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Anno XIV - n. 06 - Giugno 2022

  Studi



Risanamento ambientale: profili di responsabilità e “comportamento concludente".

Di Vincenzo Pugliese
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Risanamento ambientale: profili di responsabilità e “comportamento concludente"

Di VINCENZO PUGLIESE

 

Abstract.

Il presente lavoro trae spunto dalla sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, n. 05448/2020 riguardante circostanze svolte nel Sito di Rilevante Intesse Nazionale di Bagnoli – Coroglio in Napoli e si propone di esaminare il tema della bonifica spontanea del sito inquinato da parte del proprietario che si qualifica incolpevole, nelle more dello svolgimento degli adempimenti previsti dall’art. 244 del d.lgs. n. 152/2006, attraverso l’osservazione delle dinamiche, giuridicamente rilevanti, prodotte dall’attuazione di operazioni straordinarie d’impresa e l’approfondimento del concetto di “comportamento concludente” in questo settore. Quindi considerando solo incidentalmente i profili legati al diritto societario e a quelli civilistici, già ampiamente dibattuti, come la responsabilità e il risarcimento del danno ovvero il diritto di rivalsa.

La pronuncia in esame pone in evidenza la legittimità dell’attivazione, anche se su richiesta della P.A., di alcune fasi del procedimento di bonifica da parte di un soggetto estraneo alla causazione della contaminazione e realizzate da diverse società derivanti da scissioni ovvero conferimenti o cessioni d’azienda.

 Articolo.

  1. Il Consiglio di Stato, con la sentenza annotata[1], si pronuncia sulle situazioni giuridiche derivanti dall’emanazione di provvedimenti da parte del Commissario straordinario del Governo per la bonifica ambientale e rigenerazione urbana del sito di interesse nazionale Bagnoli Coroglio ed impugnati da una persona giuridica, proprietaria di un’area ricedente nel SRIN. Quest’area faceva parte del sito industriale siderurgico ex ILVA s.p.a. dal 1904 al 2 febbraio 1952, quando veniva venduta alla Cementir-Cementerie del Tirreno s.p.a. (proprietà IRI), che vi realizzava un cementificio in grado di utilizzare i residui industriali dell’impianto siderurgico. Nel 1992 l’IRI vendeva la maggioranza delle azioni della s.p.a. Cementir- Cementerie del Tirreno (51,78% del capitale sociale) alla Caltagirone s.p.a.. Nel 2007 la Cementir-Cementerie del Tirreno vendeva l’area del cementificio (inattivo dal 1993) alla Cementir Italia s.p.a., dopo aver effettuato in suo favore il conferimento d’azienda infragruppo. Infine, nel 2015 la Cementir Italia, mediante atto di scissione parziale proporzionale, trasferiva l’area alla società Basi 15 s.r.l., società che assieme alla prima faceva capo al gruppo Caltagirone s.p.a.. Recentemente la società Cementir Italia è stata ceduta alla Italcementi s.p.a. (a sua volta interamente controllata dal gruppo Heidelberg Cement France) ed ha mutato la propria denominazione in Cemitaly s.p.a.
  2. Il Sito di Interesse Nazionale di Bagnoli-Coroglio (“SIN Bagnoli-Coroglio”) è stato istituito con la L. 23 dicembre 2000, n. 388 (Legge finanziaria 2001). L’area viene in primis ricompresa tra i siti ad alto rischio ambientale per i quali rivestivano carattere di urgenza i necessari interventi di bonifica e, conseguentemente è stato perimetrato con decreto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (“MATTM”) del 31 agosto 2001 e successivamente riperimetrato con D.M. MATTM 8 agosto 2014.

Il risanamento ambientale della piana di Bagnoli, sito industriale dal 1906 al 1994, è da molto tempo al centro del dibattito politico e dottrinale. Pertanto, per quanto di interesse, risulta opportuno focalizzare l’analisi sulle vicende successive all’entrata in vigore dell’art. 33 del D.L. n. 133/2014. Con quest’ultima norma, convertita nella L. 11 novembre 2014, n. 164 e recentemente emendata con il D.L. 152/2021, vengono emanate disposizioni inerenti la bonifica ambientale e rigenerazione urbana delle aree del SIN Bagnoli-Coroglio. In particolare, il Legislatore, individua un Commissario Straordinario di Governo e un Soggetto Attuatore al fine della formazione, approvazione e attuazione del relativo programma di risanamento ambientale e per la rigenerazione urbana.

