NOTA A CONSIGLIO DI STATO - ADUNANZA PLENARIA

SENTENZA 25 settembre 2020, n. 19

Ammesso l’accesso difensivo ai documenti detenuti dall’anagrafe tributaria

Di DANIELA D'AMICO

La Quarta Sezione del Consiglio di Stato, investita della causa d’appello, all’esito dell’udienza camerale del 23 gennaio 2020 fissata per la discussione della domanda cautelare, pronunciava l’ordinanza collegiale n. 890/2020, con la quale, a fronte dei contrasti giurisprudenziali insorti sulla questione centrale di diritto devoluta in appello, rimetteva gli atti all’Adunanza Plenaria ai sensi dell’art. 99, comma 1, c.p.a., ponendo le seguenti questioni:

“a) se i documenti reddituali (le dichiarazioni dei redditi e le certificazioni reddituali), patrimoniali (i contratti di locazione immobiliare a terzi) e finanziari (gli atti, i dati e le informazioni contenuti nell'Archivio dell’Anagrafe tributaria e le comunicazioni provenienti dagli operatori finanziari) siano qualificabili quali documenti e atti accessibili ai sensi degli artt. 22 e ss. della l. 241 del 1990;

1. b) in caso positivo, quali siano i rapporti tra la disciplina generale riguardante l’accesso agli atti amministrativi ex lege n. 241/1990 e le norme processuali civilistiche previste per l’acquisizione dei documenti amministrativi al processo (secondo le previsioni generali, ai sensi degli artt. 210 e 213 c.p.c.; per la ricerca telematica nei procedimenti in materia di famiglia, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 492-bis c.p.c. e 155-sexies delle disp. att. c.p.c.);
2. c) in particolare, se il diritto di accesso ai documenti amministrativi ai sensi della l. 241/1990 sia esercitabile indipendentemente dalle forme di acquisizione probatoria previste dalle menzionate norme processuali civilistiche, o anche - eventualmente - concorrendo con le stesse;
3. d) ovvero se – all’opposto - la previsione da parte dell’ordinamento di determinati metodi di acquisizione, in funzione probatoria di documenti detenuti dalla pubblica amministrazione, escluda o precluda l’azionabilità del rimedio dell’accesso ai medesimi secondo la disciplina generale di cui alla l. 241 del 1990;
4. e) nell'ipotesi in cui si riconosca l’accessibilità agli atti detenuti dall’Agenzia delle Entrate (dichiarazioni dei redditi, certificazioni reddituali, contratti di locazione immobiliare a terzi, comunicazioni provenienti dagli operatori finanziari ed atti, dati e informazioni contenuti nell’Archivio dell’Anagrafe tributaria), in quali modalità va consentito l’accesso ai medesimi, e cioè se nella forma della sola visione, ovvero anche in quella dell’estrazione della copia, ovvero ancora per via telematica”.

I giudici della sezione rimettente rilevano, in via preliminare, che la qualificazione dei documenti reddituali, patrimoniali e finanziari detenuti dall’anagrafe tributaria come documenti amministrativi, ai sensi dell’art. 22, comma 1, lett. d), l. 241/1990, sia pacifica e non ha dato origine a contrasti giurisprudenziali.

Se da un lato tale questione ha già nel panorama giurisprudenziale una soluzione condivisa, non è altrettanto per la questione relativa al rapporto tra il suddetto accesso documentale e i mezzi di acquisizione probatoria processuali civili.

Infatti, all’interno del Consiglio di Stato si erano formati due opposti orientamenti che hanno causato il contrasto, risolto dalla pronuncia in esame.

In particolare, per una tesi, sostenuta nelle sentenze n. 2472/2014, n. 5347/2019 e n. 5910/2019 e a favore della quale mostra di propendere il Collegio rimettente, il diritto di accesso ai documenti amministrativi ai sensi degli artt. 22 ss. l. 241/1990 è esercitabile indipendentemente dalle forme di acquisizione probatoria previste dalle citate norme processualcivilistiche.

