Ambito portuale e regime demaniale: il divieto di doppia concessione tra concorrenza, libertà d’impresa e tutela dell’utenza

Di LAURA UCCELLO BARRETTA[1]

1. Introduzione

La scelta di indagare, in questa sede, i connotati e gli effetti della previsione che vieta agli operatori terminalisti di detenere in concessione più di un’area portuale è stata originata dalla constatazione delle disfunzioni che essa è in grado di generare, se applicata rigorosamente, che si scorgono tra le trame della giurisprudenza amministrativa. L’obiettivo che ci si prefigge, dunque, è quello di enucleare la ratio del divieto ed isolare i beni giuridici contrapposti a quello protetto, per verificare il suo grado di incidenza su questi ultimi e mettere in luce come, ad oggi, esso potrebbe meritare un ripensamento.

La cornice spaziale entro la quale si colloca l’odierna riflessione può essere variamente delineata: certamente, non si compie alcun errore se la individua nel “porto”.

Esso, tuttavia, pur chiaramente identificabile nel contesto dell’immaginario collettivo, è stato oggetto, sotto il profilo giuridico, di diatribe definitorie, originate dalla totale assenza di una qualificazione legislativa[2].

La dottrina, invero risalente, pur cosciente dell’evoluzione del sistema dei trasporti, che aveva determinato, di fatto, una certa autonomia dei porti rispetto agli altri beni demaniali marittimi, aveva evidenziato come nessuna legislazione ad hoc fosse stata mai adottata e come l’unico elemento certo che era dato trarre dalla legislazione codicistica fosse l’appartenenza dei porti al demanio dello Stato[3], senza che si riuscisse a intravedere la dimensione economica dello stesso[4].

La prima vera “regolamentazione globale”[5] dei porti si è avuta con la legge n. 84/1994, che ha per la prima volta disciplinato le attività economiche gestite all’interno degli scali portuali, affidando specifici compiti alle neo-istituite autorità portuali.

L’iniziativa legislativa è stata originata dalla sentenza della Corte di Giustizia CE Siderurgica Gabrielli, che aveva dichiarato l’incompatibilità del regime delle operazioni portuali delineato dal Codice della Navigazione agli artt. 110 e 111 rispetto al diritto europeo[6]. Tale pronunzia è stata il manifesto di una tendenza, che stava nascendo anche in sede domestica, verso l’applicazione delle regole antitrust alle realtà portuali, inquadrate non più esclusivamente quali beni demaniali ma anche come “mercati”, luoghi di scambio di beni e servizi tra operatori economici[7].

Al fine di dare esecuzione ai principi statuiti in tale pronunzia, la legge n. 84/1994 ha introdotto un radicale mutamento della fisionomia del mercato delle operazioni portuali negli scali italiani, con l’abbandono del regime previgente.

2. Il mercato delle operazioni portuali nella legge n. 84/1994

Rispetto a quanto previsto dagli artt. 110 e 111 del Codice della Navigazione[8], che avevano determinato il formarsi di una situazione monopolistica nel settore delle operazioni portuali, affidato in via esclusiva dalle maestranze portuali, la legge n. 84/1994 ha introdotto un sistema, per così dire, di “concorrenza calmierata”.

Nel complesso contesto regolamentare introdotto dalla novella legislativa[9], l’art. 16 ha sottoposto a regime autorizzatorio l’esercizio delle operazioni portuali[10]. Il D.M. n. 585/1995, attuativo della previsione normativa, ha poi attribuito alle autorità portuali il compito di stabilire, annualmente, il numero massimo di autorizzazioni rilasciabili nello scalo cui ciascuna di esse è preposta. La ratio di tale previsione si evince dalla lettura dei criteri che il legislatore ha disposto per l’individuazione, in concreto, di tale numero, considerato che esso deve coincidere con il numero massimo possibile in base alle “caratteristiche di ciascuno scalo, tenuto conto della capacità operativa e delle funzioni dello scalo medesimo, nonché dell'organizzazione e dell'efficienza dei servizi e delle infrastrutture stradali e ferroviarie di collegamento con l'entroterra, assicurando la più ampia concorrenza”. L’obiettivo, dunque, è quello di garantire il massimo livello di concorrenza, assicurando un mercato efficiente ed evitandone la saturazione. Questa regola è accompagnata dalla previsione dei requisiti che le imprese devono possedere per poter essere autorizzate[11] e dai criteri di selezione da applicare nel caso in cui vi sia un numero di domande superiore rispetto al numero dei titoli autorizzatori disponibili[12].