La medesima norma dispone, inoltre, il trasferimento al soggetto attuatore delle aree e degli immobili di cui era titolare la società pubblica Bagnoli futura spa in stato di fallimento. Mentre una piccola percentuale di immobili insistenti sul SIN rimane in proprietà a persone giuridiche private. Tra queste vi è Basi 15 srl che fa capo a Cementir Holding S.p.A., come ut supra, che non ha più interessi di carattere industriale in Italia. L’impresa de qua, come sopra ben inquadrata, ripetutamente e con vari atti di diversa natura, dichiara di non avere mai svolto nelle aree di proprietà alcuna attività e, inoltre, esclude che qualunque contaminazione eventualmente riscontrata in esse possa esserle attribuita.

  1. Per quanto possa risultare rilevante, si fa presente che dal combinato disposto delle circostanze brevemente sopra descritte (per inciso: i vari trasferimenti della proprietà dell’area e l’assenza di qualsivoglia attività industriale dal 1992) con i principi della legislazione ambientale, emerge una strumentalizzazione del principio “chi inquina paga” e della disciplina relativa al danno ambientale ex art. 300 e ss. del d.lgs. n. 152/2006. Infatti in virtù del principio comunitario testé menzionato, la normativa in materia stabilisce che “nei casi di concorso nello stesso evento di danno, ciascuno risponde nei limiti della propria responsabilità personale” (così art. 311, comma 3, D.Lgs. n. 152/2006). Si tratta del principio di c.d. “personalità dell’obbligazione risarcitoria per danno ambientale”, caposaldo assolutamente pacifico, confermato dalla giurisprudenza e dalla dottrina[2]. Questo principio è particolarmente importante nei casi di inquinamenti “storici”, ovverosia nei contesti, come i c.d. Siti di Interesse Nazionale, in cui è certo che l’ambiente fosse già inquinato ben prima che si verificasse l’asserito danno ambientale imputabile a un determinato soggetto. In tali situazioni, in ossequio al principio di personalità dell’obbligazione risarcitoria, occorre valutare quale fosse lo stato di conservazione dell’ambiente al momento del danno (c.d. “condizioni originarie” o “baseline”), e stabilire quale sia il danno aggiuntivo arrecato dal soggetto responsabile, in modo da potergli addebitare solo il danno effettivamente da lui causato (in conformità, appunto, al principio “chi inquina paga”).

3.1 Dall’esame del carteggio processuale emerge che la società-proprietaria appellante insiste molto su questo punto: ciascun operatore è tenuto a rispondere del solo danno ambientale da lui prodotto con la propria attività. Pertanto, essa non avendo svolto attività industriale, non può esservi danno aggiuntivo. Strada, quest’ultima, sicura ed ampiamente battuta.

A tal proposito si segnala la pronuncia del Tribunale di Livorno[3] sulla famigerata vertenza riguardante un grande gruppo italiano produttore di acciaio, la quale conferma che specialmente nei casi di c.d. inquinamento “storico” occorre dimostrare il danno aggiuntivo arrecato dal presunto inquinatore rispetto all’inquinamento preesistente, e che in mancanza di tale prova non può esservi condanna. Nella controversia ora citata, il Ministero affermava la responsabilità per danno ambientale dell’acciaieria e chiedeva l’insinuazione al passivo della Amministrazione Straordinaria dei costi in ipotesi sostenuti per il ripristino ambientale. Il Tribunale (pronunciandosi nel giudizio di rinvio da Cass. 20 luglio 2016, n. 149350) ha statuito che “l’unico dato oggettivo che avrebbe potuto consentire di individuare la quota di responsabilità imputabile alla Società sarebbe stato rinvenibile in un esame della situazione in due diversi ambiti temporali, in modo da verificare, quanto meno per tale periodo, l’incidenza del maggiore inquinamento … in assenza di prova della quota di responsabilità imputabile alla Società rispetto al grave stato di inquinamento delle aree riscontrate, non è possibile ritenere dimostrato il nesso di causalità tra le spese sostenute e la condotta posta in essere dalla società fallita”. Per tutto ciò, senza la prova del danno aggiuntivo arrecato dal soggetto responsabile, dolosamente o colposamente, non può esservi condanna al risarcimento.

Idem il Consiglio di Stato, con sentenza n. 550/2016, che in relazione alle attività sempre nel sito di bonifica nazionale di Livorno conferma che la responsabilità della contaminazione va indagata tenendo conto della data in cui i soggetti sono stati presenti sul sito, ovvero siano subentrati, per varie vicende contrattuali, ai precedenti proprietari.

