NOTA A CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

PER LA REGIONE SICILIANA

ADUNANZA DELLE SEZIONI RIUNITE del 12 ottobre 2021

PARERE 25 ottobre 2021, n. 349

Specialità vs. coordinamento. La legge siciliana salva i consigli comunali

che non approvano il rendiconto dell’esercizio finanziario

Di DARIO IMMORDINO

Quadro normativo di riferimento

La specialità regionale salva dallo scioglimento gli organi consiliari dei comuni siciliani che non approvano entro i termini di legge il rendiconto di gestione, ma accresce difficoltà di coordinamento, incertezza e contraddizioni della disciplina di un ambito particolarmente sensibile e delicato della gestione finanziaria degli enti locali. Il tutto in un contesto, come quello siciliano, in cui circa l’81% dei comuni non ha approvato il bilancio consuntivo (oltre 270 su 349).

Nel nuovo regime di contabilità armonizzata il rendiconto di gestione, ripulito dagli artifizi contabili e dalle prassi elusive che ne inquinavano l’attendibilità, costituisce un affidabile riscontro dell’attività finanziaria degli enti pubblici e dello stato di salute dei loro bilanci, che consente di individuare le eventuali patologie e gli interventi necessari a prevenirle e contrastarle.

Motivo per cui la disciplina normativa dovrebbe garantire chiarezza della disciplina, certezza degli adempimenti e delle conseguenze, uniformità applicativa, soprattutto nei contesti più problematici. Non a caso questa esigenza è stata più volte evidenziata dalla giurisprudenza costituzionale, che ha costantemente avallato l’intensificazione del potere di coordinamento finanziario demandato al legislatore statale.

In Sicilia, invece disciplina nazionale rigorosa, giurisprudenza contrastante e normativa regionale indulgente hanno delineato un contesto normativo speciale poco coerente con il regime ordinario vigente sul resto del territorio nazionale.

Gli artt. 227 e 141 del TUEL prescrivono lo scioglimento dei consigli comunali che non abbiano approvato il bilancio e il rendiconto di gestione nei termini di legge né in esito alla procedura sostitutiva attivata dal prefetto, e si applicano alle regioni a statuto speciale «nelle forme stabilite dai rispettivi statuti di autonomia e dalle relative norme di attuazione».

La giurisprudenza amministrativa ha stabilito che la violazione del termine di legge (30 aprile) e di quello stabilito dalla diffida prefettizia (massimo venti giorni) non giustifica l’immediato scioglimento degli organi comunali, ma comporta l’attivazione di un procedimento meramente sollecitatorio, che può condurre allo scioglimento dell’organo nelle sole ipotesi in cui il consiglio comunale rifiuti espressamente l’approvazione. In particolare le pronunce più recenti hanno ritenuto che il presupposto dello scioglimento risiede nella manifestazione di volontà del consiglio di non approvare il bilancio (in caso di voto contrario rispetto all’approvazione dello schema predisposto dalla giunta nei termini di legge), e di conseguenza un intervento surrogatorio commissariale non sarebbe ammissibile nel caso di “semplice” inerzia dell’organo consiliare (ad es. rifiuto di includere l’approvazione del rendiconto nell’ordine del giorno. Cons. Stato, 3 luglio 2020, n. 4288).

In Sicilia il legislatore regionale ha previsto lo scioglimento dei consigli comunali che non approvano il bilancio nel termine di legge né in quello prescritto dal commissario nominato dall’ Assessorato regionale alle autonomie locali (art. 109 Ordinamento regionale enti locali) e ne ha esteso l’applicazione alle «situazioni di inadempienze equiparate alla mancata deliberazione del bilancio di previsione” (art. 58, comma 1, della l.r. n.26/1993), il Tar Sicilia ha emesso pronunce contrastanti che, a distanza di pochi mesi, hanno escluso (Tar Catania, n. 669 dell'11 marzo 2020 e 496 del 2021) ed ammesso (T.a.r. Palermo, n. 380 del 2021 ) l’applicabilità agli enti locali della Regione della sanzione dello scioglimento degli organi consiliari, e, da ultimo, due recenti leggi regionali hanno limitato lo scioglimento del consiglio all’ipotesi di mancata approvazione del bilancio di previsione (l.r. 17/02/2021 n. 5) e ne hanno espressamente escluso l’applicazione “nell’ipotesi di mancata adozione del rendiconto di gestione” (l.r. n. 13 del 15 giugno 2021).

Le conseguenze dell’omessa approvazione del rendiconto tra normativa statale e regionale

Le incongruenze e contraddizioni di questa disordinata sovrapposizione di disposizioni normative e interpretazioni giurisprudenziali sono ben evidenziate dal parere 349/2021, con il quale il CGA ha ricostruito la disciplina normativa della materia derivante dal coordinamento tra legislazione statale e regionale. Il parere è successivo alle leggi regionali che escludono lo scioglimento dei consigli comunali nelle ipotesi in cui l’omissione o il ritardo nell’approvazione del bilancio riguardi il rendiconto di gestione, ma si riferisce ad una fattispecie del 2018, precedente alla novella legislativa, e quindi il Collegio non applica la nuova disciplina regionale salva consigli. Tuttavia le considerazioni svolte dal CGA risultano emblematiche delle difficoltà di ricondurre ad una disciplina organica e coordinata le disposizioni concernenti le conseguenze del ritardo o dell’omessa approvazione dei rendiconti di gestione degli enti locali.

