La coesistenza degli accessi nella materia degli appalti pubblici

Nota a Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 2 aprile 2020, n. 10

di Alessandra Scafuri

Sommario: 1. Gli istituti giuridici e le loro questioni 2. Il fatto 3. Le soluzioni adottate dalla Plenaria

1.Gli istituti giuridici e le loro questioni

Le questioni giuridiche deferite all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato dalla terza Sezione1 vertono sulla congiunta ammissibilità delle diverse forme di accesso nelle procedure ad evidenza pubblica, in particolare del diritto di accesso civico generalizzato nella fase esecutiva e sul possibile adattamento della risposta amministrativa all’istanza ostensiva del privato che ometta di specificare a quale tipologia di accesso essa si riferisca. La coesistenza degli accessi, declinati nelle diverse fattispecie di accesso documentale della legge n. 241/1990, dell’accesso civico e di quello civico generalizzato delle ultime riforme improntate alla massima trasparenza dell’azione amministrativa e alla valutazione delle performance per il miglioramento della stessa, è ammessa pacificamente in dottrina e giurisprudenza2 . In merito ad un’unica istanza ostensiva, quindi, ci si interroga se questa possa riferirsi contemporaneamente alle due forme di accesso documentale e civico generalizzato, salvo diversa specifica indicazione nell’istanza stessa.

La natura giuridica dell’accesso documentale degli artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990 è tuttora oggetto di dibattito sia in dottrina che in giurisprudenza ed oscilla tra coloro che, partendo dal dato codicistico e dalla devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ne affermano la natura di diritto soggettivo, contro chi lo reputa un interesse legittimo3 , anche a fronte del ridotto termine di decadenza di trenta giorni per l’impugnazione, ritenuto non compatibile con il diritto soggettivo. Una giurisprudenza ormai risalente4 non ha ritenuto di risolvere la questione della natura giuridica dell’accesso affermandone la non utilità. Si è chiarito, tuttavia, che il diritto di accesso ha carattere strumentale alla tutela di ulteriori situazioni giuridiche aventi ad oggetto beni della vita finali. L’accesso consente al titolare di esercitare poteri di natura procedimentale finalizzati alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti, sia che si tratti di posizioni di diritto soggettivo che di interesse legittimo. La nuova formulazione dell’art. 22, secondo comma, della legge n. 241/1990, in seguito alla modifica operata dalla legge n. 15/2005, qualifica il diritto di accesso come inerente ai livelli essenziali delle prestazioni concernente i diritti civili e sociali da garantirsi su tutto il territorio nazionale, limitato solo in presenza di interessi sensibili. Il diritto di accesso va sempre collegato ad una specifica situazione soggettiva giuridicamente rilevante, cui corrisponde un interesse diretto, concreto e attuale.

Le vicende che hanno caratterizzato la formazione della pluralità di accessi, con l’evoluzione di quello ordinario documentale della legge sull’azione amministrativa, risalgono alla riqualificazione del canone generale della trasparenza, dal D.Lgs. n. 150/2009, nell’ottica di rilancio delle performance e consenso alle pubbliche amministrazioni, anche da parte degli stakeholder, al D.Lgs. n. 33/2013 e fino al D.Lgs. n. 97/2016. Il primo provvedimento citato ha determinato una mutazione genetica del principio di trasparenza definendola come accessibilità totale alle informazioni, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni. Il cammino del legislatore italiano verso il F.O.I.A.5 (Freedom of abbiano un “carattere di indifferibilità e di urgenza”, limitando di fatto quel controllo generalizzato dell’attività del Information Act), mutuato dall’esperienza giuridica statunitense, sembra esser rimasto incompiuto ma ciò che si apprende è la tendenza a voler rendere conoscibile a chiunque la documentazione nella disponibilità dell’amministrazione al fine di equilibrare quella naturale asimmetria informativa che connota il rapporto di diritto pubblico.