A suffragio di tale tesi sono addotti i seguenti argomenti:

- tra le due discipline non sussiste un rapporto di specialità, bensì di concorrenza (anche cumulativa) e di complementarietà;

- la disciplina sull’accesso agli atti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce - ai sensi dell’art. 22, comma 2, l. n. 241/1990 – “principio generale dell'attività amministrativa”;

- la ratio dell’istituto può essere ravvisata nei principi di imparzialità, trasparenza e buon andamento sanciti dall’art. 97 Cost. e nell’esigenza di agevolare gli interessati nell’ottenere gli atti per valutare se sia il caso di agire in giudizio a tutela di una propria posizione giuridica, non potendosi ravvisare zone franche in cui non rilevino i principi sopra richiamati ed evitando i cd. ricorsi al buio;

- l’affermazione del diritto di accesso è estrinsecazione, oltre che del principio di effettività della tutela giurisdizionale, anche della tutela dei diritti fondamentali dei familiari, in particolare dei figli minorenni, questi ultimi tutelati dall’art. 5 del settimo protocollo addizionale della CEDU e dagli artt. 29 e 30 della Costituzione;

- il consolidato indirizzo seguito dalla giurisprudenza amministrativa ammette l’esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi e la conseguente applicazione della relativa disciplina sostanziale e processuale, anche in pendenza di un giudizio principale civile;

- l’ampliamento dei poteri istruttori del giudice ordinario civile (il cui esercizio ha natura discrezionale) nell’acquisizione delle informazioni e dei documenti patrimoniali e finanziari nei procedimenti in materia di famiglia (art. 337-ter, comma 6, c.c.; art. 5, comma 9, l. n. 898/1970; art. 736-bis, comma 2, c.p.c.; art. 155-sexies disp. att. c.p.c. in relazione all'art. 492-bis c.p.c.) rispetto ai poteri istruttori generali già previsti dagli artt. 210, 211 e 213 c.p.c. (anch’essi, parimenti, di natura discrezionale) non può costituire un ostacolo all’accesso difensivo, né dar luogo ad ipotesi derogatorie alla disciplina in materia di accesso alla documentazione;

- nei procedimenti in materia di famiglia, connotati dall’attribuzione al giudice civile di ampi e specifici poteri istruttori esercitabili anche d’ufficio, le lacune istruttorie spesso si verificano a cagione del comportamento processuale di una parte a danno dell’altra, inottemperante o parzialmente ottemperante agli obblighi di deposito, il cui superamento postula l’utilizzo di tecniche di indagine molto invasive, soprattutto per la sfera giuridica dei terzi estranei (es. le indagini fiscali e tributarie), con notevole dispiegamento dell’energia della forza pubblica (ad es. Guardia di Finanza); inoltre, occorre considerare che tali indagini difficilmente sono autorizzate dal giudice civile in assenza di puntuali, specifici e ben motivati elementi conoscitivi;

- la questione va risolta facendo applicazione dell’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990, procedendo al bilanciamento degli interessi contrapposti sulla base degli artt. 59 e 60 d.lgs. n. 196/2003.

Secondo la tesi opposta, sostenuta dalla sentenza n. 3461/2017 della Quarta Sezione, la previsione da parte dell’ordinamento di determinati metodi di acquisizione, in funzione probatoria, di documenti detenuti dalla pubblica amministrazione, esclude invece l’azionabilità del rimedio dell’accesso ai documenti medesimi secondo la disciplina di cui alla l. 241/1990.

Tale tesi parte dalla considerazione (richiamando Ad. plen. 18 aprile 2006, n. 6) che il diritto di accesso è una situazione soggettiva priva di una sua autonomia e che, più che fornire utilità finali, risulta caratterizzata per il fatto di offrire al titolare dell’interesse poteri di natura procedimentale, volti in senso strumentale alla tutela di un interesse giuridicamente rilevante (diritti o interessi).

