NOTA A CONSIGLIO DI STATO, ADUNANZA PLENARIA, SENT. N. 19/2021

Adunanza Plenaria n. 19/2021: risarcibilità dell’affidamento incolpevole del privato e suoi limiti

Di DANIELA D’AMICO

Sommario: 1. Ordinanza di rimessione all’Adunanza Plenaria; 2. Pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 19/2021; 3. Osservazioni conclusive.

1. Ordinanza di rimessione all’Adunanza Plenaria.

Con l’ordinanza n. 2013 del 9 marzo 2021, la sezione seconda del Consiglio di Stato, individuando la sussistenza di orientamenti contrastanti della giurisprudenza amministrativa, ha rimesso all’Adunanza Plenaria, ai sensi dell’art. 99, comma 1, c.p.a., le seguenti questioni:

1. a) se sia ammissibile un motivo d’impugnazione volto a contestare la giurisdizione del giudice amministrativo, formulato dalla parte che aveva introdotto il giudizio dinanzi al Tribunale amministrativo regionale, soprattutto quando il giudizio è stato introdotto in un contesto ordinamentale e giurisprudenziale completamente diverso da quello attuale;
2. b) se il giudice possa comunque affrontare la questione della giurisdizione in generale, anche in caso di una declaratoria d’inammissibilità, dato che una cosa è l’effetto dell’esame della questione, altra è la questione in senso lato;
3. c) in caso positivo, se sussista la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere una domanda del privato diretta ad ottenere la condanna della pubblica amministrazione al risarcimento dei danni subiti a seguito dell’annullamento in sede giurisdizionale di un provvedimento amministrativo ‒ emanato dalla medesima amministrazione ‒ favorevole all’interessato e, in particolare, di un titolo edilizio esplicito o implicito;
4. d) se l’interessato ‒ a prescindere dalle valutazioni circa la sussistenza in concreto della colpa del pubblica amministrazione, del danno in capo al privato e del nesso causale tra l’annullamento e la lesione ‒ possa in astratto vantare un legittimo e qualificato affidamento sul provvedimento amministrativo annullato, idoneo a fondare un’azione risarcitoria nei confronti della pubblica amministrazione;
5. e) in caso positivo, in presenza di quali condizioni ed entro quali limiti può riconoscersi al privato un diritto al risarcimento per lesione dell’affidamento incolpevole.

2. Pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 19/2021.

Con sentenza del 29.11.2021, l’Adunanza Plenaria ha risposto ai quesiti posti dalla citata ordinanza di rimessione.

Sulla prima questione deferita, ossia l’ammissibilità dell’eccezione di difetto di giurisdizione proposta in appello dal ricorrente soccombente in primo grado, l’Adunanza Plenaria conferma l’orientamento secondo cui essa è inammissibile, come affermato in modo ormai incontrastato sia dalla giurisprudenza amministrativa (tra le altre: II, 18 giugno 2021, n. 4740, 6 maggio 2021, n. 3543, 8 marzo 2021, n. 1909, 24 dicembre 2020, n. 8330, 2 dicembre 2020, n. 7628, 20 dicembre 2019, n. 8630, 14 novembre 2019, n. 7811, 31 maggio 2019, n. 3654; III, 17 maggio 2021, n. 3822, 31 maggio 2018, n. 3272, 1° dicembre 2016, n. 5047, 26 ottobre 2016, n. 4501, 13 aprile 2015, n. 1855, 7 aprile 2014, n. 1630; IV, 24 luglio 2019, n. 5231, 22 maggio 2017, n. 2367, 21 dicembre 2013, n. 5403; V, 15 marzo 2021, n. 2164, 7 gennaio 2020, n. 75, 6 dicembre 2019, n. 8345, 19 settembre 2019, n. 6247, 28 maggio 2019, n. 3500, 13 agosto 2018, n. 4934, 27 marzo 2015, n. 1605, 7 febbraio 2012, n. 656; VI, 5 gennaio 2021, n. 151, 8 aprile 2015, n. 1778, 8 febbraio 2013, n. 703), sia dalla Corte di Cassazione (Cass., SS.UU., 20 ottobre 2016, n. 21260; seguita poi dalle sentenze 19 gennaio 2017, n. 1907, 25 maggio 2018, n. 13192, e 24 settembre 2018, n. 22439).