Arbitro imparziale delle reciproche dinamiche tra le imprese portuali e, tra di esse, di quelle terminaliste è l’autorità portuale la quale, con poteri generali di tipo regolatorio, oggi espressamente attribuiti dalla legge[13], e di amministrazione attiva in concreto, assomma in sé molteplici compiti di rilievo pubblicistico, tra i quali quello di sorvegliare la natura concorrenziale – secondo le modalità sopra dette – di questo mercato.

3. Tra regime concessorio e libertà d’impresa

Nel contesto sopra descritto, il “terminalista” è l’operatore economico, imprenditoriale, che, autorizzato all’esercizio delle operazioni portuali, ottiene in uso esclusivo una porzione di demanio portuale, da asservire alla propria attività d’impresa, sulla base dell’art. 18 della legge portuale.

Al netto degli ampi dibattiti circa la procedura di scelta del concessionario demaniale[14], in questa sede si vuol focalizzare l’attenzione sul fatto che le scelte operative del terminalista siano condizionate da alcune regole previste dalla legge, che le autorità portuali, nella concreta attività di assegnazione in concessione delle aree demaniali portuali, sono chiamate a far osservare: in particolare, per quanto qui principalmente interessa, oltre al dovere di esercitare direttamente l’attività per la quale l’impresa ha ottenuto la concessione demaniale e al divieto di svolgere attività portuali in spazi diversi da quelli assegnati, vige il divieto di detenere in concessione, contestualmente, due aree nel medesimo scalo portuale, a meno che esse non siano dedicate ad attività diverse.

Quale sia il substrato teleologico di tale previsione è piuttosto intuitivo e ben si comprende valorizzando il contesto normativo, descritto in apertura,, entro il quale la stessa è collocata: la volontà del legislatore, che si è determinato in un cruciale momento di passaggio da un sistema monopolistico all’apertura concorrenziale del mercato portuale, è stata quella di evitare concentrazioni in capo a singoli operatori.

Per far ciò, però, egli ha optato per un divieto generale, che prescinde da ogni valutazione in concreto.

La disposizione non ha mai mutato contenuti, rispetto al testo originario, ad eccezione dell’ultimo periodo – introdotto con legge n. 172/2003[15] – il quale sembra costituire un’esplicitazione del primo divieto ma che, tuttavia, come già accennato, resta sullo sfondo di queste brevi odierne riflessioni.

Il punto focale di questa analisi, dunque, può così sintetizzarsi: posto che la libertà d’impresa è un diritto costituzionalmente garantito[16], essa ammette compressioni (legittime) nella misura in cui ciò sia necessario per la tutela di altri valori di pari rango. Certamente, alla concorrenza è riconosciuto oggi rango costituzionale[17]: tuttavia, occorre verificare se la limitazione indotta dalla scelta legislativa sia proporzionata rispetto allo scopo. L’analisi degli orientamenti pretori che si sono sviluppati sul punto, riportata di seguito, metterà in luce – si anticipa sin da ora – la presenza di criticità. Altresì, essa consentirà di accostare ai due interessi in gioco richiamati, un terzo obiettivo, meritevole di non minore tutela, che dovrà probabilmente indurre a ripensare la scelta legislativa. 