Dati i presupposti in ragione dei quali l’acquisizione di documenti amministrativi al processo civile è disciplinata dal codice di rito, e considerato che il giudizio nel cui ambito una delle parti intende utilizzare documenti detenuti da pubbliche amministrazioni è un giudizio tra soggetti privati, al quale la pubblica amministrazione è totalmente estranea, l’orientamento all’esame perviene all’affermazione dei seguenti principi:

- la disciplina codicistica garantisce la necessaria tutela giurisdizionale anche in punto di acquisizione di documenti detenuti dalla pubblica amministrazione;

- proprio in quanto i documenti da utilizzare nel processo (e detenuti dalla pubblica amministrazione) riguardano una delle due parti private in giudizio, al diritto alla tutela giurisdizionale del soggetto, che intende avvalersi dei documenti amministrativi, occorre contrapporre l’altrettanto riconosciuto e tutelato diritto di difesa dell’altra parte, la quale, lungi dal potersi difendere nella sede tipica prevista dall’ordinamento processuale, si troverebbe a dover esporre le proprie ragioni non già dinanzi ad un giudice, bensì dinanzi alla pubblica amministrazione, in qualità di soggetto controinteressato.

L’Adunanza Plenaria, preso atto di tali tesi opposte e delle loro argomentazioni, passa all’esame delle questioni rimesse dall’ordinanza del Consiglio di Stato, iniziando dalla questione per la quale non si registrano contrasti giurisprudenziali, ossia quella relativa alla qualificazione dei documenti reddituali, patrimoniali e finanziari, detenuti dall’anagrafe tributaria gestita dall’Agenzia delle entrate, come documenti amministrativi.

L’art. 22, comma 1, lett. d), l. n. 241/1990 (che introduce il capo V della legge, rubricato “accesso ai documenti amministrativi”), testualmente recita: “ai fini del presente capo si intende: [...] d) per “documento amministrativo”, ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”.

La nozione normativa di documento amministrativo, suscettibile di formare oggetto di istanza di accesso documentale, è alquanto ampia e può riguardare ogni documento detenuto dalla pubblica amministrazione o da un soggetto, anche privato, alla stessa equiparato ai fini della specifica normativa dell’accesso agli atti, purché lo stesso documento concerna un’attività di pubblico interesse.

Pertanto, la documentazione reddituale, patrimoniale e finanziaria, detenuta dall’anagrafe tributaria, rientra a pieno titolo nella definizione legislativa di documento amministrativo senza particolari dubbi esegetici.

Tuttavia, la pronuncia in commento parte dalla detta qualificazione pacifica della citata documentazione al fine di affermare l’accessibilità alla stessa e di intercettare i limiti alla detta accessibilità nella medesima l. 241/1990.

Infatti, l’art. 22, comma 3, l. 241/1990 prevede che “tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all’art. 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6, l. 241/1990”.

Orbene, è in tale norma che si trova la fonte legislativa dell’accessibilità ai documenti amministrativi (ai quali appartiene la documentazione detenuta dall’anagrafe tributaria) e dei suoi limiti.

La seconda questione rimessa dall’ordinanza del Consiglio di Stato è quella effettivamente centrale e attiene ai rapporti tra l’istituto dell’accesso documentale difensivo ex art. 24, comma 7, l. n. 241/1990 e lo strumento processuale delineato dal combinato disposto degli artt. 492-bis c.p.c. e 155-sexies disp. att. c.p.c., quindi la relazione tra il mezzo di acquisizione della conoscenza del contenuto dei documenti amministrativi rappresentato dall’accesso agli atti e i mezzi di acquisizione probatoria del processo civile, in particolare in materia di famiglia.

La questione si inquadra, dunque, nella più generale problematica costituita dai rapporti tra l’accesso documentale ex artt. 22 ss. l. 241/1990 e gli strumenti di acquisizione dei documenti amministrativi nel processo civile, sia secondo la disciplina generale ex artt. 210, 211 e 213 c.p.c., sia secondo la richiamata disciplina particolare introdotta nel settore dei procedimenti in materia di famiglia.

Con riguardo all’istituto dell’accesso agli atti amministrativi, l’art. 22, comma 2, l. 241/1990 contiene una definizione positiva della natura, dell’oggetto e della funzione dell’istituto: “l'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza”.

