NOTA A CORTE COSTITUZIONALE,

SENTENZA 27 luglio 2020, n. 168

La Consulta chiarisce ancora riguardo al sindacato sulla legge-provvedimento

Di ISOTTA FERMANI

“Il sindacato sulla legge-provvedimento spetta solo alla Corte costituzionale e deve sostanziarsi in un intenso controllo di costituzionalità sotto il profilo generale del rispetto del principio di ragionevolezza e di non arbitrarietà”                                                      

Con l’espressione legge-provvedimento si fa riferimento ad un atto formalmente legislativo, ma concretamente amministrativo, e perciò ad un atto che, in quanto legge, è generale ed astratto, ma che in realtà “concretamente provvede”, assumendo il contenuto di un atto amministrativo.

Tale figura ha sempre posto dubbi ermeneutici agli interpreti sotto due aspetti: in primo luogo con riferimento al principio montesquiano di separazione dei poteri e in secondo luogo rispetto ai caratteri fondamentali che deve possedere una legge formale in ossequio al principio di legalità.

La legge-provvedimento, traguardata dal punto di vista del rispetto del principio di separazione dei poteri è distonica poiché di regola la funzione legislativa compete al parlamento e la funzione amministrativa alla PA.

Inoltre, secondo dottrina tradizionale, il principio di legalità impone che i caratteri che una legge deve possedere siano la generalità e l’astrattezza, assenti viceversa nella legge-provvedimento.

Tali aspetti hanno alimentato i dubbi teorici iniziali sull’ammissibilità o meno di questa figura “ibrida” a metà strada tra un provvedimento amministrativo e un atto normativo.

Tuttavia, oggi la questione circa l’ammissibilità di tale legge-provvedimento è superata: infatti in linea generale la giurisprudenza costituzionale riconosce che il valore ed il regime giuridico della legge derivano dalla sua qualificazione formale; anche quando esprime un contenuto particolare e concreto, la legge mantiene quindi le caratteristiche dell’atto “normativo”, restando assoggettata al relativo regime.

Pertanto, è ormai pacifico sia in dottrina che in giurisprudenza che il sindacato su tali atti è transitato dalla giurisdizione amministrativa alla giustizia costituzionale.

Anche di recente la sentenza della IV sez. Cons. di Stato n. 2409 del 22 marzo 2021 ha ribadito che il sindacato sulla legge-provvedimento appartiene alla Corte Costituzionale, quale giudice naturale delle leggi, sicché a fronte dell’assorbimento di un atto amministrativo in un provvedimento avente forma e valore di legge, resta preclusa al giudice amministrativo ogni possibilità di un sindacato diretto sull’atto impugnato davanti a sé, che si risolverebbe, diversamente opinando, in una sottrazione alla Corte costituzionale della sua esclusiva competenza nello scrutinio di legittimità degli atti aventi forza di legge.

Ciò premesso, il dibattito si è spostato sull’intensità del sindacato riservato alla Corte costituzionale.

Tale problema è stato affrontato dalla sentenza sul caso Ponte-Morandi di Genova n. 168 del 2020 in cui la Consulta ha affermato che il parametro che deve guidare il Giudice delle leggi è rappresentato dal canone di “ragionevolezza”.

Proprio nel caso in esame si è espressa in questi termini: “va affermata la necessità, pienamente conforme alla giurisprudenza di questa Corte, di uno scrutinio di costituzionalità stretto, ovvero particolarmente severo, poiché in norme siffatte è insito il pericolo di un arbitrio, connesso alla potenziale deviazione, in danno di determinati soggetti, dal comune trattamento riservato dalla legge a tutti i consociati (ex plurimis, sentenze n. 182 del 2017 e n. 64 del 2014).

Non si accorda, viceversa, alla giurisprudenza costituzionale l’accertamento della violazione dei principi che presiedono all’attività amministrativa, conducendo ad un sindacato equipollente, nei criteri e nei modi, a quello al quale è soggetto l’esercizio della discrezionalità amministrativa.

Infatti che il legislatore attragga a sé una materia che, in caso contrario, sarebbe stata rimessa alla autorità amministrativa comporta, infatti, che la legge si sostituisca all’atto provvedimentale, ma non che ne mutui con ciò anche i tratti costitutivi.

Ciò ha una evidente ricaduta sui criteri con i quali questa Corte è chiamata a porre in essere il proprio controllo di legalità costituzionale, con riferimento, in particolare, alla verifica sulla eventuale motivazione che accompagni l’intervento legislativo.

Benché, in linea di principio, il legislatore non abbia l’obbligo di motivare le proprie scelte, ugualmente ciò non gli è affatto precluso, ed anzi, specie a fronte di un intervento normativo provvedimentale, può proficuamente contribuire a porne in luce le ragioni giustificatrici, agevolando l’interprete e orientando, in prima battuta, il sindacato di legittimità costituzionale.

Tuttavia, la Corte, «non può limitarsi a verificare la validità o la congruità delle motivazioni», ovvero del corredo lessicale con cui si esprime la ragione della scelta, ma deve piuttosto accertare se la norma esprima interessi affidati alla discrezionalità legislativa, e regolati in forma compatibile con la Costituzione.

Così, con penetrazione assai più incisiva di quella limitata al percorso motivazionale esplicito, la Corte è tenuta a individuare la causa ultima della norma, quale componente razionalmente coordinata nel più vasto insieme dell’ordinamento. Infatti, il “tessuto normativo” presenta «una “motivazione” obiettivata nel sistema, che si manifesta come entità tipizzante del tutto avulsa dai “motivi”, storicamente contingenti», e, eventualmente, ulteriore rispetto alla formula verbale con cui il legislatore storico cerca di esprimerla.

Ne segue che il sindacato di costituzionalità sulla norma provvedimentale diviene davvero effettivo solo se attinge alla razionalità oggettiva della disposizione censurata, per come essa vive nell’ordinamento e per gli effetti che vi produce.

È necessario accertare in maniera stringente se siano identificabili interessi in grado di giustificare la legge, desumibili anche in via interpretativa, perché devono risultare i criteri che ispirano le scelte realizzate, nonché le relative modalità di attuazione attraverso l’individuazione degli interessi oggetto di tutela.

Nel caso in esame la Corte costituzionale ha reputato ragionevole il cosiddetto Decreto Genova, che ha determinato l’estromissione di A.XXXXX SpA dalle attività di demolizione e ricostruzione del Ponte, giustificata dall’urgenza di avviare i lavori per il ripristino del tratto autostradale, dai dubbi sull’opportunità di affidarli al concessionario alla luce della gravità del crollo del viadotto autostradale denominato Ponte Morandi, nonché dei primi risultati delle indagini amministrative in merito.