Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio, Sent. n. 183/2024, sul danno erariale da disservizio connesso al controllo di regolarità contabile.

Di Giuseppe Lonero

Con la sentenza in esame, la Corte dei Conti ha affrontato il tema del danno erariale c.d. da disservizio per inosservanza dei doveri incombenti sul pubblico dipendente e conseguente diminuzione di efficienza dell’apparato pubblico.

In particolare, la Procura regionale ha convenuto in giudizio due soggetti, per sentirli condannare rispettivamente al pagamento di complessivi € 100.789,00 ed € 45.058,00 o diversa somma ritenuta di giustizia, oltre interessi e rivalutazione monetaria in favore del Comune di Magliano Romano / Organismo Straordinario di Liquidazione del Comune di Magliano Romano.

Le contestazioni formulate dalla Procura contabile hanno avuto origine da atto di denuncia trasmesso dal Sindaco di Magliano Romano alla Procura della Repubblica di Tivoli e alla Procura della Corte dei conti di Roma, per fatti afferenti condotte penalmente rilevanti tenute dai convenuti (riferite alle annualità di gestione dal 2014 al 2018) che avrebbero condotto al dissesto del comune di Magliano Romano.

In particolare, i convenuti vengono evocati in giudizio in qualità di Responsabile del servizio economico-finanziario del Comune e in qualità di Segretario comunale.

Al primo, vengono contestate una serie di condotte illecite, dolose, finalizzate a trarre un ingiustificato vantaggio personale per avere disposto una serie di pagamenti iscritti nel bilancio comunale in “partite di giro” al fine di saldare rate derivanti da cessioni del quinto in essere sullo stipendio del medesimo convenuto per complessivi € 26.703,00. In relazione a tali somme, il convenuto stipulava accordo teso alla restituzione dell’indebito vantaggio con Commissario straordinario, poi non onorato.

La Procura ha contestato altresì una serie di condotte caratterizzate dalla alterazione delle scritture contabili dell’Ente attraverso la cancellazione di residui attivi, l’iscrizione in bilancio di spese prive di copertura, l’irregolare tenuta dei residui passivi, l’omesso versamento di tributi e contributi, la squadratura delle partite di giro, la mancata restituzione delle anticipazioni di cassa, la scorretta contabilizzazione di crediti di incerta esigibilità e sovrastima della parte disponibile del risultato di amministrazione ossia, in sostanza, una irregolare tenuta della gestione contabile finalizzata ad alterarne gli esiti e distrarre risorse pubbliche.

Al contempo, l’altra convenuta è stata evocata in giudizio in ragione della asserita violazione degli obblighi di servizio connessi al ruolo rivestito quale Segretario Comunale per effetto della dedotta perdurante inosservanza delle norme del TUEL. A parere della Procura, in particolare, la convenuta sarebbe venuta meno ai propri doveri di ufficio atteso che: “nel periodo compreso tra il 2014 e il 2018, non sono presenti nell’archivio cartaceo dell’ufficio del segretario verbali riguardanti il controllo successivo di regolarità amministrativo contabile di cui all’art. 147-bis, comma 2, del D.Lgs. 267/2000 (TUEL). La quasi totalità delle entrate, eliminate in sede di riaccertamento del Rendiconto 2018, è risultata priva di qualsiasi documento a sostegno, facilmente verificabile dagli stampati allegati i quali, in corrispondenza degli accertamenti eliminati per inesistenza, non riportano gli estremi delle determinazioni dirigenziali. Anche la quasi totalità degli impegni di spesa risulta non essere assunti o privi della copertura contabile, ciò ha causato il riconoscimento di quasi tutti i debiti fuori bilancio”.

La Sezione, preliminarmente procede a delibare sulla eccezione di prescrizione formulata dalla difesa della convenuta, definendola infondata e, dunque, da disattendere, sulla scia di un orientamento consolidatosi in seno alla giurisprudenza contabile (v. ex multis, Corte dei conti, Sez. III, 20 aprile 2015, n. 242), in forza del quale l'exordium praescriptionis dell’azione erariale va individuato nel momento in cui l'Amministrazione danneggiata avrebbe potuto, in concreto, far valere il proprio diritto di credito, ai sensi dell'art. 2935 c.c., e cioè nel momento in cui la stessa, avendo acquisito l’effettiva conoscenza dei fatti commessi in danno al proprio patrimonio (v. SS.RR. sent. n. 63/96/A del 3 luglio 1996), avrebbe potuto attuare ogni conseguenziale iniziativa per la tutela dei propri interessi.

