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Anno XIII - n. 01 - Gennaio 2021

  Giurisprudenza Amministrativa



Il Consiglio di Giustizia amministrativa interpreta l'art. 56 c. 2 c.p.a. percorrendo la “terza via”: il non luogo a provvedere.

Di Remo Giovanelli
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NOTA A CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA,

DECRETO MONOCRATICO 25 agosto 2020, n. 624

 

Il Consiglio di Giustizia amministrativa interpreta l'art. 56 c. 2 c.p.a. percorrendo la “terza via”: il non luogo a provvedere

 

Di REMO GIOVANELLI 

 

SOMMARIO: 1. Introduzione. – 2. Fatto.3. La diversa interpretazione del Consiglio di Giustizia Amministrativa. 4. Conclusioni.

 

Abstract

Il tema dell'appellabilità del decreto cautelare monocratico di rigetto è occasione di vivace dibattito all'interno della Giustizia Amministrativa.

I sostenitori dell'interpretazione letterale dell'art. 56 c. 2 c.p.a. propendono per la “non impugnabilità”, da cui ne consegue l'inammissibilità degli appelli proposti.

Poi, vi sono coloro che adottano un'interpretazione logico-sistematica, nonché costituzionalmente e convenzionalmente orientata, che ritengono possibile l'appellabilità del suddetto decreto monocratico in caso di eccezionale urgenza, o in presenza di particolari interessi.

Invece, nel decreto in commento emerge un terzo orientamento, da cui scaturisce la declaratoria di “non luogo a provvedere” dell'appello avverso il decreto di rigetto, poiché il sistema informatico non contempla tale tipo di impugnazione che pertanto, è da considerarsi inesistente.

Tuttavia, la forzatura dell'attuale sistema telematico è funzionale all'effettività della tutela cautelare.

  

  1. Introduzione

L'art. 56 c. 2 c.p.a. è oggetto di intensa discussione, caratterizzata dalla presenza di diversi orientamenti giurisprudenziali.

Il decreto in commento dà l'occasione per fare il punto della situazione sullo “stato dell'arte”.

In particolare, fino ad ora avevamo riscontrato la presenza di due orientamenti: uno <<estensivo>>[1], che ammette l'appellabilità del decreto di rigetto, ed uno <<restrittivo>>[2], che considera inammissibile tale tipo di impugnazione.

Nel caso in trattazione invece, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana adotta un criterio ermeneutico ulteriormente limitativo, ritenendo l'appello avverso decreto cautelare monocratico di rigetto come mezzo di impugnazione inesistente, da cui consegue la declaratoria di “non luogo a provvedere” anziché quella di inammissibilità[3].

In tal modo, come vedremo, il Supremo Consesso Amministrativo Siciliano aderisce parzialmente al suddetto orientamento restrittivo, ma non prende alcuna posizione in merito all'antitetico orientamento estensivo.    

  1. Fatto

Le associazioni Alfa, Beta e Gamma appellavano il decreto cautelare monocratico con cui veniva rigettata la richiesta di sospensione del calendario venatorio 2020/2021 per i seguenti motivi:

  1. a) è proposto appello avverso decreto presidenziale monocratico reso ai sensi dell’art. 56 c.p.a.;
  2. b) in base all’inequivoco tenore letterale dell’art. 56, c. 2, c.p.a., il decreto cautelare presidenziale non è impugnabile;
  3. c) è stato pertanto chiesto un rimedio giuridico inesistente secondo il vigente tessuto processuale;
  4. d) sulle istanze di rimedi giuridici inesistenti non vi è luogo a provvedere, perché non vi è luogo a incardinare una fase o grado di giudizio, esulando dalle competenze presidenziali l’esercizio di qualsivoglia potere processuale non previsto da nessuna disposizione di legge, sia nel senso che non è possibile provvedere sul merito della richiesta, sia nel senso che non è possibile rimettere l’affare all’esame del collegio;
  5. e) il presente ricorso risulta depositato e iscritto a ruolo mediante una “forzatura” del sistema informatico, con attribuzione della classificazione errata quale “appello avverso ordinanza cautelare”, essendo inesistente la tipologia “appello avverso decreto cautelare”; per ragioni di economia processuale il sistema informatico non dovrebbe consentire il deposito e iscrizione a ruolo di istanze non previste dall’ordinamento; per tale profilo organizzativo il presente decreto va trasmesso, per conoscenza e competenza, al Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa”[4].

 

  1. La diversa interpretazione del Consiglio di Giustizia Amministrativa

E' singolare notare come partendo dal testo della medesima norma, il C.g.a sia giunto ad una conclusione più radicale rispetto a quei Collegi che non ammettono l'impugnabilità del decreto cautelare di rigetto, ma fanno ricadere tale appello “extra ordinem” nell'alveo dell'inammissibilità[5].

