vincolata, invece, ad agire senza distinzioni di parti politiche e dunque al servizio esclusivo della Nazione (art. 98 Cost.), al fine del perseguimento delle finalità pubbliche obiettivate dall’ordinamento.

Lo spoils system si giustifica nei casi in cui il dirigente sia chiamato a collaborare alla formazione dell’indirizzo politico, non nei casi in cui deve attuarlo oppure ha compiti di controllo.

Via libera, quindi, allo spoils system per i dirigenti operanti presso gli uffici di diretta collaborazione dei ministeri, che svolgono un’attività strumentale rispetto a quella esercitata dal Ministro, collocandosi, conseguentemente, in un contesto diverso da quello proprio degli organi burocratici.

Detti uffici, infatti, sono collocati in un ambito organizzativo riservato all’attività politica con compiti di supporto delle stesse funzioni di governo e di raccordo tra queste e quelle amministrative di competenza dei dirigenti.

Così come appare del tutto condivisibile ritenere non incostituzionale l’estensione del sistema delle spoglie agli addetti alle segreterie dei ministri “in ragione del rapporto strettamente fiduciario che deve sussistere tra l’organo di governo e tutto il personale di cui esso si avvale per svolgere l’attività di indirizzo politico-amministrativo.

Al momento del cambio nella direzione del Ministero è, pertanto, legittimo prevedere l’azzeramento degli incarichi esistenti, che possono essere confermati qualora il Ministro stesso ritenga che il personale in servizio possa godere della sua fiducia”^[20].

Disco rosso, invece, per lo spoils system verso i dirigenti che “non collaborano direttamente al processo di formazione dell’indirizzo politico, ma ne devono garantirne l’attuazione”: in questo caso non è necessaria “la condivisione degli orientamenti politici della persona fisica che riveste la carica politica o la fedeltà personale nei suoi confronti. Si richiede, invece, il rispetto del dovere di neutralità, che impone al funzionario, a prescindere dalle proprie personali convinzioni, la corretta e leale esecuzione delle direttive che provengono dall’organo politico, quale che sia il titolare pro tempore di quest’ultimo”.

Nemmeno lo spoils system è ammissibile per i dirigenti che svolgono funzioni di controllo, rispetto ai quali “sussistono esigenze di neutralità e imparzialità perfino più marcate di quelle che hanno indotto la Corte a dichiarare la illegittimità di meccanismi di decadenza automatica riferiti ad incarichi di funzioni dirigenziali”^[21].

Tale esito dell’interpretazione da parte della giurisprudenza, innanzitutto, costituzionale e, comunque, costituzionalmente orientata dell’istituto appare del tutto coerente con l’intima ratio dello spoils system che è (o vorrebbe essere) quella di fornire, a ogni nuovo esecutivo, la possibilità di scegliere tra continuità e rinnovamento rispetto a pochi altissimi dirigenti che rappresentano il punto di snodo tra potere di indirizzo politico e amministrativo.

Estendere il perimetro del sistema delle spoglie oltre tale ambito, invece, esporrebbe al rischio di politicizzazione dell’agire amministrativo, minandone l’imparzialità richiesta dalla Costituzione.

Ragion per cui si ritiene che il perimetro applicativo nei suddetti termini delimitato individua un apprezzabile compromesso, un equilibrio, tra le necessità politiche e l’imprescindibile principio di meritocrazia che deve connotare anche la dirigenza pubblica perché consente lo spoils system per i soli incarichi apicali e al contempo così assicura anche il rispetto dei principi di efficienza e trasparenza che un’estensione applicativa maggiore dell’istituto avrebbe potuto, sul piano pratico-esecutivo, porre in discussione.

Invero siffatto approccio misto pare mitigare le criticità riscontrate rispetto a un sistema, quello delle spoglie, che, comunque, ritiene chi scrive, presenta anche indubbi apprezzabili profili poiché richiede una capacità della dirigenza apicale di adattarsi alle esigenze e priorità politiche che appare, a tali superiori livelli, imprescindibile per cercare di attuare effettivamente le stesse e così, in definitiva, contribuire al raggiungimento degli obiettivi democraticamente individuati con il programma “di governo” che le forze politiche componenti la maggioranza parlamentare hanno sottoposto agli elettori; dunque, nel rispetto della sovranità popolare.