Al riguardo, infatti, il parere da una parte riconduce lo scioglimento dei consigli comunali a causa dell’omessa approvazione dei rendiconti di gestione alla competenza esclusiva e primaria regionale in materia di ordinamento degli enti locali, dall’altra constata che “il tema di fondo della lite riguarda le inadempienze degli organi degli enti locali a obblighi fondamentali di legge e lo scioglimento del Consiglio comunale quale misura consequenziale”, e che “la materia controversa coinvolge altri valori e interessi quali, ad es., la salvaguardia dell’equilibrio finanziario dell’Ente”.

Al riguardo risultano particolarmente significativi i passaggi argomentativi che evidenziano che “La omessa approvazione in termini del rendiconto si concretizza in una condotta di rilevante gravità, avente portata pluri-offensiva di interessi di rilievo costituzionale, quali rappresentanza politica ed equilibrio finanziario”, che “la (mancata) approvazione del rendiconto di gestione può assumere rilevanza centrale sul piano dell’andamento gestionale e di bilancio e della salvaguardia degli equilibri finanziari nell’anno di riferimento”, costituisce “un evento di assoluta gravità per le conseguenze che esso comporta sulla corrente gestione finanziaria di un qualunque ente pubblico, conducendo alla susseguente irregolarità della sua azione amministrativa e, talvolta, fino alla completa paralisi”, ed “entra in conflitto frontale con l’ ordinamento giuridico unionale, ispirato per contro ai valori della salvaguardia degli equilibri finanziari e della correttezza dei bilanci pubblici”.

Argomentazioni coerenti con la nutrita giurisprudenza costituzionale secondo cui le disposizioni concernenti le conseguenze dell’inottemperanza ad adempimenti relativi alle regole finanziarie e contabili, in ragione della loro diretta strumentalità al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica,  devono considerarsi norme di coordinamento della finanza pubblica, escluse come tali dalla competenza regionale in materia di organizzazione e funzionamento degli apparati burocratici regionali e locali.

Il regime siciliano: effetti sul funzionamento dl sistema istituzionale

L’ultimo profilo rilevante della vicenda riguarda gli effetti della disciplina speciale siciliana, ed in particolare la ricostruzione delle conseguenze dell’omessa approvazione del rendiconto.

Il venir meno delle disposizioni sullo scioglimento degli organi consiliari che omettono o ritardano oltre i termini di legge l’approvazione dei rendiconti comporta la reviviscenza della disciplina concernente l’intervento sostitutivo regionale, a mezzo commissario, per l’eventualità in cui gli organi comunali omettano o ritardino il compimento di atti obbligatori per legge (art. 24 della l.r. n. 44 del 1991).

In sostanza, a differenza di quanto prevede la disciplina vigente nel resto del territorio nazionale, in Sicilia l’omessa approvazione del rendiconto di gestione non comporta lo scioglimento del consiglio comunale neppure in seguito alla protratta reiterazione delle condotte omissive: in tali ipotesi l’esercizio del potere sostitutivo si limiterà all’adozione del consuntivo senza conseguenze a carico dell’organo consiliare inadempiente.

La disciplina regionale, al pari di quella nazionale, garantisce l’adozione dell’atto, ma realizza una evidente divaricazione tra potere e responsabilità, lasciando prive di conseguenze forme di grave inadempimento di obblighi fondamentali.

Ciò, in un contesto di diffuso inottemperanza agli obblighi di legge, rischia di sostanziarsi in una preoccupante alterazione delle logiche di funzionamento del sistema istituzionale.

Il venir meno dello scioglimento degli organi consiliari che non approvano i rendiconti della gestione finanziaria potrebbe, infatti, plausibilmente incentivare l’utilizzo del potere di approvazione come strumento politico privo di conseguenze e cristallizzare, se non addirittura incrementare, il perimetro dell’inottemperanza alle regole concernenti un profilo strategico del sistema finanziario locale, rimettendo di fatto l’approvazione di un numero sempre crescente di bilanci consuntivi a commissari straordinari piuttosto che alle assemblee consiliari elette dai cittadini.

A margine di queste considerazioni la vicenda desta qualche interrogativo sulla necessità di armonizzazione e coordinamento della disciplina nazionale con quella delle Regioni a statuto speciale, ed in particolare sui confini dell’autonomia normativa regionale in relazione a determinate materie che, anche ad avviso della giurisprudenza costituzionale, richiedono un elevato livello di coordinamento ed integrazione.