3.2 Per completezza argomentativa, però, bisogna anche richiamare il principio su cui trova fondamento la sentenza 22 ottobre 2019, n. 10 del Consiglio di Stato riunito in Adunanza plenaria: “la bonifica del sito inquinato può essere ordinata anche a carico di una società non responsabile dell’inquinamento ma che sia ad essa subentrata per effetto di fusione per incorporazione, nel regime previgente alla riforma del diritto societario, e per condotte antecedenti a quando la bonifica è stata introdotta nell’ordinamento giuridico, i cui effetti dannosi permangano al momento dell’adozione del provvedimento”. I giudici affrontano chiaramente il tema degli effetti prodotti dalle operazioni societarie straordinarie in questo ambito (in particolare, la fusione), concludendo per la trasmissione degli obblighi e delle responsabilità derivanti dalla condotta illecita. Il danno ambientale, d’altronde, è inquadrabile nel genus dell’illecito civile ex art. 2043 c.c.. e proprio nella pronuncia in parola si afferma che in un momento antecedente all’introduzione della bonifica nell’ordinamento giuridico, ex art. 17 del D. Lgs. n. 22/1997, l’inquinamento ambientale era considerato un fatto illecito. In questo senso “non vi è luogo ad alcuna retroazione di istituti giuridici introdotti in epoca successiva alla commissione dell’illecito, ma casomai all’applicazione da parte della competente autorità amministrativa degli istituti a protezione dell’ambiente previsti dalla legge al momento in cui si accerta una situazione di pregiudizio in atto”. Quindi la successione di soggetti giuridici sotto il profilo formale, corrisponde alla continuazione dell’originaria impresa/organizzazione aziendale sul piano sostanziale.

  1. Nel rispetto del principio “chi inquina paga”, in ordine al nesso causale, il criterio oggi maggiormente applicato è quello civilistico del “più probabile che non”, escludendo invece la possibilità di applicare il criterio di imputazione penalistico della responsabilità, che richiede una certezza al di là di ogni ragionevole dubbio. Non sussiste (in via automatica, come responsabilità oggettiva o per fatto altrui) una responsabilità in capo al proprietario dell’area inquinata e da bonificare per il sol fatto di tal sua qualità, ove non si dimostri che questi abbia provocato o contribuito a provocare il danno ambientale: è necessario che l’autorità competente accerti il nesso causale tra l’azione d’uno o più agenti individuabili ed il danno ambientale concreto e quantificabile. Copiosa è la giurisprudenza in materia di responsabilità oggettiva: Palazzo Spada non intende discostarsi dal consolidato principio secondo il quale in punto di accertamento della sussistenza del nesso di causalità tra attività industriale svolta nell’area ed inquinamento dell’area medesima si applica il canone - elaborato in ambito civilistico- del "più probabile che non" (cfr. Tar Lazio Roma, sentenza n. 998 del 2014; Cassazione sentenza n. 21619 del 2007) e non invece quello penalistico che richiede una certezza al di là di ogni ragionevole dubbio (cfr. Cassazione civile, sentenza n. 13214 del 2012 e, più di recente TAR Abruzzo - Pescara, I, n. 2014/2014); secondo tale impostazione, per affermare il legame causale non è necessario raggiungere un livello di probabilità (logica) prossimo a uno (cioè la certezza), bensì è sufficiente dimostrare un grado di probabilità maggiore della metà (cioè del 50%). D’altronde anche la Corte di Giustizia dell’Unione Europea (C-188/07), nell'interpretare il principio "chi inquina paga" fornisce una nozione di causa in termini di aumento del rischio, ovvero come contribuzione da parte del produttore al rischio del verificarsi dell'inquinamento.
  2. Ad adiuvandum, è opportuno osservare le dinamiche delle politiche comunitarie in materia. La pietra miliare è rappresentata dalla La Direttiva 2004/35/CE sulla "responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale" (di seguito "ELD"). La Corte di Giustizia EU ha chiaramente riconosciuto tale ruolo in una nota sentenza[4] e ben specificato il suo contenuto: “La direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, deve essere interpretata nel senso che non osta a una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale, la quale, nell’ipotesi in cui sia impossibile individuare il responsabile della contaminazione di un sito o ottenere da quest’ultimo le misure di riparazione, non consente all’autorità competente di imporre l’esecuzione delle misure di prevenzione e di riparazione al proprietario di tale sito, non responsabile della contaminazione”.

