La Commissione Tributaria Provinciale di Palermo delimita le ipotesi di nuovo pagamento del contributo unificato in caso di appello incidentale.

Di Michela Salerno

1. L’appello e l’inquadramento dell’istituto.

Come è noto l’appello è un mezzo di impugnazione ordinario che mira a un completo riesame del giudizio, al fine di impedire il formarsi della cosa giudicata su determinati capi del provvedimento.

Esso ha un effetto devolutivo, prevedendo che il giudice di secondo grado abbia cognizione integrale sulla controversia, salvo il limite dei motivi introdotti dalla parte che impugna, i quali devono, peraltro, presentarsi come critiche puntuali e specifiche. della sentenza.

A riprova di ciò, l’art. 104 c.p.a ha poi previsto il divieto in appello di domande, documenti, prove ed eccezioni nuove, limitando i poteri della parte alla possibilità di mera qualificazione e precisazione del petitum di primo grado.

Tuttavia, la disposizione introduce dei temperamenti con riferimento a determinate sopravvenienze.

E’ ammessa la proposizione di domande risarcitorie che non siano state introdotte in precedenza, o che siano conseguenti a comportamenti della pubblica amministrazione successivi al ricorso di primo grado.

Inoltre, in riferimento alla deducibilità dei vizi del provvedimento di primo grado, l’art. 102 c.p.a. stabilisce la possibilità di impugnare profili di illegittimità dell’atto conosciuti solo in epoca successiva.

Il presupposto per l’appello è la soccombenza derivante dalla lesione dell’interesse morale e materiale della parte, id est il pregiudizio determinato da un effetto negativo conseguente all’accertamento contenuto nella sentenza.

Il giudice, a seguito dell’eventuale accoglimento dell’appello, ove ravvisi un error in iudicando,  deve emendare il provvedimento dal vizio denunciato e decidere nel merito con integrale definizione del giudizio.

L’articolo 105 c.p.a. prevede, tuttavia, delle ipotesi eccezionali collegate alla radicalità del vizio dedotto, in cui sussiste l’obbligo di rimessione del giudizio al primo giudice, qualora si ravvisi  la mancanza del contraddittorio, la lesione del diritto di difesa di una delle parti, oppure la sentenza abbia declinato la giurisdizione, o abbia pronunciato sulla estinzione, competenza, o perenzione del giudizio.

In ossequio al principio di economia il legislatore ha, inoltre, previsto che le doglianze riguardanti la medesima sentenza vadano proposte congiuntamente.

Il principio di concentrazione dei giudizi impone, infatti, un onere a carico dell’appellato, quello di impugnare in via incidentale qualora sussista un interesse a ricorrere e venga a lui  notificato  l’appello avverso la stessa sentenza, proposto da altra parte.

E’ di tutta evidenza, pertanto, ai fini della successiva trattazione che l’appello incidentale, di regola, non può introdurre un diverso thema decidendum.

Il criterio della incidentalità delle impugnazioni successive alla prima evita che il gravame proposto autonomamente verso il medesimo provvedimento possa essere ritenuto inammissibile, ove non si proceda da parte del giudice alla riunione.

In tale ottica l’appello incidentale non può considerarsi atto autonomo e scisso rispetto al ricorso introduttivo e pertanto in grado di introdurre domande nuove e ampliative del petitum.

2. Brevi cenni sull’appello incidentale.

Peraltro, è bene evidenziare che  l’appello incidentale si distingue in ‘proprio’, se la parte che lo propone ha tratto un beneficio dal provvedimento di primo grado e intende con l’impugnazione conservarlo e, pertanto, si rivolge al medesimo capo oggetto di doglianza dell’appello principale, o a capo connesso; o in ‘improprio’ se ha a oggetto capi autonomi della sentenza.

Nella prima ipotesi l’interesse all’impugnazione della parte discende dall’appello principale e quindi l’appellante incidentale ha necessità di resistere a tale impugnazione dalla quale il suo atto è condizionato, con la conseguenza che l’esame circa l’ammissibilità  e l’improcedibilità del gravame principale è causa precludente dell’esame dell’appello incidentale proprio.

Si tratta di una impugnazione accessoria che non può sottostare al pagamento di un ulteriore contributo unificato, trattandosi della medesima controversia.

L’appello incidentale improprio è invece un’impugnazione autonoma che viene esaminata nel medesimo giudizio, a meri fini di economia processuale, l’interesse non sorge dall’appello principale, dal quale l’atto è autonomo, ma dalla soccombenza stessa della parte che non ha un mero interesse a resistere nel giudizio, ma lo scopo di ottenere una modifica della sentenza di primo grado pregiudizievole.

In tale ultima ipotesi si giustifica, invece, la duplicazione del tributo.

All’uopo, l’art. 96 c.p.a. prevede in riferimento all’impugnazione incidentale due differenti ipotesi.