In particolare, tale inammissibilità ha un duplice fondamento: il Consiglio di Stato sostiene la tesi dell’abuso del processo e dalla violazione del dovere di cooperazione per la ragionevole durata del processo sancita dall’art. 2, comma 2, c.p.a., tratta dall’ondivago e strumentale comportamento del ricorrente consistente nel contestare in appello la giurisdizione da lui stesso adita dopo l’esito sfavorevole del giudizio di primo grado, e dunque secundum eventum litis; la Corte di cassazione, nei suoi più recenti arresti, ha sottolineato il profilo di inammissibilità per difetto del requisito della soccombenza in primo grado sulla questione di giurisdizione, implicitamente risolta a favore dello stesso ricorrente, con la conseguente assenza di un interesse ad appellare il capo autonomo di decisione concernente la questione pregiudiziale.

L’evoluzione giurisprudenziale richiamata dal Supremo Collegio ha trovato il suo coronamento nell’ordinanza dell’Adunanza Plenaria del 28 luglio 2017, n. 4, la quale ha enunciato il seguente principio di diritto: “la parte risultata vittoriosa di fronte al tribunale amministrativo sul capo di domanda relativo alla giurisdizione non è legittimata a contestare in appello la giurisdizione del giudice amministrativo”.

Pertanto, la questione de qua è risolta nel senso della sua inammissibilità secondo le posizioni assunte dalla giurisprudenza consolidata e uniforme dei giudici amministrativi e dei giudici della Suprema Corte di Cassazione.

La sentenza in commento aggiunge che il detto duplice fondamento dell’inammissibilità della questione di giurisdizione proposta in appello mediante (auto)eccezione del ricorrente soccombente in primo grado, trova ulteriore base giuridica nell’esistenza di un rimedio tipico per dirimere in via definitiva ed immodificabile i dubbi sulla giurisdizione, e cioè il regolamento preventivo di giurisdizione davanti alle Sezioni unite della Cassazione ai sensi dell’art. 41 c.p.c., il quale, secondo la giurisprudenza di quest’ultima, può essere proposto anche dall’attore a fronte dell’altrui contestazione (in questo senso, di recente: Cass., SS.UU., ord. 22 aprile 2021 n. 10742; 5 novembre 2019, n. 28331; 13 giugno 2017, n. 14653).

Il mancato utilizzo del citato rimedio processuale, il quale risolve la questione pregiudiziale di giurisdizione prima che la causa “sia decisa nel merito in primo grado” ex art. 41, comma 1, c.p.c., rende palese la strumentalità della sua riproposizione in appello da parte di colui che avrebbe potuto farlo già in primo grado e che, per giunta, su tale questione non abbia riportato alcuna soccombenza.

L’ordinanza di rimessione si domanda, altresì, se la questione di giurisdizione possa essere affrontata “anche in caso di una declaratoria d’inammissibilità”.

L’Adunanza Plenaria adita afferma che in linea di principio la risposta è negativa, dal momento che l’art. 276, comma 2, c.p.c., richiamato dall’art. 76, comma 4, c.p.a., prevede che il collegio giudicante “decide gradatamente le questioni pregiudiziali proposte dalle parti o rilevabili d’ufficio e quindi il merito della causa”.

L’avverbio di modo gradatamente richiama, infatti, l’ordine logico-giuridico secondo cui le questioni sono poste, tale per cui, una volta definita una questione avente carattere risolutivo del giudizio, il collegio è spogliato del potere di decidere.

La motivazione della sentenza dovrebbe quindi costituire l’espressione del giudizio formulato in camera di consiglio secondo le modalità indicate dalle disposizioni processuali sopra richiamate. Tuttavia, la pronuncia de qua rileva che la prassi, formatasi in assenza di divieti sul punto, registra motivazioni di sentenze che, pur definendo questioni pregiudiziali risolutive, scendono anche nell’esame del merito, quando vi sia convergenza rispetto alla decisione assunta sulla questione pregiudiziale, e dunque in funzione rafforzativa di quest’ultima.

Il Supremo Collegio afferma, inoltre, che l’inammissibilità non sarebbe certamente d’ostacolo ad esaminare la questione nella sede nomofilattica per l’effetto dell’art. 99, comma 5, c.p.a., il quale prevede che l’Adunanza Plenaria se reputa la questione “di particolare importanza (…) può comunque enunciare il principio di diritto nell’interesse della legge”, cosicché possono essere esaminate le questioni di merito deferite dall’ordinanza di rimessione relative da un lato, alla possibilità di configurare un legittimo e qualificato affidamento sul provvedimento amministrativo annullato in sede giurisdizionale che il suo destinatario possa azionare mediante una domanda risarcitoria nei confronti dell’amministrazione che ha emanato l’atto, e, dall’altro lato, in caso positivo, a quali condizioni ed entro quali limiti può essere riconosciuto un risarcimento del danno per lesione del detto affidamento incolpevole.

Con riguardo al primo ordine di questioni, concernente l’an della sussistenza di un legittimo affidamento, l’Adunanza Plenaria adita fornisce risposta affermativa.

