Evoluzione storica della figura del Presidente del Consiglio dei Ministri: l’esigenza di un rafforzamento per favorire la stabilità governativa. Profili correlati: i rapporti con il PdR e il ruolo di media e social network.

Di Jacopo Gagliardi

Abstract

Il presente contributo analizza l’evoluzione storica della figura del Pres. del Consiglio ai fini di individuare gli elementi che hanno caratterizzato i problemi di cronica instabilità degli esecutivi italiani. Alla luce di tali esperienze e consapevoli del nuovo ruolo determinante giocato dai leader politici in termini di impatto mediatico, emergerà l’esigenza di superare i pregiudizi sulla figura del leader e di razionalizzare la forma di governo parlamentare per garantire cicli politico-istituzionali più longevi e virtuosi.

This contribution analyzes the historical evolution of the figure of the Prime Minister in order to identify the elements that have characterized the problems of chronic instability of Italian executives. In light of these experiences and aware of the new decisive role played by political leaders in terms of media impact, the need is to overcome prejudices on the figure of the leader and to rationalise the parliamentary form of government to ensure longer-lasting and more virtuous political-institutional cycles will emerge.

Sommario: 1. Introduzione. – 2. Il ruolo del Presidente del Consiglio nell'epoca statutaria - 3. Il dibattito all’interno dell’Assemblea Costituente: quale spazio ritagliare al Presidente del Consiglio? (cenni). - 4. Il ruolo del Presidente del Consiglio nella c.d. “prima Repubblica”. - 5. La necessità di dare attuazione al all’art. 95 Cost., 3° comma, Cost: la L. 400/88. - 6. Il ruolo del Presidente del Consiglio nella c.d. “seconda Repubblica”: gli anni della “democrazia tendenzialmente maggioritaria”. - 7. Le esperienze del governo Letta e del governo Renzi: un nuovo tentativo di riavviare il dibattito sulle riforme. - 8. Il ruolo del PdR nei rapporti con il governo: scelta dei ministri e gestione delle crisi - 8.1 Il ruolo del PDR nella scelta dei ministri. - 8.2 Il ruolo del PdR nella gestione delle crisi di governo. Analisi delle esperienze del Gov. Conte (I e II) e del Gov. Draghi. - 9. L’arena comunicativa: media e social network come elementi cruciali nella costruzione della leadership - 10. Conclusioni. La necessità di superare i pregiudizi sulla figura del leader e l’esigenza di razionalizzare la forma di governo parlamentare per garantire cicli politico-istituzionali più longevi e virtuosi.

1. Introduzione.

L’evoluzione storica della figura del Pres. del Consiglio e il tema della stabilità governativa^[1] sono due aspetti tra loro strettamente interconnessi. I mutamenti del ruolo del Capo del Governo, infatti, si pongono al crocevia delle relazioni tra dinamiche istituzionali e contesto storico-politico, e costituiscono il segno più tangibile delle tendenze evolutive dei sistemi di governo contemporanei, caratterizzati da istanze leaderistiche che influenzano notevolmente le nuove dinamiche del consenso sociale^[2]. La forma di governo “a fattispecie aperta”, delineata nel biennio ’46-’47 dai padri costituenti, se da un lato, consente una configurazione elastica, che lascia aperte le porte a svariate soluzioni ed è capace di adattarsi agli equilibri che di volta in volta si realizzano tra le diverse forze politiche, dall’altro non attribuisce il rilievo necessario ad una figura che, nei fatti, ha scarse prerogative in sede di indirizzo e coordinamento della politica governativa.

La storia italiana dimostra, infatti, quanto il Presidente del Consiglio si sia trovato, perlopiù, a svolgere un’opera di continua mediazione tra le diverse componenti della maggioranza di governi di coalizione, troppo spesso precari, data la mancanza di una solida base parlamentare necessaria, invece, per garantire la governabilità. Ciò ha determinato una sorta di situazione di “crisi semipermanente” che ha impedito, di fatto, al Pres. del Consiglio non solo di imporre una propria linea politica, ma addirittura di affrontare “la discussione delle questioni più scottanti”, nella consapevolezza che ciò avrebbe potuto “segnarne la sorte”. In altre parole, l’esistenza di numerose correnti all’interno dello stesso partito (in particolare di quello di maggioranza relativa), lo spiccato feudalisimo ministeriale ravvisabile nelle esperienze italiane e la presenza di vari gruppi di pressione esterni, ma comunque vicini al governo, hanno configurato, perlopiù, esecutivi quotidianamente costretti fare i conti con il rischio di una crisi di governo, con conseguente debolezza e instabilità che altro non può tradursi che in un’azione farraginosa e poco incisiva connotata da un’ottica tipicamente di breve periodo. La presenza di maggioranze composite ed eterogenee, la lottizzazione della squadra di governo in cui i ministri diventano, sempre più, i rappresentanti dei partiti, se non addirittura delle correnti, all’interno della compagine governativa, la continua esposizione ai poteri di veto e di ricatto delle correnti di partito, dei gruppi di pressione, delle corporazioni economico-professionali sono tutti fattori che hanno incentivato i governi susseguitesi a seguire politiche segnate dall’erogazione particolaristica di benefici economici e di privilegi, a scapito degli interessi generali, e, pertanto, incapaci di tutelare adeguatamente l’interesse nazionale nelle sedi internazionali e sovranazionali^[3].

È da qui che nasce l’esigenza delle riforme al fine di assicurare cicli politici-istituzionali più longevi e virtuosi in grado di far competere il Paese sulla scena globale. E nonostante i progetti di riforma che si sono susseguiti siano pressoché concordi nell’esigenza, seppur attraverso modalità differenti, di valorizzare il ruolo del Presidente del Consiglio, ad oggi si sono tutti conclusi in un nulla di fatto abbandonando, quest’ultimo, ad un destino pressoché segnato. Tutto ciò ha spinto il Pres. della Repubblica ad ampliare le proprie prerogative fino a ergersi a (unico?) garante della stabilità politica ed ha delineato una figura continuamente impegnata a riassettare un circuito democratico il cui corretto funzionamento rischia però di rimanere definitivamente compromesso.

La scelta, sperimentata a partire dal 2001, di indicare il nome del candidato destinato a ricoprire la carica di Presidente del Consiglio della coalizione all’interno del contrassegno elettorale ha contribuito, senza dubbio, ad inaugurare una nuova chiave di lettura che vede il presidente non più come “mediatore di una coalizione che ha la sua forza nei partiti”, ma, piuttosto, “un vero e proprio leader che deve condurre alla vittoria elettorale la coalizione che in lui si riconosce”^[4] ed in cui le capacità comunicative di quest’ultimo giocano un ruolo determinante all’interno della competizione. Sul versante comunicativo, la scena si è progressivamente spostata: prima al teleschermo televisivo e poi sulle piattaforme social, ma, in entrambi i casi, ha favorito l’emersione di leader che propongono promesse facilmente vendibili a un elettorato sempre più volatile ed instabile. L’individuazione del nemico da sconfiggere è diventato, poi, un passaggio imprescindibile verso il successo e questo ha portato ad esasperare i toni, ad inasprire lo scontro politico ed ha dato vita ad una competizione i cui protagonisti tendono più ad accusarsi che a proporre, consapevoli dell’esigenza di dover cavalcare la propria (seppur breve) onda di successo. L’attenzione dell’elettorato si è spostata, così, sulla continua ricerca di una discontinuità segnale di un disagio profondo che, nella migliore delle ipotesi si traduce in disaffezione e quindi astensionismo, ma, come possiamo ben vedere non solo in Italia, anche in preoccupanti derive plebiscitarie e pulsioni antisistema. Anche in Italia, infatti, soprattutto negli ultimi decenni, è cresciuto il malessere e la protesta nei confronti di un ceto politico, talvolta, permeato da pratiche corruttive e scarsamente attento alla qualità dei servizi e delle prestazioni pubbliche. Protesta che trova un ideale terreno di cultura proprio nelle appena ricordate nuove forme di comunicazione politica e si alimenta, infine, con quelle disuguaglianze, quei timori e quel disagio generati dalla crisi finanziaria e dalla recessione economica, poi esasperata dalla globalizzazione, dalla rivoluzione tecnologica, dal cambiamento climatico, dal terrorismo di massa, dalle migrazioni continentali. Malcontento che si diffonde, perlopiù, tra i loser della globalizzazione e della rivoluzione tecnologica: tra i più esposti all’impoverimento delle classi medie e alla reazione identitaria di fronte alle migrazioni di massa^[5]. Nell’ottica della disintermediazione politica, la sovranità popolare si esprime, e di fatto si esaurisce, così, nella scelta del leader, al quale l’elettorato trasferisce una delega incondizionata a esercitare i poteri pubblici al di fuori di qualsivoglia vincolo o limite. In nome della volontà popolare espressa nell’investitura del leader, i contrappesi previsti dalle Costituzioni liberali sono messi in discussione: divisione dei poteri, check and balance costituzionali, istituzioni di garanzia, autorità indipendenti di regolazione o di vigilanza sono viste come un intralcio all’attuazione delle scelte politiche volute dal popolo sovrano (e sono non di rado contestate e delegittimate in quanto “non elette”)^[6].

La riflessione che questo lavoro propone riguarda la capacità italiana di sopportare ancora una marcata (voluta?) debolezza del potere esecutivo, così come delineato dall’Ass. Costituente in un clima di guerra fredda e reciproci timori, alla luce, invece, di uno scenario globale che sta radicalmente cambiando e sta diventando sempre più frenetico e competitivo. Ciò fa sì che emerga l’esigenza di governi dotati di una spiccata capacità decisionale in grado di porre in essere azioni rapide ed incisive. Consapevoli di tutto questo è possibile sostenere che un’attenta riflessione su questo tema sia un passaggio non più prorogabile proprio al fine di rilanciare la crescita e la competitività del Paese e garantire un ciclo politico-istituzionale, economico e sociale più virtuoso.

2. Il ruolo del Presidente del Consiglio nell'epoca statutaria.

I contorni della figura del Presidente del Consiglio in epoca statutaria sono apparsi piuttosto sfumati. Infatti, né il Re, affatto disposto a correre il rischio della creazione di un ulteriore centro di potere in grado di ridurre la sua influenza^[7], né tantomeno il Parlamento, ancora geloso delle prerogative da poco strappate al sovrano, avevano alcun interesse al riconoscimento di una posizione giuridica alla figura del Pres. del Consiglio^[8]. Andando per step è opportuno sottolineare, sin da subito, come nella primissima fase dell’ordinamento statutario in realtà non esistesse né un Presidente del Consiglio, né un Governo inteso come “organismo unitario”, e se tale termine era utilizzato, come ad esempio negli artt. 59 e 60 dello Statuto, venisse implicitamente sottintesa l’aggiunta «Governo del Re»^[9]. Non solo: basti ricordare, ad esempio, come, di fronte alla mancata definizione della titolarità della Presidenza del Consiglio, era il Sovrano stesso a presiedere il Consiglio dei Ministri o, ancora, al fatto che le dimissioni da parte del Presidente non comportavano automaticamente quelle del Governo nella sua interezza^[10]. Tant’è vero che quasi tutti i Presidenti erano consapevoli che per poter avere una qualche forma di peso politico all’interno del Consiglio dei Ministri occorreva disporre di uno o più apparati ministeriali^[11]. Ad ulteriore riprova di quanto sin qui detto, vi era il fatto che lo stesso Statuto, nonostante agli articoli 65-67 prevedesse la pluralità di ministri con funzione di controfirma degli atti e quindi con conseguente assunzione della relativa responsabilità, niente era detto in merito all’organizzazione: l’Esecutivo infatti doveva continuare a trovare nel Monarca il suo centro direttivo^[12].

Ciò detto, non mancarono, già in epoca statutaria, iniziative volte a rafforzare il Governo e in particolare la figura del Presidente del Consiglio: vero punto debole del sistema delineato dallo Statuto. Vanno in questa direzione sia il c.d. “Decreto D’Azeglio” (1850)^[13] sia il c.d. “Decreto Ricasoli” (1867)^[14]. Tali provvedimenti si muovevano entrambi in una duplice direzione: da un lato, ricondurre nell’area di competenza del Governo tutte le questioni riguardanti l’organizzazione dell’amministrazione, la nomina degli alti funzionari dello Stato, l’ordine pubblico e la politica estera; e, dall’altro, garantire l’unità di azione dell’Esecutivo, valorizzando proprio il ruolo del Consiglio dei Ministri^[15]. Tuttavia, i due tentativi non riuscirono a ottenere gli effetti sperati. Anche la Sinistra storica, con Agostino Depretis (1876), tentò di muoversi in questa direzione prevedendo, oltre all’indicazione delle materie da sottoporre alla deliberazione del Consiglio dei Ministri, il riconoscimento, in capo al Presidente, del compito di mantenere l’uniformità dell’indirizzo politico-amministrativo dei Ministeri. A tal proposito, proprio con l’intento di mantenere l’uniformità dell’indirizzo politico-amministrativo dei ministri, Depretis, per primo, tentò di istituire una struttura amministrativa che fosse in grado di predisporre tutta l’attività preparatoria e strumentale connessa con tale potere, che “non poteva più continuare ad essere esplicata dal personale del Ministero di cui era titolare di volta in volta il Presidente stesso”^[16]. Purtroppo, la resistenza dei singoli Ministri ad assumere un ruolo gerarchicamente inferiore al Presidente del Consiglio e la difficoltà dell’ambiente politico a riconoscerne un ruolo di supremazia, determinarono la sostanziale inattuazione del decreto del 1876 che rimase, nei fatti, “lettera morta”^[17]. Il successo che Crispi ottenne^[18] successivamente, fu limitato, però, alle sole prerogative per la definizione dell’assetto organizzativo. Infatti, con L. 12 febbraio 1888, n. 5195, venne riconosciuta, dal Parlamento, l’autonomia organizzativa del Governo. Tale legge si componeva di due soli articoli: nel primo si affermava che «il numero e le attribuzioni dei Ministeri sono determinati con decreto reale», nel secondo si introduceva per ogni Ministero un Sottosegretario di Stato, al quale veniva attribuito il compito di sostenere la discussione degli atti e delle proposte del ministero nel ramo del Parlamento di appartenenza^[19].

In realtà, però, l’unico intervento in epoca statutaria che riuscì ad ottenere una certa rilevanza fu il c.d. Decreto Zanardelli (1901)^[20]. Con tale provvedimento, infatti, ricalcando il decreto Depretis, si tentò sia di valorizzare la figura del Presidente del Consiglio, sia ribadendo il potere-dovere da parte di quest’ultimo di mantenere l’uniformità di indirizzo politico e amministrativo dei Ministeri e di controllare la concreta esecuzione da parte di questi ultimi delle decisioni assunte dal Consiglio, sia definendo in maniera più puntuale i poteri attribuiti al Consiglio dei Ministri attraverso l’espressa previsione delle materie di sua competenza. Tale valorizzazione, tuttavia, non essendo accompagnata dalla creazione di una struttura in grado di supportare l’attività del Presidente del Consiglio^[21], finì per potenziare il principio collegiale.

La successiva età giolittiana, seppur in una primissima fase fu caratterizza dalla costruzione di maggioranze parlamentari basate su logiche personali, a partire dalle elezioni del 1913, con l’avvento del suffragio universale maschile e dei primi partiti di massa, ma, soprattutto, con le elezioni del 1919, sarà contrassegnata da una forte precarietà della figura del Presidente costretto a svolgere un’opera di continua mediazione tra le forze molto instabili che componevano gli esecutivi. Si configura, così, un Pres. del Consiglio come figura di «supremo moderatore e conciliatore dei gruppi»^[22] incapace, di fatto, ad arginare il nascente “feudalesimo ministeriale”.

Questo clima di forte instabilità politico-governativa farà da apripista all’ascesa del fascismo durante il quale, con la c.d. L. Rocco, Il Presidente del Consiglio si trasformerà in un autentico “Capo gerarchico”, rispetto al quale i Ministri risultavano «semplici esecutori di ordini»^[23]. Infatti, con l’attribuzione al Capo del Governo della piena responsabilità dell’indirizzo politico generale del Governo, lo stesso Consiglio dei Ministri si trasformava in un organo con funzioni prevalentemente consultive. In particolare, il suddetto provvedimento subordinava il potere legislativo completamente alla volontà dell’Esecutivo: da un lato, escludendo qualsiasi forma di relazione fiduciaria tra Governo e Parlamento, e dall’altro lato, affidando al Capo del Governo penetranti poteri di condizionamento dell’attività legislativa^[24]. Si pensi, ad esempio, al potere attribuito al Primo Ministro di fissare l’ordine del giorno delle Camere, o ancora, al potere di richiedere – entro tre mesi – il riesame da parte dell’Assemblea delle proposte respinte da uno dei rami del Parlamento^[25].

3. Il dibattito all’interno dell’Assemblea Costituente: quale spazio ritagliare al Presidente del Consiglio? (cenni).

Il dibattito che si tenne in sede alla II Sottocommissione “Problemi Costituzionali” prima e, in Assemblea Costituente^[26] dopo, intorno all’art. 95 della Costituzione fece emergere sostanzialmente due differenti posizioni in merito: la prima favorevole ad una soluzione collegiale^[27], l’altra, invece, più orientata ad una soluzione monocratica^[28].

I primi, ancora scottati dall’esperienza fascista, sostenevano “che non convenisse stabilire legislativamente tale preminenza”^[29]; gli altri sottolineavano, invece, la necessità di riconoscere al Presidente del Consiglio un rilievo costituzionale autonomo o comunque preminente rispetto agli altri Ministri, in modo da assicurare stabilità al Governo^[30]. A mediare tra questi due orientamenti fu la successiva proposta dell’On. Perassi^[31] quello che oggi conosciamo come “modello a fattispecie aperta”^[32] che oggi conosciamo. Tale soluzione rappresenta l’emblema della volontà di rimandare a un momento successivo ogni problema connesso al ruolo e alle funzioni del Presidente del Consiglio, dei singoli Ministri e dei loro rapporti nell’ambito del Consiglio prevedendo, infatti, al III c. dell’art. 95, una riserva di legge in ordine sia alla regolamentazione della Presidenza, sia dei singoli ministeri. Legge che, ricordiamolo, arriverà, però, soltanto, nel 1988^[33].

Non concilianti le ricostruzioni dottrinali in merito a quest’ultima soluzione^[34]: rimane aperto il dibattito, infatti, tra coloro che vedono in questa soluzione l’affermarsi del principio monocratico, configurando il Presidente del Consiglio come il vero e proprio interprete della politica dell’indirizzo governativo essendo responsabile della politica generale del Governo^[35], e coloro che, invece, sostengono che tale fattispecie configuri un modello collegiale qualificando il Presidente del Consiglio come primus inter pares. Né il Presidente del Consiglio, né tanto meno i singoli Ministri, si troverebbero, infatti, secondo quest’ultima tesi, in una posizione tale da poter imporre un proprio programma politico^[36]. Vi è infine, un terzo orientamento, compromissorio rispetto ai precedenti, per cui dall’art. 95 si desume che “la direzione e il coordinamento unitario dell’indirizzo governativo”^[37] spettino al Presidente del Consiglio, mentre “la determinazione dell’indirizzo stesso” è senz’altro un prerogativa attribuita alla competenza collegiale del Consiglio dei Ministri^[38]. Una lettura che, dunque, configura una fattispecie assai elastica che lascia aperte le porte a svariate soluzioni ed è capace di adattarsi agli equilibri che di volta in volta si realizzano tra le diverse forze politiche.

In estrema sintesi, il dettato costituzionale configura il seguente quadro^[39]:

• La collegialità del consiglio dei ministri nella definizione e attuazione della politica generale del governo, nonché la responsabilità collegiale per i propri atti in capo ai ministri;
• Il ruolo monocratico del Presidente del Consiglio, titolare di poteri e responsabilità proprie sia in sede di formazione del governo (art. 92), sia in sede direzione della “politica generale” del Governo (art. 95) per il mantenimento della “unità dell’indirizzo politico ed amministrativo”, ivi inclusi – a tal fine – poteri di promozione e coordinamento dell’attività dei Ministri (art. 95);
• L’autonomia dei ministri dotati di poteri e responsabilità proprie per gli atti di competenza dei singoli ministeri (art. 95).

4. Il ruolo del Presidente del Consiglio nella c.d. “prima Repubblica”.

Gli anni immediatamente successivi furono caratterizzati dall’egemonia democristiana che si presentava come una sorta di federazione di correnti, ma anche di rappresentanze economico-sociali (“partito della Nazione”), con una governance (e una leadership) plurale. I Ministri erano di fatto scelti dai partiti ed erano di norma i leader, o comunque qualificati rappresentanti, delle correnti DC e dei partiti minori della coalizione centrista di cui ne veicolavano le decisioni nell’ambito dell’esecutivo e ne tutelavano gli interessi. Il Presidente del Consiglio era, così, il mediatore o il garante del rispetto degli equilibri della coalizione, riflessi, nella fase genetica del Governo, dall’accordo di coalizione e/o dal programma di governo. Il Consiglio dei ministri finiva perlopiù a funzionare come Camera di registrazione o al massimo di compensazione delle decisioni assunte dai partiti^[40].

L’esperienza degasperiana^[41] inaugura il modello a fattispecie aperta delineato dai padri costituenti. Tuttavia, tale esperienza presenta delle peculiarità che non sarà possibile ravvisare nelle esperienze successive. Innanzitutto, la personalità assolutamente carismatica^[42] del Pres. De Gasperi gli permetterà di controllare, almeno fino al suo V Governo, non solo le diverse istanze avanzate dalle correnti in seno al suo partito^[43], ma anche quelle provenienti dagli alleati di Governo^[44]. Inoltre, l’esperienza degasperiana rappresenterà il punto di massimo contatto della figura del nostro Pres. del Consiglio sia rispetto al premier britannico, quantomeno per l’unione personale tra leadership e premiership, circostanza che peraltro non si sarebbe più ripetuta fino agli anni novanta^[45], sia rispetto al Cancelliere tedesco. Nonostante quest’ultimo accostamento fosse sbandierato in senso autoritario dalle opposizioni, e quindi respinto con veemenza dal medesimo statista, il paragone poteva esser con ragione evocato in termini di perno imprescindibile delle possibili articolazioni politiche ossia proprio come quella sintesi di democrazia ed autorevolezza realizzata nella Bonner Republik (e preservata, sia pure con minor nitore, nella attuale Berliner Republik)^[46]. Ciò che è certo è che De Gasperi godeva di una forte legittimazione, se non parlamentare, quantomeno popolare tanto da esser considerato alla guida del governo, seppur indirettamente, alla stregua di un’investitura proprio dalla volontà popolare^[47]. Tuttavia, da ravvisare, che neppure nell’età degasperiana si affermò il principio fondamentale del c.d. “sistema Westminster”, ovvero di “reciproco riconoscimento” tra maggioranza ed opposizione della “legittimità a governare”. Anzi: i risultati elettorali del 18 aprile 1948, determinarono da un lato l’avvio della c.d. “conventio ad excludendum”^[48], ovvero di quella lunga stagione politica caratterizzata dall’esclusione dei partiti di sinistra dall’area di governo inaugurata con il IV governo De Gasperi^[49], e, per contro, del mancato riconoscimento da parte di questi ultimi, del diritto della D.C. e dei suoi alleati della legittimità di governare^[50]. Anche i c.d. “baluardi per le opposizioni”, che i padri costituenti si erano premurati di dotare la Costituzione, rimasero, di fatto, lettera morta. Da ravvisare, altresì, come, già nel corso della I Legislatura repubblicana, il “feudalesimo ministeriale”, che aveva fortemente caratterizzato in negativo la precedente esperienza statutaria, fu solo in parte arginato da De Gasperi. Esemplari, in tal senso, sono i molteplici “interventi polemici” del Presidente del Consiglio nei confronti dei Ministri in relazione ad “esternazioni o a confidenze giornalistiche e illazioni”, nonché i continui richiami “al principio di collegialità di coordinamento nella determinazione delle politiche intersettoriali”^[51]. Anche i vari rimpasti di governo che si susseguirono in questo periodo, se da un lato evidenziarono l’abilità di De Gasperi nel mantenere la guida del Governo manovrando i rimpasti stessi, dall’altro costituirono un indice emblematico delle difficoltà dello statista trentino di garantire stabilità ai governi da lui presieduti^[52].

Ad ulteriore riprova di quanto, già all’epoca, fosse avvertita l’esigenza di affrontare il delicato tema della stabilità governativa, emblematico il tentativo, per la prima volta, proprio da parte del Pres. De Gasperi, di tentare di utilizzare lo strumento della legge elettorale, proprio, per rafforzare la stabilità dell’esecutivo. Quella che verrà bollata, infatti, come “legge truffa” (1953) altro non prevedeva che la stabilizzazione del Governo mediante la modifica del sistema elettorale e l’introduzione di un premio di maggioranza alla Camera alla coalizione che avesse ottenuto il 50 per cento più uno dei voti validi. Tale provvedimento fu aspramente criticato dall’opposizione, soprattutto con riferimento all’entità del premio di maggioranza che garantiva alla coalizione che avesse raggiunto il 50 per cento più uno dei voti validi il 65 per cento dei seggi elettorali: soglia molto vicino al raggiungimento di quei due terzi necessari per cambiare la costituzione senza passare dal referendum previsto dall’art. 138 Cost.^[53]. Alle elezioni del 1953, per poco più di cinquantamila voti, il premio di maggioranza non scattò e le conseguenze politiche furono durissime, tanto da segnare la fine dell’epoca degasperiana e l’inizio della stagione centrismo postdegasperiano (corrispondente alla seconda metà degli anni ’50) e del centro-sinistra degli anni ’60. 

La lunga stagione successiva, quella del c.d. “parlamentarismo consensuale”^[54], fu contrassegnata da una forte instabilità politica e governativa^[55] dove a risentirne maggiormente sarà proprio la figura del Presidente del Consiglio costretto a svolgere una continua mediazione tra le diverse componenti di maggioranze sempre più instabili^[56]. Al Parlamento centrale, sede del compromesso tra i partiti di maggioranza e di minoranza, faceva da logico corollario, infatti, un Governo debole dominato dai partiti della coalizione^[57]. I partiti erano i formatori sostanziali del Governo, mentre l’incaricato svolgeva una funzione di mediazione diretta alla formazione di un accordo di coalizione che costituiva una vera e propria “necessità istituzionale”. L’accordo tra i partiti definiva la struttura personale del Governo e l’elenco delle “cose da fare”. In questo quadro, il Presidente del Consiglio aveva un ruolo di mediatore tra le delegazioni dei partiti al Governo con un obiettivo prioritario: mantenere la solidità nell’accordo di coalizione, la cui rottura equivaleva all’apertura della crisi di governo, assorbendo le spinte centrifughe degli stessi partiti della coalizione e delle lori correnti interne^[58]. I Ministri delle “delegazioni dei partiti al governo”guidavano i rispettivi dicasteri con molta autonomia essendo evanescenti i poteri di coordinamento finalizzati ad una politica unitaria. Si realizzò così un governo che si caratterizzava per una “direzione plurima dissociata”^[59] in cui prosperava quel “feudalesimo ministeriale”^[60], già affermatosi in epoca statutaria^[61].

La mancanza di una solida base parlamentare, necessaria per garantire la governabilità, determinò, infatti, una situazione di “crisi semipermanente” che impediva al Pres. del Consiglio non solo di imporre una propria linea politica, ma addirittura di affrontare “la discussione delle questioni più scottanti”, nella consapevolezza che ciò avrebbe potuto “segnarne la sorte”^[62]. In altre parole, era dunque, fisiologico che in un contesto a multipartitismo estremo il ruolo del Presidente del Consiglio fosse necessariamente sacrificato sull’altare delle contingenze politiche dei singoli partiti. Come è stato giustamente osservato «quando le coalizioni presentano un tasso di conflittualità interna e il policentrismo governativo assume forme molto spinte, il presidente del consiglio non riesce, in pratica, a svolgere le sue funzioni di coordinamento e promozione e il rendimento dell’esecutivo si abbassa a livelli non accettabili »^[63].

Il progressivo logoramento delle maggioranze centriste e la conseguente apertura delle sinistre moderate al governo se, sul versante istituzionale consentì un progressivo scongelamento dei c.d. “baluardi per le opposizioni”, sul piano politico comportò conseguenze profonde nei rapporti tra Parlamento e Governo^[64]. L’Esecutivo perse progressivamente il suo ruolo di indirizzo politico, sia per l’incapacità di realizzare programmi unitari e stabili, sia per l’eccessiva debolezza della figura del Presidente del Consiglio che non riusciva ad esercitare alcun effettivo potere di coordinamento e direzione nei confronti dei singoli Ministri. Questi ultimi, come abbiamo appena visto, invece di essere nominati sulla base di una proposta formulata del Presidente del Consiglio (art. 92 Cost.), risultavano essere espressione delle indicazioni vincolanti dei partiti della coalizione, se non delle diverse correnti dei partiti^[65]. La collocazione del Parlamento al centro della vita istituzionale del Paese fu favorita, da un lato, dall’estrema fragilità dei governi e, dall’altro lato, dall’ampio ricorso alle Commissioni deliberanti. La maggioranza, infatti, per evitare che la discussione di determinati disegni di legge si svolgesse direttamente in Assemblea (e non correre quindi il rischio di un loro eventuale insabbiamento) preferiva concludere accordi con l’opposizione direttamente in Commissione^[66]. Alla fine degli anni ’70, con il susseguirsi di ben tre Governi Andreotti, il “parlamentarismo consensuale” degenerò in un vero e proprio “consociativismo” con un Parlamento che non si limitava più ad approvare le leggi, a dare la fiducia al Governo e a portare avanti un’attività di controllo sull’operato dell’Esecutivo, ma elaborava direttamente, attraverso il concorso di tutti partiti, la politica generale del governo^[67]. Le vicende immediatamente successive alle dimissioni del V Governo Andreotti (1979) furono la riprova lampante: nel tentativo di scongiurare il terzo scioglimento anticipato delle camere dovuto ad un’ennesima situazione politica bloccata, il Capo dello Stato, Pres. Pertini, ottenne, dapprima, il rifiuto di Andreotti a formare un ulteriore governo e, subito dopo, quello di La Malfa (cui, peraltro, fu incaricato senza procedere a nuove consultazioni). Naufragato anche il tentativo, da parte dello stesso Presidente, di sbloccare l’impasse convocando contemporaneamente al Quirinale ben tre personalità, appartenenti a fazioni politiche differenti – lo stesso Ugo La Malfa, Giulio Andreotti e Giuseppe Saragat, per affidar loro una sorta di “incarico cumulativo” per dar vita ad un esecutivo guidato proprio dall’ex presidente Saragat, con gli altri due che avrebbero ricoperto il ruolo di Vice Presidente del Consiglio. Costretto a sciogliere le Camere, dopo nemmeno tre anni dall’inizio della legislatura, il Presidente Pertini non incappò in maggior fortuna anche alle successive elezioni. Infatti, le consultazioni fecero registrare, da subito, ben 4 nuovi rifiuti: il primo del solito Andreotti avversato dal PSI, il secondo di Craxi avversato dalle correnti andreottiane della DC, il terzo di Forlani e ultimo quello di Pandolfi, avversato di nuovo dal PSI. La crisi trovò una via d’uscita solo nella figura di Cossiga, dopo ben oltre un mese di tentativi e quattro giri di consultazioni, che però anch’esso non superò l’anno di vita (soltanto 7 mesi) e a cui seguirà un ulteriore governo, presieduto dallo stesso Cossiga, che farà registrare un ampliamento della compagine governativa con l’ingresso di esponenti del PSI e del PRI. Tutte vicende, queste ultime, emblematiche di come il clima politico dell’epoca fosse connotato da una forte instabilità politica-governativa a cui, negli anni ‘80 si tentò di dare risposta.

Nel 1982 vennero istituiti, nell’ambito della Commissione affari costituzionali della Camera e del Senato, due Comitati di studio per le riforme presieduti, rispettivamente, dall’On. Riz e dal Sen. Bonifacio, con il compito di raccogliere, in un documento unitario, tutte le proposte di riforma presentate alle Camere in materia istituzionale e formulando, eventualmente, ulteriori ipotesi di revisione^[68]. Nelle rispettive relazioni conclusive, pur mantenendo ferma la scelta operata in sede di Assemblea Costituente in favore della forma di governo parlamentare, si sottolineava la necessità di valorizzare il ruolo del Presidente del Consiglio. Nel 1983 si istituì, invece, la prima “Commissione bicamerale per le riforme istituzionali”, presieduta dall’On. Bozzi e composta da venti deputati e venti senatori, con il compito di formulare non più ipotesi, ma delle vere e proprie proposte di riforme costituzionali e legislative. La Commissione concluse i suoi lavori nel 1985 presentando un progetto che revisionava ben 44 articoli della Costituzione. Il disegno di fondo si basava sul mantenimento della forma di governo parlamentare, seppur corretta da una serie di elementi di razionalizzazione volti a rafforzare il Governo e in particolare la figura del Presidente del Consiglio. Complessivamente, il progetto consisteva nell’accordare al solo Presidente del Consiglio la fiducia (al momento della formazione della compagine governativa e soltanto dopo l’esposizione del programma di governo e la comunicazione dei membri del Consiglio di gabinetto), consentendo allo stesso il potere di proporre al Capo dello Stato tanto la nomina quanto la revoca dei Ministri^[69].