L’appello incidentale è tempestivo  ove siano rispettati i canoni dell’art. 333 c.p.c., la parte alla quale è stata fatta la notificazione  dell’appello principale propone, a pena di decadenza, impugnazione nello stesso processo, rispettando il termine breve di 60 giorni dalla notificazione, o quello lungo di 6 mesi dalla pubblicazione.

L’appello è, invece, tardivo quando la parte può proporre impugnazione nonostante sia decorso il termine per l’appello, sia quello breve sia quello lungo, o abbia fatto acquiescenza alla sentenza, con la precisazione però che in tale caso l’atto non è totalmente autonomo e se l’appello principale viene dichiarato inammissibile  anche quello tardivo perde efficacia.

Entrambi gli appelli, quello incidentale tempestivo e quello tardivo, possono essere rivolti verso capi autonomi della sentenza, che non hanno cioè formato oggetto dell’impugnazione principale.

Nell’appello incidentale tardivo che è fisiologicamente tale, la notificazione dell’impugnazione principale produce l’effetto di rimettere in termini la parte che era decaduta dallo stesso, con la specificazione che la doglianza andrà proposta sempre entro il termine decadenziale di 60 giorni da tale conoscenza.

Il presupposto dell’istituto è, come tutte le impugnazioni, la sussistenza della soccombenza della parte che, tuttavia, ritiene di poter fare acquiescenza avverso la sentenza, ma qualora altre parti del giudizio mettano in discussione il provvedimento, ha interesse a devolvere al giudice di secondo grado profili della controversia verso i quali, per lo spirare dei termini di impugnazione, si produrrebbe l’effetto del giudicato.

Il principio è il medesimo dell’appello incidentale proprio, valgono dunque gli stessi principi in materia contributiva.

Il legislatore specifica, anche per l’appello incidentale tardivo, la possibilità per la parte di impugnare capi autonomi del provvedimento, escludendo in tal modo che l’impugnazione possa considerarsi dipendente da quella principale, salvo che in riferimento ad aspetti collegati a vizi genetici dell’appello principale.

L’appello incidentale tardivo perde effetto se quello principale è inammissibile, ove per esempio non sussistano le condizioni per l’azione, perché in tali casi l’impugnazione principale non sarebbe idonea a produrre una modificazione del provvedimento originario.

Pertanto, con l’ esclusione di tali ipotesi, nei confronti delle quali verrebbe meno l’operatività della ratio della rimessione in termini, il potere di impugnativa dell’appellante incidentale tardivo, essendosi ampliato nuovamente, permarrebbe a prescindere dall’impugnativa iniziale.

3. Il caso all’attenzione della Commissione Tributaria (1).

Le brevi premesse svolte risultano funzionali all’esame della vicenda che ha avuto ad oggetto l’esame di un appello incidentale proprio, con particolare riferimento all’autonomia sostanziale dello stesso e al relativo pagamento del contributo unificato.

Nel giudizio in analisi è stata denunciata la violazione dell’art. 13, comma 6 bis, DPR n. 115/2002, così come interpretato dalla Circolare del 18/10/2011, in materia di istruzioni sull’applicazione del contributo unificato nel processo amministrativo e in particolare su quello di appello.

Invero, la ricorrente aveva ricevuto l’invito al pagamento di un ulteriore contributo unificato relativo a un ricorso riguardante una medesima controversia.

Si eccepiva, pertanto, la non corretta interpretazione della citata Circolare, la quale si prefiggeva di allargare la base imponibile soltanto per tutti gli atti autonomi rispetto a quello introduttivo del giudizio, dal quale doveva essere escluso l’appello incidentale.

La prospettiva di analisi non poteva che partire dall’accertamento dell’oggetto del giudizio, dal thema decidendum.

Ebbene, il legislatore può imporre un ulteriore onere economico soltanto nel caso in cui il ricorrente impugni provvedimenti diversi, ovvero nel caso di gravame dei medesimi atti da parte di un soggetto differente, quale il controinteressato, nonché, infine, in caso di nuove azioni di accertamento, o di condanna.

Se così è se ne deve dedurre che nel caso in cui la pluralità di domande siano contenute in un originario atto introduttivo l’oggetto della controversia è quello originariamente fissato nell’atto iniziale, dovendosi ravvisare un identico petitum.

Ciò lo si deduce, d’altronde, dagli stessi principi in materia di appello, e dal limite devolutivo.

Come premesso, l’appello non consente, infatti, la proposizione di nuove domande, ancorandosi alla soccombenza e ai capi della sentenza che hanno originariamente statuito sull’iniziale domanda proposta dalla parte.

Ulteriore conferma andava tratta, secondo la ricorrente, dalla differente disciplina dei motivi aggiunti ‘impropri’.

Quest’ultimi non costituiscono nuove ragioni a sostegno dell’iniziale ricorso, spesso dovuti alla successiva conoscenza dei motivi del provvedimento, ma rappresentano domande nuove, seppur connesse, a quelle precedentemente proposte.

