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Anno XIII - n. 08 - Agosto 2021

  Giurisprudenza Amministrativa



La competenza territoriale dei Tribunali Amministrativi Regionali nelle controversie in materia di procedure di affidamento dei servizi di architettura ed ingegneria.

Di Francesco De Santis
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NOTA A TAR PUGLIA - BARI, SEZIONE SECONDA,

ORDINANZA 14 maggio 2020, n. 664

 

La competenza territoriale dei Tribunali Amministrativi Regionali nelle controversie in materia di procedure di affidamento dei servizi di architettura ed ingegneria

Di FRANCESCO DE SANTIS

 

 

  1. Premessa

 

Il codice del processo amministrativo individua i criteri per la determinazione della competenza territoriale, sempre inderogabile, dei Tribunali Amministrativi Regionali sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti,  accordi  o comportamenti  delle  pubbliche amministrazioni.

 

L’articolo 13, comma 1, del codice, infatti, disponendo una disciplina a doppio livello, prevede due metodi per l’individuazione della competenza dei TT.AA.RR. in funzione del territorio: quello ordinario relativo alla sede dell’autorità amministrativa che ha adottato l’atto da impugnare e quello della c.d. efficacia spaziale inerente l’ambito territoriale di produzione degli effetti dell’atto.

 

La norma, dunque, pone due criteri, di cui uno (quello ordinario) destinato, secondo costante insegnamento giurisprudenziale[1], a cedere il passo a quello dell’efficacia spaziale, nelle ipotesi in cui gli effetti diretti dell’attività amministrativa condensata nell’atto da impugnare siano limitati ad un ambito territoriale compreso nella circoscrizione di un determinato T.A.R. diverso da quello nella cui circoscrizione ha sede l’autorità amministrativa emanante.

 

Secondo tale meccanismo di distribuzione della competenza giurisdizionale a livello territoriale previsto dall’articolo 13, comma 1, del codice, quindi, come anche affermato in giurisprudenza[2], non è destinata ad assumere rilievo la sede dell’autorità che ha emanato l’atto da impugnare, e quindi il Tribunale Amministrativo Regionale nella cui circoscrizione è sita tale sede, nei casi in cui gli effetti diretti del medesimo atto siano limitati alla circoscrizione di un diverso T.A.R.. Al contrario, nei casi in cui gli effetti dell’atto non siano limitati al territorio di una singola regione (o circoscrizione), o perché si tratta di effetti non localizzabili, o perché questi sono localizzati in più di una regione (o circoscrizione), la competenza territoriale è del Tribunale Amministrativo Regionale nella cui circoscrizione ha sede l’autorità emanante.

 

  1. Il caso

 

Il Polo Museale della Puglia, oggi ridenominato in Direzione regionale Musei Puglia a seguito della riorganizzazione ministeriale effettuata con il D.P.C.M. 02/12/2019, n. 169, con sede in Bari e costituente articolazione periferica della Direzione generale Musei, a sua volta ufficio dirigenziale di livello generale del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, indìce una procedura di gara per l’affidamento dei servizi attinenti all’architettura ed all’ingegneria da espletarsi in relazione ai lavori di restauro dell’Anfiteatro Romano di Lecce.

 

I servizi tecnici in oggetto sono individuati dalla stazione appaltante in quelli di rilievo, indagine, progettazione, coordinamento della sicurezza in fase di progettazione ed esecuzione e direzione operativa dei lavori, in cui le attività di progettazione definitiva ed esecutiva assumono preponderanza rispetto a tutte le altre attività, rappresentando, da sole, il 61% dell’importo complessivo dell’appalto.

 

A seguito dell’espletata procedura di gara, il raggruppamento di professionisti classificatosi al secondo posto in graduatoria propone ricorso giurisdizionale avverso l’aggiudicazione, instaurando il relativo giudizio dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia, sede di Bari, quindi, dinanzi al T.A.R. nella cui circoscrizione ha sede la stazione appaltante.

 

Tuttavia, con l’ordinanza in commento, il Tribunale adito declina la competenza territoriale (e funzionale ai sensi dell’articolo 14, comma 3, del codice) ed indica come giudice competente la propria sezione staccata di Lecce, poiché le attività oggetto dell’affidamento, ancorché oggetto di separata procedura, sarebbero strumentali all’appalto di lavori da indire successivamente e da eseguirsi in Lecce e, di tal guisa, poiché “l’atto finale cui è preordinato il servizio affidato è comunque l’esecuzione dei lavori, ragion per cui il luogo di esecuzione deve considerarsi l’anfiteatro romano di Lecce”.