In altre parole, le esperienze della prima repubblica rimangono tutte connotate da una sorta di immobilismo dovuto alle prassi ormai consolidate nei Governi di coalizione, “dall’esistenza di più correnti all’interno dello stesso partito, e in via specifica da quello di maggioranza relativa”, nonché “da vari gruppi di pressione esterni al Governo, ma capaci di influenzarlo in vario modo”. Se si esclude infatti il quinquennio degasperiano, il partito di maggioranza relativa non riuscì mai sia ad avere un effettivo leader, in grado di contenere le istanze delle varie correnti presenti al suo interno, sia a realizzare programmi unitari^[70].

Tutto ciò ha avuto ripercussioni pratiche, di non poco conto, se si pensa che, da un lato, il PdCM non ha alcun potere di revoca dei ministri che non siano allineati^[71] e, dall’altro, sul piano simbolico, l’eventuale allontanamento di un ministro significherebbe delegittimare indirettamente il partito che quest’ultimo rappresenta all’interno della compagine governativa.

5. La necessità di dare attuazione al all’art. 95 Cost., 3° comma, Cost: la L. 400/88.

Fu De Gasperi, per primo, nel 1952, a presentare al Parlamento un disegno di legge per disciplinare le attribuzioni degli organi di Governo e l’ordinamento della Presidenza del Consiglio^[72]. Successivamente fu Antonio Segni a presentare un nuovo disegno di legge per regolare il numero, le attribuzioni e l'organizzazione dei Ministeri^[73]. Decaduto anche questo disegno di legge per la mancata approvazione da parte del Parlamento prima della fine della Legislatura, il 12 agosto del 1958 fu presentato da Amintore Fanfani un nuovo disegno di legge che, nella sostanza, riprendeva i progetti presentati nel 1952 e nel 1956^[74]. Sul versante organizzativo, fino al 1988, la Presidenza del Consiglio presentava un’elevatissima elasticità strutturale: la sua struttura si organizzava si modificava per mezzo di semplici ordini di servizio del Presidente del Consiglio, adottati in seguito o a una deliberazione consiliare oppure a una presa di impegno politico del solo Presidente, in relazione alle esigenze politiche e amministrative contingenti. Secondo gran parte della dottrina i principali difetti dell’organizzazione della Presidenza in questo periodo, erano l’assenza di strutture e di personale in grado di raccogliere dati e informazioni, di comparare politiche, di verificare l’attuazione del programma di governo, nonché la duplicazione irrazionale di strutture preposte alle medesime attività e la presenza di personale con esclusiva preparazione giuridica^[75].

Sarà, però, solo il “Rapporto sui principali problemi della pubblica amministrazione” del Ministro della funzione pubblica Massimo Severo Giannini (1979)^[76] a rappresentare l’incipit dal quale il Governo Spadolini prese spunto per presentare in Parlamento un nuovo disegno di legge^[77] il cui contenuto, ampio ed organico, anticipava, nelle sue linee fondamentali, la futura legge 23 agosto 1988, n. 400. Il disegno di legge Spadolini si concentrava, da un lato, sui rapporti tra Presidente, Ministri e le altre figure soggettive del Governo, e dall’altro lato, sul concreto assetto organizzativo della Presidenza. Spadolini era, infatti, consapevole che per assicurare un’efficace elaborazione e direzione della politica generale del Governo, e in particolare per garantire l’effettivo esercizio delle funzioni del Presidente del Consiglio, occorreva sia fornire un’adeguata disciplina dei rapporti tra gli organi di Governo, sia assicurare al Presidente un apparato amministrativo in grado di supportare la propria attività. Anche il disegno di legge Spadolini, nonostante un impianto normativo decisamente innovativo, non riuscì a completare l’iter parlamentare per la chiusura anticipata della Legislatura.

La legge n. 400 del 1988, dopo un’attesa lunga quarant’anni, costituisce, così, il provvedimento con il quale il Parlamento ha dato finalmente attuazione all’art. 95, 3° comma, Cost.^[78]. Il salto di qualità segnato legge n. 400 è determinato non tanto dalla ripartizione di competenze di un sistema statico, ma piuttosto nella valorizzazione dell’attività di promozione del PdCM che la rende perciò una vera e propria “legge di sistema”^[79]. Da uno sguardo di insieme è possibile affermare che le disposizioni ivi contenute sembrano scandire in maniera puntuale quei principi già contenuti nell’art. 95: da un’analisi del capo I emerge, infatti, come spetti al PdCM il potere di gestire la fase di predisposizione dell’indirizzo politico del governo e, poi, quella di coordinamento delle attività ministeriali dirette all’attuazione della politica generale governativa; al Consiglio dei Ministri il potere di deliberare nella «fase centrale» di determinazione della politica generale del Governo; ai singoli Ministri il potere di attuare la politica generale nei singoli settori della pubblica amministrazione^[80]. Sul versante degli obiettivi che la legge si pone è possibile, in estrema sintesi, ricondurli ad una duplice finalità: da un lato, si precisano le funzioni e i poteri attribuiti al Presidente del Consiglio e agli altri organi di Governo, dall’altro lato, si definisce l’assetto organizzativo della Presidenza del Consiglio^[81]. Il tutto con l’intento di: a) contrastare la tendenza verso la ministerializzazione del Governo; b) superare definitivamente l’ambiguità della normativa costituzionale dedicata al Presidente del Consiglio; c) garantire all’Esecutivo un effettivo potere di decisione e di indirizzo^[82].

Per quanto concerne gli organi di governo la legge n. 400 del 1988 recepisce innanzitutto la regola, affermatasi per consuetudine, in base alla quale il decreto di nomina del Presidente del Consiglio è controfirmato dallo stesso. Molto più rilevante è l’elencazione delle attribuzioni del Consiglio dei Ministri e del Presidente del Consiglio. In particolare, nei riguardi del Presidente del Consiglio, viene confermato il potere di promuovere l’attuazione della politica generale del Governo e di coordinare l’attività dei Ministri, riconoscendogli un potere di indirizzo, da attuarsi mediante l’emanazione di direttive politiche e amministrative^[83]. Non è spesso così semplice distinguere l'attività di mantenimento dell'indirizzo politico rispetto all'attività di mantenimento dell'indirizzo amministrativo. In realtà si tratta due indirizzi diversi, ma al contempo strettamente collegati tra loro. L'indirizzo politico, infatti, si sostanzia nella definizione degli obiettivi, mentre l'indirizzo amministrativo attiene alla fase esecutiva di realizzazione di quegli obiettivi fissati a livello politico. A tal proposito, all'art. 5, dopo aver elencato al I c. le prerogative del Presidente del Consiglio dei ministri a nome del Governo, al II c. lettera a) viene formalizza una prassi che si era formata nel corso del tempo introducendo di fatto due tipi di direttive: politiche e amministrative. Potere quest’ultimo che ha consentito al Presidente del Consiglio di esprimere una maggiore possibilità di intervento sull’operato dei Ministri, di indirizzare effettivamente l’opera della pubblica amministrazione con atti che assumono un ruolo e delle caratteristiche autonome^[84]. Non solo, vi sono poi altre due tipologie di direttive: quelle interorganiche e quelle per la verifica dell’attuazione del programma di governo^[85]. Con le prime si cerca di rafforzare la prerogativa di mantenimento dell’indirizzo politico unitario da parte del Pres. del Consiglio, infatti quest’ultimo, attraverso tale strumento, fornisce ai ministri direttive al fine di realizzare la loro attività nel rispetto di una linea politica comune fissata dal consiglio dei Ministri. Le seconde hanno, invece, lo scopo di verificare, per ciascun ministero, lo stato di attuazione del programma sulla base degli obiettivi annuali e delle risorse messe a disposizione. In tal senso un contributo fondamentale è fornito dalla stretta interrelazione che si viene a creare tra il Dipartimento per gli Affari Giuridici e Legislativi (DAGL), vera cabina di regia in sede di progettazione, e l’Ufficio per il programma che ha il compito, invece, di valutare tali politiche e, conseguentemente, monitorarle^[86]. Esistono, infine, atti border line tra l'indirizzo politico e l'indirizzo amministrativo. Si tratta delle c.d. Direttive di Alta Amministrazione: ovvero atti formalmente e sostanzialmente amministrativi, ma che non hanno un contenuto propriamente provvedimentale, in quanto volti ad individuare le direttive e i criteri generali per la concreta attuazione del fine politico. In tal senso la differenza sostanziale tra l'atto politico e l'atto di alta amministrazione è che, mentre l'atto politico è libero nella scelta del fine da realizzare, l'atto d'alta amministrazione è sempre rivolto alla realizzazione di un fine già individuato a priori.

Sul versante organizzativo la Presidenza del Consiglio viene configurata, dalla legge n. 400 del 1988, come apparato amministrativo servente del Presidente del Consiglio^[87], i cui compiti vanno considerati strumentali rispetto alle prerogative costituzionali del Presidente di direzione della politica del Governo e di coordinamento dell’attività dei Ministri. Da qui la necessità che il Presidente abbia a disposizione strutture organizzative in grado di svolgere attività di analisi, di informazione, di programmazione e mediazione politica, di elaborazione tecnico-giuridica. In altre parole, il Presidente del Consiglio ha bisogno di strutture amministrative efficienti per esercitare correttamente le prerogative costituzionali che l’articolo 95 gli attribuisce^[88]. La prima figura di rilievo è rappresentata dal Sottosegretario Generale che viene configurato come apparato servente per l’espletamento dei compiti presidenziali^[89]. Tutte le strutture amministrative della Presidenza non affidate alla responsabilità di Ministri senza portafoglio o poste alle dirette dipendenze di Sottosegretari, rispondono e dipendono direttamente quest’ultimo, il quale costituisce pertanto l’organo di gestione della Presidenza del Consiglio dei ministri e di conseguenza rappresenta il momento di passaggio fra le scelte di indirizzo politico del Presidente e l’attività amministrativa concreta. In altre parole, il Sottosegretario generale alla PCM, solitamente legato da un forte rapporto personale con il PdCM, svolge compiti amministrativi di supporto delle funzioni del Presidente e rappresenta l’organo di raccordo di due differenti attività, quella politica e quella amministrativa, funzionali l’una all’altra con il fine ultimo di dar vita ad una vera e propria “cabina di regia” dell’attività di governo^[90]. L’organizzazione della Presidenza prevede poi una suddivisione in Dipartimenti e Uffici^[91]. Mentre gli uffici di diretta collaborazione (c.d. uffici staff) svolgono una funzione di supporto per la definizione delle scelte di indirizzo e coordinamento (ad esempio formulazione delle direttive presidenziali) e rispondono direttamente ed esclusivamente al Presidente, l’attività più propriamente amministrativa (sempre collegata alle funzioni costituzionali di impulso, sollecitazione e coordinamento) è affidata proprio al Segretario generale che, come abbiamo precedentemente ricordato, viene nominato direttamente dal Presidente del Consiglio nella titolarità di un rapporto d’ufficio strettamente alle sorti del Governo, dal momento che egli decade con le dimissioni del Governo stesso. Quanto l’organizzazione della Presidenza, così come è stata delineata, sia poi riuscita a svolgere ad assumere quel ruolo organizzativo conforme al disegno costituzionale inteso a supportare l’attività di direzione della politica generale del Governo, di mantenimento dell’indirizzo politico e di coordinamento dell’attività dei Ministri è tutt’ora oggetto di dibattito. Purtroppo, negli anni è stato osservato «un meccanismo di moltiplicazione delle strutture all’interno dello stesso tessuto normativo riguardante la Presidenza», aumentando quindi le attribuzioni ministeriali del Presidente del Consiglio, a tutto svantaggio della sua funzione di direzione e coordinamento^[92].

La legge 400/1988 si pone, inoltre, l’ambizioso obiettivo di porre un freno all’annoso problema dell’eccessivo ricorso alla decretazione d’urgenza^[93] disponendo alcuni requisiti fondamentali che quest’ultima deve soddisfare, come di seguito elencati:

1. a) l'obbligo che il contenuto del Decreto legge sia omogeneo;
2. b) limiti circa le materie che tali provvedimenti possono trattare soprattutto in materia di legge elettorale e di reiterazione dei decreti leggi;
3. c) pubblicazione in Gazzetta Ufficiale il giorno successivo l'emanazione;
4. d) efficacia come legge dal giorno successivo alla conversione;
5. e) indicazione della denominazione di decreto legge che va a sostituire la denominazione fino ad allora assunta di DPR; denominazione assunto da una molteplicità di atti (atti normativi, amministrativi e regolamenti).

Tuttavia, la mancanza di solide basi parlamentari, da un lato, e la crescente complessità della realtà economico-sociale contemporanea e nel ruolo neo-interventista dello Stato, dall’altro, il tutto unito alla mancata riforma dei regolamenti parlamentari, hanno fatto sì che il tentativo di arginare il fenomeno rimanga del tutto disatteso^[94]. Ed oltre lo smodato ricorso alla decretazione si aggiunge il problema delle plurime reiterazioni degli stessi decreti^[95]. Sul punto la L. 400/88 era intervenuta consentendo (all’art. 15 II comma, lettera c) il rinnovo dei decreti non convertiti per mera inerzia delle Camere, mentre vietava espressamente (all’art. 15, II comma, lettera d) di regolare, con un nuovo decreto-legge, i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti. Ma la stessa legge n. 400 del 1988, consentendo al Governo solamente di reiterare decreti non convertiti, anziché di sanare gli effetti giuridici sorti sul fondamento e durante la provvisoria vigenza di questi ultimi, invece di razionalizzare il ricorso governativo alla decretazione (quale era il proponimento del legislatore del 1988), ha dato vita ad un meccanismo perverso in forza del quale l’adozione di un secondo decreto, e poi di un terzo e così via, non faceva altro che alimentare ed esasperare l’incertezza circa la sorte dei rapporti giuridici determinati dai vari provvedimenti d’urgenza nel frattempo decaduti^[96]. Ad ulteriore riprova delle difficoltà del sistema a funzionare, sul punto è intervenuta la Corte Costituzionale che, con la Sent. 360/96, attenendosi alla lettura rigorosa dell'art. 77 Cost., ha ribadito, in caso di mancata conversione di un decreto in legge, non è data facoltà al governo di "riprodurre, con un nuovo decreto, il contenuto normativo dell'intero testo o di singole disposizioni del decreto non convertito, ove il nuovo decreto non risulti fondato su autonomi (e pur sempre straordinari) motivi di necessità ed urgenza, motivi che in ogni caso non potranno essere ricondotti al solo fatto del ritardo derivante dalla mancata conversione del precedente decreto". L'impossibilità della reiterazione in caso di mancata conversione renderebbe, dunque, poco "affidabile" il decreto stesso in quanto, in caso di mancata conversione, il decreto perderebbe, così come è stabilito dalla costituzione, efficacia ex tunc^[97]. Solo il legislatore potrebbe, con una legge ordinaria, appropriarsi del contenuto del decreto e renderlo efficace, ma la legge in questo caso potrebbe sortire effetti retroattivi solo ove previsto. La Corte precisa inoltre che, anche in caso di mancata conversione di un decreto, il Governo non risulterà privato del potere di reintervenire nella stessa materia mediante un nuovo decreto; il nuovo intervento, però, dovrà essere caratterizzato da "nuovi presupposti giustificativi di natura straordinaria". Allo stesso modo, la Corte tende a precisare che la reiterazione di un decreto-legge non convertito è da considerarsi legittima nel caso in cui il nuovo decreto risulti caratterizzato da contenuti normativi sostanzialmente diversi oppure qualora introduca variazioni sostanziali rispetto al precedente. Pare quindi che nelle formulazioni della Consulta sia ben chiaro l'intento di non permettere, grazie ad interpretazioni troppo "formalistiche", che lo spirito della sentenza possa venire aggirato da semplici cambiamenti di formulazione o grammaticali. Pare, inoltre, altrettanto chiaro come la consapevolezza delle difficoltà che la Sentenza andava a creare non potevano essere considerate tali da giustificare il protrarsi di una prassi che è andata, sempre più, degenerando nel tempo^[98].

Possiamo, purtroppo, concludere che la L. 400/88, nonostante le migliorie apportate, non sia riuscita a centrare gli ambiziosi obiettivi che si era posta. Mentre sul piano organizzativo è riuscita, quantomeno, a incidere su alcuni degli aspetti del funzionamento del Consiglio ed ha consentito una riorganizzazione interna della Presidenza, la natura di legge ordinaria, sia pure così rilevante sul piano istituzionale, infatti, non le ha certo permesso di incidere sul piano politico-istituzionale permettendole di invertire quel modello di “direzione plurima dissociata” o di “multipolarità diseguale” che ha continuato a caratterizzare il funzionamento dei Governi, con poche eccezioni, anche dopo la sua entrata in vigore^[99]. Infatti, i contenuti della legge n. 400 del 1988 non si sono dimostrati capaci, da un lato, di resistere a leggi successive che, senza modificarli, hanno disciplinato diversamente, in specifiche materie, i poteri normativi del Governo o che, dall’altro, ne hanno tacitamento disatteso i contenuti su singoli aspetti^[100].

6. Il ruolo del Presidente del Consiglio nella c.d. “seconda Repubblica”: gli anni della “democrazia tendenzialmente maggioritaria”.

La crisi economica-finanziaria del 1992, il crollo del modello di welfare state, i fatti di “Tangentopoli” che portarono al dissolvimento dei grandi partiti tradizionali, aprirono le porte, con gli inizi degli anni ’90, ad una fase conosciuta come “democrazia tendenzialmente maggioritaria”, o, come alcuni autori l’hanno definita, di “bipolarismo conflittuale”^[101]. In questa fase la figura del PdCM subisce significative evoluzioni come conseguenza di importanti mutamenti delle variabili di contesto della forma di governo materiale: mutamenti del sistema elettorale, del sistema della comunicazione in generale e della comunicazione politica in particolare, della cultura istituzionale diffusa, del sistema, della struttura e del ruolo dei partiti, delle scelte del corpo elettorale^[102].

In ogni modo, si tratta di una stagione che segnò la ripresa della discussione in merito alla necessità di apportare delle riforme all’impianto costituzionale. Fu così ripresa la precedente stagione, interrotta, delle commissioni per le riforme istituzionali. Ad inaugurare la nuova stagione sarà la “Commissione Iotti-De Mita”, il cui progetto prevedeva modifiche innovative tra cui, la più importante, ai nostri fini, la previsione dell’elezione da parte del Parlamento, in seduta comune e a maggioranza assoluta, del Presidente del Consiglio con l’attribuzione, a quest’ultimo, del potere di nomina e revoca dei Ministri. Da segnalare anche la previsione di uno strumento molto interessante come quello della sfiducia costruttiva che permetteva di evitare i tempi morti delle crisi al buio responsabilizzando al contempo sia la maggioranza che l’opposizione^[103].

Anche in questa fase storica si tenterà nuovamente di ricorrere alla legge elettorale come strumento di rafforzamento della stabilità governativa. Va in questo senso la nuova legge elettorale, c.d. “Mattarellum”: per la prima volta tendenzialmente maggioritaria. Tuttavia, anche in questo frangente, le elezioni immediatamente successive furono la riprova dell’incapacità dello strumento della legge elettorale di risolvere, da solo, il problema della cronica debolezza degli esecutivi. Dopo appena sette mesi dalle elezioni del 27 - 28 Marzo 1994, il Presidente del Consiglio fu, infatti, costretto a rassegnare le dimissioni, seguendo, peraltro, la vecchia prassi delle crisi extraparlamentare. Anche le successive elezioni del ’96 denotarono una mancata stabilizzazione del quadro politico e l’ennesimo periodo di instabilità^[104].

Così nel 1997, fu la volta della Commissione D’Alema: la terza Commissione bicamerale per le riforme istituzionali. Le innovazioni ruotavano intorno a quattro “pilastri” fondamentali: a) l’elezione diretta del Capo dello Stato, il quale, pur mantenendo un ruolo di garanzia, avrebbe nominato, tenendo conto dei risultati elettorali, il Primo Ministro; b) l’eliminazione della fiducia preventiva e attribuzione alla sola Camera dei Deputati del potere di sfiduciare il Governo; c) il potenziamento del ruolo del Primo Ministro, che oltre ad avere il potere di proporre la nomina e la revoca dei Ministri al Capo dello Stato avrebbe potuto, in via esclusiva, presentare disegni di legge alle Camere; d) il rafforzamento dei poteri del Governo in Parlamento, attraverso l’espresso riconoscimento del potere di inserire determinati disegni di legge nell’ordine del giorno chiedendone una rapida approvazione, nonché quello di opporsi a leggi di spesa di iniziativa parlamentare.

Sullo scadere del vecchio millennio non si può far a meno di menzionare la legge delega n. 59 del 1997 e i successivi dd.llgs. nn. 300 e 303 del 1999, diretti, il primo, a riformare i Ministeri riducendone il numero^[105] (da diciotto a dodici) e configurandoli come apparati chiamati ad esercitare funzioni omogenee riconducibili ad una mission unitaria, e, il secondo, ad incidere sull’organizzazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri trasformandola in una vera e propria “cabina di regia della politica governativa”^[106]. Anche in questo passaggio le esperienze successive dimostreranno, purtroppo, come il continuo mutamento del numero e delle attribuzioni dei ministeri siano sintomo di una forte instabilità politica, dalla presenza di maggioranze composite ed eterogenee e di una vera e propria lottizzazione della squadra di governo in cui i ministri diventano, sempre più, i rappresentanti dei partiti, se non addirittura delle correnti, all’interno della compagine governativa.

In ogni modo, sono almeno due le novità che ci riserva questa nuova fase: la prima sta nel passaggio da un sistema bloccato e senza ricambio nei ruoli di maggioranza e di minoranza alla nuova logica dell’alternanza, l’altra nella formazione delle alleanze prima delle elezioni accompagnate dalla chiara indicazione del candidato a ricoprire la carica di PdCM^[107]. Infatti, è stata sperimentata, a partire dal 2001, l’indicazione del candidato premier direttamente nel contrassegno elettorale di ciascuno schieramento politico. Chiaro segnale di quanto il Presidente del Consiglio non sia più soltanto “un mediatore di una coalizione che ha la sua forza nei partiti”, ma, piuttosto, “un vero e proprio leader che deve condurre alla vittoria elettorale la coalizione che in lui si riconosce”^[108]. Le capacità personali del futuro candidato premier sono, infatti, diventati elementi fondamentali della proposta politica se non, addirittura, fattori centrali di legittimazione del potere, mentre i partiti e gli stessi programmi hanno assunto sempre più una rilevanza secondaria^[109]. Ciò ha portato all’affermazione dei c.d. “partiti personali”: un partito, con identità ideologica assai scolorita, flessibile nei programmi, con un’organizzazione che è saldamente controllata dal suo leader^[110]. In altre parole, con il nuovo millennio, abbiamo assistito al passaggio da una democrazia fondata quasi esclusivamente sull’intermediazione dei partiti ad un modello di democrazia in cui gli elettori, attraverso il voto, scelgono la coalizione, il programma e “indirettamente” anche il candidato alla carica di Presidente del Consiglio visto, quest’ultimo, come vero e proprio leader in cui un elettorato, seppur volatile, si riconosce e si identifica. Ci si è interrogati molto, innanzitutto, se una previsione di questo tipo andasse ad incidere sulle prerogative del Presidente della Repubblica nella scelta della figura cui affidare l’incarico, chiaramente non tanto in sede di attribuzione dell’incarico in seguito a crisi di governo durante il corso della legislatura quanto, piuttosto, in sede di avvio della legislatura. Di fatto, però, si ritiene, giustamente a mio avviso, che le prerogative del Presidente rimangono immutate in quanto, laddove il risultato elettorale non sia univoco^[111] il Presidente della Repubblica mantiene il delicato compito di individuare una personalità che possa raccogliere attorno a sé una maggioranza di governo, viceversa, in presenza di una forte legittimazione popolare i margini di manovra del Presidente della Repubblica rimarrebbero comunque assai risicati.

Sempre nel 2001, la L. 26 marzo 2001, n. 81, ha previsto il conferimento a non più di dieci sottosegretari – con deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio – del titolo di Vice Ministro per lo “svolgimento di deleghe relative ad aree e progetti di competenza di una o più strutture dipartimentali, ovvero di più direzioni generali”. I Vice Ministri, a differenza dei Ministri senza portafoglio, non fanno parte a pieno titolo del Consiglio dei Ministri, anche se possono essere chiamati a partecipare al Consiglio stesso – senza diritto di voto – per riferire sulle questioni di loro competenza. Rispetto alla tradizionale figura dei Sottosegretari, si differenziano invece “per una più estesa competenza su ambiti dell’amministrazione ministeriale”. Ne consegue che nonostante “la denominazione piuttosto ambigua, sospesa tra il rango ministeriale e quello di Sottosegretario ordinario”, tale figura appare più che altro assimilabile ad un “Sottosegretario” anche se non si può escludere una loro maggiore “connotazione politica”^[112]. In molti sostengono che il riconoscimento di tale organo ha finito per incidere negativamente sulla coesione del governo, soprattutto se si considera che nella prassi i Vice Ministri appartengono ad una forza politica diversa da quella del Ministro di riferimento, riproducendo quella sorta di “bilanciamento politico” e di “frammentazione” nella direzione delle strutture ministeriali che il d.lgs. n. 300 del 1999 aveva cercato di superare. In altre parole, la figura del viceministro nasce, dal punto di vista politico, per tentare di riequilibrare i rapporti di forza all’interno della compagine governativa, mentre, dal punto di vista operativo, come contrappeso all'accorpamento di più funzioni in un unico ministero. Tuttavia, già nel 2006 in apertura del XV Legislatura, abbiamo assistito ad un nuovo spacchettamento dei ministeri^[113] con una compagine governativa molto ampia formata da ben 25 ministeri, di cui 14 con portafoglio e 11 senza portafoglio, con un Presidente del Consiglio che torna, così, a vestire il ruolo di mero mediatore^[114]. Capiamo bene come, in un situazione di questo tipo, il cammino del Pres. del Consiglio parta in salita con una fine pressoché segnata. È quanto accaduto in occasione della nascita del governo Prodi II in cui, sin da subito, è apparso piuttosto chiaro come la composizione abbia avuto riflessi sull’azione di Governo: spesso farraginosa e poco incisiva. Da sottolineare, inoltre, come il passo indietro di nuovo verso lo “spacchettamento” snaturi anche le logiche sottese proprio all’introduzione delle figure dei viceministri e rischi di tradursi soltanto nell’ennesimo appesantimento della struttura amministrativa^[115]. Infatti, essi conserverebbero intatta soltanto la loro funzione politica ovvero quella di consentire in sede di formazione del Governo un’adeguata distribuzione di cariche ed “aree di influenza” ai vari partiti della maggioranza, attraverso un “bilanciamento” fra ministri e viceministri, con un ulteriore aggravio burocratico e un appesantimento della compagine ministeriale^[116].

7. Le esperienze del governo Letta e del governo Renzi: un nuovo tentativo di riavviare il dibattito sulle riforme.

La crisi finanziaria del 2011 portò alla formazione di un governo tecnico presieduto da Mario Monti. Le successive elezioni (2013) diedero origine ad un Parlamento assai frammentato^[117]: nella prima esperienza, quella del governo Letta, il PdCM torna a vestire il ruolo di mediatore di una coalizione ampia e composita (“governo delle larghe intese”); nella successiva esperienza, invece, quella del governo Renzi, assistiamo ad una netta inversione di tendenza che andava verso una netta rivalutazione della leadership del PdCM^[118]. Entrambi ebbero un’impronta unitaria nel tentativo di riavviare la discussione sulle riforme costituzionali. Sarà il governo Letta ad istituire un’apposita Commissione per le riforme Costituzionale, con gli obiettivi di:

• superare il bicameralismo paritario al fine di garantire al governo nazionale una maggioranza politica certa, maggiore rapidità nelle decisioni e dunque stabilità;
• portare a compimento il processo di costruzione di un sistema autonomistico compiuto, con una Camera che sia espressione delle autonomie territoriali;
• disciplinare, in diretta attuazione della Costituzione, quelle materie, individuate puntualmente nella Costituzione stessa, particolarmente significative per il sistema politico-costituzionale, come la legge elettorale, e appunto l’organizzazione e il funzionamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, attraverso l’istituto delle leggi organiche che si interporrebbero tra la Costituzione (e le leggi costituzionali) e le leggi ordinarie dalle quali non possono essere abrogate o modificate, prevedendo, proprio in costituzione, una vera e propria riserva di legge organica in determinate materie;
• scandire in maniera più puntuale il procedimento legislativo e rispondere alle esigenze di celerità nell’attuazione del programma di governo. A Tal proposito, era previsto che il Presidente del Consiglio, previa delibera del Consiglio dei Ministri, potesse chiedere alla Camera che un disegno di legge venisse iscritto con priorità all’ordine del giorno e che su di esso fosse espresso il voto finale entro un termine determinato. Decorso tale termine senza che la Camera abbia proceduto al voto finale, il testo della proposta di legge presentato o accolto dal Governo e suddiviso in articoli sarebbe stato sottoposto alla votazione finale senza possibilità di modifiche. Si sarebbe proceduto, così, alla sola votazione finale e non a quella dei singoli articoli. La Commissione, anche per coerenza con l’introduzione dell’istituto del voto a data fissa, proponeva di limitare le possibilità di ricorso ai decreti legge, che sarebbero dovuti rientrare nell’ambito della straordinarietà. Ciò sarebbe stato possibile solo attraverso l’individuazione della Legge n. 400/88 come legge organica, qualora si condividesse l’ipotesi dell’introduzione di questa categoria di leggi, oppure attraverso la costituzionalizzazione dei limiti previsti in quella legge.

In merito, invece, alle forme di governo, la Commissione proponeva un’interessante soluzione innovativa: la forma di governo parlamentare del Primo ministro, collegata ad una legge elettorale coerente. Tra le prerogative riconosciute al Primo Ministro il potere di proporre la nomina e la revoca dei singoli ministri, la possibilità di richiedere il voto di DDL a data fissa, la possibilità di essere sfiduciato solo con una mozione di sfiducia costruttiva sottoscritta da un quinto dei componenti della Camera e approvata con la maggioranza assoluta.

Il passaggio successivo, segnato dal governo Renzi, fu la presentazione di un progetto di riforma costituzionale che diventò, sin da subito, una vera e propria bandiera della propria azione di governo (tanto da segnarne la sorte proprio in sede di sconfitta al relativo referendum costituzionale). Già dalla Relazione introduttiva emergevano, in maniera chiara, le premesse dal quale muoveva tale progetto e, pertanto, le finalità che quest’ultimo si proponeva al fine di rafforzare le prerogative del governo in parlamento. Tra i fattori critici individuati, dal quale muoveva il progetto di riforma, vale la pena ricordare:

• la cronica debolezza degli esecutivi nell’attuazione del programma di governo;
• la lentezza e dalla farraginosità dei procedimenti legislativi;
• l’eccessivo, per numero e per eterogeneità dei contenuti, ricorso alla decretazione d’urgenza e dalla prassi della questione di fiducia su maxiemendamenti;
• l’alterazione della gerarchia delle fonti del diritto e la crescente entropia normativa;
• le difficoltà di attuazione di una legislazione alluvionale e troppo spesso instabile e confusa;
• l’elevata conflittualità tra i diversi livelli di governo.

Il tutto ulteriormente aggravato dalle difficoltà del sistema dei partiti e dalla perdita della propria funzione di raccordo permanente tra le istituzioni e la società civile. Da qui l’esigenza di ricomporre il circuito di rappresentatività, rilanciare la crescita e la competitività del Paese^[119] e garantire un ciclo politico-istituzionale, economico e sociale più virtuoso. Favorire la stabilità dell’azione di governo e la rapidità e l’incisività delle decisioni costituiscono, infatti, la premessa indispensabile per agire con successo nel contesto della competizione globale e rappresenta, pertanto, il presupposto per una riforma che era considerata ormai improrogabile.