Ciò deve trovare riscontro anche nella delicata materia dei contratti pubblici, in cui le stazioni appaltanti devono fornire agli operatori economici la documentazione relativa alla procedura, ma non solo. Interessante notare come la pronuncia in commento abbia evidenziato che l’esecuzione del contratto pubblico ovvero della concessione pubblica non è “terra di nessuno” ma è soggetta ad un controllo diffuso, aperto alla conoscibilità di eventuali controinteressati al subentro ovvero alla riedizione della gara, fermo restando il carattere soggettivo della giurisdizione amministrativa in questa materia. L’accesso civico e quello libero universale, infatti, hanno inteso estendere il controllo sull’attività amministrativa da parte dei cittadini, pur prevedendo specifiche limitazioni. Il primo accesso impone alla pubblica amministrazione una serie di obblighi di pubblicazione, cui corrisponde il diritto soggettivo di conoscere in capo a “chiunque”, ossia ai cittadini in quanto tali. A differenza dell’accesso ordinario, l’accesso civico è gratuito e non necessita di una motivazione poiché la scelta di conoscibilità è prevista a monte della legge. Con l’introduzione dell’accesso civico e del suo ulteriore sviluppo dell’accesso libero e universale, riguardante tutti gli atti della pubblica amministrazione, anche non soggetti all’obbligo di pubblicazione, si è attuata quella rivoluzione copernicana nell’amministrazione pubblica che diventa sempre più la “casa di vetro”, lontana dall’antica concezione dell’amministrazione che cospira segretamente contro il privato. 

2.Il fatto

In trentotto punti di motivazione la plenaria in commento dirime la questione giuridica dell’accesso agli atti della fase esecutiva di un contratto di appalto di servizi. Nella fattispecie, una ditta, seconda classificata, richiede l’accesso ai documenti della fase esecutiva nei confronti di una Azienda U.S.L., vantando la titolarità di uno specifico interesse, qualificato e differenziato. Il provvedimento oggetto di gravame è la nota dell’Azienda con cui si comunica il diniego all’istanza di accesso agli atti.

L’amministrazione sostiene la mancanza dei presupposti per qualunque tipologia di accesso: per l’accesso documentale l’istanza difetta della dimostrazione della concreta esistenza di una posizione qualificata, mentre per l’accesso civico generalizzato si replica che esso non trova applicazione nella materia dei contratti pubblici. L’accesso richiesto dalla ditta tende alla verifica dell’esatta esecuzione poiché l’accertamento di eventuali inadempienze dell’appaltatore determina l’obbligo della pubblica amministrazione di procedere alla risoluzione del contratto e al conseguente affidamento del servizio alla stessa appellante, secondo le regole dello scorrimento della graduatoria di cui all’art. 140 del D.Lgs. n. 163 del 2006, applicabile alla fattispecie. Il Collegio evidenzia che l’istanza ostensiva non si è riferita espressamente né all’accesso documentale della legge n. 241/1990 né a quello civico generalizzato del D.Lgs. n. 97/2016. La ricorrente ha infatti eccepito l’illegittimità della nota di diniego all’accesso con argomentazione parallela tanto sotto il profilo dell’accesso ordinario quanto per quello civico generalizzato, di cui all’art. 5 del D. Lgs. n. 33 del 2013, poiché essa ha in ogni caso diritto ad accedere ai documenti e ai dati detenuti dall’amministrazione. A fronte di tali argomentazioni, il T.A.R. Toscana ha ritenuto infondate le doglianze della ditta in quanto non ammette un’indagine esplorativa tesa alla ricerca di una qualche condotta inadempiente dell’attuale aggiudicataria. Il giudice di prime cure ha inoltre riconosciuto gli attuali contrasti giurisprudenziali sull’ammissibilità dell’accesso civico generalizzato nella materia dei contratti pubblici, in cui si rende necessario trovare un punto di equilibrio tra la disciplina dell’accesso documentale di cui agli artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990, richiamati dall’art. 53 del Codice dei contratti pubblici, e l’art.5-bis, terzo comma, del D.Lgs. n. 33/2013, relativo alle esclusioni e ai limiti all’accesso civico. Si ammette che rispetto alla fase pubblicistica della procedura, gli accessi sono consentiti. In particolare quello civico permette un controllo diffuso sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche, insieme alla partecipazione al dibattito pubblico. Nella fase esecutiva del rapporto contrattuale, invece, è consentito l’accesso ordinario nel rispetto delle condizioni e dei limiti individuati dalla giurisprudenza. Le conclusioni del giudice di primo grado sono state impugnate dalla ditta dinanzi alla terza sezione del Consiglio di Stato che ha quindi rilevato il contrasto giurisprudenziale sul tema e ha deferito la questione all’Adunanza Plenaria, ai sensi dell’art.99 c.p.a.