 

  1. Note a margine.

 

Il T.A.R. Bari declina la propria competenza territoriale sulla base dell’assunto secondo cui i servizi tecnici oggetto della procedura di affidamento contestata debbano ritenersi strumentali al fine ultimo della complessiva azione amministrativa, cioè l’esecuzione dei lavori, e quindi debbano seguire le stesse sorti di quest’ultimi in merito all’individuazione del Foro competente.

 

Tale impostazione, tuttavia, rischia di deludere le esigenze di certezza del diritto.

 

L’articolo 13, comma 1, del codice, infatti, sembra connettere l’applicazione del criterio della c.d. efficacia spaziale con riferimento ai soli effetti “diretti” prodotti dall’attività amministrativa oggetto di contenzioso e non, quindi, con riferimento anche ad effetti indiretti o strumentali. La norma, pertanto, sembra sgravare l’interprete dall’individuazione di connessioni fra il potere esercitato (di cui all’atto impugnato) e fattispecie estranee al contenzioso in qualità di possibili cause individuanti il Foro competente.

 

Tutto ciò, del resto, emerge anche dalla Relazione di accompagnamento al codice del processo amministrativo, secondo la quale il criterio ordinario della sede dell’amministrazione emanante deve cedere nelle ipotesi in cui l’ambito territoriale di “efficacia diretta” del potere esercitato sia individuato in una diversa circoscrizione.

 

Sul punto sembra essere concorde anche la giurisprudenza amministrativa.

 

A tal riguardo, infatti, è stato in più occasioni affermato come ciò che debba rappresentare elemento rilevante siano “gli effetti immediati e diretti dell’atto impugnato, e non gli effetti mediati e indiretti, eventualmente derivanti dalla connessione con atti non fatti oggetto di specifico gravame[3].

 

Ed allora, di effetti diretti ed immediati del potere esercitato sembra necessario disquisire in sede di individuazione del giudice territorialmente competente con riferimento al criterio dell’efficacia spaziale, non potendo trovare ingresso valutazioni attinenti ad elementi diversi, estranei al giudizio, anche se magari ad esso connessi in una logica di consequenzialità dell’attività amministrativa complessivamente intesa, in merito al conseguimento di un determinato interesse pubblico, che possano far deviare la scelta del Foro della causa in via deduttiva secondo la probabile (ed eventuale) successiva esplicazione del potere pubblico.

 

Nella questione oggetto del contenzioso di cui all’ordinanza in commento, il T.A.R. ritiene, invece, che l’esecuzione dei futuri lavori a cui sono strumentali i servizi tecnici da affidare, da effettuarsi in un luogo appartenente alla circoscrizione di un diverso Tribunale, siano il parametro da considerare ai fini dell’individuazione del giudice competente a conoscere dell’impugnazione degli atti di gara.

 

La decisione, tuttavia, sembra discostarsi dalla sostanza della norma, così come anche letta dallo stesso giudice amministrativo.

 

A questo punto, dunque, la questione interpretativa da definire in via dirimente sembra essere quella volta a chiarire a cosa la progettazione di un’opera pubblica sia direttamente ed immediatamente connessa.

 

Appare necessario accertare, infatti, se l’espletamento del servizio di progettazione sia intimamente e direttamente legato alla futura esecuzione dei lavori progettati, la quale si pone soltanto a valle dell’apposita procedura di affidamento, oppure a tale stessa procedura.

 

A stretto rigore logico interpretativo dovrebbe propendersi per la seconda ipotesi, secondo cui gli effetti del potere amministrativo esercitato dalla stazione appaltante al fine di conseguire la progettazione di un’opera pubblica sono volti in maniera diretta ed immediata in favore della stessa amministrazione, che utilizzerà tale progetto ponendolo a base di gara in sede di affidamento dell’esecuzione dei lavori.

 

Gli effetti prodotti, quindi, sembrano riverberarsi direttamente ed immediatamente sulla stazione appaltante committente e sull’attività da espletarsi per l’affidamento dei lavori e non, per saltum, sull’esecuzione degli stessi, la quale si pone come un evento futuro e, peraltro, di non sicuro accadimento, nell’ipotesi in cui la stazione appaltante decida di non procedere più all’esecuzione dei lavori, ad esempio, per sopravvenuta indisponibilità del finanziamento dell’opera.