Ebbene, in tale caso l’utilizzo dell’atto ex art. 43 c.p.a. è solo lo strumento attraverso il quale la parte sceglie di proporre una domanda che potrebbe essere introdotta autonomamente con differente ricorso.

Evidentemente la duplicazione del contributo unificato solo in tale prospettiva apparirebbe necessitata.

4. La decisione: il rigetto di ogni automatismo.

La Commissione Tributaria, a risoluzione della pendente controversia, ha ritenuto che l’appello incidentale non possa ex se qualificarsi come atto in grado di produrre un effetto ampliativo della domanda inziale, tale da giustificare la ripetizione del contributo unificato.

Il Collegio, per arrivare a tale convincimento, si sofferma sulla natura sostanziale dell’atto e dei suoi effetti.

Come premesso, l’appello incidentale è soggetto a ulteriore tributo solo ove sia in grado di modificare il thema decidendum.

La ratio è quella di introduzione di una nuova domanda, affermazione che, peraltro, mal si concilia con il principio devolutivo.

Riprova ne sarebbe il fatto che, il contributo non è dovuto qualora con i motivi aggiunti (cd propri) venga impugnato l’originario provvedimento anche se per vizi diversi da quelli specificati nel ricorso iniziale.

La soluzione appare, inoltre, confermata dalla giurisprudenza sovranazionale (2).

La doppia imposizione è ammessa dalla CGUE (2) ma trova la propria ratio nell’ampliamento della domanda della parte, nel petitum.

E’ come se fosse la richiesta della parte di un autonomo accesso alla giustizia, al fine di ottenere un bene della vita finale aggiuntivo o sostitutivo.

Poiché la controversia traeva origine nella materia appalti e riguardava la mancata indicazione del nome del subappaltante, ex art. 105 d.lgs. 50/16, la Commissione Tributaria richiama i principi dell’art. 1 della direttiva 89/665/CEE, successivamente ribaditi dalla direttiva 24/2014/UE.

La disposizione prevede che gli Stati membri prendano i provvedimenti necessari per garantire che, per quanto riguarda le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici, le decisioni prese dalle autorità aggiudicatrici possano essere oggetto di un ricorso efficace e, in particolare, quanto più rapido possibile.

Il criterio è quello della effettività della tutela e dell’accessibilità alla giustizia.

E ancora, il paragrafo 3 del medesimo precetto specifica che gli Stati membri garantiscono che le procedure di ricorso siano accessibili per lo meno a chiunque abbia, o abbia avuto, interesse a ottenere l'aggiudicazione di un determinato appalto pubblico di forniture, o di lavori e che sia stato, o rischi di essere leso, a causa di una violazione denunciata.

Ebbene, il principio di effettività della tutela è pienamente rispettato nel caso in cui sia previsto il versamento di un contributo unificato all’atto di proposizione di un ricorso in materia appalti.

Tuttavia, il criterio va temperato con quello di accesso alla giustizia, atteso che un onere economico aggiuntivo non può che avere ripercussioni deflattive del contenzioso.

Se tale strumento, in quanto mezzo per la limitazione di impugnazioni pretestuose, soprattutto in materia appalti, può presentarsi come corollario dell’efficienza e celerità dei giudizi, dall’altro può produrre una rinuncia della parte alla proposizione di azioni, attesi i rilevanti costi da dover affrontare.

Pertanto, se da un lato la direttiva non vieta che possano essere imposti più versamenti riguardanti contributi unificati in caso di plurimi ricorsi giurisdizionali, anche se relativi alla medesima procedura di evidenza pubblica, dall’altro la giurisprudenza sovranazionale, temperando la disciplina, affida al giudice nazionale la necessità di esaminare il petitum e la causa petendi.

Pertanto, la Commissione Tributaria Provinciale di Palermo, in totale adesione a quanto espresso, lascia amplia discrezionalità al giudice nell’accertamento dell’oggetto del giudizio, contenuto nell’appello incidentale, al fine di stabilire se esso possa definirsi come distinto e autonomo rispetto a quello dell’atto introduttivo  e costituisca, dunque, un ampliamento della controversia soggetto a nuova contribuzione.

 La decisione della Commissione Tributaria di Palermo appare coerente con gli obiettivi avuti di mira dall’intera disciplina appalti, lì ove si è cercato di limitare al massimo le ipotesi di oneri eccessivi e dispendiosi per l’accesso alla tutela giurisdizionale.

L’ottica è quella della garanzia della concorrenza e del mercato che può ritenersi compiutamente realizzata soltanto attraverso il principio di effettività.

In caso di lesione di un interesse giuridicamente protetto si deve consentire al titolare della posizione soggettiva di poterla azionare in giudizio senza imposizioni economiche che, ove arbitrarie, si tradurrebbero in una preclusione dell’azione, con totale discapito sull’efficienza e virtuosismo dei meccanismi del mercato.

Indice della giurisprudenza:

1. Commissione Tributaria Prov. Palermo, sent. n.951/19;
2. CGUE C-61/14 del 6/10/2015;