Il Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza:

figura centrale nella prevenzione dei fenomeni di maladministration

Di Antonella Paolo

Abstract

La figura del Responsabile della Prevenzione della Corruzione è stata introdotta con la l. 190/2012 “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione”.

Successivamente, sono state attribuite a quest’ultimo anche le funzioni di Responsabile della Trasparenza, con il d.lgs. n. 97/2016.

Proprio per la delicatezza dei compiti assegnati riguardanti la predisposizione e l’aggiornamento delle misure di prevenzione della corruzione e della trasparenza, la vigilanza sulla loro attuazione, il rispetto degli obblighi di pubblicazione, il riesame delle istanze di accesso civico, la gestione delle segnalazioni di whistleblowing - attraverso il canale di segnalazione interna di cui al d.lgs. n. 24/2023 e delle Linee Guida ANAC, approvate con delibera n. 311 del 12 Luglio 2023 - nonché la contestazione di eventuali situazioni di inconferibilità e incompatibilità previste dal d.lgs. n. 39/2013, tale ruolo esige la sussistenza di un comportamento integerrimo da parte del RPCT, al fine di garantire la buona immagine e il decoro dell’amministrazione.

The figure of Responsible of Corruption Prevention was introduced by Law 190/2012 “Disposition for prevention and repression of corruption and illegality into public administration”.

Subsequently, were assigned to the latter the functions of Responsible of Transparency by Legislative Decree no. 97/2016.

Because of the delicateness of the tasks assigned, concerning the predisposition and updating of the measures for the prevention of corruption and transparency, supervision of their implementation, compliance with publication requirements, review of requests for civic access, management of whistleblowing reports - through the internal reporting channel required by Legislative Decree no. 24/2023 and the ANAC Guidelines, approved by Resolution no. 311 of 12 July 2023 - and the notification of any situations of incompatibility introduced by Legislative Decree no. 39/2013, that role requires the existence of upright behavior from RPCT, in order to guarantee good image and decorum of the administration.

Sommario: 1. Introduzione – 2. Funzione e compiti - 3. Conclusioni -

1. Introduzione

Il Responsabile della Prevenzione della Corruzione, figura introdotta dalla l. 190/2012, cui sono state attribuite anche le funzioni di Responsabile della Trasparenza^[1], con il d.lgs. 97/2016,   svolge un ruolo fondamentale nel panorama della prevenzione della corruzione intesa quest’ultima come fenomeno di maladministration, comprendente situazioni molto più ampie di quelle penalistiche, venendo in evidenza il “malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite”^[2].

Si precisa che qualora l’amministrazione intenda scindere la nomina di RPC e di RT dovrà motivare tale scelta, garantendo altresì “il coordinamento delle attività svolte dai due responsabili, anche attraverso un adeguato supporto organizzativo”^[3].

Proprio in considerazione del ruolo organizzativo e di raccordo svolto dal RPCT “le amministrazioni devono assicurargli un adeguato supporto, mediante assegnazione di appropriate risorse umane, strumentali e finanziarie” oltre che la presenza di elevate professionalità che dovranno essere sottoposte a formazione specifica^[4].

Per quanto attiene alla nomina del RPCT, di norma, viene individuato dall’organo di indirizzo tra i dirigenti di ruolo in servizio, mentre negli enti locali può coincidere con la figura del segretario o del dirigente apicale salvo diversa e motivata determinazione^[5].

A ben vedere “in caso di carenza di posizioni dirigenziali, o ove questi siano in numero così limitato da dover essere assegnati esclusivamente allo svolgimento di compiti gestionali nelle aree a rischio corruttivo (…) il RPCT potrà essere individuato in un dipendente con posizione organizzativa o, comunque, in un profilo non dirigenziale che garantisca comunque le idonee competenze” con motivazione di tale scelta^[6].

Ai fini della selezione del RPCT è necessario che la stessa verta su un soggetto che abbia manifestato nel tempo un comportamento integerrimo affinché possa operare con autorevolezza nell’interesse dell’amministrazione^[7].

Per quanto attiene al compenso, tale incarico “non può essere oggetto di remunerazione diretta (i.e. immediatamente correlata al conferimento di siffatto incarico aggiuntivo)”^[8] in quanto, diversamente, potrebbe profilarsi una fattispecie di danno erariale.