Tra le novità proposte di maggior rilievo troviamo, ancora una volta, l’istituto dei disegni di legge a data fissa (con iscrizione con proprietà all’ordine del giorno e sottoposto a votazione entro 60 giorni, decorsi i quali il testo, proposto o accolto dal Governo, su sua richiesta, è posto in votazione, senza modifiche, articolo per articolo e con votazione finale), la costituzionalizzazione dei limiti già posti al ricorso alla decretazione d’urgenza e alla reiterazione degli stessi previsti dalla citata L. 400/88, il superamento del bicameralismo paritario con la Camere dei Deputati a cui veniva riconosciuta la titolarità esclusiva del rapporto fiduciario con il Governo e al Senato delle Autonomie, invece, il compito di verifica dell’attuazione delle leggi dello Stato e di valutazione dell’impatto delle politiche pubbliche sul territorio e per cui i membri veniva comunque mantenuto il divieto di mandato imperativo^[120]. Novità erano previste anche in sede di superamento della c.d. navetta^[121], al Senato veniva riconosciuta una funzione di stimolo in quanto poteva richiedere, con deliberazione a maggioranza assoluta dei componenti, alla Camera dei Deputati l'esame di un disegno di legge con l'obbligo per la Camera stessa di pronunciarsi entro sei mesi. Interessante anche il ruolo e la conseguente composizione del nuovo Senato della Autonomie. Molto criticata fu la scelta della rappresentatività indiretta, anche se a mio avviso è coerente con il binomio rappresentatività-responsabilità: Non si può giustificare una rappresentatività dei Senatori rispetto ai cittadini se questi poi non possono far valere la responsabilità dell’operato svolto dal governo. Se, in altre parole, si sottrae al Senato il controllo sull’indirizzo politico del governo, se non gli si riconosce il voto di fiducia, di conseguenza i suoi componenti sono rappresentativi e rispondono limitatamente agli interessi delle regioni dove sono eletti^[122]. Novità anche in sede di ripartizione delle competenze legislative per permettere di superare quella forte conflittualità tra organi dello stato che si era venuta a creare l’indomani della riforma del 2001^[123].

Un tentativo, quello della Riforma Renzi che, senza incidere direttamente sulla forma di governo, tentava comunque di dare una risposta a quei problemi che abbiamo sopra ricordato razionalizzando il sistema parlamentare e rendendo più rapido il processo decisionale. Molte furono le critiche suscitate dal progetto di riforma, tanto da essere bollata con il tentativo di dar vita ad una svolta autoritaria: in sostanza, la riforma costituzionale, accompagnata da una nuova coerente legge elettorale, la c.d. legge elettorale Italicum^[124], sarebbero state, nell’intento del governo, capaci di ridurre la frammentazione partitica, assicurare la governabilità e garantire rappresentanza alle minoranze^[125]; mentre, per parte della dottrina, pericolosamente collegate in unico disegno^[126] volto a restringere gli spazi di democrazia nel nostro paese concentrando il potere politico in capo ad una maggioranza parlamentare acquisita con una legge elettorale illegittima di stampo ipermaggioritario e rafforzando oltre misura la posizione del Presidente del Consiglio^[127].

Questo passaggio sarà, tuttavia, ricordato per le circostanze politiche verificate in sede di approvazione. Nacque, infatti, un accesso dibattito circa la decisione di porre la questione di fiducia proprio in sede di approvazione della legge elettorale. In questo caso, nonostante le polemiche suscitate, occorre chiarire, sin da subito, che è indubbio che una scelta di questo tipo rappresenti una palese forzatura dal punto di vista politico. Tuttavia, sotto il profilo della legittimità, sulla legge elettorale, così come su qualunque altra materia su cui il voto segreto è facoltativo e non obbligatorio (art. 116.4 reg.), il Governo può porre la questione di fiducia, trasformando di conseguenza il voto da segreto in palese e rassegnando le dimissioni nel caso di un'eventuale sconfitta. Già il Presidente De Gasperi utilizzo tale soluzione in sede di approvazione della c.d. “Legge Truffa”, scelta che giustificò come segue: “siamo intervenuti con una impostazione di fiducia perché ci trovavamo dinanzi, non ad un rallentamento della macchina, ma già al sabotaggio, all’insabbiamento della macchina. E noi non avevamo altra alternativa, onorevoli colleghi, tranne la resa senza condizioni innanzi all’abuso del regolamento, innanzi alla negazione del principio, che è fondamentale per la convivenza tra maggioranza e minoranza, e cioè che la minoranza ha diritto alla critica e la maggioranza ha diritto alla decisione”.

Il fallimento del referendum istituzionale segnò, di fatto, la fine del governo Renzi^[128]. Con il Governo Gentiloni abbiamo assistito, di nuovo, ad una scissione tra leadership e premiership, il che ha obbligato il predetto PdCM ad un atteggiamento assai più prudente per mantenere la fiducia del segretario del più grande partito della maggioranza. Anche sul versante comunicativo abbiamo registrato un uso molto più pacato dei circuito della comunicazione politica, che ha permesso: di dare spazio ad altri attori e di non riferire direttamente al Presidente del Consiglio tutte le questioni presenti nell’agenda politica del Paese, una maggiore visibilità dei ministri e un controllo meno pervasivo degli apparati serventi del Governo. Si tratta, comunque, di un’esperienza che, seppur non rappresenti un nuovo passo indietro per la figura del PdCM verso il ruolo di mediatore come nella prima repubblica, si allontana comunque da quella figura del premier “sostanzialmente scelto” dal corpo elettorale e dotato di un rapporto di comunicazione diretta con l’opinione pubblica, che aveva caratterizzato, invece, la precedente esperienza e molte delle esperienze dei c.d. “anni dell’alternanza”^[129].

8. Il ruolo del PdR nei rapporti con il governo: scelta dei ministri e gestione delle crisi.

L’analisi delle esperienze di governo successive, con particolare riferimento ai governi Conte e Draghi, ci serviranno non tanto per indagare i tentativi di rafforzamento delle prerogative del Presidente del Consiglio al fine di assicurare la stabilità governativa, ma, risulteranno, piuttosto, utili, ai nostri fini, per analizzare il delicato ruolo giocato dal Presidente della Repubblica in particolari frangenti della vita politica del Paese. Le esperienze sin qui analizzate ci hanno permesso di assistere, infatti, ad un continuo ampliamento delle proprie prerogative del Capo dello Stato, fino a ergersi a (unico?) garante della stabilità politica e finendo per esser delineato come una figura continuamente impegnata a riassettare il corretto funzionamento di un circuito democratico sempre più compromesso proprio dall’instabilità governativa.

Le teorie che si sono occupate delle prerogative del Capo dello Stato nei suoi rapporti con il governo sono molteplici, tutte autorevoli, e ripropongono chiavi di lettura diversi sullo spazio che tale figura si ritaglia all’interno del sistema italiano. I contorni di tali prerogative appaiono, però, sempre più sfumati e variabili tanto da parlare di un vero e proprio “mistero della Presidenza”. Un mistero che, come vedremo, circonda la figura “più problematica dell’intero impianto costituzionale” e che, tuttora, rimane irrisolto e tutto sommato irrisolvibile una volta per tutte. Si tratta di un ruolo complesso, che non coincide con i poteri espressamente enumerati, ma emerge dalla interpretazione sistematica della Costituzione e della sua prassi applicativa^[130].

Tanti sono i precedenti che hanno visto protagonisti i vari presidenti, sia in sede di gestione delle crisi, succedutesi con regolarità, sia in sede di scelta dei ministri. Per citare un episodio su tutti vale la pena ricordare il precedente che vide protagonista il Presidente Giovanni Gronchi che, il 26 marzo 1960, incaricò Fernando Tambroni di formare un monocolore democristiano per sbrigare «adempimenti urgenti», ma non poteva immaginare che in Parlamento si sarebbe ritrovato con l’appoggio del Msi, il partito post-fascista allora ai margini della vita politica. Tambroni, dopo la seduta alla Camera in cui i missini solitari lo votarono^[131], pensò bene di dimettersi. Ma Gronchi, che pure veniva dalla sinistra democristiana ed era stato eletto al Quirinale con i voti dei comunisti, respinse le dimissioni e lo mandò al Senato, dove i missini lo rivotarono, in un clima di tensione. A fine giugno, dopo la decisione del Msi di convocare il proprio congresso a Genova, città medaglia d’oro della Resistenza, in tutt’Italia avvennero scontri tra polizia e manifestanti, con una decina di morti e varie centinaia di feriti^[132].

In linea di principio è possibile affermare che lo spazio dell’azione presidenziale diminuisce quando il sistema politico offre la possibilità di maggioranze coese e di partiti funzionanti, viceversa, si allarga quando il sistema politico entra in crisi per la presenza di maggioranze instabili o di partiti mal funzionanti^[133]. Difatti, la situazione politica contingente ha spesso costretto il PdR ad ampliare le proprie prerogative tanto da far parlare, addirittura la stampa internazionale, di una transizione da “un ruolo fortemente simbolico” verso un vero e proprio “power broker” della scena politica italiana^[134]. Ciò, oltre forzare oltre il dovuto le prerogative del Capo dello Stato, ha ulteriormente deresponsabilizzato i partiti che hanno tratto vantaggio nel rifugiarsi proprio nell’alibi della mediazione richiesta e, pertanto necessaria, da parte del Capo dello Stato, per celare un apparente indisponibilità dei leader politici al dialogo, ben consapevoli, questi ultimi, che qualora vi fosse stata un’autonoma apertura questa avrebbe inevitabilmente provocato conseguenze negative in termini di perdita di consensi, secondo le nuove logiche della “politica dell’intransigenza”^[135].

Una figura, insomma, quella del PdR, che, soprattutto nella II Repubblica, ha visto aumentare gradualmente le proprie prerogative, proprio in risposta alla diminuzione dei poteri reali del governo. I governi presidenziali, secondo le formule più varie che si sono succedute, ne rappresentano la riprova lampante^[136].

8.1 Il ruolo del PdR nella scelta dei ministri.

Il primo spunto per un’analisi dei rapporti che intercorrono tra il PdR e il Governo risiede, senz’altro, nella fase di scelta dei ministri. Abbiamo già visto come gli equilibri all’interno dei governi di coalizione siano assai delicati e come questi possono portare alla formazione di compagini ampie, articolate e spesso disomogenee. I ministri, infatti, altro non sono che i rappresentanti dei partiti, se non delle loro correnti, all’interno della compagine governativa. La fase di scelta di questi ultimi è quindi un passaggio assai delicato e vede protagonisti il Capo dello Stato assieme al Presidente del Consiglio incaricato. Quest’ultimo ha il compito di presentare una lista di ministri concordata con i partiti e i gruppi parlamentari che parteciperanno al governo^[137].

Nella Prima Repubblica, come già si è accennato, i Ministri erano di fatto scelti dai partiti della maggioranza o, più spesso, dalle loro componenti interne (“correnti”), tra le quali gli incarichi ministeriali erano ripartiti sulla base di consolidate formule che incrociavano il peso politico di ciascun partito o corrente con l’importanza attribuita a ciascun incarico ministeriale (in termini di influenza politica, di dotazione di risorse finanziarie, di maggiore o minore disponibilità di strumenti di raccolta clientelare del consenso, ecc.). L’incaricato aveva, pertanto, voce assai limitata nella scelta dei membri del Governo, a meno che non fosse legittimato a esprimerla in quanto capo-corrente. Ciò comportava che nessuno dei Ministri, doveva, dunque la sua nomina al premier, e nessuno poteva sentirsi, pertanto, condizionato dal potere di quest’ultimo di rinnovargli o meno l’incarico al momento della formazione di successivi governi. Di fatto, quindi, i margini di scelta dell’incaricato rimanevano perlopiù limitati alla figura del Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, che quasi sempre fu scelto dal premier tra le persone di sua fiducia^[138]. Un’ingerenza, quella compiuta dai partiti, che, talvolta, ha dato luogo anche a richiami autorevoli da parte del Capo dello Stato, come quello che vide protagonista il Pres. Einaudi che, nel gennaio ’54, in sede di reimpasto del governo Pella, decise di convocare i due capogruppo DC per rammentare loro, con una nota durissima, come le prerogative del PdCM in sede di scelta dei ministri fossero inattaccabili^[139]. Lo stesso è accaduto in occasione della lettera inviata dal Pres. Pertini all’incaricato Cossiga (1980) con la quale quest’ultimo veniva invitato a procedere «con autonomia dalle abituali ed esautoranti prescrizioni e limitazioni partitiche» proprio nella scelta dei ministri.

Anche nella Seconda Repubblica la scelta delle persone chiamate a far parte del Governo ha continuato a risalire in buona parte a decisioni dei partiti o dei loro leader e a negoziati fra i medesimi^[140]. Ma nella composizione del Governo assumono un ruolo senza dubbio più incisivo anche il Presidente del Consiglio incaricato, vero motore della formazione della squadra di governo, e il Presidente della Repubblica. Si è tentato, nella fattispecie, di tornare alla lettera dell’articolo 92 Cost., secondo il quale spetta al Presidente del Consiglio incaricato propone al Capo dello Stato la lista dei Ministri^[141]. Tuttavia, le ingerenze dei partiti, ancora oggi, continuano, comunque, ad essere pressanti: così l’incaricato si trova, dapprima, a rivendicare una propria autonomia nelle scelta di questi ultimi per poi potersi confrontare con il Capo dello Stato^[142], il quale, dal canto suo, può esprimere, a sua volta, il proprio dissenso in merito alle candidature presentate con l’esigenza, così, anche spostando un’unica pedina, di rivedere l’intero assetto prefigurato per non alterare il peso e la rappresentatività degli attori all’interno della coalizione. Il ruolo che può essere esercitato, in questo frangente, dal PdR non è un elemento affatto pacifico: parte rilevante della dottrina ritiene, infatti, che quest’ultimo, sindacando la proposta del Presidente del Consiglio relativamente alla nomina di un ministro, interverrebbe sul profilo dell’indirizzo politico che, notoriamente, nella forma di governo parlamentare è riservato all’asse Governo. Pare, invece, plausibile affermare che il Capo dello Stato debba e possa esercitare, in questa fase, quantomeno una funzione di “filtro”, in quanto la collaborazione fra Capo dello Stato e Governo non si traduce nella veste formale data agli atti più rilevanti della Repubblica, ma si realizza – se non nella condivisione piena – quanto meno nell’assenza di un dissenso che trova le sue radici in ragioni di tutela della comunità nazionale e di valori costituzionali^[143]. In ogni modo, la dottrina è d’accordo quantomeno su un fatto: il PdR non può esercitare un ruolo propositivo, come accaduto, ad esempio, con Gonnella, che il Pres. De Nicola voleva in ogni modo al dicastero della Pubblica Istruzione per garantire la laicità dell’insegnamento, ma pare comunque ragionevole pensare che possa giocarne uno limitativo per evitare profili di incompatibilità che finirebbero per intaccare valori costituzionalmente garantiti.

Talvolta, il diniego espresso dal PdR è trapelato, talaltra, invece, il tutto è rimasto avvolto nel mistero del confronto tra PdR e Presidente incaricato^[144]. Vale la pena, ai nostri fini, ricordare alcuni episodi^[145]:

- nel 1979, il Pres. Pertini rifiutò a Francesco Cossiga la nomina di Clelio Darida^[146] a Ministro Della Difesa;

- il Pres. Oscar Luigi Scalfaro nel 1994, con il governo Berlusconi I, si oppose alla nomina di Cesare Previti a Ministro della Giustizia, con la conseguenza che quest’ultimo fu dirottato al Ministero della Difesa e di Antonio Martini al Ministero degli Esteri^[147];

- il Pres. Carlo Azeglio Ciampi nel 2001, sempre riguardo al Ministro della Giustizia, ottenne che all’iniziale indicazione di Roberto Maroni fosse preferito Roberto Castelli, mentre Maroni fu nominato al Lavoro^[148];

- il Pres. Giorgio Napolitano nel 2014, con il governo Renzi, sempre per il ministero della Giustizia, sollevò problemi in merito alla designazione del p.m. Nicola Gratteri in quanto magistrato in servizio, ministero che poi fu affidato ad Andrea Orlando;

- nel 2018, il Pres. Mattarella espresse il proprio dissenso circa la nomina al ministero dell’Economia del Prof. Savona nel nascente governo Conte I.

Quest’ultimo episodio, per il clamore suscitato, merita una riflessione più approfondita. Si tratta forse di un caso unico in cui il rifiuto alla nomina di un ministro, espresso dal PdR, ha rischiato di mettere a repentaglio la nascita stessa del governo. Il conseguente rifiuto del Pres. Conte a formare il governo, poi rientrato anche in seguito alla paventata nascita di un governo tecnico guidato dal Prof. Cottarelli, ha rischiato di rompere e inclinare definitivamente quel principio di leale collaborazione che, come sarà ribadito nei paragrafi successivi, non rappresenta certo un mero auspicio. Nonostante le ragioni presidenziali del diniego e la conseguente proposta, dello stesso Capo dello Stato, di indicare differenti personalità, altrettanto autorevoli, per quel dicastero nonché la disponibilità, sempre da parte di quest’ultimo, a valutare, per il medesimo soggetto, candidature alternative per altri incarichi ministeriali (ad ulteriore riprova che la posizione espressa non ha riguardato tanto un veto sulla persona, quanto piuttosto il messaggio che la nomina avrebbe rappresentato per i mercati finanziari per le numerose esternazioni che l’economista sardo aveva espresso nei confronti dell’Euro), l’atteggiamento dei partiti coinvolti è stato di inusuale rigidità^[149]. Questi ultimi, infatti, facendo leva, probabilmente, sulla forte legittimazione ricevuta dal voto popolare – acquisita però come singoli movimenti politici e non come coalizione elettorale – sono stati sordi al “potere di persuasione” che la nostra Corte costituzionale riconosce al Presidente della Repubblica al fine di esercitare la sua “magistratura di influenza”, che nel caso di specie è stata indirizzata a tutelare i valori costituzionali implicati nella vicenda^[150]. In breve, i partiti della futura coalizione di governo si sono sottratti al tentativo di una mediazione, che pure il Presidente Mattarella aveva proposto, sicché non sì è avuta quella cooperazione necessaria ad un virtuoso funzionamento della forma di governo. Questo comportamento delle forze politiche di chiusura alle soluzioni alternative proposte dal PdR o ad un atteggiamento collaborativo teso eventualmente ad individuarne di ulteriori, segna una linea di cesura con le altre esperienze del passato precedentemente ricordate in cui, nonostante le perplessità di volta in volta espresse dal Capo dello Stato, mai si giunse ad un punto di rottura^[151]. Il continuo richiamo al corpo elettorale – per la sua forza potenzialmente dirompente – dovrebbe, invece, essere gestito con grande senso di responsabilità da parte degli attori politici, senza strumentalizzare la legittimazione popolare in termini di rottura del sistema imperniato sulla democrazia costituzionale, in cui la Carta fondamentale fissa un complesso “di limiti giuridici essenziali”^[152]. È indispensabile, piuttosto, per il corretto funzionamento della forma di governo – ma anche per quei profili valoriali, come si è visto, in essa implicati – che vi sia una virtuosità delle forze politiche^[153]. A tal proposito, è stato particolarmente grave pensare di invocare la procedura per la messa in stato d’accusa ex art. 90 Cost. per “alto tradimento” del Pres. della Repubblica, come hanno fatto alcuni esponenti politici. Come abbiamo visto, non è certo la prima volta che un Presidente della Repubblica si oppone alla nomina di un Ministro, ma è utile osservare come sia la prima volta che un Presidente decida di renderla nota pubblicamente, argomentando la sua decisione: “Il Presidente della Repubblica svolge un ruolo di garanzia, che non ha mai subito, né può subire, imposizioni. Ho condiviso e accettato tutte le proposte per i ministri, tranne quella del ministro dell'Economia. La designazione del ministro dell'Economia costituisce sempre un messaggio immediato, di fiducia o di allarme, per gli operatori economici e finanziari. Ho chiesto, per quel ministero, l'indicazione di un autorevole esponente politico della maggioranza, coerente con l'accordo di programma. Un esponente che – al di là della stima e della considerazione per la persona – non sia visto come sostenitore di una linea, più volte manifestata, che potrebbe provocare, probabilmente, o, addirittura, inevitabilmente, la fuoruscita dell'Italia dall'euro. Cosa ben diversa da un atteggiamento vigoroso, nell'ambito dell'Unione europea, per cambiarla in meglio dal punto di vista italiano. A fronte di questa mia sollecitazione, ho registrato – con rammarico – indisponibilità a ogni altra soluzione […] impennata nello spread […] perdite in borsa […] aumenti degli interessi per i mutui, e per i finanziamenti alle aziende […] È mio dovere, nello svolgere il compito di nomina dei ministri – che mi affida la Costituzione – essere attento alla tutela dei risparmi degli italiani. In questo modo, si riafferma, concretamente, la sovranità italiana […] Nel fare queste affermazioni antepongo, a qualunque altro aspetto, la difesa della Costituzione e dell'interesse della nostra comunità nazionale. Quella dell'adesione all'Euro è una scelta di importanza fondamentale per le prospettive del nostro Paese e dei nostri giovani: se si vuole discuterne lo si deve fare apertamente e con un serio approfondimento. Anche perché si tratta di un tema che non è stato in primo piano durante la recente campagna elettorale”.

8.2 Il ruolo del PdR nella gestione delle crisi di governo. Analisi delle esperienze del Gov. Conte (I e II) e del Gov. Draghi.

Come ampiamente visto nei paragrafi precedenti, la fase di formazione del governo, sia esso in seguito a nuove elezioni o in conseguenza ad una crisi avvenuta in corso di legislatura, rimane un passaggio particolarmente delicato. Tante le teorie succedutesi in merito alla questione: dalla teoria della doppia fiducia (tra loro di segno opposto) secondo la quale, nei momenti di maggiore instabilità politica, il Presidente della Repubblica dà l’impressione di sostituirsi in certo qual modo ai due rami del Parlamento, accordando in prima persona quella fiducia che il potere esecutivo sempre più stentatamente riesce a raccogliere nelle aule parlamentari; fino a quella dell’estensione fino “al limite di tollerabilità con l’attuale sistema”, secondo la quale certi poteri presidenziali vengono valorizzati, in nome della stabilità e della continuità dell’azione governativa, forzando gli schemi convenzionalmente accolti dall’interpretazione notarile del suo ruolo. O ancora: la teoria “dell’autorevole puntello del Quirinale” per cui è il Presidente della Repubblica a rivendicarne la scelta, aumentandone così il grado di autorevolezza, soprattutto nei frangenti di maggiore instabilità, per concludere con la teoria “del rilievo più spiccato” conferito ai poteri del capo dello Stato^[154].

Elemento emerso, più volte, nella varie esperienze è la presenza di un particolare rapporto fiduciario, che, talvolta, è stato anche espressamente rivendicato in alcune dichiarazioni pronunciate da ambo le parti^[155]. Per contro, è interessante notare come in tutte queste circostanze i protagonisti, si sono, comunque, premurati di sottolineare la centralità del Parlamento quasi a voler giustificare, da un lato, l’estromissione della politica dalla propria designazione e, dall’altro, di sottolineare la peculiarità, l’eccezionalità e l’estrema delicatezza delle circostanze che avevano condotto alla formazione del gabinetto da essi presieduto. Sigillo che, talvolta, si prolunga per tutta la successiva attività di governo nel nome dell’esigenza di assicurare la stabilità del Paese, la sua credibilità a livello internazionale, la continuità del raccordo governo-Parlamento, la prudente ed accorta gestione dei conti pubblici la stabilità sui mercati internazionali^[156].

Ciò che è certo che laddove si manifestino situazioni di squilibrio, instabilità, frammentazione od emergenza, il procedimento di formazione del governo – perlopiù regolato in via convenzionale e/o consuetudinaria, stante la già ricordata laconicità del dettato costituzionale, ben può essere adattato, tanto al peso del ruolo rivestito dagli attori istituzionali che ne sono protagonisti quanto alle contingenze del momento^[157]. Tocca, infatti, al Presidente della Repubblica porre in essere tutti quelli strumenti di composizione della crisi necessari per ripristinare il corretto funzionamento del circuito democratico. È in tali situazioni che i suoi poteri si emancipano dalle indicazioni partitiche: laddove la situazione sia particolarmente grave, le posizioni espresse siano inconciliabili o venga richiesta una particolare rapidità, è accaduto che sia esso stesso a richiedere, talvolta pubblicamente, alle forze presenti in Parlamento di riconoscere il proprio sostegno ad un governo guidato da un Presidente del Consiglio da lui direttamente designato. Viceversa, laddove le indicazioni elettorali siano chiare o, laddove la maggioranza tenda a compattarsi, solitamente, si riducono gradualmente i margini di intervento del Presidente: basti vedere, ad esempio, cosa è accaduto con una seppur lieve stabilizzazione delle prime maggioranze penta-partito in seguito all’accoglimento della linea Bisaglia-Forlani^[158].

L’intensità dell’azione del Presidente è, dunque, direttamente proporzionale al grado di inerzia della politica, di cui ne rappresenta il principale antidoto, e si afferma attraverso regole, perlopiù non scritte, che hanno permesso, talvolta, sia di far decantare la situazione politica, condizionando i tempi della crisi, ritardandoli o accelerandoli in vista di un accordo dei partiti, sia modellando incarichi, mandati esplorativi e pre-incarichi. Talvolta, sono state adottate anche “soluzioni creative” che vanno dai governi balneari a quelli a termine, passando per gli esecutivi di solidarietà nazionale, per quelli istituzionali, elettorali, di emergenza, o di scopo: tutte formule con l’obiettivo ultimo di permettere una tregua temporanea tra le forze politiche e raggiungere obiettivi in un’ottica di breve periodo. Tutti esempi, questi ultimi, che rientrano a pieno titolo nella macrocategoria dei c.d. “governi del Presidente”^[159], ossia di formule utilizzate per superare la momentanea incapacità dei partiti di formare una coalizione ed un governo, in attesa che si restaurassero le “normali” condizioni di funzionamento di una democrazia comunque fondata sui partiti^[160]. Ad esempio, l’analisi delle condizioni per cui pare plausibile la possibilità di poter ricorrere ai c.d. “governi tecnici” ci è particolarmente utile ai nostri fini. Infatti, questi ultimi nascono in un contesto di crisi profonda, che si esplica secondo una triplice dimensione: una crisi economico-finanziaria a causa della quale è necessario un intervento rapido ed incisivo in relazione ai mercati finanziari; una crisi politica testimoniata dal fallimento della maggioranza immediatamente precedente; una crisi istituzionale, rappresentata dalla difficoltà delle forze politico-parlamentari di comporre le proprie fratture trovando una nuova maggioranza in sostegno di un esecutivo. Il Parlamento, dunque, considerato in maniera isolata, non risulta autonomamente in grado di adempiere alla propria funzione fiduciaria e necessita di un “motore esterno” per contrastare questo momento di crisi. Il combinato disposto degli effetti di tali crisi, infatti, favorisce l’emersione di una quarta caratteristica comune: la presenza del Capo dello Stato come “organo di stimolo di altri poteri in caso di inerzia” (Corte cost., sentenza 1/2013)^[161].

Altra ipotesi, invece, da scongiurare è rappresentata dall’eventualità per cui il Presidente della Repubblica non si limiti a supportare il governo, talvolta rivendicandone la scelta e supportandolo o in sede di formazione o nelle fasi successive, ma, piuttosto, si spinga oltre fino alla compartecipazione dell’indirizzo politico trasformandosi così in un vero e proprio soggetto di politica attiva^[162].

Tutta la prima Repubblica è stata contrassegnata da un susseguirsi di crisi di governo - dotati di una vita media inferiore all’anno - dovuta, da un lato, a una perenne evoluzione degli equilibri tra i partiti e, dall’altro, dalla ricerca di nuovi accordi di coalizione^[163]. L’instabilità dei governi, però, era compensata dalla stabilità del personale di governo e dalla stabilità dell’ordine mondiale bipolare con l’Italia collocata saldamente nel blocco occidentale guidato dagli Stati Uniti. Abbiamo analizzato, nei paragrafi precedenti, cosa accadde durante la VII Legislatura conclusasi con lo scioglimento anticipato delle camere e, con non poche difficoltà, con la nascita del I Governo Cossiga. Governo che in realtà, e lo dimostra la durata di soli sette mesi, non disponeva di una vera e propria maggioranza parlamentare, ma si poggiava, piuttosto, sul vigoroso sostegno dal Capo dello Stato, senza il quale non sarebbe senz’altro venuto alla luce. Anche il I governo Spadolini, che prese vita dalla ceneri del II governo Cossiga e dal fallimento del successivo governo Forlani, ricevette, da subito, un forte endorsement proprio da parte del Presidente Pertini che si espresse in questi termini: “Chi vorrà dovrà pensarci bene prima di buttare giù questo governo [...]. Spadolini sa di essere sostenuto dal Quirinale”. E ancora: “senza il suggerimento di alcuno, ho sentito che era l’uomo giusto al posto giusto al momento giusto. Per questo l’ho voluto a capo del governo”^[164].

Dopo la caduta del muro di Berlino, la dissoluzione dell’Unione Sovietica, la crisi delle ideologie e dei partiti che ne erano l’incarnazione storica, la crisi della loro capacità di rappresentare e di raggiungere sintesi efficaci, la graduale scomparsa dei partiti storici italiani, l’avvento di una società fluida, la consequenziale mobilità dell’elettorato, in sintesi il tramonto della democrazia dei partiti, è cambiato il punto di appoggio della Costituzione dei poteri^[165]. Da una parte, tali cambiamenti hanno consentito il venir meno della conventio ad excludendum rendendo possibile una competizione elettorale bipolare con la formazione della coalizione in sede pre-elettorale e l’alternanza nei ruoli di maggioranza e di opposizione; dall’altra i partiti sono diventati una cosa ben diversa da quelli su cui si fondava la democrazia dei partiti, trasformandosi in “partiti personali” al servizio di un leader^[166]. Ma anche nell’epoca dei partiti personali non mancano certo gli episodi che hanno visto protagonista il Presidente della Repubblica. Ai nostri fini, per comprendere a pieno la complessità delle questioni trattate nel presente paragrafo, è utile ripercorrere, seppur brevemente, il processo di formazione degli ultimi governi Conte ( I e II) e Draghi. Li prendiamo ad esempio, oltre che per la stretta attualità delle vicende, per le peculiarità riscontrate in questo frangente e non rinvenibili nelle esperienze precedenti. Soprattutto la formazione dei due governi Conte fa riscontrare una serie di situazioni atipiche sia dal punto di vista costituzionale che sul versante politico. Le elezioni del 2018 hanno generato un Parlamento in cui nessun partito e nessuna coalizione aveva ottenuto la maggioranza relativa. I due partiti che hanno ottenuto maggiori consensi sono accomunati da una forte leadership personale ed entrambi si sono richiamati direttamente alla volontà popolare per rivendicare la propria legittimazione a guidare il Governo dimostrando, sin da subito, una certa avversione, nei confronti del compromesso^[167]. Infatti, la prima anomalia che emerge, in un sistema di tipo proporzionale, è ravvisabile già in sede di formazione del I governo Conte, in cui i tempi si dilatano^[168] oltremodo stante l’indisponibilità delle forze politiche a dialogare tra loro. È in questo frangente che rischia di rompersi un principio basilare, come quello di “leale collaborazione”^[169], inteso non come mero auspicio, ma anzi richiamato e ribadito anche dalla Sent. n. 379/1992 per cui la collaborazione “deve essere finalizzata alla ricerca della maggiore convergenza possibile attraverso una discussione effettiva e costruttiva…le parti non debbono tenere comportamenti ostruzionistici e sleali, né usare espedienti dilatori o pretestuosi”.

Altra anomalia risiede nella doppia attribuzione, per di più per la prima volta in apertura di legislatura^[170], di due mandati espolorativi^[171], consecutivi, entrambi “vincolati” a perimetri politici delimitati a priori: il primo attribuito al Pres. Casellati e il secondo al Pres. Fico. Obiettivo di entrambi non era tanto quello di arrivare ad un risultato positivo, altamente improbabile, ma piuttosto per sgombrare il campo dall’aver tentato qualsiasi soluzione per arrivare ad una soluzione condivisa. Le relative consultazioni, apparentemente, non hanno influito sull’indicazione dell’incaricato, ma hanno messo in evidenza che l’unica strada per la formazione di un governo fosse quella di un accordo fra le forze politiche che già si erano avvicinate nel momento della nomina dei presidenti delle Camere e fra le quali si era creato un rapporto politico significativo. Aspetto questo non marginale, perché quella fase iniziale e necessariamente incalzante imposta dal regolamento del Senato (art. 4), che appunto prevede il ballottaggio nella quarta votazione, aveva imposto alle varie forze politiche di indirizzarsi subito ad un risultato utile ed immediato che, non a caso, si sarebbe trasformato in quello della formazione del governo^[172].