Più nello specifico, con riguardo alla natura giuridica è chiarito che l’accesso è il principio regolatore dell’attività amministrativa; quanto all’oggetto, che l’accesso soddisfa finalità di pubblico interesse; in relazione alla funzione, che l’accesso favorisce la partecipazione e assicura l’imparzialità e la trasparenza della pubblica amministrazione.

Inoltre, ai sensi dell’art. 29, comma 2-bis, l. 241/1990 l’accesso alla documentazione amministrativa attiene ai livelli essenziali delle prestazioni ex art. 117, comma 2, lett. m), Costituzione.

L’art. 24 l. 241/1990, rubricato “esclusione dal diritto di accesso”, ai commi 1, 2, 3, 5, e 6 stabilisce i limiti legislativi all’accesso documentale, individuandoli in modo puntuale.

Tuttavia, nel suo ultimo comma enuclea un’autonoma funzione dell’accesso, diversa da quella sopra precisata, e la costruisce tecnicamente come un’eccezione rispetto all’elenco delle esclusioni dal diritto di accesso.

Infatti, il comma 7 dell’art. 24 l. 241/1990 prevede che “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”.

La sussistenza di tale previsione corrisponde all’intento del Legislatore di disciplinare un’ulteriore fattispecie di accesso oltre a quello partecipativo (il quale assicura l’imparzialità e la trasparenza della P.A.), ossia il cd. accesso difensivo. Le due tipologie di accesso convivono, riguardano i medesimi documenti amministrativi nel senso legislativo previsto, ma hanno finalità differenti.

La tipologia dell’accesso documentale difensivo è stata introdotta per la cura o la difesa di propri interessi giuridici ed è richiesto un nesso di necessarietà.

L’utilizzo dell’avverbio “comunque” denota la volontà del Legislatore di prevedere l’accesso difensivo come fattispecie autonoma dall’accesso procedimentale e come eccezione al catalogo delle esclusioni previste per l’accesso partecipativo dall’art. 24, commi 1, 2, 3, 5, e 6, l. 241/1990.

Orbene, se da un lato l’accesso partecipativo si fonda sul principio generale della massima trasparenza possibile e la legge richiede la sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso, dall’altro lato l’accesso difensivo è caratterizzato da un campo applicativo più ampio, in quanto non operano le dette esclusioni, ma viene richiesto un nesso di necessarietà tra il documento per cui viene chiesto l’accesso e l’interesse giuridico da curare o difendere.

Pertanto, ad uno spettro maggiore di operatività dell’accesso difensivo, rispetto a quello partecipativo, si ha quale contropartita un onere aggravato sul piano probatorio, poiché nell’istanza di accesso deve essere dimostrato il detto nesso di necessarietà.

Tale nesso di necessarietà diventa nesso di stretta indispensabilità nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari di cui agli artt. 9 e 10 regolamento UE 2016/679; per i documenti contenenti dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale (i cd. dati super sensibili), l’art. 60 d. lgs. 196/2003 richiede per l’accesso il pari rango della situazione giuridica soggettiva da tutelare, ovvero che questa consista in un diritto della personalità o in un altro diritto o libertà fondamentali.

La necessità (o la stretta indispensabilità) della conoscenza del documento determina il nesso di strumentalità tra il diritto all’accesso e la situazione giuridica finale, nel senso che l’ostensione del documento amministrativo deve essere valutata, sulla base di un giudizio prognostico ex ante, come il tramite per acquisire gli elementi di prova per la cura o la difesa di propri interessi giuridici.

Pertanto, la delibazione è condotta sull’astratta pertinenza della documentazione rispetto all’oggetto della res controversa.

Ai fini del riconoscimento del detto nesso di strumentalità, non è positivamente richiesto il requisito della pendenza di un processo in sede giurisdizionale.

La pendenza di una lite (dinanzi al giudice civile o altro giudice) può costituire, tra gli altri, un elemento utile a valutare e rafforzare l’esistenza dell’interesse legittimante all’istanza di accesso, ma non ne rappresenta la precondizione tipica.

Emerge a questo punto la differenza tra l’accesso agli atti difensivo e gli strumenti di acquisizione probatoria previsti dal codice di rito civile.