È in corso, presso il Parlamento Europeo, un processo di revisione della Direttiva ELD. L’orientamento emergente contempla l’estensione del regime di responsabilità oggettiva alle attività ad alto impatto ambientale generatrici di danni all’ambiente, superando l’elenco previsto in allegato III della medesima direttiva. Impostazione, quest’ultima, di stampo civilistico che potrebbe aprire le porte della legislazione interna alle fattispecie di responsabilità secondaria-sussidiaria (per i terzi aventi causa dall’impresa responsabile).

  1. In conclusione, si può ricapitolare come segue: la bonifica dei siti contaminati è attualmente disciplinata dalla parte V titolo V del d. lgs. 3 aprile 2006 n.152[5]; in particolare l'obbligo di bonifica è in capo al responsabile dell'inquinamento che l’ ufficio amministrativo competente ha l'onere di individuare e ricercare (artt. 242 e 244); che il proprietario non responsabile dell'inquinamento, ma anche altri soggetti interessati, hanno solo la facoltà di effettuare interventi di bonifica (art. 245); in caso di mancata individuazione del responsabile ovvero di assenza di interventi volontari, la bonifica è realizzata dalla pubblica amministrazione (art. 250) che, a fronte delle spese sostenute, si vedono riconosciuto un privilegio speciale immobiliare sul fondo (art. 253). In altri termini, il proprietario incolpevole può adottare le misure di prevenzione, mentre gli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravano sul responsabile della contaminazione. Tuttavia la sentenza in esame afferma con altrettanta chiarezza una eccezione: la legittimità dell’ipotesi in cui il proprietario, sebbene non responsabile in virtù della mancata conclusione da parte della amministrazione competente del procedimento finalizzato all’individuazione del responsabile dell’inquinamento, abbia attivato volontariamente gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale. Nel caso di specie la Città metropolitana di Napoli ha avviato il procedimento teso all’individuazione del responsabile dell’inquinamento nel SRIN Bagnoli Coroglio recentemente, solo in data 2 marzo 2021, mentre antecedentemente la società Cementir-Cementerie del Tirreno s.p.a. e, in successione la sua conferitaria Cementir Italia s.p.a., predispongono ed eseguono un piano di caratterizzazione. Le motivazioni teoriche della bonifica spontanea possono essere riconducibili alla volontà di tutelarsi contro eventuali responsabilità penali o risarcitorie ovvero evitare i conseguenti vincoli che gravano sull'area, di onere reale e di privilegio speciale immobiliare. Ma l’aspetto che assume particolare interesse in questa sede è il comportamento concludente posto in essere dal proprietario attuale del fondo facendosi carico spontaneamente del risanamento ambientale. È evidente che l’assunzione dell’iniziativa, consente di superare l’impossibilità di imporre d’ufficio le misure di bonifica al proprietario non responsabile.

 

[1] sent. Cons. Stato, sez. IV, n. 05448/2020

[2] In giurisprudenza v. l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato che afferma la necessità di “una lettura del principio comunitario “chi inquina paga” secondo le categorie tipiche del canone della responsabilità personale” (Adunanza Plenaria, 25 settembre 2013, n. 21; in termini sez. VI, 25 gennaio 2018, n. 502; Adunanza Plenaria, 13 novembre 2013, n. 25; e altre). V. anche Cass. 22 giugno 2018, n. 17045, in www.ambientediritto.it; Cass. 27 febbraio 1997, n. 1752, in Foro it., 1997, I, pag. 1055. Anche la Corte di Giustizia (pronunciandosi sul rinvio pregiudiziale disposto proprio dalle predette decisioni dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato) ha affermato “la particolare importanza del requisito di causalità tra l’attività dell’operatore e il danno ambientale ai fini dell’applicazione del principio ‘chi inquina paga’ e, di conseguenza, del regime di responsabilità istituito dalla direttiva 2004/35” (CGUE, sentenza 4 marzo 2015, C-534/13; v. anche CGUE, Grande Sezione, sentenza 9 marzo 2010, C-378, C-379, C-380).

In dottrina v. da ultimo C. Vivani, “Il principio ‘chi inquina paga’ e gli obblighi di messa in sicurezza e di bonifica dei siti contaminati”, in Giur. It., 5/2018, pag. 1213; v. anche A. Batà, in Corr. giur., 6, 1990, pag. 652 e in Corr. giur., 1995, pag. 1146 ss.; P. Cendon - P. Ziviz, in Riv. crit. dir. priv., 1987, V, pag. 521; C. Castronovo, La nuova responsabilità civile, Milano, Giuffrè, 2006, pagg. 764-766; B. Pozzo, in Riv. dir. civ., 1997, II, pag. 784; E. Minervini, in Giur. it., 1988, fasc. 2, pagg. 29-33; G. Morbidelli, in Riv. crit. dir. priv., 1987, pag. 616.