Invece, sono ammissibili secondo l’Autorità le eventuali retribuzioni di risultato in relazione agli obiettivi di performance predeterminati^[9]. 

1. Funzione e compiti

Il RPCT  quale “punto di riferimento fondamentale interno ad ogni amministrazione per l’attuazione della citata normativa”^[10], segnala all’organo di indirizzo e all’OIV non solo le eventuali disfunzioni collegate all’attuazione delle misure di prevenzione della corruzione e della trasparenza ma anche agli uffici competenti all’esercizio dell’azione disciplinare, i nominativi dei dipendenti che non hanno correttamente attuato tali misure^[11].

Procedendo nel particolare, con il decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80 recante “Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l'efficienza della giustizia” è stato introdotto il Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO) che viene adottato dalle amministrazioni ricomprese nell’ art. 1, comma 2 del d.lgs.  165/2001, con esclusione delle scuole di ogni ordine e grado e delle istituzioni educative.

Nello specifico “si prevede un piano in forma semplificata per le amministrazioni fino a 50 dipendenti” mentre “le amministrazioni ed enti non destinatari della disciplina sul PIAO – in gran parte enti di diritto privato – continuano (…) ad adottare i Piani Triennali della prevenzione della corruzione”^[12].

Il PIAO comprensivo della sezione dedicata all’anticorruzione e alla trasparenza ha durata triennale e deve essere adottato e aggiornato entro il 31 Gennaio, con relativa pubblicazione sul sito del Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri e su quello istituzionale dell’amministrazione, ai sensi dell’art. 7 del D.M. 132/2022^[13].

Pertanto, in considerazione delle novità normative di cui sopra, alcune amministrazioni dovranno       “programmare le strategie di prevenzione della corruzione non più nel PTPCT ma nel PIAO. Per altre, invece, è confermata l’adozione del PTPCT o delle misure per la prevenzione della corruzione integrative del Modello di organizzazione e gestione previsto dal d.lgs. n. 231/2001”^[14].

Secondo ANAC attraverso la prevenzione della corruzione si genera valore pubblico “riducendo gli sprechi e orientando correttamente l’azione amministrativa. Lo stesso concetto di valore pubblico è valorizzato attraverso un miglioramento continuo del processo di gestione del rischio”^[15].

Pertanto, presupposto fondamentale per un’efficace elaborazione delle misure di prevenzione della corruzione è l’analisi del contesto esterno ed interno ovvero dell’ambiente in cui l’amministrazione opera e degli aspetti legati “all’organizzazione e alla gestione dei processi” ^[16].

Pertanto, rispetto al contesto esterno, vengono in rilievo, tra i vari dati elencati nel PNA 2022, il contesto economico e sociale, la presenza della criminalità organizzata, i reati di riciclaggio, corruzione, concussione e peculato mentre, rispetto al contesto interno, sono presi in considerazione elementi come la distribuzione dei ruoli e delle responsabilità attribuite, le risorse finanziarie di cui si dispone e le rilevazioni dei fatti corruttivi interni che si sono verificati^[17].

 Il RPCT svolge una funzione cruciale in termini di prevenzione dei fenomeni corruttivi in quanto è deputato alla verifica dell’efficace attuazione e dell’idoneità del piano nonché dell’effettiva rotazione degli incarichi negli uffici preposti allo svolgimento delle attività nel cui ambito è più elevato il rischio di corruzione^[18], di concerto con i dirigenti competenti, come si evince dall’art. 1 comma 10 della l. 190/2012.

Inoltre, propone la modifica del piano nel caso di significative violazione delle prescrizioni ivi contenute o di modifiche nell’organizzazione o nell’attività dell’amministrazione.

Altro tassello immancabile è la formazione in quanto il RPCT individua il personale che dovrà seguire appositi percorsi di formazione^[19] fermo restando che quest’ultima rappresenta uno strumento fondamentale anche nell’ottica della rotazione ordinaria del personale, consentendo un interscambio di competenze.

Il RPCT redigerà un’apposita relazione avente ad oggetto i risultati dell’attività svolta e la trasmetterà, entro il 15 dicembre di ogni anno, all’OIV e all’organo di indirizzo dell’amministrazione, con pubblicazione sul relativo sito web.^[20]

In aggiunta, riferisce su detta attività qualora lo richieda l’organo di indirizzo.