L’accesso documentale difensivo ha una duplice natura giuridica, sostanziale e processuale.

La natura sostanziale dipende dall’essere, l’accesso, una situazione strumentale per la tutela di una situazione giuridica finale (Adunanza Plenaria n. 6/2006), tanto è vero che la citata Adunanza Plenaria ha considerato sterile qualificare il diritto di accesso come diritto soggettivo o interesse legittimo, focalizzando, piuttosto, la sua attenzione sulla detta natura strumentale per la tutela di una situazione giuridica soggettiva, a sua volta indifferentemente di diritto soggettivo o interesse legittimo o aspettativa di diritto o, anche, interessi esponenziali collettivi o diffusi.

La natura processuale consiste nel fatto che il Legislatore ha voluto dotare di azione la pretesa di conoscenza, rendendo effettivo e, a sua volta, giuridicamente tutelabile e giustiziabile l’eventuale illegittimo diniego o silenzio subito dall’interessato e allo stesso tempo ha previsto opportuna tutela anche per la posizione giuridica del controinteressato.

Infatti, l’art. 116 c.p.a., al primo comma prevede la possibilità di proporre ricorso contro le determinazioni e il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi.

Tale formulazione legislativa omnicomprensiva si riferisce non solo alle determinazioni di diniego o al silenzio sull’istanza di accesso da parte della P.A. richiesta, ma anche alle determinazioni di accoglimento della detta istanza, in pieno rispetto del diritto di difesa del controinteressato.

Pertanto, l’accesso difensivo non opera soltanto su un piano strettamente processuale, ma è caratterizzato da un substrato sostanziale, dato dalla sua idoneità a costituire strumento di tutela di situazioni giuridiche soggettive.

Viceversa, gli strumenti di acquisizione probatoria processsualcivilistici, sia quelli generali di cui agli artt. 210, 211 e 213 c.p.c., sia quelli particolari in materia di famiglia di cui agli artt. 155-sexies disp. att. c.p.c. e 492-bis c.p.c., si muovono esclusivamente sul piano e all’interno del processo: sono assoggettati alla prudente valutazione e discrezionalità del giudice ed eventuali rigetti non sono autonomamente impugnabili o ricorribili, potendo gli ipotetici vizi dell’istruttoria rilevare soltanto come motivi di impugnazione della sentenza.

Di conseguenza, il naturale corollario è che l’eventuale rigetto dell’istanza di esibizione di un documento della pubblica amministrazione, proposta ai sensi dell’art. 210 c.p.c., non si pone in contrasto, né elude la ratio legis contenuta negli artt. 22 e ss. l. 241/1990 (in particolare nell’art. 24, comma 7, l. 241/1990), poiché le disposizioni operano su due piani diversi: la prima riguarda il diritto di prova nel processo instaurato, le seconde riguardano il diritto di tutelare interessi giuridici a prescindere dalla pendenza di un giudizio.

Costruire, oggi, l’accesso agli atti amministrativi come uno strumento non tanto alternativo, quanto addirittura recessivo rispetto agli strumenti processuali civilistici di acquisizione probatoria, è, dunque, operazione giuridicamente non convincente sul piano dell’evoluzione storica delle tutele, in quanto: a) l’art. 24, comma 7, l. 241/1990 assicura “comunque” l’accesso se necessario (o indispensabile) per la tutela delle proprie situazioni giuridiche, senza limitare tale presidio di garanzia ai casi di liti tra il privato e la pubblica amministrazione o tra i privati nei casi in cui si fa questione dell’illegittimo esercizio del potere pubblicistico; b) non esistono criteri oggettivi da cui inferire un rapporto di specialità specializzante tra le due discipline, le quali rispondono, piuttosto, a logiche concorrenti e cumulative tra i rimedi; c) l’accesso difensivo è da leggere come uno dei passi più maturi compiuti nella direzione dell’effettività della tutela giurisdizionale.