Si vedrà, infatti, come il diritto giurisprudenziale abbia sostanzialmente determinato il superamento del divieto e vi sia, dunque, allo stato attuale, uno parziale scostamento tra il diritto pretorio e il diritto positivo. Tuttavia, quale elemento critico, si evidenzierà come, a fronte della posizione espressa dalla giurisprudenza, il legislatore non si sia, ad oggi, ancora impegnato nella ricerca di un nuovo punto di equilibrio rispetto agli interessi in gioco né abbia individuato gli strumenti utili a tal fine.

4. Il divieto di doppia concessione nella giurisprudenza amministrativa

La giurisprudenza che si è trovata a fare applicazione del divieto di doppia concessione ha lasciato emergere, ad avviso di chi scrive, sin da subito, gli elementi di criticità e di valore della previsione normativa.

Già nel 2002, a pochi anni dalla sua entrata in vigore, il giudice amministrativo aveva compiuto un passo verso una differente lettura della norma: dopo aver rimarcato che “non è escluso che il concessionario di aree portuali possa risultare affidatario di ulteriori concessioni, che possono essere assentite qualora per l’attività richiesta la nuova concessione sia differente dall’attività svolta nell’area già affidata in precedenza”, il Giudicante proseguì affermando che “in definitiva, la previsione di cui al comma 7 citato richiede che sia realizzata per ogni porto la sussistenza di modelli organizzativi caratterizzati da una pluralità di imprese operanti e in concorrenza tra di loro (quindi non si ritiene conforme ai principi comunitari la sola presenza di più imprese autorizzate all’esercizio delle operazioni portuali in tutti i casi in cui esse siano specializzate nella movimentazione di specifiche categorie merceologiche, in modo da non risultare in concorrenza tra loro)”[18].

Tale lettura, che a prima vista può sembrare perfettamente in linea con il disposto normativo, in realtà se ne discosta nella parte in cui individua, quale strumento di politica antitrust, non tanto la circostanza che ogni terminalista possegga una sola area demaniale portuale quanto che ogni mercato merceologico esistente in ogni scalo portuale sia plurale, si connoti per la presenza di più attori economici.

La differenza prospettica è radicale. Ciò che realmente rileva è che vi sia una pluralità di imprenditori che offrano l’esecuzione delle operazioni portuali in relazione a ciascun segmento di mercato, individuato in base alla tipologia merceologica trattata. E che nessuno di essi rivesta una posizione tale da metterne a rischio la natura concorrenziale.

Un ulteriore ammorbidimento del divieto si è avuto in relazione al fatto che “[…] non si rinviene nella norma [art. 18 comma 7] il divieto, comunque e in ogni caso disposto, di ampliamento di concessioni in essere, ferma, ovviamente, la garanzia di un confronto pienamente concorrenziale ai fini della gara, […]”[19].

Questo orientamento si pone, ad opinione di chi scrive, nel solco ermeneutico già tracciato nella precedente pronunzia richiamata, valendo a confermare la bontà dell’indirizzo volto a porre al centro di ogni valutazione la situazione concreta del mercato di riferimento e non la formale assegnazione di due concessioni al medesimo imprenditore.

Il necessario depotenziamento dell’elemento formale, in favore di un’analisi fattuale, trova peraltro conferma in due ulteriori circostanze.

In primo luogo, ogni affidamento di un secondo titolo concessorio potrebbe essere qualificato come estensione della prima concessione già affidata (ciò, anche a prescindere dalla collocazione della seconda area demaniale, non essendo a tal fine necessario l’elemento della contiguità territoriale): si tratterebbe infatti di una circostanza rimessa alle scelte operative e discrezionali dell’Amministrazione. Inoltre, non paiono sussistere elementi certi che consentano di tracciare un discrimen giuridico tra i casi di nuova concessione e quelli di estensione di una già rilasciata.