3.Le soluzioni adottate dalla Plenaria

L’ammissibilità dell’accesso civico nella delicata materia degli appalti pubblici sembra esser riconosciuta dal Collegio in base ad una serie di argomentazioni convergenti nella necessità di garantire il controllo pubblico anche nella fase esecutiva dell’appalto. È infatti in tale ambito che occorre preservare la legalità dell’azione amministrativa e approntare tutti gli strumenti di contrasto verso fenomeni corruttivi che si verificano- anche e soprattutto- in questa fase cruciale della procedura. Nella sede dell’esecuzione dell’opera, a maggior ragione, occorre rafforzare le garanzie poste a presidio delle regole del buon andamento, della trasparenza e della concorrenza, formalmente seguite nella fase pubblicistica anteriore e prodromica all’aggiudicazione. Tale tesi è ammessa espressamente dall’art. 53, comma 1, D.Lgs. n. 50 del 2016 anche nei confronti della “privatistica” fase dell’esecuzione, in cui i principi di trasparenza, concorrenza ed evidenza pubblica valorizzano il diritto di accesso in virtù degli interessi pubblici sottesi. La fase esecutiva del contratto pubblico rivela quindi un’anima pubblicistica che comporta una disciplina autonoma e parallela rispetto alle disposizioni del codice civile. L’articolo suddetto rinvia all’intera legge sul procedimento amministrativo e in particolare alla disciplina sull’accesso ordinario degli artt. 22 e ss. della l. n. 241 del 1990.

La proponibilità dell’istanza ostensiva nella fase dell’esecuzione è inevitabile poiché in essa si concretizza la cura dell’interesse pubblico per il quale è stata indetta la gara. L’art. 53 del Codice dei contratti pubblici è significativamente rubricato “accesso agli atti e riservatezza”, come per ricordare il complesso rapporto tra i due diritti e la necessità di un loro bilanciamento, in particolare nella procedura ad evidenza pubblica in cui si intersecano interessi pubblici e privati, entrambi degni di tutela, rinvenibili nel principio di trasparenza opposto a quello della riservatezza. Con riferimento all’applicabilità dell’accesso civico generalizzato anche alle procedure di gara, la giurisprudenza amministrativa si era divisa in due orientamenti. Una prima ricostruzione6 riteneva che i documenti afferenti alle procedure di affidamento ed esecuzione di un appalto fossero esclusivamente sottoposti alla disciplina di cui all’art. 53, D. Lgs. n. 50/2016, quindi esclusi dall’accesso civico c.d. generalizzato di cui al secondo comma dell’art. 5 del D.Lgs. n. 33/2013. Secondo un contrario indirizzo7 , si sostiene l’applicabilità della disciplina dell’accesso civico generalizzato anche alla materia degli appalti pubblici. L’art. 5-bis, comma 3, D. Lgs. n. 33/2013, nell’escludere l’accesso civico generalizzato nei casi previsti dalla legge, ivi compresi le ipotesi del rispetto di “specifiche condizioni, modalità e limiti”, non intende limitare tale diritto ad intere materie. Se si concludesse diversamente, infatti, si svilirebbe la ratio dell’istituto in esame rispetto ad una materia così importante qual è quella dei contratti pubblici.

L’accesso civico generalizzato mira a garantire il principio generale della trasparenza dell’azione amministrativa, ricavabile direttamente dalla Costituzione. In tal modo non si intende affatto eludere il rispetto dei limiti imposti dalla specifica normativa di cui all’art. 53, D. Lgs. n. 50/2016. L’Adunanza plenaria, con la sentenza in commento, ha confermato la validità di tale ultimo orientamento, ritenendo che l’accesso civico generalizzato, fermi i divieti temporanei ed assoluti di cui all’art. 53 del D. Lgs. n. 50/2016, è applicabile anche agli atti delle procedure di gara e, in particolare, all’esecuzione dei contratti pubblici, non ostandovi in senso assoluto l’eccezione del terzo comma dell’art. 5-bis del D. Lgs. n. 33/2013 in combinato disposto con il citato art. 53 del Codice dei contratti pubblici, insieme alle disposizioni della legge sull’azione amministrativa. Tale quadro normativo, infatti, deve essere coerente con la ratio legis degli istituti coinvolti e deve rivalutare la necessità del controllo democratico nella contrattualistica pubblica. La trasparenza della pubblica amministrazione che, come una casa di vetro permette ai cittadini di riflettere la legittimità delle decisioni assunte nella cura degli interessi pubblici ad essa affidati, rappresenta quel marchio di democrazia irrinunciabile e di intellegibilità dell’azione amministrativa, nonché assenza di corruzione in essa.