A ben vedere lo spettro di attività del RPCT è così ampio da ricomprendere anche la gestione delle segnalazioni di whistleblowing la cui disciplina è stata innovata a seguito dell’emanazione del d.lgs. n. 24/2023 - in attuazione della Direttiva comunitaria UE 2019/1937 – determinando l’abrogazione dell’art. 54 bis del d.lgs. 165/2001, conglobandone la relativa disciplina.

Tale disciplina si presenta più organica e peculiare rispetto a quella precedente, con un ampliamento dei soggetti legittimati a presentare le segnalazioni e a ricevere la relativa protezione.

All’interno dei soggetti del settore pubblico per i quali sia prevista l’obbligatorietà della nomina del RPCT, la gestione delle segnalazioni di whistleblowing è affidata a quest’ultimo^[21] attraverso il canale di segnalazione interna che rappresenta una corsia preferenziale rispetto al canale di segnalazione esterna, essendo esperibile alle condizioni previste dall’art. 6 del d.lgs. n. 24/2023^[22].

In particolare, nell’ambito della gestione del canale di segnalazione interna, una volta ricevuta la segnalazione da parte del whistleblower, dovrà essere rilasciato un avviso di ricevimento entro sette giorni dalla data di ricezione della stessa cui si aggiunge che il RPCT manterrà l’interlocuzione con il segnalante anche nel caso in cui siano necessarie delle integrazioni.

Dovrà essere dato diligente seguito alla segnalazione ricevuta e apposito riscontro, entro tre mesi dalla data dell’avviso di ricevimento oppure, in mancanza di quest’ultimo, dalla scadenza del termine di sette giorni dalla presentazione della segnalazione, ai sensi dell’art. 5 lettere c) e d) del d.lgs. n. 24/2023.

A tal proposito, ANAC fornisce le definizioni di “seguito” e di “riscontro” all’interno delle Linee Guida, approvate con delibera n. 311 del 12 Luglio 2023, intendendosi “per seguito” (...) l’azione intrapresa dal soggetto cui è affidata la gestione della segnalazione per valutare la sussistenza dei fatti segnalati, l’esito delle indagini e le eventuali misure adottate” e “per riscontro” (...) la comunicazione alla persona segnalante delle informazioni relative al seguito che viene dato o che si intende dare alla segnalazione”^[23].

Oggetto di segnalazione può essere anche la fattispecie di pantouflage o revolving door che sussiste quando l’ex dipendente pubblico non rispetta il c. d periodo di raffreddamento imposto dall’art. 53 comma 16 ter del d.lgs. 165/2001.

Il divieto di pantouflage rappresenta una misura preventiva atta ad impedire che il dipendente possa “precostituirsi situazioni lavorative vantaggiose presso il soggetto privato con cui è entrato in contatto in relazione al rapporto di lavoro”^[24].

Anche in tal caso, il RPCT prenderà in considerazione solo le segnalazioni ben circostanziate^[25].

Al fine della configurabilità del pantouflage è necessario, come si evince dalle Linee guida Anac n. 1 approvate con delibera n. 493 del 25 settembre 2024 che il dipendente abbia esercitato poteri autoritativi e negoziali all’interno della pubblica amministrazione che si sostanziano nell’adozione di “provvedimenti atti ad incidere unilateralmente, modificandole, sulle situazioni giuridiche soggettive dei destinatari”^[26], implicando, pur sempre, una valutazione del caso concreto che tenga conto del potere esercitato, del tipo di atto emanato, del ruolo ricoperto dal soggetto e dell’incidenza di quest’ultimo rispetto all’adozione  dell’atto finale.

In particolare, secondo ANAC possono essere espressione di tali poteri “la conclusione di contratti per l’acquisizione di beni e servizi o la realizzazione di lavori per la PA e l’adozione di provvedimenti che producono effetti favorevoli per il destinatario e quindi anche atti di autorizzazione, concessione, sovvenzione, sussidi, vantaggi economici di qualunque genere”^[27].

Il RPCT nel momento in cui viene a conoscenza della violazione del divieto di post-employment, di cui all’art. 53 comma 16 ter del d.lgs. 165/2001 segnala “detta violazione ai vertici dell’amministrazione ed eventualmente anche al soggetto privato presso cui è stato assunto l’ex dipendente pubblico”^[28].