In secondo luogo, occorre considerare che il disposto letterale della norma non vieta, neppur potenzialmente, l’affidamento dell’intero demanio portuale ad un unico operatore (soprattutto in scali di piccole dimensioni): in tal caso, non vi sarebbe violazione della previsione normativa ma non sussisterebbe neppure un mercato concorrenziale.

Quanto appena esposto mette in evidenza i limiti del divieto di doppia concessione.

Rimanendo nell’ambito linea evolutiva già tracciata, la giurisprudenza sembra aver compiuto un ulteriore step interpretativo che, nel contesto degli interessi in gioco sinora individuati, quali la concorrenza e la libertà d’impresa, ne ha introdotto un terzo, ravvisandolo nell’interesse degli utenti a fruire di servizi specializzati.

L’autorità giudiziaria ha infatti puntualizzato che “la limitatezza degli spazi, unitamente alle esigenze di specializzazione dei singoli terminals, possono rendere assai complessa – e probabilmente neppure opportuna in quanto non necessariamente rispondente agli interessi degli utenti che preferiscono fruire dei servizi offerti da operatori specializzati nella movimentazione dei vari tipi di carichi – la presenza nello stesso porto di più concessionari svolgenti la medesima attività in concorrenza tra loro”[20].

In altri termini, la presenza di una pluralità di imprenditori in ciascun segmento del mercato portuale potrebbe risultare, oltre che fattualmente complessa in ragione della limitatezza degli spazi portuali, anche inopportuna, poiché potenzialmente capace di compromettere un ulteriore interesse, altro rispetto a quello del mercato concorrenziale, quale la garanzia di standards qualitativi elevati per i fruitori del servizio.

Questo orientamento ha il pregio di trasformare lo scenario giuridico in analisi da duale, in quanto focalizzato sulla tutela della posizione dell’impresa dinanzi alle scelte legislative pro-concorrenziali, in trilaterale, valorizzando la posizione dell’utente, che sinora era rimasta sullo sfondo, e il suo interesse a fruire di servizi che rispettino determinati standards qualitativi.

5. Riflessioni conclusive

L’analisi dell’evoluzione giurisprudenziale sin qui realizzata sembra condurre a poter formulare alcune osservazioni conclusive.

L’indagine sul divieto di doppia concessione era stata inizialmente impostata con l’obiettivo di porre in evidenza le criticità della scelta legislativa rispetto al principio di proporzionalità, nel senso di porre in luce come fosse emerso, sin dalla giurisprudenza più risalente nonché dalle ulteriori riflessioni da essa derivate, il rischio di incoerenza tra la finalità della norma e i risultati raggiungibili mediante la sua rigorosa applicazione. Si è visto, infatti, come essa rischi di limitare eccessivamente la libertà d’impresa, costituzionalmente garantita, senza che ciò sia realmente necessario per il raggiungimento dello scopo, potendo comunque essere assicurata la pluralità di ogni settore merceologico. Ciò, con una evidente violazione, appunto, del principio di proporzionalità.

Attraverso ulteriori riflessioni si è invece posto in evidenza come siano venute alla luce nuove difficoltà, da formulare, stavolta, non nel senso della violazione del principio di proporzionalità, quanto in termini di inefficacia della norma a tutelare il bene protetto, avendo visto come, attraverso l’istituto dell’estensione della concessione o tramite l’assegnazione dell’intero compendio portuale ad un unico operatore, si potrebbe assicurare il rispetto formale della norma ma non la sua più intima essenza.

E’ di chiara evidenza come la scelta legislativa non possa dirsi ben calibrata, conducendo a compressioni della libertà d’impresa ultronee rispetto alle finalità perseguite e, talora, astrattamente, nemmeno efficaci.

Sin qui, tuttavia, i termini di esame della quaestio controversia erano rimasti i medesimi: si trattava di condurre un confronto duale, che vedeva collocarsi da un lato, l’obiettivo del mercato concorrenziale, e dall’altro la tutela della libertà d’impresa.