Anche il c.d. “contratto di governo”, proposto in sede di formazione del I governo Conte ben prima della nomina dell’incaricato, e di cui quest’ultimo si faceva garante^[173], ha destato in dottrina non pochi interrogativi che risiedono sia nel merito della natura dell’accordo^[174], sia rispetto alle prerogative dell’incaricato in sede di autonomia di valutazione e d’indirizzo. Non solo: l’indicazione del soggetto incaricato era anch’essa parte dell’accordo intaccando, così, di fatto, anche le prerogative dello stesso Presidente della Repubblica. La forma scritta, infine, lo rendeva scarsamente flessibile, caratteristica, invece, determinante in sede di definizione di un indirizzo politico che, per sua natura, deve essere in grado di recepire gli innumerevoli cambiamenti. Va peraltro sottolineato che la forma scritta, in realtà, è la riprova dell’indisponibilità delle parti coinvolte ad addivenire a una reale e leale sintesi politica. Le parti, infatti, sono apparse, piuttosto, orientate alla ricerca di due diversi indirizzi politici da portare avanti in parallelo, perdendo così qualsiasi logica di condivisione e finendo per cristallizzare le fratture dei partiti impedendo che esse possano essere risolte attraverso il dialogo e il compromesso politico^[175]. Appare chiaro come in tale fattispecie la funzione di mantenimento dell’indirizzo politico e coordinamento in capo al PdCM partano, di fatto, già compromesse. Inoltre, la divulgazione dell’accordo, sia a mezzo televisivo che tramite social, lo ha reso ancor più rigido sacrificando, così, le dinamiche della mediazione, del confronto e del dialogo tipiche del circuito della rappresentanza (e in particolare della formazione del Governo), in nome di un (asserito) coinvolgimento “immediato” del cittadino^[176]. Al di là della natura del contratto, su cui la dottrina si è già espressa molto, vale la pena rimarcare come le considerazioni sin qui svolte facciano emergere, in modo assai chiaro, quanto la figura dell’incaricato risulti compromessa. Ciò è particolarmente grave se si pensa all’estrema delicatezza di tale figura, tanto che parte della dottrina, tradizionalmente, si è spinta fino a considerarlo “un organo costituzionale per sé stante” (Paladin), in quanto protagonista di una serie di atti costitutivi della nomina del governo proprio in collaborazione con il Presidente della Repubblica. Atti che non possono prescindere da un’attività collaborativa di entrambi, visto che il provvedimento definitivo di nomina è un atto complesso^[177]. Flebile, invece, l’osservazione per cui l’indicazione di una figura tecnica, alla guida di una maggioranza politica, sia inopportuna. La designazione del prof. Conte ha avuto un valore politico chiarissimo che risponde alla tregua tra i due leader della coalizione, nessuno dei quali avrebbe accettato la premiership dell’altro^[178].

Infine, l’espediente, paventato, di ricorrere ad una figura terza per la composizione della crisi, già consapevoli che non avrebbe potuto ottenere la fiducia da parte del Parlamento^[179], seppur non rappresenti un unicum nella storia repubblicana^[180], rappresenta un aut aut per costringere le forze politiche ad assumersi le proprie responsabilità di fronte al Paese.

Anche il governo Draghi ha risentito di alcune delle anomalie riscontrate durante l’iter di formazione del I governo Conte, come appena descritte. Anche stavolta è stato fatto ricorso ad un mandato esplorativo “vincolato”, ancora al Pres. Fico, secondo una formula simile a quella già adottata e sopra descritta. La sottile differenza risiede nella locuzione utilizzata “a partire” dai “gruppi che sostenevano il Governo precedente”, delimitando così, seppur in maniera meno netta, il perimetro di indagine dell’esploratore. Vi è stato poi un nuovo tentativo di anticipare il contenuto dell’accordo di governo alla fase delle consultazioni^[181], se non addirittura la lista dei ministri. Tentativo sventato dal Pres. della Repubblica resosi disponibile a confrontarsi sui ministri solo con il Presidente incaricato. L’esito negativo dell’incarico esplorativo affidato al Pres. Fico e l’impossibilità da parte del Pres. della Repubblica di sciogliere le Camere, stante il periodo pandemico, ha portato ad un accorato appello, da parte di quest’ultimo, rivolto a tutte le forze politiche, al fine di concedere la fiducia “ad un Governo di alto profilo, che non debba identificarsi con alcuna formula politica”. Si tratta, stavolta, di un incarico al buio con una soluzione non preceduta da alcun giro di consultazioni a cui è seguito^[182], da parte del M5S, la richiesta ai propri iscritti di ratificare la decisione di sostenere il Governo Draghi attraverso la piattaforma Rousseau. Se tale passaggio rappresenta, senza dubbio, uno sgarbo nei confronti della scelta operata dal PdR, perlopiù in una situazione di emergenza che lo stesso Presidente aveva tenuto a rimarcare, può, ai nostri fini, essere interessante approfondire, da un lato, l’eventuale compressione delle prerogative dei gruppi parlamentari data dall’esito della consultazione e quindi con modalità potenzialmente incompatibili con il divieto di vincolo di mandato ex art. 67 Cost. e, dall’altro, la facoltà, da parte dell’incaricato, di conservare integra la possibilità di sciogliere positivamente la riserva anche in caso di esito negativo del voto di “ratifica”. Chiaramente, è inutile sottolineare che nei confronti dei tre soggetti coinvolti (PdR in sede di conferimento dell’incarico, gruppi parlamentari, e PdCM incaricato) la consultazione assuma una funzione meramente consultiva non potendo, di fatto, intaccarne in alcun modo alcuna prerogativa.

9. L’arena comunicativa: media e social network come elementi cruciali nella costruzione della leadership.

Le considerazioni sin qui svolte ci hanno permesso di intuire quanto ognuno dei vari aspetti considerati riesca a riflettersi sul ruolo del Presidente del Consiglio. Quest’ultimo, infatti, trovandosi al crocevia delle tre principali arene che connotano la politica contemporanea, finisce per essere un attore fondamentale che influenza, in un determinato momento, il funzionamento del regime democratico, ma anche una spia essenziale dei suoi mutevoli equilibri che ne condizionano il ruolo. Le tre arene sono: quella partitica dove si gioca la competizione per il controllo del partito, secondo regole che possono essere molto diverse, e per la conformazione dei meccanismi di selezione dei parlamentari, ossia i sistemi elettorali; quella istituzionale, in cui il conflitto ha come oggetto il controllo delle risorse giuridico istituzionali che riguardano i rapporti tra gli organi costituzionali, in particolare Governo e Parlamento, ed i rapporti endogovernativi; quella della comunicazione dove entra in gioco il tipo di rapporto che si instaura con l’opinione pubblica^[183]. In questo paragrafo cercheremo di analizzare l’importanza di quest’ultima arena, quella comunicativa: i media prima, attraverso il mezzo televisivo, e i social network, adesso, sono, infatti, elementi cruciali per costruire una leadership di successo, in grado di rivolgersi direttamente all’opinione pubblica, saltando completamente il rapporto con le oligarchie partitiche.

Nell’ultimo decennio, infatti, abbiamo assistito al diffondersi di piattaforme interattive, potenzialmente in grado di consentire, da un lato, al pubblico della comunicazione politica un “affrancamento” dal semplice ruolo di spettatore-destinatario permettendo ai cittadini di esprimere in prima persona – attraverso i blog e i social network – la propria opinione e di condividerla con altri e, dall’altro, ai politici di oltrepassare i canali e le mediazioni giornalistiche tradizionali^[184]. La televisione, per prima, ha applicato alla politica – come se si trattasse di un qualsiasi altro contenuto mediale – la sua specifica capacità di costruire storie che fanno perno sulla personalizzazione e la spettacolarizzazione, contribuendo a quello straordinario spostamento di attenzione nell’opinione pubblica dai temi rilevanti del discorso politico alle persone: ai leader di partito e di governo, impegnati nel grande, permanente, gioco elettorale alimentato dai sondaggi e dalla strumentale fluidità dell’agenda politica^[185]. Tale intreccio tra televisione e comunicazione politica, tra cultura popolare e leadership protagonista dello spettacolo pubblico-politico sembra, dunque, perfettamente riuscito e consente la formazione di un nuovo paradigma in cui i cittadini-elettori diventano anche pubblico, e quindi audience. Il tutto è favorito dallo svuotamento delle tradizionali organizzazioni di partito e dal loro sradicamento rispetto alla dimensione territoriale o di rappresentanza di classe, ma, soprattutto, dall’emergere di nuove figure di leadership che sembrano possedere capacità organizzativa, carisma e straordinaria sintonia con umori popolari, sempre più volubili e influenzabili proprio attraverso campagne mediatiche^[186]. In altre parole, negli ultimi anni abbiamo assistito ad una competizione politica sempre più simile ad una rappresentazione teatrale volta alla ricerca spasmodica del consenso di un pubblico dagli umori mutevoli e condizionati dal sensazionalismo dei media (la “democrazia del pubblico”). Inoltre, probabilmente anche per le modalità con cui si è messa fine alla vicenda dei partiti storici della democrazia italiana e delle loro classi dirigenti, abbiamo assistito sempre più a un confronto dove i leader protagonisti più che proporre idee e programmi si sono adoperati per delegittimarsi reciprocamente contribuendo, così, ad esasperare ulteriormente il clima del confronto. Ciò che a noi interessa sono i risvolti che tali nuove tendenze hanno fatto registrare nei già precari equilibri di coalizione, soprattutto in Italia, come abbiamo visto, già di per sé assai divise e litigiose, finendo, così, per acuire la crisi di legittimità di governi la cui capacità decisionale appare sempre più debole^[187].

Ma andiamo con ordine. La nascita della II Repubblica ha segnato la fine definitiva della cultura politica tradizionale, formatasi nelle sezioni di partito, nei comizi e sulla carta stampata. Con la chiusura delle sezioni è finita l’attività delle associazioni che formavano il personale politico, tutto, infatti, è stato affidato, al rapporto diretto tra il leader e i suoi elettori. La fase della c.d. democrazia maggioritaria ha inaugurato questo nuovo corso: l’indicazione del candidato premier all’interno del contrassegno elettorale ha aperto la strada, come abbiamo visto, a nuove figure, quelle dei leader, dotati di quelle capacità comunicative tali da renderlo capace di guidare la propria forza politica verso la vittoria elettorale. A giocare un ruolo determinante in questo nuovo contesto è stato, senza dubbio, il teleschermo che, a partire dagli anni ’80, è divenuto il principale canale delle campagne elettorali. Con la spettacolarizzazione della politica e dei suoi personaggi, dunque, il leader diventa protagonista di show che devono essere attraenti, proprio come l’esponente stesso^[188]. Anche la scelta di inserire nei manifesti elettorali la faccia del leader, in primo piano, e solo in secondo piano i simboli e i programmi (seppur riassunti in slogan) indica una forte personalizzazione della politica in cui assume più importanza l’immagine, il viso, il sorriso, il vestiario e non più le argomentazioni (o le promesse). In questa nuova dimensione della politica-spettacolo il leader politico deve essere comunicativo e spendibile. I temi politici passano in secondo piano di fronte all’abilità del politico a gestire il suo rapporto con il pubblico: l’attenzione e l’interesse si spostano, così, sulle capacità comunicative^[189]. A partire dagli anni ’80 politica e televisione decidono di spostare la scena della politica dalle piazze agli studi televisivi^[190]: adesso la politica si fa sotto gli occhi dei telespettatori ed è fruibile comodamente dal divano di casa^[191]. Non è affatto una casualità il fatto che molti dei giovani leader italiani abbiano avuto, prima di diventare tali, esperienze televisive. Ciò è sintomo della loro consapevolezza dell’importanza della odierna comunicazione delle cui forme innovative si sono fatti subito interpreti. Forme che li spingono verso una comunicazione che si snoda tra frasi ad effetto, non più lunghe di due righe, slogan (possibilmente incisivi) e battute. Tutti strumenti capaci di generare e attirare consenso secondo la nuova logica dell’apparire, del potere dell’immagine^[192].

È l’avvio di una forma di democrazia della diretta che vede politici prediligere studi e telecamere prima e piattaforme social poi. La diretta del nuovo millennio, si sposta quindi dagli studi televisivi alla piattaforme social, con i leader che attraverso post, tweet e dirette streaming sono alla continua ricerca di un elettorato sempre più giovane e interattivo. Per questo anche il circuito democratico, il cui avvio coincideva tradizionalmente con le elezioni, rischia di veder anticipata la propria fase iniziale già alla costruzione del consenso. Fase delicatissima in cui, chiaramente, i social giocano, oggi, un ruolo cruciale sia in termini di profilazione, sia, talvolta, in termini di manipolazione artificiale e artificiosa della volontà popolare. Una fase, quella della formazione del consenso, che rischia, così, di essere gravemente compromessa minacciando il corretto funzionamento di un circuito democratico sempre più precario^[193]. Non è certo un mistero, infatti, come negli ultimi anni la cultura politica del mondo occidentale democratico sia stata clamorosamente travolta dall’avvento dei social network, ma la possibilità di far circolare gratuitamente informazioni senza la mediazione dei tradizionali operatori della comunicazione ha totalmente cambiato le carte in tavola nel dibattito politico. E in una comunicazione pubblica disintermediata si sono prontamente inseriti nuovi operatori in grado di creare meccanismi di consenso nei social e attraverso di essi, sfruttando maglie e connessioni che solo qualche anno fa sembravano innocue, veicolando messaggi semplici, schematici, di immediata comprensione, a prescindere dalla loro fondatezza^[194]. Il tutto amplificato dai noti algoritmi, che si sono rivelati in grado di diffondere informazioni, false o vere che fossero, e hanno permesso di orientare l'opinione pubblica di massa, di creare egemonia e, alla fine, di far vincere le elezioni^[195].

I social si presentano, dunque, come la nuova piazza dove i politici si scatenano alla ricerca del consenso, ma ciò rende il loro utilizzo assai pericoloso. Oltre alla predetta manipolazione artificiosa delle volontà popolare, assistiamo, infatti, sul piano politico, alla c.d. “politica dell’annuncio” (meglio se ad effetto) che è alimentata dalla promessa mirabolante, che dura spesso un solo giorno, per poi lasciare spazio a un nuovo annuncio e a una nuova promessa^[196]. In tutto questo lo slogan deve essere breve, incisivo, fruibile per tutti: a portata di tweet. Per un Paese come l’Italia, in perenne campagna elettorale, siffatta politica rischia di determinare conseguenze travolgenti. In altre parole, l’iperconnessione sicuramente agevola la costante e continuativa interazione della persona con il mondo del web, ivi compreso tutto ciò che riguarda la politica e la vita istituzionale del Paese ed espone gli elettori, non solo italiani, a confrontarsi con uno spazio artificiale e artificioso nutriti di una campagna politico-elettorale artefatta, frutto, in fin dei conti, di vere e proprie operazioni di neuromarketing elettorale^[197].

Il tutto condito poi da un’atmosfera avvelenata^[198] dove viene apprezzata e premiata la spettacolarizzazione dell’intransigenza, il trionfo del protagonismo e la durezza verbale. Il continuo richiamo al corpo elettorale ed alla relativa legittimazione – per la sua forza potenzialmente dirompente – dovrebbe, invece, essere gestito con grande senso di responsabilità da parte degli attori politici, senza utilizzare la legittimazione popolare in termini di rottura del sistema imperniato sulla democrazia costituzionale, in cui la Carta fondamentale fissa un complesso “di limiti giuridici essenziali”^[199]. Talvolta, anche il semplice tentativo di spiegare le ragioni sottese ad una determinata scelta, se non di svelare l’infondatezza della promessa del caso, finisce per ottenere l’effetto opposto. È quanto accaduto, ad esempio, in occasione del rifiuto presidenziale alla nomina del Prof. Savona al MEF. Gravissima, infatti, la richiesta di impeachment mossa da alcune parti politiche nei confronti del Presidente Mattarella, soprattutto perché in questa situazione, rimane forte il timore che il quisque de populo non riesca a “cogliere” la complessità dei problemi e facilmente si faccia soggiogare da una propaganda martellante che – urlando nelle piazze, gridando nei talk show televisivi e intasando i social network – non ha esitato a dire che il Presidente della Repubblica aveva abusato dei suoi poteri, che era un traditore della Costituzione, che il “palazzo” era contro il “popolo” sovrano e che la democrazia era in pericolo^[200].

Le conseguenze sono sotto gli occhi di tutti: un marcato astensionismo indice di una forte disaffezione verso la politica, una crescente volatilità dell’elettorato accompagnata da leader che spesso si spengono ancor prima di intraprendere il loro cammino, la tendenza a un sovranismo molto marcato se non a derive plebiscitarie e pulsioni antisistema. Sono tutti sintomi di uno stesso male conosciuto come “crisi della politica”. Adesso basta che la promessa sia vendibile e che la figura segni una certa discontinuità rispetto al passato per essere appetibile. L'esigenza è quella di rompere continuamente, di cercare qualcosa di diverso da quella politica che ormai ha nauseato tutti: senza approfondire idee e ai programmi. Ma attenzione: un partito che non abbia un ancoraggio ideologico e si basi soltanto sulla protesta e sul “qualunquismo dell’Abbasso tutti”, potrà anche avere un presente, ma non potrà mai avere un futuro^[201].

10. 10. La necessità di superare i pregiudizi sulla figura del leader e l’esigenza di razionalizzare la forma di governo parlamentare per garantire cicli politico-istituzionali più longevi e virtuosi.

In conclusione, è possibile affermare che, mentre nella prima repubblica (a parte l’esperienza degasperiana) ha prevalso, e talvolta degenerato, l’affermarsi del principio collegiale, negli anni della seconda Repubblica si sono susseguite diverse varianti. Le condizioni di contesto hanno fatto sì che, talvolta, si rafforzasse il principio monocratico (pensiamo ad esempio a tutte quelle situazioni in cui occorreva far fronte a pesanti scadenze o vincoli esterni o alle volte in cui venivano richieste decisioni rapide, coraggiose e una forte coesione o, infine, ai casi in cui il leader era dotato di una forte legittimazione popolare), talaltra si propendesse per una valorizzazione del principio collegiale in quei governi o espressione di maggioranze ampie, composite, frastagliate e poco coese, o espressione di maggioranze risicate e minacciate da una evidente erosione di consensi. Ciò che indubbiamente emerge, da un’analisi complessiva, è l’esigenza di rivedere un impianto, qual è quello costituzionale delineato nel biennio nel 1946-47, nel quale prevalse il timore, trasversale a tutte le forze politiche, di evitare che il vincitore delle elezioni potesse abusare della propria vittoria: per questo motivo si cercò di ostacolare la potenziale nascita di un potere di governo dotato di autonoma legittimazione e quindi troppo stabile e troppo forte^[202]. Il potere di governo così come concepito dai padri costituenti, infatti, può esistere e funzionare, più o meno efficacemente, solo a certe condizioni piuttosto stringenti: innanzitutto, che per ragioni storiche si sia venuta formando un’atmosfera di reciproco riconoscimento e rispetto tra i principali partiti e culture politiche e tra questi e le istituzioni, frutto di una certa omogeneità di fondo (con il relativo tacito accordo a non oltrepassare certi confini nello scontro politico)^[203]. È, altresì, necessario che si sia stabilita poi una sostanziale sintonia di modi d’essere, di sentire e di pensare, tra il personale e la classe politica in generale (dunque anche quella di governo) e l’establishment del Paese nel suo complesso: le forze economiche, la stampa, gli ambienti della cultura^[204]. Ma non basta. C’è bisogno di un’ultima, decisiva condizione: vale a dire di un centro di gravità permanente, di un dominus al quale sia riconosciuto da tutti gli attori un potere regolatore generale, ancor più di fatto che di diritto. Un’autorità di ultima istanza che faccia sempre valere la natura consensualistica del sistema fondata sull’esistenza di un potere limitato del governo. C’è bisogno, cioè, di una figura quale quella che è venuta incarnando nel nostro ordinamento il Presidente della Repubblica^[205].

I paragrafi precedenti, a tal proposito, ci hanno permesso di indagare anche il ruolo che quest’ultimo riveste, quantomeno in sede di rapporti con il governo. Come è stato osservato, il Presidente della Repubblica ha sempre giocato un ruolo di snodo tra circuito politico e circuito delle garanzie. Il Governo, infatti, nella normale precarietà del suo funzionamento politico (talvolta ridotto a mera presunzione formale di fiducia), ha ripetutamente trovato nel Capo dello Stato e nella sua forza politica una solidarietà funzionale che non di rado ha frenato gli orientamenti centrifughi di tipo extraparlamentare^[206]. Ma fino a quando tale appoggio potrà bastare in assenza di riforme costituzionali e di una rinnovata base storico-politica della Costituzione? Purtroppo, la vicenda analizzata che ha visto protagonista il Pres. Matterella, in sede di mancata nomina del Prof. Savona al dicastero dell’economia, ha dimostrato, ad esempio, come di fronte a un sistema partitico che tende a virare pericolosamente verso una rotta divergente da quella tracciata dalla trama dei principi fondamentali e dalla forma di governo parlamentare, il Presidente della Repubblica, in una situazione di quasi perenne e strutturale emergenza nazionale e globale, fatichi a tenere dritta la barra. Non sono rari gli episodi in cui, in svariati frangenti della vita politica, quest’ultimo si trovi, infatti, costretto ad assumere “iniziative creative” e senza precedenti^[207]: non a caso, ormai da diversi anni, alcuni autori hanno iniziato a descrivere la forma di governo italiana come una forma di governo parlamentare “a correttivo presidenziale”, proprio in virtù del coinvolgimento costante del Presidente della Repubblica in questioni che lambiscono (se non addirittura invadono) attività tipicamente espressive dell’indirizzo politico di governo^[208].

Altra riflessione riguarda la figura e l’importanza del leader. La storia, non solo italiana, ha mostrato la grandezza dei leader, soprattutto quei leader che hanno saputo mettere l’interesse nazionale davanti ai propri personali^[209]. La sensazione, invece, è che oggi l’attenzione dei leader si sia spostata in maniera smodata sulla ricerca del consenso, perlopiù attraverso le piattaforme social vere artefici di qualsivoglia successo elettorale, nonostante siano essi stessi consapevoli, già in partenza, che ben presto ne rimarranno vittime^[210]. Ciò su cui occorre porre la dovuta attenzione, ai nostri fini, non è tanto il mezzo, che naturalmente si evolve e si adegua ai tempi, ma le modalità e le tecniche di ricerca (o meglio, come si è detto, di costruzione) del consenso politico elettorale, le quali – se non adeguatamente regolate – possono condurre, come già accaduto, ad una frizione con i diritti fondamentali, ivi compreso quello di voto^[211]. La vera sfida per i leader moderni sta nella capacità di utilizzare le nuove tecnologie per innalzare i livelli di partecipazione riuscendo a mobilitare persone più apatiche, disinteressate o, ancor peggio, deluse dalle forme tradizionali di partecipazione politica.

Tirando adesso le somme emerge l’urgenza di un cambio di prospettiva. Prima di tutto occorre abbandonare il vecchio pregiudizio (tutto italiano) che la leadership coincida con la svolta autoritaria, con l’immagine dell’uomo solo al comando. Occorre accettare, una volta per tutte, che le grandi democrazie non funzionano senza leader. Naturalmente, nessuna grande democrazia è priva di meccanismi per controllarli, sia a livello delle istituzioni che all’interno dei partiti. Tant’è che esse hanno governi e partiti “con” il leader, e non già “del” leader^[212]. Altrimenti rischiamo di alimentare il consenso attorno a tutti quei personaggi che, alla sola parvenza dell'essere decisionisti, le persone subito se ne innamorano. Purtroppo, adesso basta che la promessa sia vendibile e che la figura segni una certa discontinuità rispetto al passato per essere appetibile.

È utile, altresì, smentire nuovamente anche un altro grande equivoco (che, ormai da anni, torna costantemente nel dibattito politico italiano): la legge elettorale, da sola, non è in grado di risolvere i problemi legati alla cronica debolezza degli esecutivi (così come non lo è, da sola, l’elezione diretta del PdCM). Così come è, altresì, vero che non si può neanche pretendere che la cosiddetta ingegneria costituzionale possa coprire ogni aspetto della vita politica, in quanto nessun disegno ingegneristico potrà, infatti, contenere tutte le convenzioni e le regole non scritte che derivano dalla cultura politica di un Paese. Per questo motivo sono urgenti e ormai non più prorogabili quelle riforme costituzionali che da anni si vanno rincorrendo. Senza istituzioni forti, infatti, non ci può essere un’Italia forte^[213]. Occorre, sul tema, un confronto serio, senza strumentalizzazioni politiche, scontri ideologici e pregiudizi. Lo spirito deve essere, piuttosto, quello di accogliere quell’esigenza di adeguamento del sistema istituzionale ai profondi cambiamenti della società, della politica, dell’economia, dell’assetto delle relazioni internazionali che si sono verificati nei più di settanta anni di vita della Costituzione repubblicana^[214]. Adeguamenti che dovrebbero servire, proprio, a meglio realizzare i valori e i principi che definiscono l’identità costituzionale italiana, non a stravolgerla^[215]. La nuova prospettiva, che si sta via via facendo strada, non è tanto quella di imitare esperienze straniere, quanto piuttosto quella di trovare una soluzione italiana, valorizzandone gli elementi di pregio e introducendo opportuni elementi di razionalizzazione. Ne cito soltanto due che abbiamo incontrato nelle pagine precedenti, a mero titolo esemplificativo: la sfiducia costruttiva e il voto dei DDL a data fissa. Il primo, ad esempio, è in grado di svolgere un doppia funzione: da un lato, come deterrente verso le defezioni interne alla maggioranza parlamentare, irrigidendo il rapporto fiduciario a vantaggio della stabilità del Governo in carica, e, dall’altro lato, come misura atta ad impedire le “crisi al buio” e i relativi tempi morti, imponendo alla maggioranza parlamentare che intende votare la sfiducia di eleggere (o, a seconda dell’ordinamento considerato, di indicare) un nuovo vertice del Governo^[216]. Oltre alla funzione di prevenzione delle crisi di governo, il voto di sfiducia costruttivo svolge, altresì, un’importante funzione di legittimazione dell’opposizione parlamentare. Legittimando la formazione di nuove maggioranze durante la legislatura, quest’ultima, esalta, infatti, il ruolo esercitato da un’opposizione “costruttiva”. L’altro istituto, il voto di DDL a data fissa, è in grado di aumentare le prerogative del governo in Parlamento, dando la possibilità all’esecutivo di scandire in maniera più puntuale il timing dell’attuazione del programma di governo accompagnato da un intervento coerente che preveda sia un contestuale freno al ricorso alla decretazione d’urgenza, costituzionalizzandone i limiti già previsti e riportandola, così, all’interno del proprio alveo fisiologico, sia al ricorso alla questione di fiducia. Anche la riserva di legge organica, di cui abbiamo parlato, per determinate materie, consentirebbe di sottrarre temi delicati ai mutevoli umori politici. Si tratta, come visto, di correttivi che non andrebbero a stravolgere la forma di governo parlamentare, ma sarebbero in grado di dare una prospettiva di più ampio respiro a governi che, purtroppo, possono contare, dati alla mano^[217], di un orizzonte medio di vita assai limitato che si aggira attorno ai dodici mesi. Ciò è necessario per scongiurare che il Presidente del Consiglio e i suoi ministri siano più impegnati a sopravvivere che ad amministrare. Infatti, quando l’esecutivo deve quotidianamente fare i conti con il rischio di una crisi di governo è spinto a concentrarsi sul quotidiano e smarrisce la prospettiva di lungo periodo. Ciò comporta un Governo debole e instabile continuamente esposto ai poteri di veto e di ricatto delle correnti di partito, dei gruppi di pressione, delle corporazioni economico-professionali e perciò incentivato a seguire politiche segnate dall’erogazione particolaristica di benefici economici e di privilegi, a scapito degli interessi generali, e, pertanto, incapace di tutelare adeguatamente l’interesse nazionale nelle sedi internazionali e sovranazionali^[218]. In altre parole, Governi più stabili significa politiche meno miopi, continuità nell’azione amministrativa e anche maggiore autorevolezza nelle sedi internazionali^[219].

Dall’analisi dell’evoluzione storica della figura del PdCM a partire dalla prospettiva assunta dai Padri costituenti nel concepire la forma di governo italiana che, in queste pagine, abbiamo tentato ricostruire, è difficile, oggi, fare una valutazione se quest’ultima debba essere considerata una virtù ovvero una debolezza della democrazia italiana. E’ possibile, però, affermare che il Paese ha necessità di cicli politici-istituzionali più longevi e virtuosi in grado di renderlo competitivo sulla scena globale. Ciò sarà possibile solo se le forze politiche, in questo passaggio, si dimostreranno capaci di concentrare l’attenzione sul valore delle istituzioni: il modo in cui esse sono conformate, infatti, condiziona la qualità della democrazia, l’efficacia e l’efficienza delle politiche pubbliche^[220]. Ciò che occorre scongiurare che, anche stavolta, il dibattito sulle riforme si trasformi in una contrapposizione amico-nemico ai soli fini di ottenere consenso. Un clima di questo tipo, infatti, finirebbe per non agevolare affatto un confronto sano e costruttivo ma anzi, esasperandone i toni, rischierebbe di vanificare qualsiasi tipo di sforzo e persino di eventuale risultato. Anche qualora andassero in porto, infatti, nessuna forma di governo potrà conseguire gli obiettivi sperati, portando stabilità, efficienza e legittimazione democratica in un clima di continua tensione politica e sociale.

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^[1] Dal 1946 la durata media dei governi in Italia è di 361 giorni; dal 1994, con la Seconda Repubblica, arriviamo a 533. Nei 78 anni di storia repubblicana abbiamo avuto 68 governi e 32 presidenti del Consiglio e le crisi – cioè il tempo che passa tra le dimissioni di un governo e il giuramento di quello nuovo – occupano complessivamente 1.959 giorni, cioè più di 5 anni. Dal ´94 si succedono 18 governi con 12 premier. Così sul punto M. Gabanelli – S. Ravizza, Sovranità popolare: il governo eletto dal popolo è la soluzione a tutti i mali?, in Il Corriere della Sera, 25 Settembre 2023.

[2] O. Spataro, Evoluzione del ruolo del Presidente del Consiglio dei ministri e riforme istituzionali, in Federalismi.it, 7 giugno 2023.

[3] G. Pitruzzella – A. Poggi, Riforme istituzionali e forme di governo, in Federalismi.it, 6 Settembre 2023, p. 4 che ricordano anche come tutto ciò abbia pesato in passato sulla crescita del debito pubblico e sulla progressiva sclerotizzazione burocratica degli apparati amministrativi, che invece hanno bisogno di una guida politica stabile e autorevole.

[4] V. Lippolis, L’evoluzione dell’istituzione Governo nel sistema costituzionale, La Presidenza del Consiglio dei Ministri a trent’anni dalla legge n. 400 del 1988, Atti del Convegno di Studi del 20 febbraio 2018, Roma, p. 128.

[5] F. Bassanini, Il rapporto tra il Presidente del Consiglio e i Ministri, in La Presidenza del Consiglio dei Ministri a trent’anni dalla legge n. 400 del 1988, Atti del Convegno di Studi del 20 febbraio 2018, Roma, p. 163.

[6] Ibidem.

[7] V. Cerulli Irelli, in Qualche spunto sulla posizione della Presidenza del Consiglio dei ministri nell’assetto organizzativo del Governo, La Presidenza del Consiglio dei Ministri a trent’anni dalla legge n. 400 del 1988, Atti del Convegno di Studi del 20 febbraio 2018, Roma, p. 40, sottolinea l’estrema difficoltà di far emergere le funzioni proprie del Presidente del Consiglio rispetto a quelle degli organi che condividevano con lui l’esercizio del potere esecutivo: cioè il Re e i suoi ministri.

[8] Come ricordano I. Tucci, Aspetti storici del problema della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in E. Spagna Musso (a cura di), Costituzione e struttura del Governo, il problema della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Cedam, Padova 1979, p. 32 e S. Merlini, Il governo costituzionale, in R. Romanelli (a cura di), Storia dello Stato italiano dall’Unità a oggi, Donzelli editore, Roma, 1995, p. 24 che sottolinea come “Carlo Alberto prima e Vittorio Emanuele II dopo, manifestano tutta lo loro ostilità verso una figura, che dentro il Consiglio dei Ministri, possa assumere la direzione del Governo”.

[9] C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, Roma, 1936.

[10] C. Colapietro, Il Governo e la Pubblica Amministrazione, in F. Modugno (a cura di), Lineamenti di Diritto Pubblico, Torino 2012, p. 359.

[11] S. Merlini, Il Governo costituzionale, cit., p. 27.