Tuttavia, appare prima facie non implausibile tale conclusione, poiché viene rilevato che il deposito e l'iscrizione a ruolo del ricorso in questione è stato effettuato tramite “una “forzatura” del sistema informatico, con attribuzione della classificazione errata quale “appello avverso ordinanza cautelare”, essendo inesistente la tipologia “appello avverso decreto cautelare”[6].

Peraltro, tale approdo implica alcune conseguenze che si andranno ad illustrare nel prossimo paragrafo.

 

  1. Conclusioni

Analogamente a quanto già prospettato in altre occasioni[7], secondo il parere di chi scrive l'effettività del diritto alla difesa e del diritto al contraddittorio postulano l'appellabilità del decreto monocratico di rigetto.

Infatti, “quantunque l’art. 56 c.p.a. non lo prevede espressamente, non è parimenti escluso dalla legge, mancando nella norma una declaratoria specifica di non impugnabilità del decreto monocratico; ... quest’ultimo va interpretato secondo ragionevolezza, nel senso, cioè, che prevale la funzione cautelare anticipatoria sottesa ..., quando l’esigenza cautelare rappresentata è, per la natura degli interessi coinvolti o per la specificità della statuizione della P.A., di natura tale da dover esser protetta senza neppure attenderne la trattazione collegiale in camera di consiglio, anche in sede d’appello”[8].

Poi, l'invocato principio di tassatività delle impugnazioni ha dei margini di elasticità anche nel processo penale[9].

Inoltre, secondo l'art. 1 c.p.a. “La giurisdizione amministrativa assicura una tutela piena ed effettiva secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo” e, come rilevato da autorevole dottrina, ciò implica che la “tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti”[10].

Depongono in tal senso l'orientamento della IV Sezione di Palazzo Spada[11], nonché l'insegnamento della Plenaria e del Giudice delle Leggi, che reputano dirimente che “il Costituente, col prevedere la istituzione in ogni regione di organi di giustizia amministrativa di primo grado, ha inteso assoggettare di regola al controllo giurisdizionale del Consiglio di Stato tutti i provvedimenti decisori dei medesimi, comunque incidenti sulla sfera giuridica dei soggetti”[12]. 

Quindi, secondo il parere di chi scrive, la via intrapresa dal Consiglio di Giustizia Amministrativa pone seri dubbi di compatibilità dell'art. 56 c. 2 c.p.a con gli artt. 24, 111, 113, 117, 125 Cost.[13]

Del pari, tale interpretazione impedisce alle parti appellanti la possibilità di sollevare le eventuali questioni di legittimità costituzionale inerenti al predetto art. 56 c.2, oltre che determinare un vuoto di tutela[14].

Sotto altro profilo poi, la forzatura del sistema informatico è necessitata dalla specificità degli interessi in gioco[15], dovendosi tutelare nel caso di specie l'equilibrio del patrimonio faunistico e ambientale[16] che, per tutte le ragioni sopra esposte, dovrebbe apparire preminente rispetto alla regolarità degli adempimenti procedurali, in quanto manifestazione di esigenze di giustizia sostanziale.

 

[1]             R. Giovanelli, L'appellabilità del decreto cautelare monocratico di rigetto: si profila una querelle?, par. 3, in www.ildirittoamministrativo.it.

[2]             R. Giovanelli,  La vexata quaestio dell'impugnabilità del decreto cautelare monocratico negativo, par. 3, in www.ildirittoamministrativo.it.

[3]             C.g.a., decreto in commento.

[4]             Decreto in commento.

[5]             Cfr. con Consiglio di Stato, Sezione V, decreto monocratico n. 3015 del 19.07.2017; Id., Sezione VI, decreto monocratico n. 4875 del 04.10.2018.

[6]             Decreto in commento.

[7]             R. Giovanelli, L'appellabilità cit., in www.ildirittoamministrativo.it. Id., La vexata quaestio cit., in www.ildirittoamministrativo.it.

[8]             Cons. Stato, Sez. III, decreto monocratico n. 5650 dell'11 dicembre 2014. Cfr. con R. Giovanelli, La vexata quaestio cit., par. 3: “Depone a favore della “mancanza della declaratoria specifica di non impugnabilità” il tenore letterale dell'art. 61 c.p.a., precetto teleologicamente contiguo all'art. 56 c.p.a., afferente alla c.d tutela ante causam. Tale disposizione infatti, distingue tra “il decreto che rigetta l'istanza” -non impugnabile-, ed “il provvedimento di accoglimento” -non appellabile-”.

[9]             Cfr. con la sentenza n. 26 del 6 febbraio 2007 della Corte Costituzionale  ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 l. 20 febbraio 2006, n. 46 in relazione all'art. 111 c. 2 Cost., <<nella parte in cui, sostituendo l'art. 593 c.p.p., esclude che il pubblico ministero possa appellare contro le sentenze di proscioglimento, fatta eccezione per le ipotesi previste dall'art. 603 comma 2° c.p.p., se la nuova prova è decisiva>>.