Il punto conclusivo dell’analisi condotta in questa sede porta, invero, a rivedere il contesto giuridico di riferimento, lasciando emergere come vi sia un terzo interesse che non può essere pretermesso: l’interesse dell’utente a fruire di servizi di elevato standard qualitativo, che ben potrebbe essere inciso – nei termini esplicitati dalla giurisprudenza del 2012 – dall’esistenza di questo divieto.

Indubbiamente, l’affermazione del giudice amministrativo prescinde da ogni analisi concreta, che sarebbe invero necessaria: occorrerebbe valutare come, in che termini e con quale intensità l’esistenza di una pluralità di operatori possa condurre a servizi qualitativamente deteriori rispetto all’opposta condizione.

Tuttavia, essa ha il pregio di richiamare l’attenzione sul fatto che lo sfondo sul quale si devono giocare le riflessioni legislative ed amministrative non sia duale bensì trilaterale.

Non si ritiene che sia possibile, in questa sede, addentrarsi nelle indagini in concreto sopra dette. Esse richiedono, indubbiamente, competenze variegate, in primis quelle dell’economista. Ma, ancor più, devono essere calate, ad avviso di chi scrive, sulle singole realtà portuali, che si presentano estremamente eterogenee, anche dal punto di vista delle effettive caratteristiche dei singoli mercati merceologici.

Ciò su cui, piuttosto, è possibile svolgere una riflessione è l’inopportunità di mantenere, nel nostro ordinamento, una regola così astratta e aprioristica.

Di essa si può, forse, comprendere la genesi, ove si consideri che essa è stata introdotta per “correggere” un sistema monopolistico, e che dunque, come talora accade, il legislatore abbia voluto portarsi, in quell’epoca, sul versante opposto. Oggi, tuttavia, non è possibile prescindere da un’attenta analisi dell’impatto che essa genera nei mercati portuali e omettere di interrogarsi sulla sua reale efficacia. E’ apparso così chiaro come una norma legislativa, che deve applicarsi a prescindere da valutazioni concrete, rischi di essere sproporzionata rispetto ad altri interessi contrapposti, se non inefficace e suscettibile di sacrificare altre istanze parimenti meritevoli di essere considerate e tutelate.

Ciò suggerisce la rimozione dall’ordinamento di questo anacronistico divieto.

Quale possano essere, poi, lo strumentario adeguato per affrontare le eventuali disfunzioni anti-concorrenziali e per bilanciare le istanze in gioco, dovrà essere oggetto di una specifica riflessione da parte del legislatore. Si ritiene di poter individuare sin da ora, tra le opzioni praticabili, quella di un monitoraggio costante e attento delle dinamiche concorrenziali dei singoli mercati portuali, al fine di scongiurare la creazione di posizioni dominanti che possano poi essere abusate, con pregiudizio, certamente, anche per gli interessi degli utenti. Una prima via potrebbe essere costituita da un’intensificazione delle verifiche circa la rigorosa applicazione delle regole del diritto antitrust al settore portuale, mediante uno studio approfondito sulle caratteristiche dei singoli mercati e sugli effetti delle condotte tenute dagli operatori economici.

L’auspicio, in ogni caso, è che non si prediligano prese di posizione normative, radicali e aprioristiche, che, pur di più semplice applicazione, si rivelano generalmente insoddisfacenti.

NOTE:

[1] Dottoressa di ricerca in Scienze Giuridiche presso l’Università di Pisa e funzionaria presso l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale. Le opinioni espresse rappresentano il pensiero dell’Autore e non impegnano l’Amministrazione di appartenenza.

[2] Sulla nozione di “porto”, si veda, BENVENUTI F., I porti marittimi, pp. 27 e ss.

[3] Cfr. art. 822 Codice civile “Appartengono allo Stato e fanno parte del demanio pubblico il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti; […]” nonché art. 28 Cod. Nav. “Fanno parte del demanio marittimo: a) il lido, la spiaggia, i porti, le rade; […]”.