[12] V. Cerulli Irelli, Qualche spunto sulla posizione della Presidenza del Consiglio dei ministri nell’assetto organizzativo del Governo, cit., pp. 40,41, che sul punto fa riferimento alle considerazioni in merito di C. Mortati, L’ordinamento del Governo nel nuovo diritto pubblico italiano, Milano, Giuffrè Editore, 2000, pp. 65-66.

[13] R.D. 21 dicembre 1850, n. 1122, che approvava il regolamento sulle attribuzioni dei Ministri e disciplinava per la prima volta le materie da sottoporre all’esame del Consiglio dei ministri (art. 11 del regolamento); esso menzionava per la prima volta, inoltre, la figura del Presidente del Consiglio, contribuendo alla delineazione di un profilo autonomo del governo dal Monarca in modo diverso rispetto a quanto disciplinato dallo Statuto Albertino, senza però riconoscerne le prerogative.

[14] Il successivo R.D. 27 marzo 1867, n. 3629 intitolato “Consiglio dei ministri (e presidente del). Loro attribuzioni”, determinava le attribuzioni del Presidente del Consiglio dei ministri. Con questo decreto veniva riconosciuto il ruolo funzionalmente sovraordinato del Presidente del Consiglio, al quale erano attribuite, oltre alle funzioni proprie di presidente di organo collegiale, veri e propri poteri nei confronti dei singoli ministri, volti a mantenere l’uniformità di indirizzo politico-amministrativo, di cui il Presidente del Consiglio era garante. Come è noto, le critiche mosse all’entrata in vigore del decreto furono assai vivaci. E in conseguenza, esso venne revocato, pochi mesi dopo la sua adozione, con un decreto del Governo Rattazzi. Sostanzialmente come ricorda V. Cerulli Irelli, in Qualche spunto sulla posizione della Presidenza del Consiglio dei ministri nell’assetto organizzativo del Governo, cit., pp. 41,42 vi era, da un lato, chi, come Cattaneo, vedeva in questo passaggio un serio rischio per l’autonomia e l’indipendenza dei singoli Ministri e, dall’altro, invece chi ravvisava un crescente timore che le prerogative riservate alla Corona potessero essere compromesse così da violare l’ordinamento statutario.

[15] S. Merlini, Il Governo costituzionale, cit., p. 178.

[16] E. Rotelli, La Presidenza del Consiglio dei Ministri, il problema del coordinamento dell’amministrazione centrale in Italia (1848-1948), Giuffrè, Milano 1972, p. 80.

[17] C. Ghisalberti, Storia costituzionale d’Italia 1848/1994, Editori Laterza, Roma-Bari, 2007, p. 167.

[18] Si fa riferimento ai R.D. 3 aprile 1881, n. 150 e 4 settembre 1887, n. 4936.

[19] Tuttavia, il precario equilibrio del sistema politico-istituzionale suggerì a Crispi di non adottare alcun provvedimento in merito a poteri e prerogative, per non portare “alle estreme conseguenze una norma ottenuta con fatica e suscettibile di approfondire lacerazioni esistenti”. Così sul punto S. Merlini, Il Governo Costtituzionale, cit., p. 28.

[20] R.D. 14 novembre 1901, n. 466.

[21] Come ricorda V. Cerulli Irelli, in Qualche spunto sulla posizione della Presidenza del Consiglio dei ministri nell’assetto organizzativo del Governo, cit., p. 43, la Presidenza, infatti, aveva a disposizione, come detto, soltanto un ufficio di segreteria (composto da un segretario capo, un segretario e un archivista), al quale, tra le altre funzioni, era affidato il compito di esaminare, sotto la direzione del Presidente, i progetti e le proposte che dovevano essere sottoposte all’esame del Consiglio dei ministri.

[22] G. Ambrosini, La trasformazione del regime parlamentare e del governo di gabinetto, in “Il circolo giuridico”, 1922.

[23] S. Trentin, Dallo Statuto albertino al regime fascista, (a cura di) A. Pizzorusso, Marsilio, Venezia, 1983.

[24] Senza però incidere, neanche in questo caso, sull’organizzazione della Presidenza del Consiglio.

[25] P. Calamandrei, La funzione parlamentare sotto il fascismo, Firenze 1966, p. 327.

[26] Vale la pena ricordare come, in merito alla questione, in Aula furono respinti sia l’emendamento del partito comunista diretto a rimuovere la figura del Primo Ministro, di cui era primo firmatario l’On. La Rocca, sia quello presentato dal partito socialista, che eliminava la responsabilità del Primo Ministro per la direzione della politica generale. Fu invece accolto l’emendamento Costa che sostituiva l’espressione «Primo Ministro» con quella di «Presidente del Consiglio». Da sottolineare anche che entrambi i principali schieramenti si mostrarono d’accordo con la soluzione parlamentare, seppur opportunamente razionalizzata nel primo caso, e, verso un’apertura più collegiale per l’altro. In favore della forma di governo presidenziale si alzò solo la voce dell’azionista Piero Calamandrei che indicò nell’instabilità dei governi la causa del malfunzionamento di un sistema democratico dubitando della funzionalità ed efficacia degli strumenti suggeriti per rendere stabile il governo all’interno di un sistema parlamentare. Calamandrei considerava, infatti, la forma presidenziale come la «più idonea a contribuire al ristabilimento o allo stabilimento di un costume politico che faccia gradatamente avvicinare l’Italia ai paesi in cui funziona la democrazia».

[27] Tra gli esponenti più autorevoli che sostenevano la soluzione collegiale vale la pena citare Terracini e La Rocca. La Rocca si dichiarava contrario all’attribuzione di un potere preminente al Primo Ministro. Il rischio che veniva riconosciuto era quello di affidare «poteri eccessivi ad uomini che [avrebbero potuto] non meritarlo». Ciò che veniva messo in discussione era l’espressione dell’articolato nella parte in cui stabiliva che «il primo ministro è responsabile della politica generale del governo». Per il dirigente comunista, il primo ministro avrebbe dovuto avere il compito di coordinare l’attività dei ministri, ma non avrebbe dovuto dirigere da solo la politica generale del governo. La determinazione di una responsabilità esclusiva al Primo Ministro per la politica generale del Governo era rifiutata anche nei principi delucidati da Terracini. Il pericolo si sarebbe manifestato soprattutto con la formazione di governi di coalizione, in cui il Presidente del Consiglio sarebbe risultato legittimato a condurre una politica di carattere personale. I Ministri, nell’idea del Presidente, non dovevano essere esclusivamente dei collaboratori, ma dei soggetti attivi nella direzione della politica stessa. Si veda Camera dei Deputati, Seconda Sottocommissione, Prima Sezione, seduta del 7 gennaio 1947, https://documenti.camera.it/_dati/costituente/lavori/II_Sottocommissione_I_Sezione/sed006/sed006.pdf. 

[28] Tra gli esponenti più autorevoli che sostenevano, invece, la soluzione monocratica vale la pena citare Lussu, Tosato e Mortati. Per Tosato, non era necessario consentire al Primo Ministro di imporre la sua politica, ma si rendeva doveroso garantirgli la possibilità di svolgerla. Nel momento in cui un governo, formato da una coalizione di più partiti (fortemente differenziati fra loro), manifestava maggiori difficoltà nel mantenere l’unità dell’indirizzo politico, la soluzione che si prospettava era quella di ampliare lo spettro dei poteri del Primo ministro: elaborare un determinato programma politico governativo e attuarlo una volta ricevuta l’approvazione del Parlamento. Anche Mortati conveniva con quanto sostenuto da Lussu e Tosato circa l’esigenza di un’unità dell’indirizzo politico del governo: un Presidente del Consiglio che deve svolgere un’azione armonica e coordinata che segua una linea direttiva e non sia affidata alle oscillazioni del momento. Il Primo Ministro era sicuramente l’organo propulsore direttivo, ma i ministri dovevano comunque conservare il ruolo di organi costituzionali partecipanti alle deliberazioni intorno alle direttive generali del governo. Il Primo Ministro mantiene l’unità dell’indirizzo politico e coordina le attività dei vari ministri, ha quindi maggiore responsabilità nella politica generale, ma, ciò non toglie che anche gli altri ministri abbiano la loro parte di responsabilità. In tal senso, Mortati presentò un emendamento al primo comma dell’art. 20: «Il primo ministro è responsabile dell’attuazione della politica generale del governo approvata dal Parlamento». Si veda Camera Dei Deputati, Seconda Sottocommissione, Prima Sezione, seduta del 8 gennaio 1947, https://documenti.camera.it/_dati/costituente/lavori/II_Sottocommissione_II_Sezione/sed011/sed011.pdf. 

[29] Secondo l’On. Teraccini, che contestava aspramente la linea monocratica dell’area democristiana, l’eccessivo rafforzamento della figura del Presidente del Consiglio dei Ministri avrebbe finito per autorizzare quest’ultimo «a fare la politica di un partito della coalizione, anziché quella della coalizione nel suo complesso». In maniera critica si espresse anche l’On. La Rocca secondo il quale si rischiava di dare «eccessivi poteri ad uomini che avrebbero potuto non meritarlo», Commissione per La Costituzione, II Sottocommissione (I Sezione), seduta pomeridiana di sabato 4 gennaio 1947, in LaCostituzione della Repubblica nei lavori preparatori della Assemblea costituente, Camera dei deputati-Segretariato generale, Vol. VIII, Roma, 1971, 1777.

[30] Secondo l’On. Lussu, l’esigenza di attribuire al Capo del Governo «l’autorità necessaria per convogliare tutti gli sforzi nella giusta direzione e tutte le correnti in un’azione univoca» è legata all’impossibilità di escludere in futuro «la necessità di Governi di coalizione». Anche Mortati, convenendo con le opinioni di Lussu, evidenziava il rischio di avere «non un Governo ma il caos, il discredito degli organi statali e la dissoluzione dello Stato stesso», qualora si fosse lasciata ad ogni Ministro la possibilità di attuare «una propria particolare politica», Commissione per la Costituzione, II Sottocommissione (I Sezione), seduta pomeridiana di sabato 4 gennaio 1947, in LaCostituzione della Repubblica nei lavori preparatori della Assemblea costituente, Camera dei deputati-Segretariato generale, Vol. VII, Roma, 1971, pp. 1775 ss.

[31] La proposta dell’On. Perassi, da un lato, sostituiva l’espressione «è responsabile» contenuta nell’originale formulazione dell’art. 20 con il termine «dirige» e, dall’altro lato, integrava l’art. 19 del progetto specificando che «il Primo Ministro e i Ministri sono collegialmente responsabili della politica generale del Governo e ciascuno di essi degli atti di sua competenza», sul punto si veda R.P. Tabulazzi, Il ruolo del Presidente del Consiglio dei Ministri nell’esperienza repubblicana tra spinte riformiste e conservatorismi, in Amministrazione in Cammino, 6 Maggio 2014, p. 2, che fa riferimento a P. Ciarlo, Art. 95, in Commentario della Costituzione, diretto da G. Branca - A. Pizzorusso, Bologna-Roma, 1994, p. 350. Sull’interpretazione del termine “dirige” si veda anche G. Amato, La Presidenza come organo di coordinamento politico-amministrativo, in La Presidenza del Consiglio dei Ministri a trent’anni dalla legge n. 400 del 1988, Atti del Convegno di Studi del 20 febbraio 2018, Roma, p. 13, che sul punto sottolinea come tale termine presupponga l’esistenza di un indirizzo preesistente che, pertanto, sia determinato collegialmente, con la conseguente necessità, per i Ministri, di concordare col Presidente del Consiglio le dichiarazioni che possono impegnare il Governo rispetto ai suoi indirizzi generali e con la conseguenza che gli eventuali conflitti tra i ministeri o li risolve il Presidente del Consiglio o si portano in Consiglio prima che esplodano fuori. Tuttavia, come fa notare A. Manzella, Il Presidente che “promuove” (art. 95, primo comma, Cost.), in La Presidenza del Consiglio dei Ministri a trent’anni dalla legge n. 400 del 1988, Atti del Convegno di Studi del 20 febbraio 2018, Roma, p. 32, si è spesso trascurato, ma non lo ha fatto certo la L. n. 400/88, l’importanza dell’innovativo termine “promuove” che, secondo l’autore, implica una supremazia di ruolo che non si fonda su una sommatoria di competenze maggiori di quelle dei singoli ministri e dello stesso Consiglio, ma bensì sulla qualità dei poteri azionabili: quasi una possibilità permanente di avocazione di ogni altra competenza nell’arcipelago governo, per romperne la passività e l’inazione emancipandolo così del mero coordinamento e configurandolo come un potere a sé stante di stimolo e impulso. Così sul punto anche E. Catelani, Poteri e organizzazione del governo nel contesto degli ordinamenti pluralistici contemporanei, Tipografia Editrice Pisana, Pisa, 2017

[32] F. Bassanini, in Il rapporto tra il Presidente del Consiglio e i Ministri, cit., p. 134 ritiene che la scelta adottata dai Padri Costituenti sia coerente con la forma di governo materiale affermatasi in quegli anni, caratterizzata da un sistema elettorale proporzionale, da partiti per lo più solidamente strutturati e fortemente legittimati, e da un bipolarismo imperfetto con stabile prevalenza di maggioranze di coalizione abbastanza coese sul piano politico-programmatico e guidate da un partito pivot sostenuto da una consistente e stabile maggioranza relativa del corpo elettorale.

[33] Un passaggio fondamentale per garantire quel potere di direzione e indirizzo fu assicurato, come ricorda V. Cerulli Irelli, in Qualche spunto sulla posizione della Presidenza del Consiglio dei ministri nell’assetto organizzativo del Governo, cit., pp. 44,45, facendo riferimento alle considerazioni di G. Pitruzzella, Costituzione e Governo. Il problema della efficienza del Governo nella prospettiva della sua riforma, Palermo, Tip. Montaina, 1982, p. 277, da una netta rivisitazione della struttura della presidenza del Consiglio che, invece, fino alla L. 400/88, si era sviluppata in modo assai disarmonico in quanto oggetto di atti legislativi e amministrativi, adottati perlopiù per soddisfare esigenze imminenti e quindi al di fuori di una logica coerente e sistematica. In tal modo la Presidenza assumeva una configurazione disfunzionale, per svariati profili, rispetto ai compiti che invece avrebbe dovuto svolgere: essa, in sostanza, diveniva una sorta di “serbatoio” da utilizzare quando non era possibile allocare funzioni e competenze in altre strutture amministrative statali.

[34] Per una rapida ricognizione dottrinale delle teorie elaborate dal costituzionalismo italiano sulla natura del Governo e, in particolare, sul ruolo del Presidente si veda D. Trabucco, Il rapporto tra il Presidente del Consiglio dei Ministri ed i Ministri: un difficile punto di equilibrio, in Forum di Quaderni Costituzionali, 2007, pp. 2,3. In estrema sintesi si possono ravvisare tre tesi: la prima tesi, quella della “Presidenzialità” (Barile, Mortati, Predieri), porta ad esaltare l’importanza dei poteri esercitabili dal Presidente del Consiglio dei Ministri, ritenendo che si dovrebbe qualificarlo come un “First Minister”; la seconda tesi, quella della “collegialità” (Balladore Pallieri, Cuocolo, Cuomo, Ferrara, Mannino, Paladin, Ruggieri) si incentra sulla posizione di centralità del Consiglio dei Ministri, concependo la concretizzazione della politica governativa in un’ottica collegiale. Infine vi è una terza tesi, quella della “separazione delle funzioni”, per cui spetta al PdCM una funzione di impulso e coordinamento, mentre al Consiglio il compito di individuare gli obiettivi e le finalità che in un dato momento storico la comunità statale si prefigge

[35] Pur riconoscendo, infatti, che “l’indirizzo generale politico e amministrativo cui il gabinetto si deve uniformare non può essere espressione del Presidente del Consiglio”, ma del Consiglio dei Ministri, si evidenzia che “le linee generali di tale indirizzo precedono in certo modo la stessa compagine del gabinetto, come risulta dal fatto che la designazione del Presidente da parte del Capo dello Stato, prima della scelta dei Ministri, è fatta in considerazione degli orientamenti di cui lo stesso è ritenuto esponente”. Così sul punto C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, Padova 1969.

[36] I sostenitori di tale posizione sottolineano come in mancanza di effettivi poteri sanzionatori, il Presidente del Consiglio potrebbe contrastare le iniziative politiche assunte dal Consiglio dei Ministri soltanto al “prezzo delle sue dimissioni”. Ne consegue che “la parte essenziale del suo sforzo deve dunque tendere a far prevalere il principio collegiale”. Così sul punto P.A. Capotosti, Presidente del Consiglio dei Ministri,Milano, 1986, pag 140 e L. Paladin, Governo italiano, in Enc. Dir.,Vol. XIX, Milano, 1976, 706 ss.

[37] In R.P. Tabulazzi, Il ruolo del Presidente del Consiglio dei Ministri nell’esperienza repubblicana tra spinte riformiste e conservatorismi, cit., p. 4, si fa riferimento ad una forma di coordinamento di tipo «circolare» essendo il Presidente del Consiglio e i Ministri contemporaneamente «coordinati e coordinanti». Ne consegue che sono «vincolati» dal coordinamento non solo i Ministri, ma anche il soggetto a cui spetta il potere di coordinamento, ovvero il Presidente del Consiglio.

[38] E. Cheli, Atto politico e funzione di indirizzo politico, Giuffrè, Milano. 1961. Sul punto si veda anche G. Pitruzzella, L’evoluzione della figura del Presidente del Consiglio dei ministri e gli assetti della democrazia italiana, in La Presidenza del Consiglio dei Ministri a trent’anni dalla legge n. 400 del 1988, Atti del Convegno di Studi del 20 febbraio 2018, Roma, p. 116, che sottolinea come l’art. 95, in merito alle relazioni endogovernative, accolga, di fatto, tre distinti principi organizzativi, che risalgono a periodi diversi della storia costituzionale italiana. Infatti, la suddetta disposizione, contestualmente, riconosce il principio dell’autonoma responsabilità del singolo ministro, risalente allo statuto albertino, il principio collegiale, introdotto con il “decreto Zanardelli” del 1901, ed il principio monocratico, risalente alle legge sul Capo del governo del 1925, e che si sostanzia nell’affidare al Presidente del Consiglio la direzione della politica generale del Governo (la cui determinazione, invece, dovrebbe spettare al Consiglio dei ministri), nonché la promozione e il coordinamento dell’attività dei ministri. V. Lippolis, in L’evoluzione dell’istituzione Governo nel sistema costituzionale, La Presidenza del Consiglio dei Ministri a trent’anni dalla legge n. 400 del 1988, cit., p. 126 sottolinea come non vi sia una precisa delimitazione dei rapporti tra Presidente del Consiglio, Consiglio e Ministri, ma soltanto alcune indicazioni: il Presidente, infatti, “dirige” la politica generale del Governo, ma non la determina, non è un decisore a tutto campo, ha poteri di impulso e di coordinamento, ma è il Consiglio ad assumere le deliberazioni relative all’indirizzo politico e i Ministri hanno proprie competenze.

[39] Così sul punto F. Bassanini, Il rapporto tra il Presidente del Consiglio e i Ministri, cit., p. 131.

[40] Ibidem, p. 135.

[41] Per un’analisi approfondita e accurata della presidenza del Consiglio De Gasperi si veda M. Olivetti, Il Cancelliere. Alcide De Gasperi Presidente del Consiglio, con particolare riguardo alle crisi di governo, in Federalismi.it, 1 novembre 2023, ai nostri fini ci basti sottolineare come l’autore ravvisi ben cinque fasi diverse durante i 7 anni di presidenza degasperiana: la Luogotenenza (10 dicembre 1945 – 9 maggio 1946); il Regno di Umberto II (9 maggio – 13 giugno 1946); l’assunzione delle funzioni di Capo dello Stato da parte del Presidente del Consiglio (13-25 giugno 1946); la presidenza del Capo provvisorio dello Stato (25 giugno 1946-31 dicembre 1947); il Presidente della Repubblica (1° gennaio 1948-16 agosto 1953). infine la Costituzione repubblicana (1948-1953). Lo stesso autore ricorda, inoltre, che oltre ai classici rapporti tra PdCM e partito di appartenenza, altri ministri, Parlamento e quindi gruppi parlamentari di maggioranza e opposizione, PdR, opinione pubblica, rimangono particolarmente interessanti, ai fini della completezza dell’analisi, i rapporti instauratesi, proprio nell’esperienza degasperiana, tra il PdCM e ulteriori due attori: le potenze alleate e la Chiesa.

[42] Leadership, peraltro, già dimostrata ben prima dell’entrata in vigore della costituzione quando, durante i sette mesi del suo primo governo, riuscì a esercitarla in maniera sicura, nonostante la problematica tenuta dell’esarchia, facendo passare la soluzione da lui preferita su una serie di questioni, tra cui vale la pena ricordare: la rinuncia al cambio della moneta, il referendum istituzionale e l’attribuzione dei poteri legislativi al Governo durante i lavori della futura Assemblea costituente. Così sul punto M. Olivetti, Il Cancelliere. Alcide De Gasperi Presidente del Consiglio, con particolare riguardo alle crisi di governo, cit., che fa riferimento alle considerazioni in F. Malgeri, Alcide De Gasperi, vol. II – Dal fascismo alla democrazia (1943-1947), Rubbettino, Soveria Mannelli, 2009. Lo stesso autore ricorda come, ancor prima dell’entrata in vigore della Costituzione, nel suo secondo governo, il Presidente De Gasperi si trovò a svolgere il proprio incarico su uno sfondo drammatico di politica internazionale che era venuto delineandosi dall’inizio dell’anno, ma che raggiungeva il culmine proprio nel mese di giugno: i negoziati alla Conferenza di Parigi stavano, infatti, conducendo a una mutilazione del territorio nazionale sia alla frontiera con la Francia (ove si andava profilando l’ablazione dall’Italia di Tenda, Briga e Moncenisio), sia a quella con la Jugoslavia (ove la stessa Trieste – oltre alla Venezia Giulia – veniva separata dal territorio nazionale). Già in questa seconda esperienza, nonostante l’indiscussa leadership del Presidente e il peso specifico assunto dallo stesso che oltre alla Presidenza aveva cumulato anche Interni e Esteri, emersero enormi difficoltà nel tentativo di rendere omogeneo un governo segnato da una evidente disomogeneità politica, ben visibile già dalle critiche di Togliatti (ormai fuori dal nuovo esecutivo) al programma economico enunciato da Corbino. Tale disomogeneità era riflessa al cuore della conduzione della politica economica, ove il ministro del Tesoro Corbino e quello delle Finanze Scoccimarro seguivano visioni fra loro antitetiche. Questa antitesi emergeva in maniera plateale con le dimissioni, senza previo accordo con De Gasperi in quel momento assente da Roma, dello stesso Corbino, il 2 settembre 1946, in reazione alle critiche della stampa comunista. Più in generale, il governo era comunque attraversato da una forte tensione interna fra la DC e i due partiti di sinistra, cui si aggiungeva la divisione interna al PSI che sarebbe culminata all’inizio del 1947 nella scissione di Palazzo Barberini.

[43] Si fa riferimento alle correnti dossettiane e a quelle facenti capo a Gronchi.

[44] Interessante notare come, nonostante vi fosse infatti uno squilibrio fra i rapporti di forza elettorali (e quindi parlamentari), decisamente sbilanciati a vantaggio della DC, De Gasperi insistette nel rifiutare l’autosufficienza, come dimostra la composizione del suo V governo che includeva 11 ministri DC e ben nove esponenti di PLI, PRI e PSDI. Il rigetto delle mozioni di sfiducia del novembre 1949, che furono presentate in seguito al ritiro della delegazione socialdemocratica al governo e alla conseguente sostituzione dei relativi ministri con ministri ad interim, rimandò soltanto l’apertura formale della crisi al gennaio 1950 quando, in seguito al congresso socialdemocratico di Napoli sullo sfondo della tragica vicenda di Modena ove “la polizia aveva sparato contro i dimostranti che protestavano per la chiusura delle Fonderie Riunite, uccidendone sei”, De Gasperi rassegnò le proprie dimissioni per essere nuovamente incaricato, nel 1950, dal Pres. Einaudi a formare il suo VI governo a cui, stavolta, non presero parte i liberali e la sinistra democristiana guidata da Dossetti. Le dimissioni del ministro del Tesoro, nel luglio 1951, G. Pella, in seguito alle critiche a lui rivolte nel gruppo democristiano alla Camera, segnarono definitivamente la fine anche del VI governo De Gasperi, da cui nel frattempo erano di nuovo fuoriusciti i ministri socialdemocratici, e la nascita del VII governo: il primo bipartitico DC-PRI, il più longevo della I legislatura (721 giorni). A quest’ultimo seguì l’ottavo, e ultimo, governo De Gasperi, un governo monocolore che inaugurò la seconda legislatura e che poteva contare sull’astensione di liberali e socialdemocratici e sperava nell’apporto dei monarchici divisi tra la corrente collaborazionista di Achille Lauro e l’altra corrente, orientata al voto contrario, guidata da Covelli. Ma il governo non ottenne la necessaria fiducia alla Camera e rassegnò immediatamente le dimissioni, senza neanche presentarsi al Senato. Insuccesso tra l’altro già annunciato in sede di preincarico. Al tentativo seguì l’incarico a Piccioni, esponente molto vicino a De Gasperi, che conobbe il medesimo esito, e successivamente a Pella ( che rappresenta, come vedremo nei prossimi paragrafi, il primo governo del presidente). Il tentativo, stavolta, ebbe successo, concludendo così l’epoca degasperiana. Per una ricostruzione più approfondita si faccia riferimento a M. Olivetti, Il Cancelliere. Alcide De Gasperi Presidente del Consiglio, con particolare riguardo alle crisi di governo, cit.

[45] R.P. Tabulazzi, Il ruolo del Presidente del Consiglio dei Ministri nell’esperienza repubblicana tra spinte riformiste e conservatorismi, cit., p. 6, che fa riferimento alle considerazioni di G. Rizza, Il Presidente del Consiglio dei Ministri, Napoli 1970, p. 24.

[46] Così sul punto M. Olivetti, Il Cancelliere. Alcide De Gasperi Presidente del Consiglio, con particolare riguardo alle crisi di governo, cit., pp. 34-36.

[47] Così sul punto G. Rizza, Il Presidente del Consiglio dei Ministri, cit., p. 24.

[48] R.P. Tabulazzi, Il ruolo del Presidente del Consiglio dei Ministri nell’esperienza repubblicana tra spinte riformiste e conservatorismi, cit., p. 6, che sul punto fa riferimento alle considerazioni di G. Tarli Barbieri, La forma di governo nella prima legislatura: un premierato ante litteram?, Il Mulino, Bologna, 2010, p. 442.

[49] Governo ormai storicamente riconosciuto come il governo della rottura definitiva – sul piano delle politiche governative – e che anticipava il modello di centrismo cui De Gasperi mirava realizzato nei successivi anni repubblicani.

[50] Si veda L. Elia, Governo (forme di), Tomo I, Milano 1999, pp. 640-657.

[51] G. Tarli Barbieri, La forma di governo nella prima legislatura: un premierato ante litteram?, cit., p. 442, così sul punto, molti anni dopo, anche il Pres. Ciampi che con “La lettera ai Ministri del 26 maggio 1993 sulla necessità di una condotta solidale della compagine governativa”, con particolare riferimento alle dichiarazioni pubbliche sottolinea la necessità di “uno stile rigoroso” che “corrisponda” all’obbligo costituzionale dell’art. 95 della Costituzione, ancor più per il delicato e difficile contesto in cui il Governo opera. Si veda, a tal proposito, C. Decaro, 2018: due compleanni asimmetrici, in La Presidenza del Consiglio dei Ministri a trent’anni dalla legge n. 400 del 1988, Atti del Convegno di Studi del 20 febbraio 2018, Roma, p. 77.

[52] Vale la pena ricorda che, nonostante De Gasperi sia stato ininterrottamente a capo del governo dal 1945 al 1953, egli presiedette sette governi, di cui ben tre nel periodo repubblicano.

[53]P. Craveri, De Gasperi e la legge elettorale del 1953, in Quad. Fior., 1990, p. 164 ss.; G. Quagliarello, Cinquanta anni dopo. La riforma elettorale del 1953, Il Mulino, Bologna, 2004, p. 72.

[54] O, secondo la classificazione di G. Sartori, Teoria dei partiti e caso italiano, SugarCo, Milano, 1982, gli anni che delinearono un sistema «a multipartitismo estremo e polarizzato».

[55] Dove il PdCM, rispetto alla precedente epoca degasperiana, oltre che ad una debolezza strutturale della figura derivante dalle norme Costituzionali, sconta una debolezza anche sul piano politico. La scelta, formalizzata persino nello statuto D.C., di rendere incompatibili leadership e premiership fa sì che l’autorevolezza del PdCM sia minata, già in prima battuta, da un antagonismo strutturale con il segretario del proprio partito.

[56] R.P. Tabulazzi, Il ruolo del Presidente del Consiglio dei Ministri nell’esperienza repubblicana tra spinte riformiste e conservatorismi, cit., p. 8. Sul punto si veda anche T. Saccardi, Il Presidente del Consiglio dal 1948 a oggi. Sempre uguale, eppure sempre diverso, in Premierato, Cancellierato, Semipresidenzialismo e Presidenzialismo: uno sguardo comparato, Seminario di studi e ricerche parlamentari (a cura di) S. Cardone, P. Caretti, M. Morisi, Firenze, Giugno 2024, p. 67 che fa riferimento ai dati riportati in S. Merlini, G. Tarli Barbieri, Il governo parlamentare in Italia, Giappichelli, Torino, 2017, p. 114  ricorda come tra il 1953 e il 1981 la durata media sia stata inferiore all’anno (284 giorni) e siano stati 1103 i giorni complessivi delle crisi di governo (che hanno avuto, in media, la durata di 34,4 giorni ciascuna).

[57] V. Lippolis, in L’evoluzione dell’istituzione Governo nel sistema costituzionale, cit., p. 126, ricorda come si parlasse apertamente di “delegazioni dei partiti” al governo.

[58] G. Pitruzzella, L’evoluzione della figura del Presidente del Consiglio dei ministri e gli assetti della democrazia italiana, cit., p. 118 che sul punto ricorda anche come, coerentemente con questo ruolo, vi era una regola convenzionale che vietava il cumulo della funzione di segretario politico del partito e di Presidente del Consiglio, proprio per evitare che quest’ultimo fosse dotato del plusvalore politico derivante dalla leadership di partito. Si veda anche V. Lippolis, in L’evoluzione dell’istituzione Governo nel sistema costituzionale, cit., p. 126. Tuttavia, come abbiamo visto poco fa tale scissione tra i due ruoli comporta almeno un elemento di debolezza sul piano politico dovuto a un antagonismo strutturale con il segretario del proprio partito.

[59] V. Lippolis, in L’evoluzione dell’istituzione Governo nel sistema costituzionale, cit., p. 126.

[60] L’espressione è stata coniata da Mortati che, in merito al comportamento dei ministri dei governi di coalizione si esprime in questi termini: “la prassi dei Governi (…) di coalizione ha precluso l’attuazione dei principi costituzionali, che pertanto, anche per questa parte hanno assunto il valore di pezzi di carta. In realtà il Presidente designato ha scarsissime possibilità di scelta (e quindi anche di revoca) dei Ministri, che gli vengono imposti nel numero e nelle persone, dalle direzioni dei partiti e dai gruppi parlamentari. I Ministri, nella direzione dei Ministeri loro affidati, operano spesso in piena indipendenza, autoattribuendosi una pienezza di poteri che li fa assomigliare a dei signori feudali. Ricordare loro le esigenze del coordinamento e della subordinazione alle direttive del Presidente del Consiglio viene considerata offesa alla loro posizione sovrana, e appunto a tale diffuso stato d’animo si deve la mancata emanazione della legge sulla Presidenza del Consiglio dei Ministri, che era imposta dall’art. 95 Cost., e la costante disobbedienza alle circolari che qualche più audace Presidente del Consiglio ha osato indirizzare loro per richiedere l’osservanza delle direttive rivolte a realizzare una qualche armonia nell’azione delle varie amministrazioni, ed un meno elastico rispetto per le norme di legge”. Così sul punto C. Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, cit., p. 525. Sul punto si veda anche E. De Marco, Le funzioni amministrative del Presidente del Consiglio dei Ministri, Padova, 1990, p. 61 secondo il quale: “il peso assunto dai partiti politici ha spesso finito per rafforzare il ministerialismo a scapito non solo del principio di collegialità, ma anche di quello monocratico, della stessa preminenza del Presidente del Consiglio, la cui azione di guida del Governo è stata spesso condizionata dal peso determinante (…) assunto in seno al Governo dai medesimi Ministri maggiormente rappresentativi dei partiti della coalizione”.