In particolare, l’affidamento nella legittimità dei provvedimenti dell’amministrazione e, più in generale, sulla correttezza del suo operato è riconosciuto dalla risalente giurisprudenza del Supremo Collegio dei giudici amministrativi come situazione giuridica soggettiva tutelabile attraverso il rimedio del risarcimento del danno.

Codesta affermazione di principio può essere fatta risalire all’Adunanza Plenaria n. 6/2005, in un caso in cui l’impresa aggiudicataria di una procedura di affidamento di un appalto pubblico aveva chiesto la condanna al risarcimento dei danni nei confronti dell’amministrazione che aveva legittimamente revocato la gara.

Sul presupposto che, nell’applicare le norme sull’evidenza pubblica, la P.A. è anche soggetta alle norme di correttezza di cui all’art. 1337 c.c. prescritte dal diritto comune, e malgrado la legittimità dell’intervento in autotutela, la suddetta Adunanza Plenaria ha riconosciuto il risarcimento per la lesione dell’affidamento maturato dall’aggiudicataria sulla conclusione del contratto, una volta che la sua offerta era stata selezionata in gara come la migliore ed era stato emesso a suo favore il provvedimento di aggiudicazione.

Più di recente si è espressa negli stessi termini l’Adunanza Plenaria n. 5/2018.

La sentenza in commento evidenzia che, secondo i principi formulati nei precedenti ora richiamati, le regole di legittimità amministrativa e quelle di correttezza operano su due piani distinti: uno relativo alla validità degli atti amministrativi e l’altro concernente la responsabilità dell’amministrazione e i connessi obblighi di protezione in favore della controparte.

Oltre che distinti, i profili in questione sono autonomi e non in rapporto di pregiudizialità, con la diretta conseguenza che l’accertamento di validità degli atti impugnati non implica che l’amministrazione sia esente da responsabilità per danni subiti dal privato destinatario degli stessi.

Nello specifico, la giurisprudenza del Consiglio di Stato, con affermazione di carattere generale, ha statuito che l’affidamento “è un principio generale dell’azione amministrativa che opera in presenza di una attività della pubblica amministrazione che fa sorgere nel destinatario l’aspettativa al mantenimento nel tempo del rapporto giuridico sorto a seguito di tale attività” (Cons. Stato, VI, 13 agosto 2020, n. 5011).

Invero, pur sorto nei rapporti di diritto civile, con lo scopo di tutelare la buona fede ragionevolmente riposta sull’esistenza di una situazione apparentemente corrispondente a quella reale, da altri creata (e di cui sono applicazioni concrete, tra le altre, la “regola possesso vale titolo” ex art. 1153 cod. civ., l’acquisto dall’erede apparente di cui all’art. 534 cod. civ., il pagamento al creditore apparente ex art. 1189 cod. civ. e l’acquisto di diritto di diritti dal titolare apparente ex artt. 1415 e 1416 cod. civ.), l’affidamento è ormai considerato canone ordinatore anche dei comportamenti delle parti coinvolte nei rapporti di diritto amministrativo, ovvero quelli che si instaurano nell’esercizio del potere pubblico, sia nel corso del procedimento amministrativo sia dopo che sia stato emanato il provvedimento conclusivo.

A conferma della descritta evoluzione, l’Adunanza Plenaria rileva che si pone l’art. 1, comma 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241, il quale dispone che: “(i) rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede”

Tale comma è stato aggiunto dall’art. 12, comma 1, lettera 0a), legge 11 settembre 2020, n. 120 e ha positivizzato una regola di carattere generale dell’agire pubblicistico dell’amministrazione, che trae fondamento nei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento  di cui all’art. 97, comma 2, Cost.  e che porta a compimento la concezione secondo cui il procedimento amministrativo - forma tipica di esercizio della funzione amministrativa - è il luogo di composizione del conflitto tra l’interesse pubblico primario e gli altri interessi, pubblici e privati, coinvolti nell’esercizio del primo.

Concepito in questi termini, il dovere di collaborazione e di comportarsi secondo buona fede ha, dunque, portata bilaterale, poiché sorge nell’ambito di una relazione che, sebbene asimmetrica, è nondimeno partecipata ed in ragione di ciò esso si rivolge all’amministrazione e ai soggetti che a vario titolo intervengono nel procedimento.

A fronte del dovere di collaborazione e di comportarsi secondo buona fede possono, pertanto, sorgere aspettative, che per il privato istante si indirizzano all’utilità derivante dall’atto finale del procedimento, la cui frustrazione può essere per l’amministrazione fonte di responsabilità.