[4] PERICU, voce Porto, in Enc. dir., XXXIV, Milano, 1985, pp. 423 e ss.

[5] BENVENUTI F., I porti marittimi, cit., p. 31.

[6] Corte di Giustizia CE, 10 dicembre 1991, Siderurgica Gabrielli, C-179/90. Per un commento, NICOLOSI I., Diritto di esclusiva sulle operazioni portuali: incompatibilità con la normativa del trattato Cee, in Giust. civ., 1992, pag. 2291; MUNARI F., Compagnie portuali, imprese concessionarie e operazioni di imbarco e sbarco: il diritto comunitario e la corte di giustizia, in Il Diritto Marittimo, 1991, pag. 1129.

[7] Con riferimento all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, poi, possiamo segnalare le seguenti pronunzie, le quali si collocano temporalmente negli anni immediatamente successivi alla pronunzia Siderurgica Gabrielli, e che, come evidente dalla loro denominazione, riguardano varie attività che si svolgono nel contesto portuale: AGCM, 27 marzo 1991, Segnalazione relativa ai servizi portuali, Boll. N. 2/1991; AGCM, 16 settembre 1993, Segnalazione relativa al Riordino legislazione in materia portuale, Boll. N. 26/1993; AGCM, 12 agosto 1994, Parere sul decreto attuativo dell’art. 16 della legge 84/94, Boll. N. 32-33/1994; AGCM, 1 giugno 1994, Segnalazione relativa alle Tariffe servizio pilotaggio porti, Boll. N. 21/1994; AGCM, 14 marzo 1995, Parere relativo alle Tariffe servizio bunkeraggio porti, Boll. N. 9/1995; AGCM, 26 luglio 1995, Supplemento di parere relativo alle Tariffe servizio bunkeraggio porti, Boll. N. 29/1995; AGCM, 4 agosto 1995, Provvedimento per abuso di posizione dominante, Nuova Italiana Coke/Provveditorato al Porto di Venezia, Boll. N. 31-32/1995; AGCM, 13 giugno 1996, Segnalazione relativa a Esclusiva delle compagnie portuali, Boll. N. 23/1996; AGCM, 11 luglio 1996, Provvedimento per abuso di posizione dominante, BIS/Compagnia Portuale di Brindisi, Boll. N. 28/1996.  

[8] L’art. 110 Cod. Nav. disponeva che “Le maestranze addette alle operazioni portuali sono costituite in compagnie o in gruppi, soggetti alla vigilanza dell'autorità preposta alla disciplina del lavoro portuale. Le compagnie hanno personalità giuridica. Alla costituzione, fusione o soppressione delle compagnie e dei gruppi provvedono, per la navigazione marittima, il direttore marittimo e, per la navigazione interna, il direttore dell'ispettorato compartimentale, secondo le norme del regolamento. Il regolamento stabilisce altresì le norme per il funzionamento delle compagnie e dei gruppi e determina, per i casi di fusione o di soppressione, le modalità relative alla valutazione e devoluzione dei beni costituenti il patrimonio delle compagnie. Salvo casi speciali stabiliti dal ministro per le comunicazioni, l'esecuzione delle operazioni portuali è riservata alle compagnie o ai gruppi.”. L’art. 111 Cod. Nav. prevedeva che “L'esercizio da parte di imprese di operazioni portuali per conto di terzi è sottoposto a concessione del capo del compartimento, per la navigazione marittima, e del capo dell'ispettorato di porto, per la navigazione interna, secondo le modalità stabilite dal regolamento. Le autorità predette possono determinare il numero massimo delle imprese in relazione alle esigenze del traffico. La concessione può essere data alle stesse compagnie delle maestranze portuali. In ogni caso l'impresa concessionaria deve avvalersi, per l'esecuzione delle operazioni portuali, esclusivamente delle maestranze costituite nelle compagnie o nei gruppi.”. Per un’analisi del regime delle operazioni portuali a quell’epoca, si vedano, ex multis, QUERCI F.A., Lavoro Portuale, in Enc. dir., vol. XXiii, Milano, 1973, pag. 469 ss.; CORBINO M.L., Le operazioni portuali, Padova, 1979; GIARDINI A., I porti e i servizi portuali, in ZUNARELLI S.(a cura di), Il diritto del mercato del trasporto, Padova, 2008, pag. 321 ss.;ZUNARELLI S. – ROMAGNOLI A. – CLARONI A., Diritto pubblico dei trasporti, Bologna, 2013, pag. 281 ss.