La Sezione ricorda che la Suprema Corte ha da tempo affermato (v. Cass. Civ., sent. 29 agosto 2003, n. 1266) che, nel caso in cui la percezione del danno non sia così manifesta ed evidente, il termine di prescrizione del diritto al risarcimento del danno da fatto illecito, al pari di quello dipendente da responsabilità amministrativo-contabile, sorge non già dal momento in cui il fatto del terzo determina ontologicamente il danno all’altrui diritto, bensì dal momento in cui la produzione del pregiudizio si manifesta all’esterno, divenendo oggettivamente percettibile e riconoscibile.

Entrando nel merito, la Sezione, preliminarmente, rileva che l’azione erariale avanzata nei confronti della convenuta è infondata: la Procura ha contestato in capo ai convenuti una fattispecie di danno erariale c.d. da disservizio caratterizzato dalla inosservanza dei doveri incombenti sul pubblico dipendente e conseguente diminuzione di efficienza dell’apparato pubblico.

La Corte rileva come il caso di specie si caratterizzi per una contestazione fondata sulla omissione dei doveri d’ufficio imputata a titolo di colpa grave in virtù delle funzioni che il legislatore attribuisce al Segretario comunale quale garante della regolarità e legalità dell’azione del Sindaco e degli organi comunali. Gli addebiti mossi dalla Procura, continua la Corte, investono, da un lato, le peculiari funzioni tipizzate dal legislatore in termini di garanzia della legalità e correttezza amministrativa e di controllo definiti dall’art. 97 TUEL, dall’altro, l’ulteriore profilo connesso agli obblighi di controllo successivo di regolarità amministrativo contabile di cui all’art. 147-bis, comma 2, del D.Lgs. 267/2000.

Secondo il Collegio, è indubbio che il segretario comunale svolga una specifica funzione di garante della legalità e di correttezza amministrativa dell’azione dell’ente locale, di assistenza e di collaborazione giuridica ed amministrativa in virtù dell’art. 17, comma 68, della legge n. 127 del 1997, ma ancor prima in virtù della legge n. 142 del 1990.

Sul punto, viene ricordato il consolidato orientamento della stessa Corte, in merito all’intervenuta soppressione, ai sensi dell’art. 17, comma 85, della legge citata, del parere di legittimità su ogni proposta di deliberazione giuntale o consiliare. La novella in parola, in particolare, secondo quanto più volte ribadito dalla giurisprudenza contabile, non costituisce, per il Segretario comunale, commodus discessus da ogni responsabilità connessa alla propria funzione. Al contrario, l’evoluzione normativa in materia, ben lungi dall'evidenziare una sottrazione del Segretario comunale alla responsabilità amministrativa per il parere eventualmente espresso su atti della Giunta o del Consiglio, ne ha invece sottolineato le maggiori responsabilità in ragione della rilevata estensione di funzioni, di tal che non assume alcun rilievo esimente l'art. 17, commi 85 e 86, della legge 127/1997 che ha espressamente abrogato l'istituto del parere preventivo di legittimità.

In materia, il Collegio condivide quanto affermato già dalla Corte, secondo cui la soppressione del parere di legittimità del segretario su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta o al Consiglio “non esclude che permangano in capo al segretario tutta una serie di compiti ed adempimenti che, lungi dal determinare un'area di deresponsabilizzazione del medesimo, lo impegnano, invece, ad un corretto svolgimento degli stessi, pena la sua soggezione, in ragione del rapporto di servizio instaurato con l'Ente locale, all'azione di responsabilità amministrativa, ove di questa ricorrano gli specifici presupposti” (Sez. giur. Toscana, Sent. n. 217/2012). Viene, tuttavia, precisato che la configurabilità di una posizione di garanzia in capo al Segretario comunale non solleva la Procura dall’onere della prova in relazione agli addebiti mossi.