Nel presente contesto decisionale, assume particolare rilievo il secondo requisito di ammissibilità (oltre il primo corrispondente a quello della necessarietà) previsto dalla disciplina degli ordini di esibizione istruttoria di cui agli artt. 210 e 211 c.p.c., ossia il requisito della indispensabilità del mezzo di prova per la conoscenza dei fatti della causa ai sensi del richiamato art. 118 c.p.c. Tale requisito è sempre stato interpretato, dalla prevalente dottrina e dalla costante giurisprudenza, nel senso che gli ordini di esibizione devono assumere carattere residuale di extrema ratio.

Alla luce del principio dispositivo del processo civile, al potere istruttorio di adottare ordini di esibizione ex artt. 210 e 211 c.p.c. (tra l’altro sempre su istanza di parte) oppure di formulare d’ufficio richieste di informazioni alla pubblica amministrazione ex art. 213 c.p.c., deve quindi attribuirsi natura sussidiaria e residuale rispetto alla possibilità, pratica o giuridica, che la parte abbia di procurarsi da sé, fuori dal processo (quindi anche attraverso lo strumento dell’accesso documentale difensivo ex art. 24, comma 7, l. n. 241/1990), le prove precostituite idonee a dimostrare i fatti da essa allegati, né i menzionati poteri processuali possono essere esercitati per supplire al mancato assolvimento dell’onere della prova a carico della parte istante.

Più nel dettaglio, gli ordini di esibizione del giudice sono preceduti dall’opportuna istanza della parte interessata (che, evidentemente, non è riuscita a produrre taluni documenti in modo diverso), la quale è sottoposta al vaglio discrezionale del medesimo giudice e non ha alcun esito positivo automatico, cosicché circoscrivere la possibilità di prendere conoscenza del contenuto di documenti amministrativi ai detti ordini di esibizione del giudice vorrebbe dire comprimere l’effettività della tutela giurisdizionale. 

A ciò si aggiunga che gli ordini di esibizione di documenti e le richieste di informazioni ex artt. 210, 211 e 213 c.p.c. non sono suscettibili di esecuzione coattiva in forma specifica (tranne il caso in cui rilevino i diritti dei minori), né per iniziativa del giudice, non esistendo nel codice di procedura civile disposizioni analoghe a quelle del codice di procedura penale circa il potere di ricercare documenti o cose pertinenti al reato, né ad iniziativa della parte interessata, non costituendo le relative ordinanze titoli esecutivi non possono, quindi, essere attuati con gli strumenti previsti agli artt. 605 e ss. c.p.c.; il rifiuto dell’esibizione può, pertanto, costituire esclusivamente un comportamento dal quale il giudice può desumere argomenti di prova ex art. 116, comma 2, c.p.c.

Sopra si è precisato come l’art. 24, comma 7, l. 241/1990 ponga dei requisiti maggiori per i dati sensibili, giudiziari e supersensibili.

Nel caso di specie, non vengono in rilievo i dati sensibili, quali definiti dall’art. 9 del regolamento UE 2016/679 (ossia, dati personali che rivelino l’origine razziale o etnica, le opinioni politiche, le convinzioni religiose o filosofiche, o l’appartenenza sindacale, nonché i dati biometrici intesi a identificare in modo univoco una persona fisica), i dati giudiziari di cui al successivo art. 10 (cioè i dati personali relativi alle condanne penali e ai reati o a connesse misure di sicurezza), i dati c.d. supersensibili di cui all’art. 60 d.lgs. n. 196/2003 (cioè i dati genetici, relativi alla salute, alla vita sessuale o all’orientamento sessuale della persona), bensì si tratta di dati personali rientranti nella tutela della riservatezza c.d. finanziaria ed economica della parte controinteressata.

Ebbene, ai fini del bilanciamento tra diritto di accesso difensivo (preordinato all’esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale in senso lato) e tutela della riservatezza (nella specie, c.d. finanziaria ed economica), secondo la previsione dell’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990, trova applicazione né il criterio della stretta indispensabilità (riferito ai dati sensibili e giudiziari) né il criterio dell’indispensabilità e della parità di rango (riferito ai dati c.d. supersensibili), ma il criterio generale della necessità ai fini della cura e della difesa di un proprio interesse giuridico.