Difatti, senza porre in discussione il metodo meritocratico (il c.d. merit system elaborato già negli Stati Uniti in contrapposizione – e per attenuare gli eccessi – dello spoils system) che il principio costituzionale del pubblico concorso dovrebbe garantire nella sua attuazione, il sistema delle spoglie, se contenuto entro i limiti delineati dalla giurisprudenza costituzionale, sembra essere funzionale alla realizzazione del buon andamento della pubblica amministrazione in quanto, limitatamente ai dirigenti apicali, garantisce la necessaria coesione tra i vertici politici e quelli amministrativi, in modo da assicurare l’attuazione degli indirizzi programmatici.

Inoltre, occorre osservare come gli approdi della riflessione, innanzitutto giurisprudenziale (con le conseguenze che, peraltro, le pronunce della Corte Costituzionale hanno determinato sul quadro normativo di riferimento), apertasi sull’istituto non abbiano solo attuato un adeguato bilanciamento tra principi costituzionali.

Tali approdi, difatti, paiono aver posto in luce, quindi evidenziandola, una nuova e più dinamica concezione della dirigenza pubblica accanto a quella “tradizionale” di essa intesa come status.

Trattasi di una concezione della dirigenza – appunto, oltre che quale status – intesa anche “in senso funzionale” come deputata, nei suoi massimi livelli e nell’alta amministrazione, al conseguimento delle linee di azione politica dettate dall’esecutivo in carica quale espressione della maggioranza parlamentare democraticamente scelta.

Il riferimento è, in questa ultima e ulteriore accezione, alla dirigenza pubblica, di recente, definita dalla giustizia amministrativa, come “fiduciaria”^[22], limitata, come esposto, ai soli incarichi apicali e contrapposta alla dirigenza c.d. professionale cui spettano compiti propriamente gestionali.

Una dirigenza, quella fiduciaria, caratterizzata per gli incarichi attribuiti intuitu personae, sulla base di valutazioni anche di consentaneità con l’indirizzo politico e soltanto in relazione alla quale è, dunque, legittima la cessazione automatica degli stessi, pur in assenza di una valutazione dei risultati e di un previo contraddittorio.

Una dirigenza, questa definita come “fiduciaria”, che, seppur per questi ultimi tratti appena richiamati soggetta allo spoils system, appare, a parere di chi scrive, non meno necessaria.

BIBLIOGRAFIA

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• Vandelli L., Tra carte e scartoffie, Bologna, 2013.

[1] Sulle peculiarità del modello italiano e sulle differenze con l’archetipo statunitense si può leggere, tra gli altri, F. Bassanini, I principi costituzionali e il quadro istituzionale: distinzione fra politica e amministrazione, autonomia e responsabilità della dirigenza, in L’amministrazione come professione, a cura di G. D’Alessio, Bologna, 2008, 31 ss. Inoltre, per un interessante paragone, v. C. Silvestro, Confronto tra lo spoils system statunitense e lo spoils system all’italiana, in Instrumenta, n. 20/2003.

[2] Riguardo all’evoluzione del modello americano cfr. S. Cassese, Il rapporto tra politica e amministrazione e la disciplina della dirigenza, in Lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 2003, I, 231.

[3] Con il Pendleton Act o Civil Service Act a seguito degli scandali generati nel corso della presidenza Grant dal 1868 al 1877.

[4] Sabino Cassese, Impressions sur l’administration française, in Administration 84, Paris, IIAP, 1985, pp. 5–8.

[5] F.F. RIDLEY, The British Civil service and politics: principles in question and traditions in flux, in Parlamentary affairs, 1983.

[6] L’espressione ricorrente in letteratura per definire il nostro modello è spoils system all’italiana: cfr. a titolo esemplificativo G. Gardini, Spoils system all’italiana: mito o realtà? in Lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 2002, I, 953 ss.; D. Mezzacapo, L’alta dirigenza statale tra politica e amministrazione (osservazioni sullo “spoils system all’italiana”), in Argomenti di diritto del lavoro, 2003, 709 ss.

[7] S. Battini e B. Cimino, La dirigenza pubblica italiana fra privatizzazione e politicizzazione, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2007.

[8]  S. Neri, La politica dell’amministrazione. Problemi e prospettive dello spoils system italiano in Rivista Italiana di Public Management, volume 3, n. 1/2020.