 Si ritiene che “ all’interno dell’amministrazione (...) tali verifiche possano essere svolte dal RPCT, con il necessario supporto degli uffici competenti all’interno dell’amministrazione”^[29] a seguito delle quali potrà effettuare una segnalazione qualificata ad ANAC^[30] che secondo il Consiglio di Stato “è il soggetto che ha il compito di assicurare, in sede di accertamento della nullità dei contratti sottoscritti dalle parti e di adozione delle conseguenti misure, il rispetto delle misure di prevenzione della corruzione e trasparenza”^[31].

Ne consegue che il RPCT rappresenta non solo una figura nevralgica all’interno dell’amministrazione ma anche il punto di raccordo con l’ANAC.

Nello svolgimento dei suoi compiti, il RPCT necessita pur sempre della collaborazione degli uffici dell’amministrazione, come riportato nella Delibera n. 840 del 2018 secondo cui “L’integrazione funzionale dei poteri del RPCT, in particolare con quelli di uffici/organi interni all’amministrazione, implica, naturalmente, che anche questi ultimi siano tenuti ad una collaborazione costante e costruttiva con il RPCT e a tenerlo informato sugli esiti delle attività svolte”^[32].

Come innanzi evidenziato, si crea un rapporto di collaborazione tra RPCT e uffici dell’amministrazione in quanto i poteri di quest’ultimo non possono sovrapporsi con quelli degli altri organi interni o esterni all’amministrazione, sussistendo invece un rapporto di complementarietà.^[33]

La sua sfera di attività si estende anche al settore relativo alle inconferibilità e alle incompatibilità di cui al d.lgs. n. 39/2013 e a quello della trasparenza.

Per quanto attiene al primo punto, il RPCT vigila sul rispetto delle disposizioni del d.lgs. n. 39/2013, contestando all’interessato l’esistenza o l’insorgere delle situazioni di inconferibilità o incompatibilità, secondo quanto indicato dall’art. 15 comma 1 di detto decreto.

Inoltre, provvede a segnalare le possibili violazioni del decreto citato all’ANAC, all’AGCM e alla Corte dei Conti, ai fini dell’accertamento di eventuali responsabilità amministrative.

A tali compiti, si aggiungono anche quelli nel settore della trasparenza in quanto svolge “ un’attività di controllo  sull'adempimento da parte dell'amministrazione degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente, assicurando la completezza, la chiarezza e l'aggiornamento delle informazioni pubblicate, nonché segnalando all'organo di indirizzo politico, all'Organismo indipendente di valutazione (OIV), all'Autorità nazionale anticorruzione e, nei casi più gravi, all'ufficio di disciplina i casi di mancato o ritardato adempimento degli obblighi di pubblicazione”^[34].

Il RPCT si occupa anche dei casi di riesame dell’accesso civico, decidendo con provvedimento motivato entro il termine di venti giorni^[35], con la precisazione che provvederà ad effettuare la segnalazione all’ufficio di disciplina nel caso in cui “ la richiesta di accesso civico riguardi dati, informazioni o documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria”^[36].

Sono ricomprese nella sua sfera di attività anche “la diffusione della conoscenza dei Codici di comportamento nell’amministrazione, il monitoraggio annuale della loro attuazione, la pubblicazione sul sito istituzionale e la comunicazione all’ANAC dei risultati del monitoraggio”^[37].

Inoltre, il RPCT può rispondere a titolo di responsabilità dirigenziale ex art. 21 del d.lgs. 165/2001, disciplinare, per danno erariale e all’immagine della pubblica amministrazione, nel caso in cui all’interno di quest’ultima si verifichi la commissione di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato.

Per andare esente da responsabilità, il RPCT dovrà fornire la prova liberatoria prevista dall’art. 1 comma 12 della l. 190/2012 ossia deve dimostrare “a) di avere predisposto, prima della commissione del fatto, il piano di cui al comma 5 e di aver osservato le prescrizioni di cui ai commi 9 e 10 del presente articolo; b) di aver vigilato sul funzionamento e sull'osservanza del piano”^[38].

Nel caso in cui si verifichino ripetute violazioni delle misure di prevenzione previste dal Piano, il RPCT risponde a titolo di responsabilità dirigenziale, ai sensi dell’art. 21 del d.lgs. 165/2001 nonché disciplinare, per omesso controllo.

Anche in tal caso, come prova liberatoria, il RPCT dovrà dimostrare “di avere comunicato agli uffici le misure da adottare e le relative modalità e di avere vigilato sull'osservanza del Piano”^[39].