Secondo la Corte, il sistema normativo vigente subordina la configurabilità della responsabilità amministrativa del pubblico dipendente alla sussistenza quanto meno della colpa grave (art. 1, c. 1, l L. 20/1994). La limitazione in questione, frutto della scelta discrezionale del legislatore, risponde “alla finalità di determinare quanto del rischio dell’attività debba restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente” (Corte costituzionale Sent. n. 371/1998), caratterizzando, quindi, in modo peculiare, la condotta imputabile idonea a suffragare un giudizio di responsabilità erariale.

Per colpa grave, secondo la Corte, si intende l’evidente e marcata trasgressione di obblighi di servizio o regole di condotta con peculiari caratteristiche, quale l’inosservanza del minimo di diligenza richiesto nel caso concreto, o in una marchiana imperizia, o in un’irrazionale imprudenza in assenza di oggettive ed eccezionali difficoltà nello svolgimento dello specifico compito d’ufficio.

Per il Collegio, è pacifico che non tutti i comportamenti censurabili integrano gli estremi della colpa grave, ma soltanto quelli contraddistinti da precisi elementi qualificanti che vanno accertati volta per volta in relazione alle modalità del fatto, all’atteggiamento soggettivo dell’autore, nonché al rapporto tra tale atteggiamento e l’evento dannoso.

Il prevalente orientamento della Corte identifica la colpa grave in una “sprezzante trascuratezza dei propri doveri, resa estensiva attraverso un comportamento improntato a massima negligenza o imprudenza ovvero ad una particolare non curanza degli interessi pubblici”. Indici tipici di riconoscimento di tale grado della colpa, rileva il Collegio, sono stati ritenuti la previsione dell’evento dannoso, più in generale la sua prevedibilità, ovvero il superamento apprezzabile dei limiti di comportamento dell’uomo medio, o anche il notevole superamento di detti limiti, per chi riveste una figura professionale, alla quale vanno richieste particolari doti di diligenza, prudenza e perizia. Il relativo giudizio deve ispirarsi ad una considerazione globale di tutti gli elementi di fatto e di diritto ricorrenti nelle singole fattispecie concrete, con particolare riferimento all’atteggiamento tenuto dal convenuto in relazione agli obblighi di servizio ed alle regole di condotta relativi allo svolgimento degli specifici compiti di ufficio affidati alla sua responsabilità (cfr. Corte dei conti, SS.RR. 7/1/98, n. 1/A).

Quanto agli aspetti connessi al controllo di regolarità contabile stabilito dall’art. 147 bis e dall’art. 4 del Regolamento dei controlli interni del Comune di Magliano Romano, la Corte ricorda la natura di tale attività: compete al responsabile del servizio economico finanziario, ai sensi dell’art. 49 del TUEL, come modificato dall’art. 3, comma 1, lett. b), del d. l. n. 174/2012, convertito in l. n. 213/2012, esprimere un parere di regolarità contabile su ogni proposta di deliberazione, qualora la stessa comporti riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico finanziaria o sul patrimonio dell’ente. Tale parere, che rientra tra quelli preventivi, è previsto dall’art. 147 del TUEL, a mente del quale “Gli enti locali, nell'ambito della loro autonomia normativa e 16 organizzativa, individuano strumenti e metodologie per garantire, attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa”. Il successivo art. 147 bis afferma, al contempo, che “Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è assicurato, nella fase preventiva della formazione dell'atto, da ogni responsabile di servizio ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità tecnica attestante la regolarità e la correttezza dell'azione amministrativa. Il controllo contabile è effettuato dal responsabile del servizio finanziario ed è esercitato attraverso il rilascio del parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura finanziaria. Il controllo di regolarità amministrativa è inoltre assicurato, nella fase successiva, secondo principi generali di revisione aziendale e modalità definite nell’ambito dell’autonomia organizzativa dell’ente, sotto la direzione del segretario, in base alla normativa vigente”.