[61] Sul punto si veda anche F. Bassanini, Il rapporto tra il Presidente del Consiglio e i Ministri, cit., pp. 139,140 che individua i principali fattori che hanno determinato questa situazione. Per l’autore, infatti, essa altro non era che la conseguenza di fattori di sistema o di contesto tra i quali, in primis: a) sistemi elettorali proporzionali, b) partiti fortemente strutturati, radicati territorialmente e fortemente legittimati, c) governi di coalizione con partito pivot, d) natura confederale del partito pivot caratterizzata dalla presenza di correnti stabili e a loro volta ben strutturate, da leadership plurali e da una forte capacità di rappresentanza di variegati interessi economico-sociali. I Ministri erano di fatto scelti dai partiti della maggioranza e l’accordo di coalizione era negoziato fra i partiti talora senza neppure il coinvolgimento del premier (scelto successivamente alla definizione del patto di coalizione). In quel contesto, nella definizione della politica generale del Governo e nelle singole decisioni del Consiglio dei ministri, diversi ministri potevano – in ragione della forza politico-rappresentativa dei partiti o delle componenti di partito dei quali detenevano la leadership – avere non di rado un’influenza superiore a quella del premier; e, di fatto, il mantenimento dell’unità dell’indirizzo politico e il coordinamento dell’attività dei ministri erano prevalentemente affidati, più che all’azione del Presidente del Consiglio, al ruolo-guida del partito pivot della maggioranza di governo, o a negoziazioni di volta in volta intervenute fra i leader dei partiti della coalizione.

[62] L. Paladin, Per una storia Storia costituzionale dell’Italia repubblicana, Bologna, 2004 p. 126.

[63] T. Saccardi, Il Presidente del Consiglio dal 1948 a oggi. Sempre uguale, eppure sempre diverso, cit., p. 67 che fa riferimento alle considerazioni di P. Ciarlo, Art. 95, in Commentario della Costituzione – Il Consiglio dei ministri, Zanichelli-Il foro italiano, Bologna-Roma, 1994, p. 382. 

[64] L’inclusione delle sinistre laiche e moderate all’interno delle compagini governative ha costituito una deroga alla regola tipica dei governi di coalizione per la quale spetta al partito di maggioranza relativa indicare il premier, creando le condizioni di presidenze «laiche» (come nei governi Spadolini e Craxi) il cui minore peso specifico «politico» del presidente «laico» è stata spesso compensato dal prestigio e dall’autorevolezza personale.

[65] Si veda P. A. Capotosti, Accordi di governo e Presidente del Consiglio dei ministri, Milano, 1945, p. 40 e S. Merlini, Il Governo costituzionale, cit., p. 65.

[66] L. Paladin, Per una storia Storia costituzionale dell’Italia repubblicana, cit., p. 126.

[67] Si fa riferimento ai governi Andreotti succedutesi durante la VII Legislatura tra il 5 luglio 1976 e il 19 giugno 1979 (Andreotti III, Andreotti IV e Andreotti V). La situazione politica registrava una netta avanzata del PCI, una sostanziale stabilità di DC, PSI e PRI e una leggera diminuzione dei consensi il Psdi, il Msi e il Pli. Il Governo Andreotti III ottenne la fiducia al Senato della Repubblica il 6 agosto 1976, con 136 voti favorevoli, 17 contrari e 69 astenuti e la fiducia alla Camera dei deputati l’11 agosto 1976, con 258 voti favorevoli, 44 contrari e 303 astenuti.

[68] R.P. Tabulazzi, Il ruolo del Presidente del Consiglio dei Ministri nell’esperienza repubblicana tra spinte riformiste e conservatorismi, cit., p. 9.

[69] Ibidem, p.10.

[70] E. Spagna Musso, Valutazioni di ordine generali, Il problema della Presidenza del Consiglio dei Ministri., Cedam, Padova 1979, p. 475; G. Pitruzzella in L’evoluzione della figura del Presidente del Consiglio dei ministri e gli assetti della democrazia italiana, cit., p. 119 ricorda come fu per primo Bettino Craxi a tentare di contrastare “l’oligarchia dei partiti” attraverso un ruolo nuovo della leadership politica che avrebbe dovuto riguardare anche il Governo. Per primo Craxi, inaugurò, sul versante comunicativo, quel fenomeno che poi conosceremo come “personalizzazione della politica” attraverso l’uso del mezzo televisivo, mentre, sul versante istituzionale avviò una duplice battaglia: la promozione di una “Grande riforma istituzionale”, che doveva introdurre anche in Italia una sorta di monarca repubblicano e, a Costituzione invariata, il rafforzamento del ruolo istituzionale del Governo e del premier. Nonostante l’esperienza terminò in un fallimento, il lascito politico e istituzionale è stato importante e duraturo: da una parte, c’erano stati il riequilibrio nei rapporti tra Governo e Parlamento, a favore del primo, arrivando alla stesura di un testo di riforma del Governo che poi sarebbe diventata la celebre legge n. 400 del 1988, con la quale si dava corpo giuridico-istituzionale alla funzione di direzione politica e di coordinamento del Presidente del Consiglio, dall’altra era stata introdotta stabilmente nella cultura politica italiana l’idea che una democrazia immediata imperniata su un leader tendenzialmente coincidente con il capo dell’Esecutivo poteva essere una valida alternativa all’oligarchia partitica ormai in crisi.

[71] In realtà è la sola personalità e spessore politico del PdCM a poter indurre i ministri eventualmente non allineati a dimettersi, come accade nel governo Spadolini che vide due ministri, Andreatta e Formica, entrambi di area economica, entrare in conflitto tra loro. Emblematico anche un altro caso che vide protagonista il prof. Giannini, che, in un’intervista, non avrebbe disdegnato la qualifica di qualunquista e sosteneva la sua (nota) intenzione di voler lasciare l’Italia. Fu lo stesso ministro a intervenire su un aspetto delicato della questione di nostro interesse, sostenendo, a tal proposito, che, a suo avviso, soltanto il Presidente del Consiglio – e non certo il Capo dello Stato – sarebbe stato legittimato ad invocare le dimissioni di un ministro in carica, qualora le esternazioni di quest’ultimo si fossero rivelate in aperto contrasto con l’indirizzo politico perseguito dall’esecutivo: “C’è il limite per la libertà del ministro, ed è l’idem sentire in ordine alla linea politica del Consiglio dei ministri. Quindi, se il Presidente del Consiglio ritiene che le dichiarazioni rese da un ministro siano in rotta di collisione con l’indirizzo del Governo, può chiederne le dimissioni. Per quanto mi concerne, non ho esitato un momento a mettere a disposizione il posto che ricopro. Evidentemente, il Presidente del Consiglio non ha ritenuto che i rimproveri ricevuti, le tempeste di stampa, il contenuto delle dichiarazioni fossero tali da entrare in rotta di collisione con l’indirizzo del Governo”. Tesi piuttosto discutibile in quanto, a mio avviso, rimangono intatte le prerogative del Capo dello Stato ogni qualvolta le esternazioni o il comportamento di un ministro possono ledere i valori costituzionalmente garantiti. Ciò che è certo che, in caso di conflitto incomponibile tra il premier e un ministro o tra i ministri, precluso l’esercizio del potere di revoca, al PdCM non restasse che l’arma della mozione di sfiducia individuale, arma, però, attivabile solo dalla maggioranza parlamentare o da un decimo dei deputati o dei senatori e non dal Presidente del Consiglio. È ciò che è accaduto nel caso dell’ex ministro della giustizia Mancuso dove, una forza politica che sosteneva il governo Dini propose una mozione di sfiducia individuale proprio avverso all’ex ministro della Giustizia a causa del contrasto aperto, costante e ripetuto nel tempo del ministro rispetto alla linea politica adottata dal governo. La mozione venne approvata dal Senato, a seguito della dichiarazione di ammissibilità da parte della Giunta del Regolamento, ma nella fattispecie si registrò l’indisponibilità, da parte del ministro sfiduciato, di dimettersi. L’ex ministro sollevò ,anzi, un conflitto di attribuzione dinnanzi alla Corte Cost.: quest’ultima, con Sent. 7/1996, ne respingeva il ricorso, non solo contro l’organo Parlamentare, ma anche nei confronti del PdCM e del PdR che, di fatto, lo avevano già rimosso d’autorità dall’incarico. Per una breve analisi del c.d. “caso Mancuso” si veda D. Trabucco, Il rapporto tra il Presidente del Consiglio dei Ministri ed i Ministri: un difficile punto di equilibrio, cit., p.6. Mentre F. Bassanini, Il rapporto tra il Presidente del Consiglio e i Ministri, cit., pp. 146,147 ricorda, altresì, come, di fatto, vi siano anche altri strumenti per agire in questa direzione come la revoca delle deleghe (caso Guarino) o la penalizzazione del ministro dissenziente nella allocazione delle risorse di bilancio. Da segnalare, comunque, anche una tesi, seppur minoritaria in dottrina, per cui l’esigenza di mantenere “l’unità dell’indirizzo politico-amministrativo” (art. 95 Cost, 1° comma) da parte del PdCM, induca a ritenere le direttive rivolte ai Ministri di natura obbligatoria con l’effetto che, in caso di dissonanza, il singolo componente dell’Esecutivo possa essere revocato proprio dal Capo del Governo. Interessante, infine, la riflessione di D. Trabucco, cit., pp. 9,10 per cui, in caso di aperto contrasto di uno o più ministri rispetto alla linea politica deliberata dal Consiglio dei Ministri, possa essere prevista la revoca dei ministri non allineati da parte del Consiglio stesso, seppur su proposta del PdCM.

[72] Disegno di legge: n. 2262 presentato dal Presidente del Consiglio dei Ministri Alcide De Gasperi, in Atti parlamentari, Camera dei deputati, I Legislatura. La proposta prevedeva cinque uffici: il gabinetto, a cui era attribuito il coordinamento e la trattazione degli affari generali o di preminente interesse politico; l’ufficio per il coordinamento legislativo; l’ufficio per il coordinamento della pubblica amministrazione; la direzione generale delle informazioni e la direzione generale dello spettacolo e dello sport.

[73] Disegno di legge n. 1688 presentato dal Presidente del Consiglio dei Ministri Antonio Segni, in Atti parlamentari, Senato della Repubblica, II Legislatura.

[74] Come risulta fin dalla relazione illustrativa in cui si afferma la volontà di riproporre i testi precedenti «apportando alcune modifiche e integrazioni suggerite da nuove esperienze ed esigenze».

[75] Così sul punto V. Cerulli Irelli, in Qualche spunto sulla posizione della Presidenza del Consiglio dei ministri nell’assetto organizzativo del Governo, cit., p. 45 che fa riferimento alle considerazioni di R. Di Passio, La struttura della Presidenza del Consiglio dei ministri, in Riv. trim. Sc. Amm., 1976, p. 617; F. Staderini, L’ordinamento della presidenza del consiglio, in Costituzione e struttura del governo. Il problema della presidenza del consiglio, in E. Spagna Musso (a cura di), Padova, Cedam, 1979, p. 236 e S. Sepe, La struttura amministrativa della Presidenza del Consiglio dei ministri, in Giorn. Dir. Amm. n. 4/1999, pp. 390-395.

[76] R.P. Tabulazzi, Il ruolo del Presidente del Consiglio dei Ministri nell’esperienza repubblicana tra spinte riformiste e conservatorismi, cit., p. 12 che ricorda come il Rapporto Giannini aveva dedicato a tale argomento un apposito paragrafo in cui si prospettavano due diverse soluzioni organizzative: il modello inglese o il modello francese. A seconda del sistema prescelto si evidenziavano due distinti “risvolti politico-istituzionali”. In sintesi, nel caso in cui si fosse optato per un modello simile a quello inglese, il citato rapporto rilevava la necessità di una disciplina più accurata dei poteri del Presidente e dei rapporti tra i componenti del Governo. Con riferimento all’assetto organizzativo, si poneva, invece, l’accento sul fatto che il modello inglese avrebbe comportato uffici della Presidenza per le sole funzioni strumentali di essa e del Consiglio dei Ministri (documentazione, coordinamento, meccanismi di risoluzione dei conflitti, meccanismi di approntamento dei dati socioeconomici); mentre, qualora si fosse scelto il modello francese, questo avrebbe richiesto uffici interdipartimentali, cioè uffici che curano un interesse pubblico individuabile ma non settoriale.

[77] Come ricorda T. Saccardi, Il Presidente del Consiglio dal 1948 a oggi. Sempre uguale, eppure sempre diverso, cit., pp. 69,70 si tratta del disegno di legge n. 3403, presentato alla Camera il 13 maggio 1982, recante Ordinamento della Presidenza del Consiglio, frutto del lavoro della commissione di studio Cheli-Manzella istituita con d.P.C.M. del 14 novembre 1981. La relazione illustrativa della proposta governativa esordiva ricordando che l’Italia si trovava da almeno trentaquattro anni senza un ordinamento del governo e che la prassi non aveva agevolato il sorgere di strumenti alternativi, ma anzi aveva reso ancora più urgente un intervento. Il disegno di legge, tuttavia, non ebbe modo per l’ennesima volta di essere esaminato per la caduta del governo nell’estate 1982. Una volta ottenuto un nuovo incarico, Spadolini si presentò alle Camere per ottenere la fiducia e, consapevole dell’urgenza di un intervento sul punto, espose il noto decalogo di azioni per la riforma istituzionale dello Stato. Tra esse vi era l’esigenza di dare attuazione all’art. 95 Cost. a partire dal disegno di legge presentato dal governo, ma la breve durata e l’alto tasso di conflittualità del secondo governo Spadolini non consentirono neppure questa volta l’approvazione della legge attuativa ma aprirono definitivamente il varco all’intervento legislativo su cui ormai erano venuti meno i timori di svolte autoritarie e le pregiudiziali ideologiche.

[78] Secondo A. Manzella, Il Presidente che “promuove” (art. 95, primo comma, Cost.), cit., p. 30, Spadolini prima e De Mita poi, seppur per differenti ragioni, sono coloro che hanno inciso maggiormente su tale tematica. Non è un caso, infatti, che proprio loro avessero chiara l’esigenza di valorizzare tutte le potenzialità racchiuse nell’art. 95 della Costituzione al fine di consentire l’emersione del primato – anche giuridico – della loro premiership. Il primo ne aveva bisogno perché nella Repubblica dei partiti di massa, troppo esile risultava la sia pur prestigiosa utilità marginale del suo partito del tre per cento; il secondo per attenuare le strettoie in cui si muoveva il suo governo: in una sofisticata coalizione “con patto di alternanza” (la “staffetta”) cioè, in pratica, con “crisi differita” nel suo seno. Per l’uno e per l’altro, quella legge prevista dall’art. 95 Cost., rappresentava non tanto il disegno contrapposto al principio di collegialità del Consiglio dei ministri, quanto alla sua storica degenerazione nella “ministerialità”, nel “governo per feudi ministeriali”, territori semi-autonomi marcati con le bandierine dei partiti della coalizione. Si veda anche G. Tarli Barbieri, in Il governo della repubblica a trent’anni dalla legge n. 400/1988. alcune considerazioni sparse (a mo’ di conclusioni), Osservatorio sulle fonti, fascicolo 1/2019, pp. 3,4, che ricorda, l’importanza della norma in quanto, sino a quel momento, si faceva riferimento all’ormai vetusto Decreto Zanardelli e ad alcune consuetudini e convenzioni costituzionali.

[79] Così sul punto A. Manzella, Il Presidente che “promuove” (art. 95, primo comma, Cost.), cit., p. 34.

[80] G. Tarli Barbieri, in Il governo della repubblica a trent’anni dalla legge n. 400/1988. alcune considerazioni sparse (a mo’ di conclusioni), cit., p. 12.

[81] S. Merlini, G. Tarli Barbieri, Il governo parlamentare in Italia, Giappichelli, Torino, 2011, p. 171.

[82] R.P. Tabulazzi, Il ruolo del Presidente del Consiglio dei Ministri nell’esperienza repubblicana tra spinte riformiste e conservatorismi, cit., p. 17 che sul punto riporta le riflessioni di L. Paladin, Verso una nuova legge generale sul Governo, in Le Regioni, 1987, 301.

[83] F. Cuocolo, Il Governo nell’esperienza repubblicana, in Studi in onore di L. Elia, Tomo I, Milano, 1999.

[84] E. Catelani, Nuove tendenze nell’uso delle Direttive Interorganiche, in Osservatorio sulle fonti, 24 Gennaio 2008, p. 11.

[85] Sul versante organizzativo, a partire dal 1981, è stata prevista un’apposita struttura, all’interno della Presidenza del Consiglio, per l’attuazione del programma di governo. Per un ventennio quest’ultima ha avuto un ruolo perlopiù conoscitivo; con la nomina, a partire dal 2001, di un Ministro senza portafoglio per l’attuazione del programma di governo, anche l’Ufficio per il programma, posto sotto la sua direzione politica, e trasformato in Dipartimento con  D.p.c.m. 3 dicembre 2004, questa assume, invece, un ruolo più incisivo, di strumento per promuovere, monitorare e coordinare l’attuazione della politica generale del governo così come ricorda F. Bassanini, Il rapporto tra il Presidente del Consiglio e i Ministri, cit., p. 154. Tuttavia, come ravvisa G. Amato, in La Presidenza come organo di coordinamento politico-amministrativo. cit., p. 14, risulta ancora debole la verifica dell’attuazione del programma di governo a causa dei continui mutamenti, proprio, del programma stesso determinati dalle leggi finanziarie prima e dalle leggi di stabilità dopo. In altre parole, afferma che è impossibile verificare l’attuazione di un programma che cambi di anno in anno.

[86] C. Decaro, 2018: due compleanni asimmetrici, cit., pp. 78-79 che sottolinea la necessità, nell’ambito del ciclo di programmazione, di affinare la definizione degli indicatori e la relativa metodologia di calcolo per incrementarne la significatività e meglio evidenziare la performance delle amministrazioni nei processi di attuazione di interventi legislativi e ribadisce il favore per la prassi, inaugurata dal Governo Gentiloni e confermata dal Governo Conte, di attribuire al Sottosegretario di Stato alla PCM le deleghe relative all’ Ufficio per il programma di governo in modo da garantire una visione unitaria delle politiche, che renda il Sottosegretario stesso sempre meno “pronto soccorso” di emergenza e sempre più referente per la prevenzione e l’analisi, non solo attraverso la collegialità “tecnica” nel pre-Consiglio, ma anche attraverso il coordinamento della valutazione delle politiche pubbliche.

[87] V. Lippolis, in L’evoluzione dell’istituzione Governo nel sistema costituzionale, cit., p. 127 sottolinea il fatto che la legge n. 400 fece della Presidenza del Consiglio una struttura di supporto del Presidente e non del Consiglio, incidendo, quindi, sull’equilibrio tra i due organi.

[88] Sul punto V. Cerulli Irelli, in Qualche spunto sulla posizione della Presidenza del Consiglio dei ministri nell’assetto organizzativo del Governo, cit., p. 47, che fa riferimento alle considerazioni di G. Pitruzzella, Il Presidente del Consiglio dei ministri e l’organizzazione del governo, Padova, Cedam, 1986, p. 391.

[89] Interessanti in tal senso le riflessioni di G. Amato, La Presidenza come organo di coordinamento politico-amministrativo. cit., p. 14 che valuta positivamente l’eredità lasciata in sede di coordinamento-politico amministrativo con l’introduzione e l’elencazione delle funzioni attribuite alla figura del Segretario generale. Anche G. Letta, in La Presidenza come centro della decisione di governo, La Presidenza del Consiglio dei Ministri a trent’anni dalla legge n. 400 del 1988, Atti del Convegno di Studi del 20 febbraio 2018, Roma, p. 16, rimarca l’importanza della figura del Sottosegretario generale che assieme al Capo del DAGL (Dipartimento degli affari giuridici e legislativi) diventano i due snodi attraverso i quali si può dare al Presidente del Consiglio la possibilità di esercitare in pieno quelle prerogative che la Costituzione gli assegna e gli chiede.

[90] V. Cerulli Irelli, in Qualche spunto sulla posizione della Presidenza del Consiglio dei ministri nell’assetto organizzativo del Governo, cit., p. 47. Inoltre, F. Bassanini, Il rapporto tra il Presidente del Consiglio e i Ministri, cit., pp. 161,162 ricorda come il Sottosegretario alla PCM svolga un ruolo  sempre più rilevante. Nel concreto configurarsi dei rapporti fra premier e Ministri ne rappresenta il naturale filtro nelle relazioni e spesso si sostituisce, nella quotidiana attività di promozione e coordinamento dell’attività dei Ministri, a un premier sempre più impegnato sul versante dalle relazioni europee e internazionali, dove si decidono, o almeno si condizionano le politiche pubbliche nazionali. L’impatto di questa attività del Sottosegretario è rafforzata dagli altri compiti che di norma gli sono affidati, tutti di notevole rilevanza politica: la definizione dell’Ordine del giorno del Consiglio (salve, ovviamente, le indicazioni del premier), la presidenza del pre-Consiglio (che definisce i testi da sottoporre al Consiglio), la tenuta dei verbali delle sedute del Consiglio, la responsabilità politica dell'Ufficio del Consiglio dei ministri, la revisione negoziata dei testi dei provvedimenti approvati dal Consiglio “salvo intese”. Per lo svolgimento di questi delicati compiti l’autore sottolinea, quindi, quanto la scelta del Sottosegretario alla Presidenza, Segretario del Consiglio dei ministri, sia importante che venga effettuata autonomamente dal Presidente del Consiglio incaricato, senza interferenze dei partiti. Il fatto che la scelta sia sempre caduta su persone legate al premier da forti rapporti fiduciari e disponibili a seguirne le istruzioni, e dunque a operare da “braccio armato” del Presidente, ne è la riprova. L’autore, infatti, conclude ricordando solo due recenti eccezioni a questa regola che sono rappresentate dalla scelta di Maria Elena Boschi come Sottosegretario del Governo Gentiloni, legata da un forte rapporto personale non tanto con il PdCM quanto piuttosto con il segretario del partito di maggioranza relativa e, l’altra, rappresentata da Giancarlo Giorgetti nel primo governo Conte, stavolta per tutelare quella parte della coalizione (Lega) che aveva partecipato alla fase iniziale dell’attività di governo di coalizione da junior partner.

[91] V. Cerulli Irelli, in Qualche spunto sulla posizione della Presidenza del Consiglio dei ministri nell’assetto organizzativo del Governo, cit., pp. 47-48. L’autore precisa, altresì, che, in ossequio al principio di “riserva di amministrazione”, l’organizzazione della pubblica amministrazione non deve essere regolata solo con fonti di rango primario, ma anche e necessariamente con fonti di rango secondario, regolamenti governativi di organizzazione (art. 17 comma 4-bis della legge n. 400 del 1988), decreti del Presidente del Consiglio che individuano le aree funzionali omogenee da affidare alle strutture in cui si articola la Presidenza (art. 7 comma 1 del d.lgs. n. 303 del 1999). Più in particolare per lo svolgimento delle funzioni istituzionali della Presidenza, per i compiti di organizzazione e gestione delle necessarie risorse umane e strumentali, il Presidente del Consiglio individua con propri decreti le aree funzionali omogenee da affidare alle strutture in cui si articola il Segretariato generale (art. 7, comma 1, del d.lgs. n. 303 del 1999), nonché aree funzionali omogenee da affidare alle strutture della cui attività si avvalgono i Ministri o Sottosegretari, da lui, delegati (art. 7, comma 2, del d.lgs. n. 303 del 1999). Questi ultimi, a loro volta, possono disciplinare, con propri decreti, l’organizzazione interna dei dipartimenti e degli uffici loro delegati (art. 7, comma 3, del d.lgs. n. 303 del 1999).

[92] Per una valutazione complessiva su quest’ultimo aspetto e per una ricostruzione dettagliata dell’appesantimento che le fonti degli anni successivi hanno determinato un sovraccarico di compiti di amministrazione attiva che ha reso difficoltoso per la Presidenza svolgere la sua funzione di struttura di supporto del PdCM nell’esercizio delle sue prerogative costituzionali si veda V. Cerulli Irelli, in Qualche spunto sulla posizione della Presidenza del Consiglio dei ministri nell’assetto organizzativo del Governo, cit., pp. 47-50.

[93] Sempre in tema di atti con forza di legge del governo è, invece, da salutare con favore l’introduzione del principio di dell’autoqualificazione (art. 14, comma 1; art. 15, comma 1). Fino all'entrata in vigore della legge, infatti, tali decreti erano adottati nella generica forma di D.P.R., quindi con forti rischi di dubbi ed equivoci. Viceversa, attraverso l’autoqualificazione si può presumere «la pertinenza dell'atto alla categoria di cui si discute», almeno finché non intervenga la Corte costituzionale. Così sul punto G. Tarli Barbieri, L’attività normativa del Governo, in La Presidenza del Consiglio dei Ministri a trent’anni dalla legge n. 400 del 1988, Atti del Convegno di Studi del 20 febbraio 2018, Roma, p. 88 che fa riferimento alle posizione espresse in L. Paladin, Le fonti del diritto italiano, Bologna, Il Mulino, 1996, p. 38; contra, A. Pace, I ridotti limiti della potestà normativa del Governo nella l. n. 400 del 1988, in Giur. cost., 1988, p. 1489, secondo il quale l'autoqualificazione non è elemento decisivo, nel senso che un decreto legislativo dovrebbe essere considerato tale anche qualora non sia indicata la denominazione espressa di cui all'art. 14, comma 1, della legge n. 400 del 1988. Inoltre, in G. Tarli Barbieri, cit., pp. 88,89, facendo riferimento alle considerazioni di E. Lupo, La nuova disciplina della pubblicazione degli atti normativi statali, in Giur. cost.,1986, pp. 1167; A. Pizzorusso, L'evoluzione del sistema, L'evoluzione del sistema, in Queste istituzioni, 1991, nn. 87-88, p. 76; si sottolinea come il principio di autoqualificazione si accompagni a ulteriori prescrizioni, la cui osservanza è richiesta dalle circolari sulla redazione degli atti normativi del 2001:in particolare, per quanto riguarda i decreti-legge, l’art. 15 dispone che il preambolo debba indicare «le circostanze straordinarie di necessità e di urgenza che ne giustificano l’adozione, nonché dell’avvenuta deliberazione del Consiglio dei ministri» (comma 1); previsioni, queste, valorizzate dalla Corte costituzionale nel contesto dello scrutinio sui presupposti costituzionali (sentt. n. 171/2007 e n. 128/2008). Non senza significato, prosegue lo stesso autore, è poi l’art. 16, comma 1, che esclude il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti sui decreti-legge e sui decreti legislativi: è noto che la vicenda ha originato un conflitto interorganico sollevato dalla stessa Corte dei conti per la prima volta su un atto legislativo, che la Corte costituzionale ha respinto sulla base della tipicità dei controlli espressamente previsti dalla Costituzione, con riferimento agli atti con forza di legge (sent. n. 406/1989).

[94] Talvolta anche il PdR è dovuto intervenire per ricordare al PdCM l’esigenza che tali atti normativi del governo siano ancorati a reali esigenze di necessità e urgenza. È ciò che è accaduto recentemente con il messaggio del Pres. Napolitano rivolto al Pres. Berlusconi prima che il CdM approvasse un decreto legge in relazione al c.d. “Caso Englaro” per sottolineare come tale soluzione risultasse inappropriata non solo in ragione della complessità dei temi della disciplina del fine vita, del testamento biologico e dei trattamenti di alimentazione meccanica, ma anche in assenza delle stesse condizioni prescritte dalla Costituzione per l’adozione di un provvedimento legislativo d’urgenza. Andando indietro nel tempo anche il Pres. Pertini (1981) richiese al Presidente del Consiglio di riconsiderare la congruità dell’emanazione per decreto-legge di norme per la disciplina delle prestazioni di cura erogate dal Servizio Sanitario Nazionale. Il Pres. Cossiga (1989) manifestò la sua riserva in ordine alla presenza dei presupposti costituzionali di necessità e urgenza ai fini dell’emanazione di un decreto-legge in materia di profili professionali del personale dell’Anas. Fu lo stesso Pres. Cossiga a richiamare il Pres. Andreotti, l’anno successivo (1990), all’osservanza delle specifiche condizioni di urgenza e necessità che giustificano il ricorso alla decretazione di urgenza. Infine, il Pres. Scalfaro in rapporto all’emanazione di un decreto-legge in materia di finanziamento dei partiti politici, invitò il Governo a riconsiderare l’intera questione, ritenendo più appropriata la presentazione alle Camere di un provvedimento in forma diversa da quella del decreto-legge. Casi riportati in Caso Englaro: il Presidente della Repubblica non procede all’emanzione del decreto Legge, in Costituzionalismo.it, 6 Febbraio 2009.

[95] Basti pensare che con il cosiddetto “decreto milleproroghe” del 1992, lo stesso decreto legge venne reiterato per ben ventisette volte. Se moltiplichiamo la durata in vigore del decreto legge di sessanta giorni per le volte in cui questo è stato reiterato (27) possiamo vedere come sia stato attribuito una valenza di ben due anni ad un atto che non aveva ottenuto la conversione da parte del Parlamento.

[96] M. Lazzarin- F. G. Pizzetti, Il Decreto Legge: fra previsione costituzionale e prassi: la Sentenza 360/96, in www.jusunitn.it.

[97] Ibidem.

[98] Ibidem.

[99] G. Tarli Barbieri, L’attività normativa del Governo, cit., p. 86 che sul punto fa riferimento alle espressioni utilizzate in E. Cheli, V. Spaziante, Il Consiglio dei ministri e la sua presidenza: dal disegno alla prassi, in S. Ristuccia (a cura di), L'istituzione Governo, Milano, Edizioni di Comunita, 1977, p. 49; L. Ventura, Il Governo a multipolarità diseguale, Milano, Giuffrè, 1988, pp. 95 ss. Si veda anche S. Ristuccia, L’Istituzione Governo: una riforma disapplicata di fronte all’integrazione europea, in Queste istituzioni, in Queste istituzioni, 1991, nn. 87-88, p.15.

[100] In merito all’inattuazione della L. 400/88, si vedano le considerazioni di V. Onida, in Organizzazione interna e rapporti funzionali esterni dopo la legge n. 400 del 1988, Queste istituzioni, 1991, nn. 87-88, pp. 24-25; G. Tarli Barbieri, in L’attività normativa del Governo, cit., p.86, che sottolinea come l'instabilità e la fragilità dei Governi abbia determinato la pratica inattuazione di molte previsioni contenute nella legge n. 400 «contro le dissociazioni interne alla maggioranza divenute quasi regola accettata di funzionamento dell'istituzione governativa, ben poco possono regole istituzionali, giuridiche, come quelle della legge n. 400. Questo spiega perché le regole tecnico istituzionali tendano ad essere sommerse dallo scontro politico, dimenticate, rese sostanzialmente inservibili». Lo stesso autore ricorda i tre principali profili di inattuazione: la mancata riforma dei Comitati interministeriali (che sarà riproposta solo nel 1993), l’adozione del regolamento interno del Consiglio dei Ministri, infine, la terza parziale inattuazione ha riguardato il coordinamento presso la Presidenza del Consiglio dell’attività normativa del Governo, o, ancora, G. Tarli Barbieri, L’attività normativa del Governo, cit., p. 90.

[101] Si tratta della definizione attribuita a questa fase da Lippolis e Pitruzzella a voler rimarcare la contrapposizione tra berlusconiani e antiberlusconiani.

[102] F. Bassanini, Il rapporto tra il Presidente del Consiglio e i Ministri, cit., p. 135.

[103] Già Egidio Tosato, in Ass. Cost., propose un meccanismo di razionalizzazione simile alla futura sfiducia costruttiva e che per Tosato rappresentava l'unica vera alternativa ad un sistema di governo presidenziale. Si trattava della mozione di censura: “Per il voto di sfiducia dovrebbe richiedersi che sia presentata al Presidente della Repubblica una mozione di censura, firmata da almeno un terzo dei membri delle Camere, e motivata. Il Capo dello Stato dovrebbe quindi convocare le Camere, e se la mozione di sfiducia venisse approvata dalla maggioranza, il primo firmatario della mozione dovrebbe essere senz’altro considerato come Presidente designato al governo. Se fossero presentati più voti di sfiducia si dovrebbe considerare come primo designato il primo firmatario della mozione che avesse ottenuta la maggioranza relativa; ma in questo caso il Presidente della Repubblica dovrebbe avere il potere di procedere allo scioglimento delle Camere”, come ricordato in Ass. Costituente, Resoconto sommario della seduta del 5 Settembre 1946, Commissione per la Costituzione, Seconda sottocommissione.

[104] Si ricorda, a tal proposito, che il governo Prodi I fu sostenuto da sei formazioni politiche e dall’appoggio esterno di altre nove.