[9] Tra i molti profili affrontati dalla legge di riforma portuale possono annoverarsi: la struttura interna delle autorità portuali e l’individuazione delle funzioni di ciascuno dei suoi organi, la pianificazione portuale, il finanziamento delle autorità portuali, la regolamentazione del lavoro portuale nonché le concessioni demaniali per l’esercizio di operazioni portuali. Per un commento generale sulla legge, si vedano, tra gli altri, AAVV., Autorità portuali e nuova gestione dei porti. Atti del convegno “La gestione dei porti secondo la legge di riforma (84/94 e 647/96)”, Padova, 1998 nonché BERLINGIERI F., Note sulla legge 28 gennaio 1994, n. 84 sul riordino della legislazione in materia portuale, in Il diritto marittimo, 1994, pp. 238 e ss.

[10] Esse sono state identificate ne “il carico, lo scarico, il trasbordo, il deposito, il movimento in genere delle merci e di ogni altro materiale, svolti nell’ambito portuale” (art. 16 comma 1, l. n. 84/1994).

[11] L’art. 3 del DM n. 585/1995 prevede che “1. Per il rilascio delle autorizzazioni le istanze avanzate dalle imprese richiedenti devono essere valutate sulla base dei seguenti requisiti: a) idoneità personale e professionale all'esercizio delle attività portuali consistente nell'aver assolto l'obbligo scolastico ed attestata da idonea documentazione in ordine all'attività svolta almeno negli ultimi tre anni, nonché dal certificato dei carichi penali pendenti, dal certificato del casellario giudiziale e dal certificato antimafia per il titolare dell'impresa, per il procuratore e in caso di società per gli amministratori e per i membri del collegio sindacale; b) iscrizione nel registro degli esercenti di commercio presso le camere di commercio ovvero nel registro delle società presso il tribunale civile, in caso di società. Le imprese appartenenti a Stati esteri possono presentare documentazione equivalente in base alla legislazione dello Stato di appartenenza, ovvero una dichiarazione giurata rilasciata dal legale rappresentante dell'impresa dinanzi all'autorità giudiziaria o amministrativa, o ad un notaio o pubblico ufficiale; c) capacità tecnica, basata sulla sussistenza di un complesso di beni mobili ed immobili: macchinari o mezzi meccanici o navi o altri strumenti necessari allo svolgimento delle attività programmate, in proprietà, in leasing o in locazione per un periodo non inferiore ad un anno; d) capacità organizzativa idonea ad acquisire innovazioni tecnologiche e metodologiche operative nuove per una migliore efficienza e qualità dei servizi; e) capacità finanziaria attestata dalla presentazione dei bilanci relativi al biennio precedente ovvero per imprese e società costituite nel corso del biennio da apposita dichiarazione bancaria, nonché, in ogni caso, da certificazione del tribunale competente comprovante che l'istante non è sottoposto ad alcun procedimento di carattere concorsuale; f) presentazione di un programma operativo non inferiore ad un anno con un piano di investimenti, eventualmente suddiviso per settori, di costi presumibili e di prospettive di traffici; g) organigramma dei dipendenti, comprensivo dei quadri dirigenziali, necessario all'espletamento delle attività programmate, suddivisi per livelli e profili professionali, con l'indicazione dei dipendenti già in organico ed iscritti nel libro paga e l'eventuale ulteriore numero di unità da inserire nella produzione attraverso l'istituto del distacco, nonché attraverso la mobilità, ai sensi dell'art. 23 della legge n. 84 del 1994; h) presentazione di un contratto assicurativo che garantisca persone e cose da eventuali danni derivanti dall'espletamento delle operazioni di cui all'art. 1.”