1. Conclusioni

      Dalle attività svolte dal RPCT si evince la centralità di detta figura nella prevenzione della corruzione, in considerazione non solo della predisposizione di specifiche misure da inserire e aggiornare all’interno del Piano, in base ad una valutazione del rischio ma anche della vigilanza sull’osservanza di queste ultime, contribuendo, altresì, a garantire la trasparenza nella pubblica amministrazione che, come previsto dall’art. 1 comma 2 del d.lgs. 33/2013, assurge a condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive.

[1] PNA 2019 p. 85

[2] Circolare del Dipartimento della Funzione pubblica, n. 1/2013, p. 4.

[3] PNA 2019, p. 85

[4] Circolare del Dipartimento della Funzione pubblica, n. 1/2013, p. 9.

[5] Art.1, co. 7, l. 190/2012.

[6] PNA 2019, pp. 86-87

[7] PNA 2019, p. 90

[8] Alessio Ubaldi, “Il RPCT  e la governance decentrata della prevenzione della corruzione”, paragrafo 2.1 “La nomina”, in C. Contessa, A. Ubaldi, Manuale dell’Anticorruzione e Trasparenza, Il commento alle norme nazionali e sovranazionali sulla prevenzione della corruzione e sulla trasparenza amministrativa, Piacenza, La Tribuna, 2021, p. 108

[9] PNA 2019, p. 95

[10] PNA 2019, p. 85

[11] Art. 1, co. 7, l. 190/2012

[12] PNA 2022, p. 16

[13] PNA 2022, p. 28

[14] PNA  2022, p. 24

[15] PNA 2022, p. 23

[16] PNA 2022, p. 30

[17] PNA 2022 pp. 30-31

[18] Art. 1 co. 10, lettere a) e b), l. 190/2012

[19] Art. 1 co. 10, lettera c), l. 190/2012

[20] Art. 1, co. 14, l. 190/2012

[21] Art. 4, co. 5, d.lgs. n. 24/2023

[22] Art. 6, d.lgs. n. 24/2023 “La persona segnalante puo' effettuare una segnalazione esterna se, al momento della sua presentazione, ricorre una delle seguenti condizioni: a) non e' prevista, nell'ambito del suo contesto lavorativo, l'attivazione obbligatoria del canale di segnalazione interna ovvero questo, anche se obbligatorio, non e' attivo o, anche se attivato, non e' conforme a quanto previsto dall'articolo 4; b) la persona segnalante ha gia' effettuato una segnalazione interna ai sensi dell'articolo 4 e la stessa non ha avuto seguito; c) la persona segnalante ha fondati motivi di ritenere che, se effettuasse una segnalazione interna, alla stessa non sarebbe dato efficace seguito ovvero che la stessa segnalazione possa determinare il rischio di ritorsione; d) la persona segnalante ha fondato motivo di ritenere che la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse”.

[23] Linee Guida ANAC approvate con delibera n. 311 del 12 Luglio 2023, p. 39; art. 2, co. 1 lettere n) e o), d.lgs. n. 24/2023

[24] PNA 2022, p. 64

[25] PNA 2022, p. 73

[26] Linee Guida n. 1 adottate dall’ANAC con delibera n. 493 del 25 Settembre 2024, p. 14

[27] Linee Guida n. 1 adottate dall’ANAC con delibera n. 493 del 25 Settembre 2024, pp. 14-15

[28] PNA 2019, p. 70

[29] PNA 2022, p. 69

[30] PNA 2022, p. 70

[31] PNA 2022, pp. 68-69

[32] Delibera n. 840/2018 ANAC, p. 9

[33] Delibera ANAC n. 840/2018, p. 9

[34] Art. 43, co. 1, d.lgs. 33/2013

[35] Art. 5, co. 7, d.lgs. 33/2013

[36] Art. 5, co. 10, d.lgs. 33/2013; delibera ANAC n. 840/2018, p. 4

[37] Delibera ANAC n. 840/2018, p. 4; art. 15, co. 3 del d.P.R. 16 aprile 2013 n. 62, modificato dal d.P.R. 13 giugno 2023, n. 81

[38] Art. 1, co. 12, l. 190/2012

[39] Art. 1, co. 14, l. 190/2012; PNA 2022, all. n. 3 p. 20