Alla luce delle considerazioni tutte sopra svolte, deve ritenersi che la previsione, nell’ordinamento processualcivilistico, di strumenti di esibizione istruttoria di documenti (anche) amministrativi ai sensi degli artt. 210, 211 e 213 c.p.c., nonché, nell’ambito dei procedimenti di famiglia, dello strumento di acquisizione di documenti contenenti dati reddituali, patrimoniali e finanziari dell’anagrafe tributaria di cui agli artt. 155-sexies disp. att. c.p.c. e 492-bis c.p.c., ivi compresi i documenti conservati nell’archivio dei rapporti finanziari, non escluda l’esperibilità dell’accesso documentale difensivo.

Infatti, sulla base di una lettura unitaria e integratrice tra le singole discipline, nonché costituzionalmente orientata a garanzia dell’effettività del diritto alla tutela giurisdizionale, il rapporto tra l’istituto dell’accesso documentale difensivo e i menzionati istituti processualcivilistici non può che essere ricostruito in termini di complementarietà delle forme di tutela.

In conclusione, per le considerazioni esposte, non appare condivisibile la suddetta tesi accolta dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 3461/2017, laddove, argomentando dalla natura strumentale dell’accesso difensivo in funzione della tutela di preesistenti e autonome posizioni soggettive (di diritto soggettivo o di interesse legittimo) legittimanti l’istanza di accesso, lo assimila sostanzialmente ad un potere di natura processuale, onde dedurvi l’inapplicabilità ai casi in cui la disciplina processualcivilistica già preveda strumenti specifici istruttori di esibizione documentale (tra cui di documenti amministrativi), quali, in via generale, costituiti dagli artt. 210, 211 e 213 c.p.c., e, per lo specifico settore dei procedimenti in materia di famiglia, dai poteri istruttori d’ufficio di cui agli artt. 155-sexies disp. att. c.p.c. e 492-bis c.p.c.

Piuttosto, l’avere argomentato, nella menzionata sentenza, mutuando il percorso logico seguito dall’Adunanza plenaria n. 6/2006, circa la posizione strumentale riconosciuta ad un soggetto che sia già titolare di una diversa situazione giuridicamente tutelata (diritto soggettivo o interesse legittimo, e, nei casi ammessi, esponenzialità di interessi collettivi o diffusi), sembra condurre all’opposta conclusione esegetica, secondo cui è il collegamento con l’interesse diretto, concreto ed attuale a fondare la base legittimante per l’accesso, a prescindere dall’utilizzo, giudiziale o meno, che si intenda fare del documento osteso.

Nella prospettiva appena delineata, sono indifferenti la natura e la consistenza della situazione giuridica finale (la quale può essere di diritto soggettivo, di interesse legittimo, di aspettativa o di altro tipo), purché si tratti di situazione astrattamente azionabile in caso di lesione.

Dal lato del diritto di difesa del controinteressato, questo è assicurato sia sul piano procedimentale, sia su quello processuale, attraverso le specifiche forme di notificazione, di eventuale sua opposizione all’accesso e di impugnazioni delle determinazioni della P.A. in materia di accesso ex art. 116 c.p.a.

Quanto all’ultima questione deferita all’Adunanza Plenaria, relativa alle modalità ostensive dei documenti dell’anagrafe tributaria, ivi inclusi i documenti dell’archivio dei rapporti finanziari - se, cioè, l’accesso possa essere esercitato solo attraverso visione, oppure anche attraverso estrazione di copia -, la stessa deve essere risolta in quest’ultimo senso.

Infatti, sul piano normativo: l’art. 22, comma 1, lett. a), l. n. 241/1990, prevede quale forma generale di accesso quella di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi; la previsione regolamentare di cui all’art. 5, comma 1, lett. a) e d), d.m. 29 ottobre 1996, n. 603, in sede di accesso difensivo, consente solo la visione della documentazione finanziaria, economica, patrimoniale, reddituale e fiscale detenuta dall’amministrazione finanziaria, trova la sua spiegazione nella vigenza, all’epoca di emanazione del decreto ministeriale, di una correlativa norma primaria nel testo originario dell’art. 24, comma 2, lett. d), l. n. 241/1990, ormai superata dalla novellazione apportata dalla l. n. 15/2005, che non prevede più alcuna limitazione quanto alle modalità di accesso difensivo alla documentazione contenente dati personali riservati, sicché la limitazione contenuta nel citato d.m. n. 603/1996 deve ritenersi implicitamente abrogata dalla normativa primaria sopravvenuta.