 

Soltanto in tale prospettiva, quindi, può considerarsi integrato il presupposto dell’immediatezza e della diretta riferibilità degli effetti del potere amministrativo, richiesto dall’articolo 13, comma 1, del codice, in merito al criterio dell’efficacia spaziale di riparto della competenza territoriale.

 

Ciò, ancor di più se si considera che alle norme sulla competenza territoriale dei Tribunali Amministrativi Regionali, incardinate in un sistema codicistico in cui la competenza del giudice amministrativo di primo grado è sempre ed in ogni caso inderogabile, non possa darsi che un’interpretazione “letterale e restrittiva”, come sollecitato dalla stessa giurisprudenza amministrativa[4].

 

Nella stessa sede pretoria, nell’ambito delle controversie in tema di agevolazioni finanziarie, si è ritenuto che per “effetti dell’atto” debbano intendersi gli effetti prodotti dall’atto “in conformità al precetto in cui si sostanzia l’esercizio del potere, realizzandone la funzione[5].

 

Applicando tali coordinate interpretative alla fattispecie in esame, è necessario, allora, interrogarsi su quale sia la funzione in cui si esplica il potere concretizzatosi nell’affidamento del servizio di progettazione di un’opera pubblica. Ciò, appare evidente, sempre nel rispetto dei presupposti della diretta ed immediata riferibilità degli effetti del potere amministrativo, dai quali, secondo una logica di complementarietà e di reciproca integrazione, non sembra si possa prescindere.

 

Ebbene, anche tale prospettiva non consente di giungere a conclusioni differenti.

 

La funzione diretta e primaria in cui si sostanzia l’attività amministrativa di affidamento del servizio di progettazione di un’opera pubblica appare essere esclusivamente il conseguimento del progetto stesso e non la successiva, anche se connessa, esecuzione dei lavori, la quale si pone nell’ambito di un segmento funzionalmente separato della complessiva attività procedimentale di realizzazione dell’opera.

 

Del resto, se così non fosse, le controversie relative a qualsiasi contratto stipulato dalla stazione appaltante in merito alla realizzazione di un lavoro pubblico (ad esempio, consulenze specialistiche, acquisto di risorse strumentali all’attività amministrativa, servizio esterno di verifica della progettazione) dovrebbero essere incardinate nel Foro della materiale realizzazione dell’opera finale, nonostante tutti gli effetti di tali contratti sarebbero destinati ad esplicarsi esclusivamente presso la sede della stazione appaltante.

 

Alla luce delle considerazioni che precedono, allora, sembra auspicabile una maggiore salvaguardia, in sede pretoria e magari anche in sede legislativa, delle esigenze di certezza del diritto in favore degli attori del processo amministrativo, al fine di scongiurare dubbi ed ambiguità in sede di individuazione del giudice competente nell’ambito delle controversie sugli affidamenti dei servizi di architettura ed ingegneria, ancor di più nell’attuale periodo storico, in cui la rapidità di esecuzione delle opere pubbliche non può che rappresentare un fattore decisivo per il rilancio economico e sociale del Paese.

 

NOTE:

[1] Cons. St., Ad. Plen., 04 febbraio 2013, n. 4; Cons. St., Ad. Plen., ordinanza 24 settembre 2012, n. 33; Cons. St., Ad. Plen., 12 dicembre 2012, n. 38.

[2] Cons. St., Sez. III, ordinanza 30/08/2013, n. 4335; T.A.R. Veneto, Sez. III, ordinanza 27/04/2020, n. 374.

[3] Cons. St., Sez. VI, 15 marzo 2010, n. 1494; in termini anche Cons. St., Ad. Plen., 04 febbraio 2013, cit.; Cons. St., Sez. VI, 23 aprile 2018, n. 2453; T.A.R. Lazio-Roma, Sez. III-ter, ordinanza 15 febbraio 2018, n. 1774.

[4] T.A.R. Lazio-Roma, Sez. II-bis, ordinanza 14 giugno 2019, n. 7716.

[5] Ex multis, da ultimo, T.A.R. Lazio-Roma, Sez. III-ter, ordinanza 27 marzo 2019, n. 4056.