[105] Vennero accorpati, ad esempio, i Ministeri delle finanze e del tesoro, bilancio e della programmazione economica nel nuovo Ministero dell’economia e delle finanze.

[106] C. Colapietro, Il Governo e la Pubblica Amministrazione, in F. Modugno (cur.), Lineamenti di Diritto Pubblico, Torino, 2012, p. 392. Il D. Lgs prevedeva, infatti, un riordino delle attribuzioni tra la Presidenza e i vari Ministeri e un trasferimento delle strutture di supporto.

[107] G. Pitruzzella, L’evoluzione della figura del Presidente del Consiglio dei ministri e gli assetti della democrazia italiana, cit., p. 120; F. R. De Martino, Il Presidente della Repubblica e il potere di nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri, in Costituzionalismo.it, fasc. 1/2018, p. 28 ricorda come il sistema maggioritario, e i conseguenti accordi conclusi tra le forze politiche in un momento antecedente alle elezioni, pur non intaccando formalmente le prerogative del Capo dello Stato, ne hanno, senz’altro, agevolato il compito rendendo le consultazioni senza dubbio più snelle.

[108] V. Lippolis, L’evoluzione dell’istituzione Governo nel sistema costituzionale, cit., p. 128, ricorda come, a partire da questa fase, siano molti gli esempi in cui il Presidente del Consiglio instaura un rapporto diretto con l’elettorato e al suo carisma sia affidata una buona parte delle possibilità di vittoria della coalizione che in lui riconosce la sua guida.

[109] R. P. Tabulazzi, Il ruolo del Presidente del Consiglio dei Ministri nell’esperienza repubblicana tra spinte riformiste e conservatorismi, cit., p. 28 che sul punto fa riferimento a V. Lippolis, La centralità del governo nel sistema politico, in Il Filangieri, Quaderno 2010. Governare le democrazie. Esecutivi, leaders e sfide, Napoli, 2011, p. 19.

[110] G. Pitruzzella, L’evoluzione della figura del Presidente del Consiglio dei ministri e gli assetti della democrazia italiana, cit., p. 120.

[111] In caso di risultato elettorale chiaro e netto da registrare anche un’ulteriore fattispecie che, talvolta, si è verificata: l’accettazione dell’incarico senza riserva. Ciò è accaduto per tre volte nella storia repubblicana e precisamente in occasione del:

• Pella (1954): incaricato dal Pres. Einaudi di formare un esecutivo di transizione, al solo scopo di approvare la legge di bilancio. In virtù di questo mandato specifico, Pella si presentò al Quirinale già con l’elenco dei membri del governo: un monocolore Dc con la partecipazione di tre tecnici (l’avvocato dello Stato Salvatore Scoca alla Riforma burocratica, l’alto magistrato Antonio Azara alla Giustizia, l’ingegnere Modesto Panetti alle Poste) che restò in carica poco più di quattro mesi, fino ai primi giorni del 1954;
• Berlusconi IV (2008): formatosi dopo una netta vittoria elettorale della coalizione di centrodestra, che allora comprendeva il Popolo della Libertà, la Lega Nord e il Movimento per le Autonomie. Chiamato dal presidente della Repubblica Giorgio Napolitano per essere incaricato di formare il governo, Silvio Berlusconi accettò senza riserva, presentando contestualmente la lista dei ministri da nominare, una scelta che fu considerata da alcuni osservatori una sgrammaticatura istituzionale. L’esecutivo, composto inizialmente da 21 ministri e 37 sottosegretari, rimase in carica per tre anni e mezzo e fu il secondo più longevo della storia della Repubblica dopo il Berlusconi II (2001-2005);
• Meloni: in carica da ottobre 2022 e sostenuto da una coalizione di centro-destra, composto da 24 ministri e 39 sottosegretari di cui 8 hanno ricevuto il titolo di viceministro.

[112] R. P. Tabulazzi, Il ruolo del Presidente del Consiglio dei Ministri nell’esperienza repubblicana tra spinte riformiste e conservatorismi, cit, p. 31 che sul punto fa riferimento alle tesi di F. Girelli, Sulla responsabilità politica di Sottosegretari di Stato e Vice Ministri, in La responsabilità politica nell’era del maggioritario e nella crisi della statualità, (a cura di) G. Azzariti, Torino, 2005, 115, che accoglie l’ipotesi avanzata da A. Ruggeri, I Vice Ministri di nome e di fatto, ovverosia al di fuori della costituzione, in Quad. Cost., 2001, p. 351.

[113] Sulle anomalie tecniche registrate in questo passaggio si veda E. Catelani, La nomina del Governo Prodi e le anomalie della procedura, in www.forumcostituzionale.it.

[114] V. Lippolis, in L’evoluzione dell’istituzione Governo nel sistema costituzionale, cit., p. 128, ricorda come, negli anni successivi al 1997 il numero e le competenze dei ministeri siano più volte variate “a soffietto” in relazione ad esigenze politiche contingenti dipendenti dall’equilibrio della assegnazione dei dicasteri tra le diverse componenti della coalizione governativa.

[115] E. Catelani, La nomina del Governo Prodi e le anomalie della procedura, cit.

[116] Ibidem.

[117] F. R. De Martino, in Il Presidente della Repubblica e il potere di nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri, cit., pp. 27 e ss. ricostruisce le vicende che hanno portato alla formazione del governo Letta in seguito alle elezioni del 2013. Dapprima, fu affidato il pre-incarico all’On.le Bersani con il precipuo fine di riscontrare se esistessero le condizioni per la costituzione di una maggioranza, ovviamente presente anche in Senato, disponibile a sostenere il Governo guidato dall’ex Segretario del Partito democratico. L’esito negativo di tale verifica induceva il Capo dello Stato a cambiare strategia e, pur registrando l’opposizione del Partito democratico e del suo Segretario, si orientava per la costituzione di un Governo di larghe intese. La coalizione di centro-sinistra al Senato si attestava su 117 seggi, quella di centro-destra su 115 seggi, il Movimento 5 Stelle su 54 seggi e la lista Monti su 19 seggi. Risultava, dunque, uno scarto di circa 41 seggi da recuperare. La posizione del Partito democratico era espressa in una relazione del suo Segretario approvata dalla Direzione del 6 marzo 2013. Si proponeva un programma di governo articolato in 8 punti programmatici aperto alla collaborazione del Movimento 5 Stelle. Dopo la fiducia iniziale il Governo avrebbe ricercato la maggioranza sui singoli provvedimenti da approvare: cioè caso per caso. Le consultazioni del pre-incaricato non modificavano di molto le cose. Il Movimento 5 Stelle, consultato in diretta streaming, si dichiarava contrario ad un sostegno al Governo guidato dalla coalizione di centro-sinistra. Mentre il centro-destra si esprimeva a favore di un Governo presieduto dal Segretario Bersani e retto da una più ampia coalizione; in cambio al suo sostegno al Governo chiedeva di esprimere il suo gradimento per il candidato alla presidenza della Repubblica. In altre parole, i partiti restavano sulle posizioni iniziali avendo espresso questi orientamenti all’indomani dei risultati elettorali già prima delle consultazioni. La posizione della coalizione di centro-sinistra e del Presidente pre-incaricato era di verificare in concreto la possibilità di un voto di fiducia iniziale, insistendo sull’ipotesi di costituire un Governo di minoranza che nel corso della legislatura avrebbe potuto portare ad esiti non prevedibili in quel momento. Viceversa, il Capo dello Stato, come peraltro aveva lasciato intendere in precedenza, interpretava il suo potere di nomina nel senso di voler conferire l’incarico solo a condizione che vi fosse una maggioranza “certa” in grado di sostenere un governo. Al Capo dello Stato si presentavano, pertanto, due opzioni, entrambe legittime: nominare un Governo che presumibilmente avrebbe avuto vita breve, o assecondare la costituzione di un esecutivo che, almeno sulla carta, presentava maggiori possibilità di successo. La scelta ricadde sulla seconda opzione che oggettivamente presentava non solo maggiori capacità di successo, ma soprattutto esprimeva una tensione alla collaborazione in una fase storico politica dominata da scontri, contrapposizioni e divisioni che non giovano alla tenuta delle Istituzioni. Il Presidente Napolitano, operò dunque, esercitando il suo ufficio, nella direzione di una «stabilizzazione della forma di governo». Lo stallo politico si risolse solamente due mesi dopo le elezioni: l’incarico di Presidente del Consiglio dei ministri venne affidato dal Pres. Napolitano a Enrico Letta.

[118] Sulle circostanze politiche-istituzionali da cui prese vita il Governo Renzi si veda F.R. De Martino, in Il Presidente della Repubblica e il potere di nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri, cit., pp. 35 e ss. che ricorda come la richiesta delle dimissioni del Governo Letta provenissero dal suo stesso partito che approvava un documento del suo (nuovo) Segretario in cui si affermava «la necessità e l’urgenza di aprire una fase nuova, con un nuovo esecutivo». Il giorno seguente il Presidente del Consiglio (Letta) rassegnava le dimissioni, peraltro senza un dibattito parlamentare. Dopo tre giorni e un rapido giro di consultazioni il Presidente Napolitano conferiva l’incarico per la formazione del nuovo Governo al Segretario del Partito Democratico. Nella fattispecie, la crisi si è consumata all’interno del partito di maggioranza relativa e, più precisamente, tra il nuovo gruppo dirigente del Partito Democratico e quello precedente che aveva sostenuto la nascita del Governo Letta: tale discontinuità governativa, dunque, era diretta a inaugurare la nuova leadership del Segretario. In questo caso l’anomalia risiede nel mancato passaggio parlamentare del Governo Letta che avrebbe potuto rendere la vicenda più chiara, consentendo, altresì, al Parlamento e al Paese di conoscere le ragioni delle sue dimissioni. Tuttavia, è altrettanto vero che il Parlamento conferendo la fiducia al Governo Renzi ha decretato la correttezza dell’azione di mediazione, in questo caso meno visibile, del Capo dello Stato che, a sua volta, ha interpretato esattamente, assecondandola, la volontà dei partiti della coalizione di dare vita ad un nuovo governo, conformemente alla logica del regime parlamentare. In merito, invece, alle modalità con cui si espresse la leadership del Pres. Renzi si veda G. Pitruzzella, L’evoluzione della figura del Presidente del Consiglio dei ministri e gli assetti della democrazia italiana. cit., p. 121, che ricorda come, nel caso di specie, il PdCM ebbe un dominio assai ampio sia sul partito, di cui era segretario politico, sia sulla comunicazione intesa sia come comunicazione del governo che come comunicazione del partito.

[119] Così sul punto anche F. Bassanini, Il rapporto tra il Presidente del Consiglio e i Ministri, cit., pp. 148,149 che ricorda come sia la crisi economico-finanziaria che le grandi trasformazioni in corso (globalizzazione, rivoluzione tecnologica, climate change,migrazioni di massa, terrorismo endemico) non potranno essere fronteggiate con successo senza coraggiose riforme strutturali, senza una straordinaria mobilitazione di tutte le energie e le risorse del Paese, senza la creazione di condizioni favorevole per la ripresa della crescita, degli investimenti, della creazione di occupazione e ricchezza, senza politiche efficaci di contrasto alla povertà, senza un forte rilancio e uno straordinario investimento sull’istruzione, sulla formazione e sulla ricerca, insomma senza innovative e efficaci politiche pubbliche, a loro volta inapplicabili senza una radicale e rigorosa razionalizzazione degli apparati pubblici. In questo senso l’azione del Governo è certamente cruciale per sostenere l’economia, adeguare le infrastrutture, promuovere l’innovazione, difendere gli interessi del Paese in Europa e nella competizione internazionale, digitalizzare il sistema (a partire dalle PPAA), fronteggiare il cambiamento climatico.

[120] Questo per scongiurare che i componenti, individuati secondo le suddette modalità, si facessero portatori in tale sede più di istanze legate più alle forze politiche di appartenenza piuttosto che alle istituzioni che rappresentano. In altre parole, il mantenimento di tale principio era essenziale per preservare la natura del Senato quale organo rappresentativo delle istituzioni territoriali complessivamente intese, piuttosto che come espressione dei singoli governi locali.

[121] Il progetto di riforma prevedeva un nuovo procedimento: il testo sarebbe passato al Senato, dopo l'approvazione dello stesso da parte della Camera, dove entro dieci giorni un terzo dei componenti, ne poteva richiedere un esame. Nei trenta giorni successivi era poi prevista la possibilità di deliberare proposte di modificazione del testo sulle quali la Camera, nei successivi venti giorni, si sarebbe pronunciata in via definitiva. Qualora il Senato avesse deciso, invece, di non avvalersi di tale facoltà, o se il testo fosse stato approvato in via definitiva dalla Camera dei Deputati, la legge poteva essere promulgata.

[122] Così sul punto E. Catelani, Riforme Costituzionali: un compromesso in una logica unitaria, in Osservatorio sulle Fonti. Anche in merito alla composizione vengono mosse osservazioni molto interessanti che, in estrema sintesi, possono essere riassunte nella seguente proposta: una rappresentanza pari a 2/3 delle Regioni sulla base della densità demografica e 1/3 degli enti locali. Questi ultimi portatori di interessi diversi rispetto a quelli regionali. Apparivano, invece, alcune perplessità circa i rappresentati della società civile in seno al nuovo Senato delle Autonomie nella veste dei Senatori a vita o degli ex Presidenti della Repubblica. L'opinione prevalente è che tali soggetti non avrebbero dovuto interferire con le competenze locali e che eventualmente fossero collocabili con più raziocinio all'interno della Camera dei Deputati.

[123] Il IV c. dell’art. 117 prevedeva, con il progetto di riforma, anche la “clausola di supremazia”: lo Stato infatti, su proposta del Governo, si riservava la possibilità di intervenire in materie o funzioni non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richiedesse la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica della Repubblica o lo rendesse necessario la realizzazione di programmi o di riforme economico-sociali di interesse nazionale. Per contro, al quinto comma si prevedeva invece la facoltà per lo Stato, previa intesa con le regioni interessate, di delegare alle regioni o ad alcune di esse, anche su loro richiesta, con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti della Camera dei deputati, l’esercizio della funzione legislativa, in materie o funzioni di competenza esclusiva statale.

[124] Una legge che, a dire il vero, muoveva dall’esigenza di dare una risposta alle questioni emerse in seguito alla Sent. n. 1/2014 che aveva giudicato la legge elettorale, conosciuta come Porcellum, contraria alla Costituzione in merito ai due pilastri su cui l’intera legge poggiava: il premio di maggioranza senza soglia di accesso e le liste bloccate (lunghe). A tal proposito, in estrema sintesi, è opportuno ricordare che la Sent. n. 1/2014 muoveva alcune osservazioni circa l’incompatibilità costituzionale di quanto previsto dal c.d. Porcellum, in particolare veniva ravvisato:

• un premio di maggioranza, così come era individuato, che determinava “una compressione della funzione rappresentativa dell’assemblea, nonché dell’eguale diritto di voto, eccessiva e tale da produrre un’alterazione profonda della composizione della rappresentanza democratica”;
• in merito alle liste bloccate affermava che esse sono “tali da alterare per l’intero complesso dei parlamentari il rapporto di rappresentanza fra elettori ed eletti”. La sentenza, non vietava, perciò, a priori, il ricorso alle liste bloccate, ma soltanto quando la lista sia “lunga”, così da impedire al cittadino di «conoscere e valutare» consapevolmente i «numerosi candidati in essa elencati». Come ricorda anche I. Nicotra in Governo Renzi direzione Italicum? in federalismi.it, la presenza di liste bloccate, perlopiù molto lunghe, presenta numerose controindicazioni: aumenta a dismisura i costi della politica, si piega a una logica clientelare che rimette nelle mani dei potentati locali (se non addirittura della malavita organizzata) il controllo dei voti, espropria i partiti del loro compito di selezione dei candidati ed aggiunge alla competizione fra coalizioni alternative e fra i partiti del medesimo schieramento anche quella fra candidati dello stesso partito.

Si tratta di rilievi molto gravi tanto da chiedersi se l’allora Parlamento in carica, frutto di una legge elettorale che ha prodotto “un’alterazione profonda della rappresentanza democratica” fosse un Parlamento pienamente legittimato. Nel 2017 la stessa Corte ravvisò dei profili di illegittimità anche in merito all’Italicum, relativamente al ballottaggio, in quanto “determinava una lesione della rappresentatività degli elettori”. Quest’ultima legge elettorale fu poi sostituita dal c.d. “Rosatellum”, applicata per la prima volta alle elezioni politiche del 2018.

[125] Si trattava di una legge elettorale “mista” costruita su un impianto proporzionale con correttivi maggioritari. Tra i correttivi più significativi è utile, senza dubbio, ricordare la previsione, ad esempio, di un premio di maggioranza collegato o ad una soglia minima di consenso ottenuto oppure ad un ballottaggio di coalizione eventuale. Al raggiungimento della soglia del 40% dei voti, infatti, sarebbe scattato un premio del 15%, pari al 55% dei seggi. Nell’ipotesi, invece, in cui nessuno dei partiti o delle coalizioni avesse raggiunto la soglia del 40% dei voti validamente espressi, era previsto un turno di ballottaggio. Sempre con l’intento di assicurare una migliore governabilità, erano previste anche delle soglie selettive, fissate rispettivamente al 4,5% per la lista aderente ad una coalizione, al 12% per le coalizioni di liste e al 3% per le liste singole non appartenenti ad una coalizione. Anche la lunghezza delle liste bloccate era stata sensibilmente ridotta.

[126] Un disegno completato con la delega prevista dall’art. 8 della c.d. Legge Madia volta irrobustire la figura del PdCM nelle sue funzioni di indirizzo e coordinamento. Un disegno complessivo che, dunque, cercava di operare sui margini offerti dall’elasticità della disciplina costituzionale per rafforzare la figura del Presidente nei suoi rapporti con i Ministri e lo stesso Consiglio.

[127] Per un’analisi critica delle osservazioni negative mosse al progetto di riforma costituzionale si veda A. Anzon Demmig, Il progetto di riforma costituzionale del Governo Renzi: una sorpresa positiva, in www.aic.it.

[128] Dopo quel risultato il Presidente del Consiglio prendeva la decisone di dimettersi; nella seduta del Consiglio dei Ministri del 5 dicembre 2016 informava i Ministri della sua intenzione di recarsi dal Capo dello Stato per rassegnare le dimissioni. Tale atto determinava l’apertura della crisi che ha poi condotto alla nascita dell’Esecutivo presieduto dall’On.le Gentiloni. Il Presidente Mattarella, mediante un comunicato del 5 dicembre 2016, considerata la necessità di completare l’iter parlamentare di approvazione della legge di bilancio e, pertanto, al fine di scongiurare l’ipotesi dell’esercizio provvisorio, richiedeva «al Presidente del Consiglio di soprassedere alle dimissioni per presentarle al compimento di tale adempimento». Sicché, dopo due giorni, approvata la legge di bilancio, il Capo del Governo rassegnava le dimissioni. Le consultazioni, anche in questo caso, furono abbastanza rapide delineando un quadro sufficientemente chiaro. Infatti, dopo pochi giorni veniva assegnato all’On.le Gentiloni l’incarico per la formazione del nuovo Esecutivo che il 12 dicembre 2016, sciogliendo la riserva, accettava di formare il Governo proponendo la nomina dei Ministri.

[129] G. Pitruzzella, L’evoluzione della figura del Presidente del Consiglio dei ministri e gli assetti della democrazia italiana. cit., pp. 123,124.

[130] A. A. Demmig, Partecipazione alle consultazioni e principio di leale collaborazione, Osservatorio Costituzionale, Fasc. 2/2018, p. 1, che sul punto fa riferimento in particolare alle posizioni espresse da Luciani e Cheli.

[131] Il 4 aprile 1960 Tambroni presentò il suo governo al Parlamento ottenendo la fiducia alla Camera l’8 aprile, con 300 voti favorevoli (Dc e Msi) e 293 contrari, risultando, unico caso nella storia repubblicana, determinanti i voti dell’Msi per raggiungere la maggioranza. Dopo le dimissioni dei ministri appartenenti alla sinistra democristiana e una riunione della direzione della Dc, Tambroni si dimise. Il presidente Gronchi riaprì le consultazioni e conferì l’incarico a Fanfani che lavorò all’ipotesi di un governo sostenuto da Dc, Psdi e Pri con l’astensione del Psi. L’ipotesi del sostegno «esterno» dei socialisti fu fortemente osteggiata dalle correnti di destra della Dc tanto che il presidente incaricato Fanfani il 22 aprile 1960 rinunciò all’incarico. Il presidente Gronchi quindi decise di respingere le dimissioni rimaste «sospese» di Tambroni il quale, avendo già ottenuto la fiducia della Camera, venne invitato dal presidente a presentarsi al Senato per concludere l’iter parlamentare sulla fiducia la quale, il 29 aprile, fu concessa con 128 voti favorevoli e 110 contrari (del Pci, Psi, Psdi, Pli e Pri). Numerose furono le manifestazioni contro l’appoggio dell’Msi al governo in tutta Italia (Genova, Reggio Emilia, Roma con morti e feriti negli scontri tra forze dell’ordine e manifestanti) che portarono alle dimissioni del governo Tambroni e all’accordo per una nuova maggioranza che venne raggiunto il 16 luglio 1960 con un governo monocolore Dc presieduto da Fanfani e sostenuto con l’appoggio esterno del Psdi, Pli e Pri.

[132] M. Sorgi, Fantasia e potere a fisarmonica, così il Quirinale torna cruciale, in La Stampa, 7 Marzo 2018 e B. Vespa in Quirinale, dodici presidenti tra pubblico e privato, ricordano l’escalation di manifestazioni che partirono da Genova e poi si estesero all’intera penisola: Porta San Paolo, Reggio Emilia, ma anche Catania e Palermo.

[133] Così sul punto A. Arghittu, Presidente della Repubblica e premierato: verso una nuova configurazione dei poteri del capo dello stato, in Premierato, Cancellierato, Semipresidenzialismo e Presidenzialismo: uno sguardo comparato, Seminario di studi e ricerche parlamentari (a cura di) S. Cardone, P. Caretti, M. Morisi, Firenze, Giugno 2024, p. 127, che fa riferimento alle considerazioni di A. Morrone, Il Presidente della Repubblica in trasformazione, in Quaderni costituzionali, n. 2, 2013, p. 295.

[134] Si fa riferimento alle considerazione del New York Times circa la presidenza Napolitano. Sarà poi lo stesso Pres. Napolitano, ad ammettere, in un colloquio con Repubblica, di come il Presidente della Repubblica italiano “sia forse il Capo dello Stato europeo dotato di maggiori prerogative”.

[135] Addossandogli, così, delle responsabilità politiche che, invece, le forze politiche dovrebbe aver la forza di assumersi sia solo per il fatto di non suscitare polemica intorno a una figura, quale quella del PdR, che, da sempre, per il suo alto valore morale e istituzionale rappresenta l’unità nazionale e le istituzioni nel suo complesso.

[136] Alcune esperienze sono espressione della volontà presidenziale ancor più di altre: il Governo Dini, ad esempio, troverà il necessario sostegno parlamentare in una maggioranza radicalmente diversa rispetto a quella con cui era stato concepito il governo uscente (Berlusconi I). In questa occasione, infatti, il Presidente Scalfaro sarà protagonista di quello che sarà bollato come un vero e proprio “ribaltone”. Inizialmente, l’accordo tra il Pres. Scalfaro e Berlusconi prevedeva che il ministro del tesoro uscente, Lamberto Dini, avrebbe guidato un nuovo esecutivo che si sarebbe dovuto limitare all’approvazione della nuova legge elettorale, della manovra economica e della legge sulla par condicio televisiva, con Gianni Letta che avrebbe dovuto mantenere il ruolo di Sottosegretario alla PCM. In seguito, il programma di governo fu ampliato anche alla riforma delle pensioni e fu posto il veto sulla figura di Gianni Letta (pare, che il Pres. Scalfaro avesse già stilato anche una lista di ministri). Il Pres. Berlusconi decise, così, di tirarsi indietro e il Pres. Scalfaro, telefonando a D’Alema durante l’intervallo della trasmissione televisiva condotta da Luciano Rispoli di cui era ospite, ne ottenne parere favorevole per l’appoggio in Parlamento configurando così il governo Dini come un nuovo governo con una nuovo PdCM ed una nuova maggioranza rispetto al precedente.

[137] Ancora oggi si discute molto se i futuri ministri debbono essere designati tassativamente dai gruppi oppure se i gruppi possono solo presentare una rosa di candidati (come richiesto ad esempio, dal Pres. Spadolini in occasione della formazione del suo primo governo), se la designazione venga fatta dalla direzione o dalla assemblea del gruppo, se la proposta definitiva per ciascun partito spetti alle rispettive direzioni, se esista una trattativa in una riunione collegiale tra incaricato e rappresentanti dei partiti o trattative separate tra incaricato e singoli partiti (...). sul punto si veda G.U. Rescigno, Le convenzioni costituzionali, Cedam, Padova, 1972, pp. 41-42.

[138] F. Bassanini, Il rapporto tra il Presidente del Consiglio e i Ministri, cit., p. 142 che ricorda come, nella prima Repubblica, le formule utilizzate (oggi diremmo l’algoritmo utilizzato) in sede di formazione della compagine governativa e quindi per la spartizione dei ministeri erano raccolte in un documento noto come “Manuale Cencelli”, dal nome del funzionario della Direzione D.C. che lo aveva redatto e che ha provveduto per decenni a tenerlo aggiornato. Interessante ciò che è accaduto in sede di formazione del Governo Zoli (1957) quando il capo dello Stato (Gronchi) si rifiutò di procedere alla nomina dei ministri proposti dal presidente del Consiglio incaricato (intenzionato a sciogliere positivamente la riserva), ritenendo poco esatto il «dosaggio» delle cariche ministeriali fra le varie correnti democristiane che dovevano entrare a far parte della costituenda compagine ministeriale monocolore: di fatto, la formazione del governo avvenne solo successivamente, a seguito della sostituzione di certi nominativi in conformità ad alcune richieste del presidente della Repubblica

[139] La criticità emersa in questa sede fu sul nome del ministro dell’agricoltura. In sostituzione di Salomone il Pres. Pella propose Aldisio, vicino agli interessi dei latifondisti siciliani. Scelta non condivisa dal partito, per cui il Pres. Einaudi decise di intervenire a sostegno di un governo, come già ricordato, da lui voluto in maniera molto ferma.

[140] La legittimazione del premier, la solidità della base parlamentare a supporto del governo o la eterogeneità della coalizione sono tutti elementi che giocano un ruolo determinante per determinare la forza del premier nella scelta dei ministri. Nella seconda repubblica abbiamo infatti assistito a casi in cui i partiti sono riusciti a incidere maggiormente sulla composizione della squadra di governo (es. Prodi II) ed, altri, che invece sono perlopiù frutto di scelte personali del premier (es. Berlusconi I e II, Renzi), salvo poi, anche in questi casi, un necessario confronto con il PdR che, chiaramente, ha esercitato, come vedremo in seguito, il proprio dissenso verso alcune delle candidature proposte.

[141] F. Bassanini, Il rapporto tra il Presidente del Consiglio e i Ministri, cit., p. 142.

[142] Talvolta è accaduto, come nel caso dei governi tecnici, che la composizione della squadra di governo fosse frutto di un accordo solo tra Presidente del Consiglio incaricato e il Presidente della Repubblica non essendo essi espressione di una coalizione di partiti.

[143] M. Siclari, Primi rilievi sulla formazione del Governo Conte, in Quaderni Costituzionali, Fasc. 2/2018, 21 luglio 2018, p. 2.

[144] Addirittura, in occasione della formazione del primo governo Amato (giugno - luglio 1992) il presidente della Repubblica Scalfaro, dopo aver sollecitato la formazione di un governo snello che includesse anche alcuni tecnici, concordò con il presidente del Consiglio incaricato, alcuni criteri per la selezione dei ministri: fu decisa, in particolare, l’esclusione di «tutti coloro per i quali vi erano, sia pure allo stadio più preliminare, indagini giudiziarie in corso». Così sul punto G. Amato, Un governo nella transizione. La mia esperienza di Presidente del Consiglio, in Quaderni costituzionali, XIV, 1994, 3, p. 362. Lo stesso Pres. Scalfaro, in occasione della formazione del I gov. Berlusconi, indirizzò una missiva al presidente del Consiglio incaricato (9 maggio 1994) relativa alle caratteristiche del governo che questi si accingeva a formare; nella lettera, il capo dello Stato, invocando il suo ruolo di autonomo garante della Costituzione, si soffermò in particolare sulle «caratteristiche politiche» che avrebbero dovuto possedere i chiamati a ricoprire la responsabilità del ministero degli Esteri e dell’Interno esprimendosi in questi termini: «coloro ai quali ella riterrà di affidare responsabilità attinenti alla politica estera dovranno assicurare piena fedeltà alle alleanze e alla politiche di unità europea, alla politica di pace»; colui che sarà proposto quale responsabile degli interni non dovrà assumere posizioni politiche in contrasto con i principi di libertà e legalità, nonché il principio dell’Italia «una e indivisibile».

[145] Episodi riportati in A. Spadaro, Dalla crisi istituzionale al governo Conte: la saggezza del capo dello stato come freno al “populismo sovranista”, in Quaderni Costituzionali, 1 Giugno 2018.

[146] C. Darida riceverà dal 1980 in poi, i dicasteri di Poste e telecomunicazioni, Organizzazione della PA e Regioni, Giustizia e Partecipazioni statali.

[147] Il primo in quanto avvocato del gruppo Fininvest, l’altro (Martino) per le posizioni nazionaliste espresse; mentre sciolse positivamente le perplessità su Roberto Maroni a ricoprire l’incarico di Ministro dell’Interno.

[148] Indicazione corredata dall’auspicio della la nomina di una personalità di indiscusso prestigio a ministro degli Esteri.

[149] Anche la parte più critica della dottrina ha rilevato che “le possibili idee politiche che potrebbe portare avanti un candidato ministro non sono affatto irrilevanti sul piano giuridico-costituzionale, quello appunto su cui si è mosso, il Presidente della Repubblica (…). La stabilità dei mercati finanziari e la difesa dei risparmiatori non sono valori politici di parte, ma invece concetti costituzionalmente molto rilevanti”.

[150] L. Ferraro, La nomina del Ministro Savona e le “accuse” al Presidente Mattarella, in Quaderni Costituzionali, 29 settembre 2018, p. 9, che sul punto fa riferimento alle considerazioni di Corte cost., sent. n. 1/2013, punto 8.3 del Considerato in diritto. Cfr. P. Costanzo, Che Presidente sarà Sergio Mattarella?, in federalismi.it, n. 3, 2015, 4.

[151] Ibidem.

[152] Ibidem, p. 10 che sul punto fa riferimento a quanto sostenuto da A. Spadaro, Dalla “sovranità” monistica all’”equilibrio” pluralistico di legittimazioni del potere nello Stato costituzionale contemporaneo, in AIC, fasc. n. 3/2017.

[153] Ibidem.

[154] Sul punto si veda G. Menegatto, Il Presidente Pertini e la formazione del primo Governo Cossiga: considerazioni “con il senno di poi”, in Federalismi.it, 5 Aprile 2023, par. 4.

[155] Si fa riferimento, ad esempio, ai discorsi di insediamento del I governo Cossiga (1979) o a quelli più recenti del governo Monti (2011) e del Governo Draghi (2021) nei quali si ringrazia per la “fiducia accordata da parte del Presidente della Repubblica”, ma anche alle dichiarazioni dell’allora Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano che, in seguito all’attribuzione dell’incarico ad Enrico Letta, affermò di nutrire “piena fiducia nel tentativo, nello sforzo a cui si accinge l’onorevole Letta”. Così sul punto G. Menegatto, cit., par. 5 che proprio in merito al I governo Cossiga riporta anche le dichiarazioni molto dure di Almirante che, a tal proposito si esprimeva nei seguenti termini: “(…)Siamo di fronte ad una specie di presidenzialismo che circola negli uffici, al Quirinale e si diffonde nelle redazioni dei giornali, nei corridoi e nel ‘transatlantico’: vorremmo saperne qualcosa”, p. 11. L’autore ricorda anche, citando A. Baldassarre - C. Mezzanotte, Gli uomini del Quirinale, p. 256, come la presidenza Pertini sia contrassegnata, come nessun altra, da molteplici richieste di incontri, sia da parte dei ministri sia da parte dei Presidenti del Consiglio, per avere consigli e soprattutto per far sapere alla gente che Pertini era stato informato e non aveva sollevato obiezioni. Anche questo non è altro che un modo atipico con cui i governi cercavano legittimazione.