Ancora di più, con riguardo alla ratio sottesa all’accesso documentale difensivo, l’unica modalità ontologicamente idonea a soddisfare la funzione di acquisire la documentazione extra iudicium ai fini della cura e difesa della situazione giuridica facente capo al richiedente l’accesso è l’estrazione di copia, ai fini di un eventuale utilizzo del documento in sede stragiudiziale e, a maggior ragione, in sede processuale, impossibile se non attraverso l’offerta in comunicazione e la produzione materiale della relativa copia in giudizio.

Quanto alle eventuali modalità telematiche, dovrà trovare applicazione la disciplina settoriale in materia di amministrazione digitale.

Pertanto, la pronuncia dell’Adunanza si concentra sull’indipendenza dell’accesso difensivo rispetto ai mezzi di acquisizione probatoria del processo civile nell’ottica di garantire il principio dell’effettività della tutela giurisdizionale, rendendo i due strumenti concorrenti tra loro.

Inoltre, sarebbe una contraddizione del sistema impedire che la parte produca in un eventuale futuro giudizio una documentazione che può procurarsi con l’accesso difensivo e discorrere di principio dispositivo del processo civile, nel senso che l’acquisizione probatoria è rimessa all’iniziativa delle parti e solo in via residuale all’opera del giudice (tra l’altro su richiesta delle parti che comunque deve essere valutata e vagliata opportunamente dal medesimo giudice), senza compromettere il principio dell’effettività della tutela giurisdizionale.

L'Adunanza plenaria, conclusivamente, enuncia sulle questioni postele i seguenti principi di diritto, anche ai sensi dell’art. 99, comma 5, c.p.a.:

(i) «Le dichiarazioni, le comunicazioni e gli atti presentati o acquisiti (d)agli uffici dell’amministrazione finanziaria, contenenti i dati reddituali, patrimoniali e finanziari ed inseriti nelle banche dati dell’anagrafe tributaria, ivi compreso l’archivio dei rapporti finanziari, costituiscono documenti amministrativi ai fini dell’accesso documentale difensivo ai sensi degli artt. 22 e ss. della l. n. 241/1990»;

(ii) «L’accesso documentale difensivo può essere esercitato indipendentemente dalla previsione e dall’esercizio dei poteri processuali di esibizione istruttoria di documenti amministrativi e di richiesta di informazioni alla pubblica amministrazione nel processo civile ai sensi degli artt. 210, 211 e 213 c.p.c.»;

(iii) «L’accesso difensivo ai documenti contenenti i dati reddituali, patrimoniali e finanziari, presenti nell’anagrafe tributaria, ivi compreso l’archivio dei rapporti finanziari, può essere esercitato indipendentemente dalla previsione e dall’esercizio dei poteri istruttori di cui agli artt. 155-sexies disp. att. c.p.c. e 492-bis c.p.c., nonché, più in generale, dalla previsione e dall’esercizio dei poteri istruttori d’ufficio del giudice civile nei procedimenti in materia di famiglia»;

(iv) «L’accesso difensivo ai documenti contenenti i dati reddituali, patrimoniali e finanziari, presenti nell’anagrafe tributaria, ivi compreso l’archivio dei rapporti finanziari, può essere esercitato mediante estrazione di copia».

I medesimi principi di diritto sono enunciati da Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenze 25 settembre 2020, nn. 20 e 21.

Con tale pronuncia dell’Adunanza Plenaria, si assiste ad un ampliamento sempre maggiore del campo applicativo del diritto di accesso (questa volta di tipo difensivo) nell’ottica di quell’amministrazione intesa come la “casa di vetro” di turatiana memoria.