Tale cancro annidato nell’amministrazione italiana spesso trae origine in ipotesi di conflitti di interesse e laddove questo sussista, anche in via potenziale, il diritto di accesso civico generalizzato può atteggiarsi ad efficace strumento di prevenzione e repressione. Nella fase esecutiva del contratto di diritto pubblico, infatti, si assiste alla cura in concreto dell’interesse pubblico sotteso alla procedura ad evidenza pubblica e in virtù di esso deve ammettersi un controllo diffuso su questa fase cruciale. Numerose sono le disposizioni speciali presenti nel Codice dei contratti pubblici, quali gli artt. 100-113- bis, che prevedono penetranti controlli da parte delle autorità preposte a prevenire e a sanzionare l’inefficienza, la corruzione o l’infiltrazione mafiosa manifestatasi nello svolgimento del rapporto negoziale. L’Autorità Nazionale Anticorruzione esercita funzioni di vigilanza ai sensi dell’art. 213, terzo comma, lett. b) e c), d.lgs. n. 50 del 2016 in materia di esecuzione dei contratti pubblici, come sono previsti i controlli antimafia da parte del prefetto, con gli effetti interdittivi di cui all’art. 88, comma 4- bis, d.lgs. n. 159 del 2011. Sotto il profilo degli interessi pubblici sottesi alla fase dell’esecuzione del rapporto, i principi di concorrenza, di evidenza pubblica e di trasparenza mirano a garantire la scelta del miglior concorrente e l’esatto adempimento della commessa pubblica, dando voce alle esigenze di conoscenza degli atti della procedura, compresi quelli della fase esecutiva. La sentenza in esame ripercorre anche le vicende del recesso pubblicistico ovvero privatistico, in cui sussiste l’interesse del concorrente a conoscere illegittimità, afferenti alla pregressa fase pubblicistica ma emersi solo in sede di esecuzione (ipotesi di c.d. recesso pubblicistico o, più precisamente, forme di annullamento in autotutela, discrezionale o doverosa) o comunque inadempimenti manifestatisi in fase di esecuzione (ipotesi di c.d. recesso privatistico). Il concorso tra i distinti regimi dell’accesso documentale e di quello civico, nonché la loro congiunta proponibilità in un’unica istanza ostensiva, rappresenta una criticità in relazione al principio del minor aggravio per l’amministrazione procedente.

Questa infatti è chiamata a pronunciarsi parallelamente su due differenti forme di accesso aventi ognuna la propria disciplina. L’amministrazione deve quindi valutare regole e limiti diversi per calibrare gli interessi in gioco e bilanciarli in un quadro procedimentale articolato, in cui i due accessi non entrano in conflitto ma possono risultare complementari. L’Adunanza Plenaria in commento descrive l’estensione e l’intensità della tutela delle diverse discipline: la tutela dell’accesso documentale consente un’analisi più approfondita a dati pertinenti, mentre l’accesso generalizzato è più esteso in quanto permette un’ampia conoscibilità di dati, documenti e informazioni. Sull’attuazione delle norme sull’accesso civico generalizzato (c.d. FOIA) la pronuncia in commento riprende una circolare del Ministero per la pubblica amministrazione e semplificazione8 che valorizza il criterio della tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo, sotteso all’accesso civico generalizzato, cui deve riconoscersi una più ampia tutela, qualora non sia specificato un diverso titolo giuridico della domanda (ad es. procedimentale, ambientale,) per cui la stessa dovrà essere trattata dall’amministrazione come richiesta di accesso generalizzato.