[9] S. Battini, Il principio di separazione fra politica e amministrazione in Italia: un bilancio, Rivista trimestrale di diritto pubblico, n. 2/2012.

[10] L. Vandelli, Tra carte e scartoffie, Bologna, 2013.

[11] G. Gardini, L’imparzialità amministrativa tra indirizzo e gestione. Organizzazione e ruolo della dirigenza pubblica nell’amministrazione contemporanea, Milano, 2003.

[12] Al riguardo si può vedere anche L. Puzelli, Spoils system in tema di dirigenza nel pubblico impiego, in Lavoro e previdenza oggi, 2005, 226 s.

[13] La decisione della Corte (n. 304 del 2006) ha statuito su una questione di costituzionalità avente ad oggetto l’art. 1 comma 24-bis del d.l. 181/2006 convertito in l. 233/2006 che modifica l’art. 14, comma 2, del d.lgs. 165/2001 che prevede che “all’atto del giuramento del ministro tutte le assegnazioni di personale ivi compresi gli incarichi anche di livello dirigenziale conferiti nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione decadono automaticamente ove non confermati entro 30 giorni dal giuramento del nuovo ministro”.

[14] Si veda, anche in proposito, la recente ordinanza della Corte di Cassazione, Sezione lavoro, 08 agosto 2024, n. 22518: “In tema di revoca degli incarichi dirigenziali in ambito regionale, la procedura selettiva prevista dall'art. 19 del D.Lgs. n. 165 del 2001, modificato dal D.Lgs. n. 150 del 2009, non esclude la natura fiduciaria dell'incarico e la conseguente applicazione del regime di spoil system, qualora l'Amministrazione mantenga un'ampia discrezionalità nella scelta e la procedura non preveda una graduatoria o una commissione di concorso per la valutazione delle candidature”.

[15] Corte costituzionale, sentenza 25 luglio 2011, n. 246: “deve essere dichiarata, in relazione agli artt. 97 e 98 Cost., l'illegittimità costituzionale dell'art. 19, comma 8, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come modificato dall'art. 2, comma 159, del D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, nella parte in cui prevede che gli incarichi di funzione dirigenziale, conferiti ai sensi del comma 6 del medesimo art. 19 del D.Lgs. n. 165 del 2001, cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo”. Difatti, “come è stato precisato con la sentenza n. 124 del 2011, se è illegittima una norma che, per una sola volta e in via transitoria, disponga la cessazione automatica di incarichi dirigenziali, a prescindere da ogni valutazione circa l'operato dei dirigenti, a maggior ragione deve ritenersi illegittima una disposizione che consenta di replicare un simile meccanismo per un numero indeterminato di future occasioni".

[16] Cfr., anche, M. Clarich, Una rivincita della dirigenza contro lo strapotere politico, in Il sole 24 ore, 24 marzo 2007.

[17] Cassazione civile, sezione lavoro, ordinanza, 24 settembre 2024, n. 25528: “il criterio del c.d. spoils system, per come previsto e disciplinato dagli artt. 162, comma 12, del regolamento regionale del Lazio n. 1 del 2002 e 53, comma 2, dello statuto della Regione Lazio, non si applica alla figura del direttore regionale, il quale non è un dirigente apicale di nomina politica fiduciaria, in quanto formalmente sottoposto ai poteri di direzione e coordinamento del dirigente di dipartimento.”

[18] Cassazione civile., sezione lavoro, 30 novembre 2022, n. 35235.

[19] Di recente, con la sentenza del 26 febbraio 2024 n. 1254, il T.A.R. della Campania ha ricordato come, per costante orientamento, “nel pubblico impiego privatizzato, l’applicazione dello “spoils system”, con riguardo agli incarichi dirigenziali, può essere ritenuta coerente con i principi costituzionali di cui all’art. 97 Cost. solo ove ricorrano i requisiti della apicalità dell’incarico e della fiduciarietà della scelta del soggetto da nominare”.

[20] punto 5.4., considerato in diritto, sentenza della Corte Costituzionale n. 304 del 2010.

[21] Cfr., ancora Corte Costituzionale, sentenza n. 304 del 2010.

[22] Consiglio di Stato, Sezione Prima, parere n. 1979 del 15 dicembre 2022