[12] L’art. 5 del DM n. 585/1995 dispone che “Qualora le domande, comprese quelle di rinnovo, che devono essere presentate entro il 1 dicembre di ogni anno, siano superiori al numero massimo di autorizzazioni da rilasciare, l'autorità competente, sentita la commissione consultiva locale, predispone una graduatoria degli istanti in possesso dei requisiti di idoneità di cui all'art. 3, dando priorità alle imprese che possano assicurare un incremento ed una qualificazione dei traffici, nonché', a parità di servizi offerti, condizioni di prezzo più convenienti per gli utenti dei servizi stessi”.

[13] L’art. 7 del d.lgs. n. 169 del 4 agosto 2016 ha riscritto l’art. 6 della legge n. 84 del 28 gennaio 1994 prevedendo espressamente il riconoscimento in capo alle nuove autorità di sistema portuale dell’autonomia regolamentare, la quale prima non era espressamente prevista in via generale (“L'AdSP è ente pubblico non economico di rilevanza nazionale a ordinamento speciale ed è dotato di autonomia amministrativa, organizzativa, regolamentare, di bilancio e finanziaria”).

[14] Sul punto, in termini complessivi, si veda da ultimo CARBONE S.M. – MUNARI F., I porti italiani e l’Europa. Un’analisi delle regole, della giurisprudenza e della prassi amministrativa per operatori pubblici e privati, Franco Angeli Editore, Milano, 2019, pp. 153 e ss.

[15] Il periodo è stato introdotto con l’art. 13 della l. 8 luglio 2003, n. 172.

[16] Sul tema della libertà d’impresa, e in particolare sull’artl 41 Costituzione, possono citarsi, senza pretesa di esaustività SPAGNUOLO VIGORITA, L’iniziativa economica privata nel diritto pubblico, Napoli, 1959; CHELI E., Libertà e limiti dell’iniziativa economica privata nella giurisprudenza della Corte costituzionale e nella dottrina, in Rass. dir. pubbl., 1960, pp. 170 e ss.; GALGANO F., Art. 41, in BRANCA G. (a cura di) Commentario della Costituzione, Rapporti economici, t. 2, Bologna-Roma, 1982.

[17] Quanto al tema del fondamento costituzionale della concorrenza, si sono levate voci dottrinali contrapposte in relazione alla possibilità rinvenire quest’ultimo nel primo o nel secondo comma dell’art. 41. Si sono espressi nel senso di prediligere la prima opzione, PACE A., Problematica delle libertà costituzionali – Lezioni, II, Padova, Cedam, 1992, pag. 493 così come GIANFRANCESCO E., Libertà d’impresa e libertà professionale nell’esperienza costituzionale italiana, in Giur cost., 2005, pag. 2213; sul versante opposto, invece, LIBERTINI M., La tutela della concorrenza nella Costituzione italiana in Giur cost., 2005, p. 1430 e ss. nonché PICCIOLI C., Contributo all’individuazione del fondamento costituzionale della normativa a tutela della concorrenza (c.d. Legge Antitrust), in Riv. trim. dir. pubbl., 1996, pp. 29 e ss.. 

[18] TAR Puglia, Lecce, sez. I, 24 gennaio 2002, n. 184.

[19] Consiglio di Stato, sez. VI, 10 gennaio 2011, n. 51.

[20] TAR Liguria, sez. II, 24 maggio 2012, n. 747.