L’argomentazione si sofferma nell’analisi comparativa tra il need to know e il right to know, l’uno come bisogno di conoscenza, l’altro come interesse individuale alla conoscenza protetto in sé nell’accesso civico generalizzato. L’interesse individuale alla conoscenza, è protetto in sé, se e in quanto non vi siano contrarie ragioni di interesse pubblico o privato, ragioni espresse dalle eccezioni relative di cui all’art. 5-bis, commi 1 e 2, d.lgs. n. 33 del 2013. Rispetto alle istanze di accesso non qualificate, quindi, la pronuncia sostiene il principio secondo il quale la pubblica amministrazione ha il potere-dovere di esaminare l’istanza di accesso agli atti e ai documenti pubblici, anche se formulata in modo generico o cumulativo dal richiedente, anche in riferimento all’accesso civico generalizzato. Laddove invece l’istanza faccia un espresso riferimento all’accesso documentale, il giudice amministrativo adito ai sensi dell’art. 116 c.p.a. non può mutare il titolo dell’accesso, definito dall’originaria istanza e dal conseguente diniego adottato dalla Pubblica Amministrazione all’esito del procedimento. Tutti gli accessi tendono a incoraggiare la fiducia del privato nelle amministrazioni preposte alla cura degli interessi pubblici, nell’ottica di riqualificazione del rapporto tra amministrati e amministrazione. Si conferma, pertanto, anche rispetto al rito speciale degli accessi, di cui all’art.116 c.p.a., il potere del giudice amministrativo di conoscere la fondatezza della pretesa sostanziale dedotta in giudizio, consacrando ancora una volta quella trasformazione del processo amministrativo da giudizio sull’atto a giudizio sul rapporto. 

NOTE:

1 Consiglio di Stato, Sez. III, ordinanza 16 dicembre 2019, n. 8501 (Pres. Lipari, Est. Fedullo) rimette all’Adunanza plenaria le seguenti questioni: I. Se sia configurabile, o meno, in capo all’operatore economico, utilmente collocato nella graduatoria dei concorrenti, determinata all’esito della procedura di evidenza pubblica per la scelta del contraente, la titolarità di un interesse giuridicamente protetto, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241/1990, ad avere accesso agli atti della fase esecutiva delle prestazioni, in vista della eventuale sollecitazione del potere dell’amministrazione di provocare la risoluzione per inadempimento dell’appaltatore e il conseguente interpello per il nuovo affidamento del contratto, secondo le regole dello scorrimento della graduatoria; II. Se la disciplina dell’accesso civico generalizzato di cui al d.lgs. n. 33/2013, come modificato dal d.lgs. n. 97/2016, sia applicabile, in tutto o in parte, in relazione ai documenti relativi alle attività delle amministrazioni disciplinate dal codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, di inerenti al procedimento di evidenza pubblica e alla successiva fase esecutiva, ferme restando le limitazioni ed esclusioni oggettive previste dallo stesso codice; III. se, in presenza di un’istanza di accesso ai documenti espressamente motivata con esclusivo riferimento alla disciplina generale di cui alla legge n. 241/1990, o ai suoi elementi sostanziali, l’amministrazione, una volta accertata la carenza del necessario presupposto legittimante della titolarità di un interesse differenziato in capo al richiedente, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241/1990, sia comunque tenuta ad accogliere la richiesta, qualora sussistano le condizioni dell’accesso civico generalizzato di cui al decreto legislativo n. 33/2013; se, di conseguenza, il giudice, in sede di esame del ricorso avverso il diniego di una istanza di accesso motivata con riferimento alla disciplina ordinaria di cui alla legge n. 241/1990 o ai suoi presupposti sostanziali, abbia il potere-dovere di accertare la sussistenza del diritto del richiedente, secondo i più ampi parametri di legittimazione attiva stabiliti dalla disciplina dell’accesso civico generalizzato.