Pertanto, rileva la Corte, il legislatore della novella del 2012, ha inteso differenziare il contenuto del “controllo di regolarità amministrativa e contabile” (di competenza del responsabile del servizio o della funzione), che si esprime attraverso il parere di regolarità tecnica e riguarda la “regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa”, dal “controllo contabile” che, esprimendosi attraverso il parere di regolarità contabile, di competenza del responsabile di ragioneria, ha riguardo all’aspetto meramente contabile e finanziario del provvedimento, attraverso, anche, l’apposizione del visto attestante la copertura finanziaria.

Per il Collegio, ne deriva che la lettura combinata dall’art. 49 e 147 bis, comma 1, del TUEL permette di individuare, innanzitutto, il contenuto del parere di regolarità tecnica, che non si limita a verificare l’attendibilità tecnica della soluzione proposta, ma involge l’insieme del procedimento amministrativo, coprendo e inglobando le regole sia tecniche, di un determinato settore, che quelle generali in ordine alla legittimità dell’azione amministrativa, ivi compresa la legittimità della spesa, in considerazione del fatto che ciascun centro di responsabilità, proponente un qualsiasi atto deliberativo recante spesa, gestisce autonomamente il piano esecutivo di gestione assegnato al proprio settore.

Di contro, prosegue la Corte, con il “parere di regolarità contabile” il fine perseguito dal legislatore è stato quello di assegnare al responsabile del servizio di ragioneria un ruolo centrale nella tutela degli equilibri di bilancio dell'ente e, a tal fine, nell’esprimere tale parere egli dovrà tener conto, in particolare, delle conseguenze rilevanti in termini di mantenimento nel tempo degli equilibri finanziari ed economico-patrimoniali, valutando: a) la verifica della sussistenza del parere di regolarità tecnica rilasciato dal soggetto competente; b) il corretto riferimento (si sottolinea effettuato dall’organo proponente) della spesa alla previsione di bilancio annuale, ai programmi e progetti del bilancio pluriennale e, ove adottato, al piano esecutivo di gestione.

Orbene, ricorda il Collegio, secondo il sistema delle competenze assegnate dal TUEL e ridisegnate dalla riforma operata con il d. l. n. 174/2012, la verifica della legittimità delle deliberazioni, sia esse di giunta che di consiglio, non rientra tra i controlli che il responsabile del servizio di ragioneria deve effettuare prima dell’emissione del proprio parere di regolarità contabile.

Da tutto quanto sopra, anche con riferimento a quanto affermato in ordine alle funzioni e responsabilità del segretario comunale, la Corte ritiene che il parere di regolarità contabile non possa che coprire la legittimità della spesa in senso stretto del termine, cioè la corretta imputazione al capitolo del bilancio dell’ente, la regolare copertura finanziaria e il rispetto degli equilibri di bilancio, esulando dai compiti del responsabile del servizio di ragioneria ogni valutazione sulla legittimità dell’atto deliberativo (cfr. in termini Sent. Corte dei conti – Sez. giur. Calabria n.185/2019). Il controllo sulla legittimità degli atti precipuamente indirizzato alla correttezza contabile degli stessi è quindi assunto in via preventiva dal Responsabile del servizio finanziario e, solo nella fase successiva interviene il Segretario comunale con compiti direttivi.

La Corte, infine, evidenzia che la responsabilità da dissesto (in relazione alla quale la Procura era onerata a fornire la prova rigorosa in termini di danno, condotta e nesso causale) non può essere imputata in via esclusiva al responsabile economico finanziario e al segretario comunale. Essa sussiste, in primo luogo, in capo agli organi che approvano i bilanci, assumono scelte politiche di spesa, e poi, eventualmente, anche in capo ai soggetti indicati dalla Procura regionale. Da una lettura, in combinato disposto, degli artt. 107 commi 2, 4 e 97 comma 2 lett. d) del TUEL, afferma la Corte, emerge un chiaro ordine nell’assegnazione delle competenze, tale per cui le funzioni gestionali sono attribuite ai dirigenti e, solo in mancanza di questi ultimi, possono essere assegnate al Segretario. Qualsiasi deroga a tale attribuzione gestoria è ammessa solo in presenza di espresse e specifiche disposizioni di legge; il Segretario si limita a sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e a coordinarne l’attività.