[156] Sul punto, G. Menegatto, cit., pp. 32-33 ricorda quanto accaduto con il Governo Letta quando il Presidente Napolitano si premurò di avvertire le forze politiche che “mettere a repentaglio la continuità di questo governo” avrebbe comportato “nelle relazioni internazionali e nei mercati finanziari”, “contraccolpi (...) irrecuperabili”, con la conseguenza che sarebbe stato “indispensabile, nell’interesse generale, proseguire nella realizzazione degli impegni del governo Letta, sul piano della politica economica, finanziaria, sociale, dell’iniziativa europea, e insieme del ‘cronoprogramma’ di 18 mesi per le riforme istituzionali”.

[157] Tra le novità più importanti del tradizionale paradigma consuetudinario che porta alla nomina del PdCM che si snoda tra i tre momenti fondamentali (consultazioni, incarico, nomina) una novità di notevole rilevanza fu segnata dal Pres. Gronchi che decise di non ricorrere al decreto per affidare l’incarico, sostituendolo con l’assegnazione in via orale, cui avrebbe potuto seguire eventualmente il decreto di nomina. Per un’analisi più approfondita dei risvolti legati a tale novità si veda F. R. De Martino, Il Presidente della Repubblica e il potere di nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri, cit., p. 16. Sull’esigenza di adattare il tradizionale iter di formazione del governo che, come detto, è perlopiù regolato in via convenzionale e/o consuetudinaria, alla situazione politica contingente interessante ricordare anche la gestione della crisi del 1963 durante la quale il Pres. Segni decise di coinvolgere nelle consultazioni anche il presidente della Corte dei conti, il governatore della Banca d’Italia, il vicepresidente dell’Iri, il comandante dell’Arma dei carabinieri, tanto, come vedremo in seguito, da far parlare di volontà di dar vita a un governo tecnico-militare.

[158] Si veda G. Menegatto, cit., p. 19 per cui, secondo quanto riportato da A. Baldassarre - C. Mezzanotte, Gli uomini del Quirinale, cit., p. 245, “Dopo che il Psi ha iniziato a considerare meno provvisorio il suo inserimento nelle maggioranze ‘penta-partitiche’, accettando di fatto la linea Bisaglia-Forlani (presidenza del Consiglio socialista in cambio della rottura con i comunisti) e cercando di utilizzarla come mezzo per la conquista di una ‘centralità’ nel sistema partitico”, nonché “dopo che il nuovo segretario della Dc, De Mita, ha cessato di inseguire la sponda comunista per l’attuazione di un disegno globale di tipo bipolare”, “la Presidenza Pertini è supposta di essere il frutto di tempi di crisi, di momenti eccezionali e di rapporti di straordinaria precarietà e debolezza delle forze politiche, cessati i quali occorre ritornare alla ‘normalità’ di un presidente riservato, che non parla di politica e che si ritira nella sua tradizionale ufficialità”

[159] Il primo governo del Presidente fu varato da Einaudi il quale, il giorno di ferragosto del 1953, convocò Pella alla Casina del Vignola, per affidargli l’incarico di formare un nuovo governo in una situazione politica molto tesa che si verificò in seguito al fallimento della legge truffa. De Gasperi, dal canto suo, si raccomandò a Pella di accettare, timoroso che l’incarico fosse affidato a Merzogara, democristiano anomalo di scuola liberale all’epoca Pres. del Senato.

[160] G. Pitruzzella, La formazione del Governo ha bisogno di un “punto di appoggio”, in federalismi.it, 30 Marzo 2022, p. 3; F. R. De Martino, Il Presidente della Repubblica e il potere di nomina del Presidente del Consiglio dei Ministri, cit., p. 17 ricorda come, in sede di crisi in corso di legislatura, la logica di fondo del regime parlamentare richieda di sperimentare ipotesi capaci di portare a termine la legislatura, a condizione che i partiti in Parlamento si raccolgano intorno ad una maggioranza in grado di sostenere il Governo. Per il Capo dello Stato sarebbe, pertanto, doveroso accertare, attraverso un nuovo incarico, se sussista un’ipotesi che consenta di raccogliere attorno a sé una maggioranza e quindi scongiurare lo scioglimento anticipato. Tale verifica, secondo l’autore, costituirebbe la prova che, in ipotesi, un nuovo Governo può e deve essere nominato o, viceversa, bisogna rimettere la soluzione della crisi al corpo elettorale. Tanto è vero che, come ritiene autorevole dottrina (De Fiores,, Baldassare, Scaccia, Caravita), il potere di scioglimento anticipato delle Camere è stato inteso, coerentemente con quella logica, come una extrema ratio. Da ricordare, inoltre, che gli scioglimenti avvenuti durante la prima repubblica (1972, 1976, 1979, 1983, 1987) sono stati ampiamente concordati, se non addirittura decisi, dalle forze politiche tanto da configurarsi come ciò che la dottrina identifica come una sorta di autoscioglimento. Nella seconda repubblica, invece, si rafforzano le prerogative presidenziali soprattutto in termini opposti, ovvero nelle decisioni di mancato scioglimento, scongiurato proprio dalla nascita di esecutivi spesso di iniziativa presidenziale. Si veda sul punto A. Arghittu, Presidente della Repubblica e premierato: verso una nuova configurazione dei poteri del capo dello stato, cit. pp. 132,133 che fa riferimento alle considerazioni di A. Morrone, Il Presidente della Repubblica in trasformazione, cit., p. 302; A. Baldassarre. Il presidente della Repubblica nell’evoluzione della forma di governo, in Rivista AIC, n. 1, 2011, p. 15; C. Fusaro, Premierato a legittimazione diretta e scioglimento delle Camere, in Federalismi.it, 2024, p. 4; M. Giannetto, Storia dei poteri dei presidenti, in S. Sepe - O. Giacalone (a cura di), Il colle e i Palazzi. I presidenti della repubblica italiana e la formazione dei governi, Editoriale Scientifica, Napoli, 2021, p. 1065. 

[161] La storia repubblicana ha conosciuto, tra gli anni ’90 e il nuovo millennio, almeno cinque esperienze riconducibili a c.d. “governi tecnici”, si tratta dei: Gov. Amato (1992), Gov. Ciampi (1993), Gov. Dini (1994), Gov. Monti (2011) e Gov. Draghi (2021). Tutte le esperienze guadagnano l’appellativo di “tecnico” in quanto connotate dal fatto che il PdCM e alcuni ministri alla guida dei dicasteri cruciali (es. Economia) sono dotati, nel loro background, di una expertise tecnica maturata ai vertici di istituzioni economiche contraddistinte da un certo tasso di indipendenza dalla politica. Altro tratto caratteristico di queste esperienza risiede nell’assenza di un collegamento diretto tra sistema dei partiti e buona parte dei componenti di tali Governi, con particolare riferimento al Presidente del consiglio tecnico, ciò favorisce una disconnessione tra responsabilità e responsività dei soggetti protagonisti dell’azione di governo. In tal maniera, il riscontro elettorale di cui si nutrono le forze politiche non risulta essere la principale preoccupazione di questi esecutivi, che possono così concentrarsi su temi di public policies di medio-lungo periodo, senza il timore di non raccogliere il relativo consenso elettorale. In ogni modo si tratta, in tutte le fattispecie considerate, di soluzioni adottate in momenti di particolar difficoltà del circuito politico-istituzionale consentendo così alle forze politiche di riassettarsi per il regolare ripristino della dialettica politica. Sulle caratteristiche dei governi tecnici si veda N. Lupo, I “governi tecnici”. Gli esecutivi Ciampi, Dini e Monti nel difficile equilibrio tra tecnica e politica, in Rassegna Parlamentare, n. 1, 2015 e N. Lupo, Un governo “tecnico-politico”? Sulle costanti nel modello dei governi “tecnici”, alla luce della formazione del governo Draghi, in Federalismi.it, 24 marzo 2021. Per l’analisi delle condizioni per cui pare plausibile possono affermarsi questa tipologia di esperienze si veda F. Micari, Il “perfetto imperfettismo” del disegno di legge costituzionale a.s. 935 e la modifica dell’art.94 della costituzione: l’impatto dell’elezione diretta del Presidente del Consiglio sui procedimenti fiduciari, in Premierato, Cancellierato, Semipresidenzialismo e Presidenzialismo: uno sguardo comparato, Seminario di studi e ricerche parlamentari (a cura di) S. Cardone, P. Caretti, M. Morisi, Firenze, Giugno 2024, p. 116, che fa riferimento alle considerazioni di I. A. Nicotra, L’Europa di fronte alla “Permacrisi”, in Rassegna di diritto pubblico europeo, n. 2, 2022; A. Ruggeri, Art. 94 della Costituzione vivente: “Il Governo deve avere la fiducia dei mercati”. Nota minima a commento della nascita del Governo Monti), in Federalismi.it, 23 novembre 2011.

[162] Sul punto G. Menegatto, cit., pp. 33-34, che fa riferimento alle tesi scaturite in seguito alle rilevanti prese di posizione del Pres. Giovanni Gronchi, specie in ambito di politica estera.

[163] Passaggio cruciale nella gestione della crisi è rappresentato dalla prassi, inaugurata con la presidenza Pertini, per cui il capo dello Stato, in presenza di crisi extraparlamentari o «al buio», di cui non sono rese pubbliche le effettive cause, invita il presidente del Consiglio dimissionario a presentarsi dinanzi alle Camere per comunicare le ragioni e consentire un dibattito parlamentare cosicché i partiti in Parlamento possano assumersi le proprie responsabilità di fronte all’opinione pubblica.

[164] G. Menegatto, cit., pp. 15.

[165] G. Pitruzzella, La formazione del Governo ha bisogno di un “punto di appoggio”, cit., p. 4.

[166] Ibidem.

[167] G. Pitruzzella, L’evoluzione della figura del Presidente del Consiglio dei ministri e gli assetti della democrazia italiana. cit., p. 124.

[168] Sono trascorsi circa tre mesi dalle elezioni alla nascita del I Gov. Conte.

[169] Già il Pres. Napolitano, all’indomani della sua seconda elezione, rivolgeva un pesante monito alle forze politiche richiamandole al senso di un’etica pubblica delle Istituzioni ormai perduto: «Ho il dovere di essere franco: se mi troverò di nuovo dinanzi a sordità come quelle contro cui ho cozzato nel passato, non esiterò a trarne le conseguenze dinanzi al paese. Non si può più, in nessun campo, sottrarsi al dovere della proposta, alla ricerca della soluzione praticabile, alla decisione netta e tempestiva per le riforme di cui hanno bisogno improrogabile per sopravvivere e progredire la democrazia e la società italiana».

[170] Come ricorda A. Pertici, Dalle elezioni del 4 marzo 2018 alla formazione del Governo Conte, in Quaderni costituzionali, Fasc. 2/2018, 11 luglio 2018, p. 7, i mandati esplorativi affidati fino ad allora erano i seguenti: al Presidente del Senato (Merzagora, nel 1957; Fanfani, nel 1969 e nel 1986; Spagnolli, nel 1974; Morlino, nel 1983;Marini, nel 2008) o al Presidente della Camera (Leone, nel 1960; Pertini, nel 1968; Iotti, nel 1987).

[171] Il mandato esplorativo viene di norma conferito, nel nostro ordinamento, dal Presidente della Repubblica a una personalità (il Presidente di una delle due Camere) che, per le sue caratteristiche istituzionali, ne richiama l’imparzialità e la funzione di garanzia. A tale personalità viene affidato il compito di svolgere dei cicli di consultazioni ulteriori e più approfonditi rispetto a quelli precedentemente svolti del Capo dello Stato (che evita così di esporsi eccessivamente sul piano politico) ai fini non già di formare personalmente il Governo, ma di favorire un ulteriore assestamento della situazione politica contingente. Tuttavia, è opportuno precisare che, qualora l’esploratore sia capace di operare la necessaria sintesi politica (nel senso proprio del termine) tra le forze della maggioranza in formazione, catalizzando la totalità degli elementi necessari sulla propria figura, non vi sarebbe alcun impedimento a poter ricevere esso stesso l’incarico. Tale ultimo passaggio non è sempre stato pacifico, per molti anni, infatti, parte rilevante della dottrina riteneva che il fondamento costituzionale della partecipazione del Presidente di Assemblea alla formazione del Governo, in qualità di “esploratore”, andrebbe ricercato nel principio di leale collaborazione tra il Presidente della Repubblica e i Presidenti delle Camere di cui all’art. 88 comma 1 Cost. 49 e, pertanto, egli svolgerebbe una funzione “maieutica”, di tipo istituzionale analoga a quella del Capo dello Stato, che renderebbe almeno inopportuna (se non vietata) la successiva assunzione di funzioni marcatamente politiche nel medesimo procedimento.

[172] E. Catelani, Il presidente del consiglio incaricato, individuazione e ruolo nel procedimento di formazione del governo, in Quaderni Costituzionali, Fasc. 3/2018.

[173] Il PdCM si configura in questo caso né come mediatore, né come leader, ma piuttosto di vero e proprio garante del rispetto del contratto di governo davanti agli elettori e al Parlamento.

[174] Per un’analisi approfondita circa la natura degli accordi coalizione si veda L. Marcantoni, Contratto di governo e accordo di coalizione. Natura giuridica e vincolatività, in Osservatorio Costituzionale, Fasc. 3/2018, 7 novembre 2018.

[175] G. Cavaggion, La formazione del Governo Draghi: ritorno alla “normalità costituzionale” o conferma delle nuove prassi?, In Federalismi, 19 Maggio 2021, p. 21, che sul punto fa riferimento a A. D’Andrea, Del ridimensionamento per contratto del ruolo del Presidente del Consiglio, in laCostituzione.info, 30 gennaio 2021, p. 681; M. Belletti, La crisi della rappresentanza alla base della crisi del divieto di vincolo di mandato, in Osservatorio costituzionale, n. 1, 2020, p. 161; S. Staiano, La intricata vicenda della formazione del Governo Conte, in Rivista AIC, n. 2, 2020, p. 26; E. Catelani, Il Presidente del Consiglio incaricato, individuazione e ruolo nel procedimento di formazione del Governo, in Quaderni costituzionali, n. 3, 2018, p. 678; S. Cassese, Con il governo è cambiata anche la forma di governo?, in Quaderni costituzionali, n. 1, 2019, p. 118.o di poi”

[176] Ibidem, p. 19, che fa riferimento alle considerazioni circa la c.d. “democrazia immediata” riportate in A. Morrone, Governo di cambiamento, in Federalismi.it, n. 12, 2018, p. 12.

[177] E. Catelani, Il presidente del consiglio incaricato, individuazione e ruolo nel procedimento di formazione del governo, cit., che, a tal proposito, sottolinea come l’assenza di qualunque autonomia abbia raggiunto il suo apice nel momento più delicato del suo ruolo, ossia quello della collaborazione con il presidente della Repubblica nella scelta dei ministri, emersa nella preventiva convocazione informale dei due esponenti della coalizione, unici e veri motori ed artefici del procedimento.

[178] A. Morrone, Governo di cambiamento, cit., p. 5.

[179] Vale la pena, a tal proposito, ricordare che per ben due volte è stato nominato un Pres. del Consiglio sapendo già che non avrebbe ricevuto la fiducia del Parlamento. Si tratta del Governo Fanfani I e del Governo De Gasperi VIII, entrambi ebbero una durata di brevissima, soltanto 12 giorni ovvero il tempo necessario dalla nomina fino alla mozione di fiducia.

[180] Il culmine della crisi del I governo Moro, nato nel dicembre del 1963, venne toccato in occasione della discussione della misura che prevedeva l’esproprio generalizzato dei suoli edificabili. Di fronte all’altolà di Moro che avvertì gli alleati che mai il Pres. Segni avrebbe firmato una legge che prevedesse tale soluzione, il 15 luglio 1964 il Pres. Segni, a sorpresa, convocò al Quirinale il comandante dei Carabinieri ed ex capo dei servizi segreti Giovanni De Lorenzo, visita che sarà seguita da un comunicato ufficiale dello stesso Quirinale. Il generale, il giorno successivo, fu ricevuto presso la propria abitazione dall’avv. Morlino, grande amico del Pres. Moro, assieme a quest’ultimo, al segretario della DC Rumor e ai presidenti dei gruppi parlamentari Zaccagnini e Gava. Di fronte alla paventata nascita, in mancanza di accordo politico tra i partiti allora litigiosi per il prezzo troppo alto che i socialisti volevano imporre per mantenere in piedi l’alleanza, di un governo tecnico-militare (c.d. Piano Solo, secondo la tesi jannunziana), guidato proprio dal comandante De Lorenzo (uomo di sinistra in quanto capo storico dei partigiani comunisti e molto amico di Arrigo Boldrini, come dichiarò Cossiga qualche anno dopo), trovarono presto un accordo. In realtà, comunque, le forze politiche della sinistra, come dimostra il contenuto del comunicato socialista, temevano per un governo di espressione presidenziale guidato da personalità imminenti (si fa riferimento a Merzogara allora Pres. del Senato) che, a loro avviso, avrebbe spostato il proprio baricentro su posizioni addirittura più a destra rispetto al tanto discusso governo Tambroni. In ogni modo, nonostante le sentenze successive appureranno che non si trattò di un golpe, quel semplice “rumore di sciabole”, come lo definì Scalfari, fu sufficiente a ricomporre la crisi facendo rinunciare Nenni a certe riforme e per scampare il Paese, con un presidente già molto malato, dall’orlo della bancarotta dovuta ai salari in crescita e dall’economia in picchiata. Purtroppo, invece, quello che rimase, per almeno un decennio, fu una vera e propria psicosi del golpe che finì per legittimare la nascita del terrorismo e una diffusa indulgenza nei confronti di movimentisti che si davano alla lotta armata. Così sul punto B. Vespa, Quirinale, cit., pp. 88-95.

[181] Se non addirittura della lista dei ministri. Tentativo bloccato sul nascere dal Capo dello Stato resosi indisponibile a discutere della compagine governativa solo con il Presidente del Consiglio incaricato.

[182] Passaggio che, come nel Governo Conte II, è avvenuto successivamente al conferimento dell’incarico da parte del PdR (a differenza del governo Conte I in cui la consultazione attraverso la piattaforma è avvenuta prima).

[183] Così sul punto G. Pitruzzella, L’evoluzione della figura del Presidente del Consiglio dei ministri e gli assetti della democrazia italiana. cit., p. 118.

[184] E. Cioni, A. Marinelli, Rileggere la comunicazione politica tra televisioni e social network, Firenze University Press, 2010.

[185] Ibidem, che sul punto fa riferimento a L. Van Zoonen, Entertaining the Citizen: When Politics and Popular Culture Converge, Lanham, Rownan e Littlefield, 2005 e Mazzoleni G., A. Sfardini, Politica pop. Da Porta a Porta a l’Isola dei famosi, Bologna, il Mulino, 2009.

[186] Ibidem.

[187] G. Pitruzzella, La formazione del Governo ha bisogno di un “punto di appoggio”, in Federalismi, 30 Marzo 2022, p. 5.

[188] A.C. Russo, Il leader politico spettacolare, in www.gruppo24ore.it.

[189] Ibidem.

[190] Vale la pena ricordare, in tal senso, alcuni episodi emblematici: nel 1987 Craxi liquida a Mixer il c.d. “Patto della staffetta” (accordo politico stipulato nel 1983 in un convento sulla Appia Antica da De Mita e Craxi). Il primo era alla ricerca di maggiore spazio all'interno della DC, mentre Craxi aveva nel mirino il governo, ma il Psi, da solo, non riusciva a sfondare il 15% dei consensi. Così Craxi propose una staffetta alla guida del governo: prima lui e poi De Mita. Nel 1994 possiamo ricordare il celeberrimo discorso di discesa in campo di Berlusconi tramite un videomessaggio e nel 1996 assistiamo al ritiro della fiducia al governo Prodi da parte di Rifondazione comunista sul palco del Maurizio Costanzo Show.

[191] A.C. Russo, Il leader politico spettacolare, cit.

[192] E. Galli Della Loggia, in Di Maio, Renzi e Salvini: tre leader frutto dei tempi, in Il Corriere della Sera, 8 maggio 2018, ricorda come il potere dell’immagine - la felpa piuttosto che la camicia bianca, o la cravatta ostentata come simbolo supremo di affidabilità - generi molta più fiducia negli odierni elettori rispetto al potere del pensiero.

[193] Si veda sul punto M. Ladu, La costruzione del consenso politico-elettorale e l’utilizzo dei social media nell’epoca della “disintermediazione democratica”, in Federalismi 7 Settembre 2022, p. 18 e ss. In particolare l’autore sottolinea come ciò accada “quando il consenso politico-elettorale viene costruito per mezzo di strumenti tecnologici idonei a predire il comportamento dell’elettore e a indurlo a compiere una scelta predeterminata da altri”. Concludendo, nel merito di questo punto, come, sul piano strettamente giuridico, ci si debba interrogare sulla legittimità e compatibilità delle nuove tecniche rispetto alle regole costituzionali che investono il delicato momento elettorale. Regole dalle quali, prosegue l’autore, non è possibile prescindere e che concorrono a dare corpo al fertile humus della democrazia parlamentare italiana. Infine, l’autore riflette soprattutto in merito alla diffusione delle c.d. fake news. Fenomeno che appare sempre più frequente e preoccupante poiché, unito alle tecniche di profilazione degli utenti, è in grado di incidere e di influenzare le scelte degli elettori, minando, così, il principio democratico. In altre parole, conclude, la rete agevola tanto l’elaborazione delle notizie false, quanto la loro diffusione rapida e capillare.

[194] B. Caravita, Social network, formazione del consenso, istituzioni politiche: quale regolamentazione possibile?, in Federalismi, 23 Gennaio 2019, p. 2.

[195] Ibidem.

[196] Una nuova strategia, ormai troppo spesso esasperata che, se abbinata alla smodata ricerca di consenso, porta alla nascita una vera e propria “industria della sparata”, ormai necessaria per stare sul mercato della politica.

[197] M. Ladu, La costruzione del consenso politico-elettorale e l’utilizzo dei social media nell’epoca della “disintermediazione democratica”, cit.

[198] Sul punto si veda P. Battista, La ricerca del male comune e l’esempio (ignorato) della storia, in il Corriere della Sera, 30 maggio 2018, che ricorda come, ormai, nella politica, la parola “mediazione” sia diventata spregevole, “moderazione” un vizio morale da deridere e sinonimo di debolezza sbiadita, il “compromesso” un orribile espediente per raggirare il popolo e per nascondere un “inciucio”.

[199] Ibidem.

[200] A. Spadaro, Dalla crisi istituzionale al governo Conte: la saggezza del capo dello stato come freno al “populismo sovranista”, in Quaderni Costituzionali, 1 giugno 2018, p. 13, che ricorda come sia è facile, del resto, manipolare tanta gente, esasperata ed impoverita da un decennio di crisi economica senza averne colpa e sottolinea come il Censis parli, sul punto, di un sentimento misto di nostalgia e risentimento, che molti media hanno tradotto con “invidia sociale” o "rancore”.

[201] M. Donelli in Settantatré anni fa si presentava alle urne il primo partito antipolitico. Voltafaccia improvvisi e alleanze spericolate ne decretarono la fine, ad esempio, il continuo trasformismo in sede di alleanze, in Il Corriere della Sera, 26 Novembre 2019, ricorda, con riferimento alle vicende politiche che hanno visto protagonista l’Uomo Qualunque, come quest’ultimo abbia cercato l’alleanza prima con la DC, poi con il MSI, poi con il PCI, poi con il PLI, poi ancora con il partito monarchico. Segno evidente che tale volatilità denoti una totale assenza di qualsivoglia ancoraggio ideologico, con alleanze che sono dettate solo da ragioni di opportunità politica.

[202] Sul punto si veda T. Saccardi, Il Presidente del Consiglio dal 1948 a oggi. Sempre uguale, eppure sempre diverso, cit., p. 65 che fa riferimento alle considerazioni di R. Perna, Il restauro regolamentare del procedimento legislativo, in Il Parlamento dopo il referendum costituzionale, Il Filangieri Quaderno 2015-2016, Jovene, Napoli, 2017, p. 87 che ricorda come la definizione dei poteri del Presidente del Consiglio non dipese da un timore dei Costituenti di una svolta autoritaria – c.d. “complesso del tiranno” - quanto piuttosto dal fatto che ciascuna forza politica temesse che dal successo dell’altro potessero derivare pericoli per la propria stessa sopravvivenza. Si veda anche L. Elia, P. Scoppola, A colloquio con Dossetti e Lazzati, Il Mulino, Bologna, 2003, pp. 63,64 che riportava, in merito, la posizione di Dossetti per cui agli iniziali timori della Dc di un governo nelle mani del Partito comunista si fossero aggiunti successivamente quelli speculari dei comunisti stessi in seguito alla fuoriuscita dal governo: «da lì derivò poi tutto l’eccessivo garantismo della Costituzione e derivarono anche altre conseguenze: la Corte costituzionale e il referendum». Incalzato da Elia, Dossetti convenne che entrambi gli schieramenti, per eccesso di paura l’uno dell’altro, respinsero le proposte dei giuristi che proponevano un rafforzamento dei poteri dell’esecutivo. Così sul punto anche I. Montanelli, M. Cervi, La Storia d'Italia, l'Italia della Repubblica, Fabbri Editore 1994 che, esasperando i toni, facendo riferimento alla forma di governo delineata dalla Carta Costituzionale, sottolinea come quest’ultima ebbe “un’impronta unitaria nella voluta debolezza del potere esecutivo, nel nome di un parlamentarismo esasperato che nel tempo si trasformerà in partitocrazia e lottizzazione (…) con un sistema bicamerale che finirà per diventare il trionfo della lentezza, il tutto unito alla girandola di governi, alla perennità della crisi, all'esigenza da parte del Presidente del Consiglio e dei suoi ministri impegnati più a sopravvivere che ad amministrare”. Questo perché, proseguiva Montanelli, “per il Pci una democrazia debole era facilmente infiltrabile e rovesciabile e per la Dc perché un Fronte Popolare trionfante alle elezioni del '48 avrebbe trovato, proprio in quella Costituzione, più di una remora all'instaurazione di un potere autoritario”. Sul rischio, invece, che il “complesso del tiranno” venga oggi strumentalizzato per non addivenire a quelle riforme costituzionali necessarie per cercare di favorire la stabilità dei governi si veda A. Panebianco che in Presidenzialismo, riforme e i poteri (nascosti) di veto, il Corriere della Sera, 15 Settembre 2022, sottolinea come ci sia “una parte ampia del Paese (fino ad oggi è risultata maggioritaria) che non vuole in nessun modo un rafforzamento dell’esecutivo e, più precisamente, dei poteri del capo del governo” e chi, invece, sostiene l’esigenza di “mettere fine al vizio d’origine della Repubblica” cioè “fare dell’Italia una democrazia governante, accrescere i poteri di chi sta al vertice dell’esecutivo, dare più stabilità al governo” per questo è necessario superare l’idea del leader come colui/colei che voglia dar vita a una svolta autoritaria: una sorta di golpista. Termina ricordando come tutte le grandi democrazie possono contare su governi forti. In Italia, invece di rievocare il fascismo o quantomeno la sua anticamera, sarebbe più utile, secondo l’autore, ammettere che il sistema di pesi e contrappesi, purtroppo, non funziona correttamente rischiando così di alimentare ulteriormente un sistema nel quale ci sono solo contrappesi senza pesi e dove i poteri di veto fagocitano il potere di decisione. Sul punto si veda anche E. Galli Della Loggia, Le difficoltà del sistema. I limiti e la fragilità, in Il Corriere della Sera, 30 maggio 2018.

[203] Circostanza che, come abbiamo visto in occasione della mancata affermazione del c.d. modello Westminster, in Italia non si verificherà mai.

[204] E. Galli Della Loggia, Le difficoltà del sistema. I limiti e la fragilità, cit.

[205] Ibidem.

[206] Sul punto G. Menegatto, cit., che riporta quanto sostenuto da G. D’Orazio, In tema di rapporti tra presidenza della Repubblica e Governo.

[207] G. Cavaggion, La formazione del Governo Draghi: ritorno alla “normalità costituzionale” o conferma delle nuove prassi?, cit., pp. 59-60.

[208] Ibidem, pp. 59-60, che sul punto fa riferimento alle considerazioni di P. Lauvaux , A. Le Divellec, Les grandes démocraties contemporaines, Paris, Puf, 2015, p. 942. La tesi è stata elaborata nella dottrina italiana da S. Ceccanti, S. Curreri, G. Passarelli, La designazione dei governanti, in Federalismi.it, n. 2, 2017.

[209] Per alcuni esempi si faccia riferimento a P. Battista, La ricerca del male comune e l’esempio (ignorato) della storia, cit. L’autore ricorda, ad esempio, come Pietro Nenni fu capace di accompagnare, con grande prudenza, la svolta storica rappresentata dalla nascita del centrosinistra tra democristiani e socialisti, o il coraggio pagato, a carissimo prezzo, da Enrico Berlinguer e Aldo Moro, per contenere nell’alveo di una politica di unità nazionale (o di “compromesso storico”) l’emergenza del terrorismo, anche sfidando le inevitabili critiche delle rispettive basi di militanti ed elettori. O ancora Pier Luigi Bersani che nella tempesta del 2011, anziché giocare la partita elettorale per lucrare sulle difficoltà catastrofiche del centrodestra, scelse la strada del governo tecnico di Mario Monti per rimettere in piedi un’Italia in ginocchio (pagandone poi un prezzo elevatissimo).

[210] Interessante sul punto la prospettiva offerta da A. Sallusti, Più leader meno follower, in Il Giornale, 27 Settembre 2023, “I politici trovano più facile e utile fare il follower che il leader. Traduco: invece che guidare l'opinione pubblica - cosa difficile e con risultati solo sul medio lungo periodo - preferiscono assecondarla in diretta anche negli istinti più bassi, sperando di accrescere il consenso”.

[211] M. Ladu, La costruzione del consenso politico-elettorale e l’utilizzo dei social media nell’epoca della “disintermediazione democratica”, cit, p. 196.

[212] S. Fabbrini, I pregiudizi sul ruolo del leader, in “il Sole 24 ore”, 28 Febbraio 2015.

[213] G. Guzzetta, in Le riforme istituzionali, nodo ancora da sciogliere, in Il Corriere della Sera, 18 giugno 2018, ricorda come tutt’al più, quando va bene, vi possano essere episodi fortunati di buon governo in mezzo a un cimitero di crisi, instabilità, frustrazioni e marginalità politica, nel contesto europeo e globale in cui la competizione dei sistemi-paese si fa sempre più feroce.

[214] G. Pitruzzella, A. Poggi, Riforme istituzionali e forme di governo, in Federalismi, 6 Settembre 2023, p. 3.

[215] Ibidem.

[216] P. Grossi, Crisi della società e crisi delle istituzioni rappresentative: alla difficile ricerca di possibili rimedi, in A. Ciani, G. Diurni (a cura di), Esercizio del potere e prassi della consultazione. Atti dell’VIII Colloquio internazionale romanistico-canonistico (10-12 maggio 1990), Città del Vaticano, 1991, così come riportato in M. M. Frau, Le origini weimariane del voto di sfiducia costruttivo e la prassi applicativa dell'istituto con particolare riferimento all'ordinamento tedesco, in www.aic.it che ricorda come tra i vari dispositivi di razionalizzazione della forma di governo parlamentare concepiti nel Novecento, la sfiducia costruttiva sia indubbiamente uno di quelli che esercita ancora oggi un certo charme. L'istituto ha, nella sua natura, una funzione prevalentemente deterrente, prosegue l’autore, tant’è vero che, nella storia della Repubblica federale tedesca, la sfiducia costruttiva sia stata votata solo due volte: una con esito negativo (nel 1972) e l’altra con esito positivo. Senza dubbio un bilancio positivo per le potenziali crisi governative che l’istituto è riuscito a scongiurare.

[217] Si veda i dati riportati nella nota n. 1.

[218] G. Pitruzzella, A. Poggi, Riforme istituzionali e forme di governo, in Federalismi, 6 Settembre 2023, p. 4 che ricordano anche come tutto ciò abbia pesato in passato anche sulla crescita del debito pubblico e sulla progressiva sclerotizzazione burocratica degli apparati amministrativi, che invece hanno bisogno di una guida politica stabile e autorevole.

[219] A. Poggi, F. Fabrizi, Riforma costituzionale, serve il Parlamento per fare un salto di qualità, in Federalismi, 15 Novembre 2023, p. 7. Gli autori notano come tra il 1994 ed oggi, la Germania ha avuto 4 cancellieri (Kohl, Schröder, Merkel e Scholz), mentre l’Italia 15 diversi Presidenti del Consiglio. In una situazione di questo tipo è chiaro che l’interlocuzione e la mediazione ne abbiano risentito.

[220] G. Pitruzzella – A. Poggi, Riforme istituzionali e forme di governo, cit., p. 7.