2 Ex multis, Cons. St., sez. V, 2 agosto 2019, n. 5503.

3 Cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 16/1999. In essa si affermava con decisione la natura di interesse legittimo della situazione soggettiva dell’accesso. L’atto emesso dall’amministrazione in risposta all’istanza ostensiva era qualificato come provvedimento autoritativo. Ciò si desumeva dal carattere atecnico del riferimento al termine “diritto”, per cui il legislatore avrebbe conferito la nomenclatura “diritto” al solo fine di enfatizzare il fondamento costituzionale e la dignità sostanziale della situazione sostanziale dell’istante; il legislatore ha quindi previsto la motivazione dell’istanza di accesso per promuovere una valutazione comparativa tra i diversi interessi coinvolti. Se si qualifica l’accesso come interesse legittimo ne deriva che la mancata notificazione ad almeno uno dei controinteressati comporta l’inammissibilità del ricorso promosso avverso il diniego, esplicito ovvero implicito, all’accesso. Il dibattito sulla natura giuridica ha senso per risolvere la questione sulla riproponibilità dell’istanza ostensiva da parte di chi non ha impugnato il diniego nei termini. Oggi essa è ammessa a fronte di nuove circostanze, pur non essendo tuttora concluso il dibattito sulla natura giuridica dell’accesso.

4 Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 6/2006.

5 Con la normativa FOIA, l’ordinamento italiano riconosce la libertà di accedere alle informazioni in possesso delle pubbliche amministrazioni come diritto fondamentale. Il principio che guida l’intera normativa è la tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo di tutti i soggetti della società civile: in assenza di ostacoli riconducibili ai limiti previsti dalla legge, le amministrazioni devono dare prevalenza al diritto di chiunque di conoscere e di accedere alle informazioni possedute dalla pubblica amministrazione. In ultimo, si segnala che il decreto Cura Italia ha limitato temporaneamente la richiesta di accesso ma le amministrazioni possono sempre fornire dati chiari e tempestivi sull’emergenza Covid-19, perché la trasparenza è uno strumento per affrontare la sfiducia dei cittadini e il pericolo di illegalità che può insinuarsi nelle procedure urgenti. Il suddetto decreto ha sancito una sospensione temporanea delle richieste di accesso che non abbiano un “carattere di indifferibilità e di urgenza”, limitando di fatto quel controllo generalizzato dell’attività del governo e della pubblica amministrazione che la battaglia per il FOIA aveva reso possibile, garantendo a tutti l’accesso ai documenti pubblici e scardinando il modello di amministrazione trasparente “per concessione”, che definisce quali atti e documenti potessero essere resi pubblici. Le limitazioni alla trasparenza pubblica possono essere accettabili solo a patto che siano temporanee e che non si protraggano oltre il 31 maggio, termine previsto dal decreto Cura Italia per le misure di estrema urgenza. I provvedimenti assunti per contenere l’avanzata dell’epidemia di Covid-19 che hanno costretto a casa molti di noi valgono anche per i dipendenti pubblici i quali, pur lavorando da remoto, non potrebbero essere in grado di ricercare negli archivi cartacei delle amministrazioni i documenti richiesti e non potrebbero di conseguenza fornire risposte tempestive rispettando il limite dei 30 giorni stabiliti dalla legge. Il decreto del 17 marzo stabilisce però che, qualora le richieste di accesso avessero un carattere indifferibile e urgente, le risposte andrebbero in ogni caso garantite anche in questa fase “eccezionale” vissuta da tutto il Paese, compresa la sua burocrazia.

6 Consiglio di Stato 02/08/2019, n. 5503; TAR Lombardia, Milano, sez. V, 25/03/2019, n. 630; TAR Lazio, Roma 14/01/2019, n. 425; TAR Emilia Romagna, Parma 18/07/2018, n. 197.

7 Il primo riconoscimento “indiretto” si deve all’Adunanza Plenaria n. 5/1999 secondo cui «l’amministrazione non può negare l’accesso agli atti riguardanti la sua attività di diritto privato solo in ragione della loro natura privatistica», ma in tal senso già Consiglio di Stato, sez. IV, 4 febbraio 1997, n. 42, ha espressamente riconosciuto l’accesso ad atti «concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale» (art. 22, comma 1, lett. e) della l. n. 241 del 1990). In riferimento allo specifico diritto di accesso civico generalizzato, si veda Consiglio di Stato 05/06/2019, n. 3780; TAR Lombardia, Milano, sez. III, 11/01/2019, n. 45.

8 Ministero per la pubblica amministrazione e semplificazione, Circolare n. 2 del 6 giugno 2017 sull’Attuazione delle norme sull’accesso civico generalizzato (c.d. FOIA).