[3] Ordinanza 16 ottobre 2018, n.10891

[4] Corte di Giustizia sez. III 4 marzo 2015 C 534-13, su ordinanza di rimessione di questo Giudice. C.d.S. A.P. 13 novembre 2013 n.25

[5] a) ai sensi dell’art. 17, comma 13-bis, del d.lgs. 22/1997 – abrogato a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152: “Le procedure per gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale disciplinate dal presente articolo possono essere comunque utilizzate ad iniziativa degli interessati”;

  1. b) ai sensi dell’art. 9, comma 1, del regolamento attuativo approvato con d.m. 25 ottobre 1999, n. 471: “Il proprietario di un sito o altro soggetto che, al di fuori dei casi di cui agli articoli 7 e 8, intenda attivare di propria iniziativa le procedure per gli interventi di messa in sicurezza d'emergenza, di bonifica e di ripristino ambientale, ai sensi dell'articolo 17, comma 13 bis del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, e del presente regolamento, è tenuto a comunicare alla Regione, alla Provincia ed al Comune la situazione di inquinamento rilevata nonché gli eventuali interventi di messa in sicurezza d'emergenza necessari per assicurare la tutela della salute e dell'ambiente adottati e in fase di esecuzione. La comunicazione deve essere accompagnata da idonea documentazione tecnica dalla quale devono risultare le caratteristiche dei suddetti interventi”;
  2. c) ai sensi dell’ 244 del d.lgs. n. 152/06: “Le pubbliche amministrazioni che nell'esercizio delle proprie funzioni individuano siti nei quali accertino che i livelli di contaminazione sono superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione, ne danno comunicazione alla regione, alla provincia e al comune competenti. La provincia, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell'evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo. … Se il responsabile non sia individuabile o non provveda e non provveda il proprietario del sito né altro soggetto interessato, gli interventi che risultassero necessari ai sensi delle disposizioni di cui al presente titolo sono adottati dall'amministrazione competente in conformità a quanto disposto dall'articolo 250”;
  3. d) ai sensi dell’art. 245 del d.lgs. n. 152/06: “Le procedure per gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale disciplinate dal presente titolo possono essere comunque attivate su iniziativa degli interessati non responsabili” ed “è comunque riconosciuta al proprietario o ad altro soggetto interessato la facoltà di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell'ambito del sito in proprietà o disponibilità”.
  4. e) ai sensi dell’art. 253 del d.lgs. n. 152/06: “Gli interventi di cui al presente titolo costituiscono onere reale sui siti contaminati qualora effettuati d'ufficio dall'autorità competente ai sensi dell'articolo 250. L'onere reale viene iscritto a seguito della approvazione del progetto di bonifica e deve essere indicato nel certificato di destinazione urbanistica” (comma 1); “Le spese sostenute per gli interventi di cui al comma 1 sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 2748, secondo comma, del codice civile. Detto privilegio si può esercitare anche in pregiudizio dei diritti acquistati dai terzi sull'immobile” (comma 2); “Il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati, nei confronti del proprietario del sito incolpevole dell'inquinamento o del pericolo di inquinamento, solo a seguito di provvedimento motivato dell'autorità competente che giustifichi, tra l'altro, l'impossibilità di accertare l'identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l'impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità” (comma 3); “In ogni caso, il proprietario non responsabile dell'inquinamento può essere tenuto a rimborsare, sulla base di provvedimento motivato e con l'osservanza delle disposizioni di cui alla legge 7 agosto 1990, n. 241, le spese degli interventi adottati dall'autorità competente soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato a seguito dell'esecuzione degli interventi medesimi. Nel caso in cui il proprietario non responsabile dell'inquinamento abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del sito inquinato, ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell'inquinamento per le spese sostenute e per l'eventuale maggior danno subito” (comma 4);
  5. f) ai sensi dell’art. 250 del d.lgs. n. 152/06: “Qualora i soggetti responsabili della contaminazione non provvedano direttamente agli adempimenti disposti dal presente titolo ovvero non siano individuabili e non provvedano né il proprietario del sito né altri soggetti interessati, le procedure e gli interventi di cui all'articolo 242 sono realizzati d'ufficio dal comune territorialmente competente e, ove questo non provveda, dalla regione, secondo l'ordine di priorità fissato dal piano regionale per la bonifica delle aree inquinate, avvalendosi anche di altri soggetti pubblici o privati, individuati ad esito di apposite procedure ad evidenza pubblica[…]”.