[10]            Cfr. con F.G. Scoca, I principi cit., p. 166: “Quanto alla pienezza della tutela, occorre rilevare che il processo deve assicurare ogni possibile forma di tutela, senza limitazioni che non siano giustificate da altri principi di rango costituzionale”. Cfr. con Consiglio di Stato, sezione V, 18 settembre 2009, decreto monocratico n. 4628: “l'art. 3 L. n. 205/2000 non ha formalmente previsto l'impugnazione in sede di appello; Considerato peraltro che … per cui l'eventuale inammissibilità dell'appello si porrebbe in contrasto con i principi ispiratori dell'ordinamento che sono orientati a garantire l'effettività della tutela giurisdizionale, anche cautelare, delle posizioni soggettive fatte valere dagli interessati; Ritenuta la sussistenza di motivi di estrema gravita ed urgenza prospettati dall'appellante, anche in considerazione del fatto che la camera di consiglio per l'esame collegiale è stata fissata dal TAR in data …; Ritenuto pertanto di dover accogliere l'istanza di misure cautelari provvisorie fino all'esito dell'esame collegiale … Accoglie l'istanza di misure cautelari ...”.

[11]                     Cfr. con Consiglio di Stato, Sezione Quarta, decreto monocratico n. 5971 del 7 dicembre 2018, in cui si discorre di “principi sulla indefettibilità della tutela cautelare nel corso di qualsiasi fase e grado del processo. […] desumibili dall’articolo 24 della Costituzione e dagli articoli 6 e 13 della Convenzione europea sui diritti dell’uomo”. In senso conforme, cfr. con Cons. Stato, Sez. III, decreto monocratico n. 5650 dell'11 dicembre 2014; Cons. Stato,  Sez. VI, decreto monocratico n. 3408, del 25 agosto 2017; Id., n. 3418 e n. 3419 del 30 agosto 2017; Id., n. 3538 e n. 3539 dell'1 settembre 2017.

[12]            Cfr. con Ad. Plen., ord. n. 1 del 1978; Corte Costituzionale, sentenza n. 8 del 1982, Considerato in diritto 3. Cfr. con R. Giovanelli, La vexata quaestio cit., ove nelle conclusione viene richiamato l'insegnamento di Police, il quale ritiene che la ratio della non impugnabilità del decreto cautelare risieda nell'esigua efficacia temporale dello stesso. Tuttavia, viene considerato preminente che la tutela cautelare nel processo amministrativo contempli il doppio grado di giudizio. Per quanto concerne invece le conseguenze che scaturiscono dall'appellabilità del decreto monocratico, cfr. con  C.E. Gallo, L'appellabilità del decreto cautelare presidenziale, in Foro amm., p. 2618, ove lo studioso rileva che sia essenziale garantire la “serenità del Tribunale Amministrativo Regionale”. In particolare, emettendo il decreto d'appello “prima che il collegio sia chiamato a pronunziarsi in primo grado”, evitando per tale via “pericolosi intrecci tra provvedimenti cautelari in appello e decisioni collegiali in primo grado” (p. 2619).    

[13]            Sulla compatibilità costituzionale dell'inappellabilità del decreto monocratico, cfr. con C.E. Gallo, L'appellabilità del decreto cautelare presidenziale, in Foro amm., p. 2618: “diversa è la conclusione se la valutazione viene compiuta alla luce della disciplina costituzionale, dal momento che, in questo caso, occorre considerare il ruolo che ai sensi degli artt. 24 e 111 Cost., ha la tutela in sede giurisdizionale”. Cfr. con R. Giovanelli, L'appellabilità cit.: “bisognerebbe generalizzare il rimedio in questione, a prescindere dalla potenziale irreversibilità prospettata, in omaggio al principio di parità delle parti ex art. 111 Cost. … in considerazione della dialettica dei contrapposti interessi”.  Cfr. con Id., La vexata quaestio cit., ove viene affermato che l'inammissibilità dell'appello avverso il decreto cautelare “non è totalmente in armonia con il volto degli artt. 24, 111, 113, 117, 125 Cost.”.     

[14]            Cfr. con F. Satta, Il sonno delle marmotte, 27 ottobre 2009, in ApertaContrada.it, secondo cui, nel caso preso in esame “il Consiglio di Stato … non ha fatto niente di meno che colmare una lacuna del processo amministrativoExtra ordinem, certo. Ma in nome della giustizia”.

[15]            Si rinvia alle considerazioni svolte dalla giurisprudenza citata nella nota 11, nonché all'insegnamento di SATTA, richiamato nella nota precedente.

[16]            Cfr. con Tar Palermo, sezione I, decreto monocratico n. 839 del 21.08.2020.