Tuttavia, la lesione dell’aspettativa del privato destinatario del provvedimento favorevole può configurarsi non solo in caso di atto legittimo di revoca, come accade nelle fattispecie decise dall’Adunanza Plenaria nelle sopra menzionate sentenze  nn. 6/2005 e 5/2018, ma anche nel caso di atto illegittimo, poi annullato in sede giurisdizionale, come nel caso in esame.

La pronuncia de qua afferma che anche in questa seconda ipotesi può, quindi, delinearsi per il soggetto beneficiario dell’atto per sé favorevole un’aspettativa alla stabilità del bene della vita con esso acquisito che può essere lesa dalla sua perdita conseguente all’annullamento in sede giurisdizionale.

Sulla base di tutto quanto finora considerato l’Adunanza Plenaria adita enuncia il seguente principio di diritto: “nei rapporti di diritto amministrativo, inerenti all’esercizio del pubblico potere, è configurabile un affidamento del privato sul legittimo esercizio di tale potere e sull’operato dell’amministrazione conforme ai principi di correttezza e buona fede, fonte per quest’ultima di responsabilità non solo per comportamenti contrari ai canoni di origine civilistica ora richiamati, ma anche per il caso di provvedimento favorevole annullato su ricorso di terzi”.

Con riguardo all’ulteriore questione deferita dall’ordinanza di rimessione, attinente ai limiti entro cui può essere riconosciuto il risarcimento per lesione dell’affidamento, la sentenza in commento precisa innanzitutto che l’affidamento tutelabile in via risarcitoria deve essere ragionevole, id est incolpevole.

Esso deve, quindi, fondarsi su una situazione di apparenza costituita dall’amministrazione con il provvedimento, o con il suo comportamento correlato al pubblico potere, e in cui il privato abbia senza colpa confidato.

Nel caso di provvedimento poi annullato in sede giurisdizionale, il privato deve, dunque, vantare una fondata aspettativa alla conservazione del bene della vita ottenuto con il provvedimento stesso, la frustrazione della quale può essere considerata meritevole di tutela risarcitoria per equivalente.

I Giudici del Supremo Collegio affermano, sul punto, che “la tutela risarcitoria non interviene a compensare il bene della vita perso a causa dell’annullamento del provvedimento favorevole, che comunque si è accertato non spettante nel giudizio di annullamento, ma a ristorare il convincimento ragionevole che esso spettasse”: tale statuizione costituisce l’essenza della risarcibilità del legittimo affidamento.

In merito ai suddetti limiti della risarcibilità del legittimo affidamento in caso di provvedimento illegittimo annullato in sede giurisdizionale, l’Adunanza Plenaria pone l’accento sul grado della colpa dell’amministrazione, il quale rileva sotto il profilo della riconoscibilità dei vizi di legittimità da cui potrebbe essere affetto il provvedimento.

Al riguardo, la sentenza in esame ricorda che nel giudizio di annullamento la colpa dell’amministrazione è elemento costitutivo della responsabilità della medesima nei confronti del ricorrente che agisce contro il provvedimento a sé sfavorevole, ed è presuntivamente correlata all’illegittimità del provvedimento, per cui spetta all’amministrazione dare la prova contraria dell’errore scusabile.

Sulla base di tale presunzione, per il danno da lesione dell’affidamento da provvedimento favorevole, poi annullato, la colpa dell’amministrazione è un elemento che ha rilievo nella misura in cui rende manifesta l’illegittimità del provvedimento favorevole al suo destinatario, e consente di ritenere che egli ne potesse pertanto essere consapevole.

La pronuncia de quo richiama la regola di carattere generale in ambito civile secondo la quale la buona fede “non giova se l’ignoranza dipende da colpa grave” (art. 1147, comma 2, cod. civ.), per cui un affidamento incolpevole non è sostenibile innanzitutto nel caso estremo ipotizzato nell’ordinanza di rimessione in cui sia il privato ad avere indotto dolosamente l’amministrazione ad emanare il provvedimento, e, in conformità alla detta regola civilistica, altrettanto è a dirsi se l’illegittimità del provvedimento era evidente ed avrebbe potuto essere facilmente accertata dal suo beneficiario.

La sentenza in esame afferma, dunque, che l’atteggiamento psicologico del privato destinatario del provvedimento favorevole può essere considerato come fattore escludente del risarcimento solo in queste ipotesi e non già ogniqualvolta vi sia un contributo del privato nell’emanazione dell’atto, come suppone l’ordinanza di rimessione: non ogni apporto del privato all’emanazione dell’atto può, infatti, condurre a configurare in via di automatismo una colpa in grado di escludere un affidamento tutelabile sulla sua legittimità.

Si giungerebbe altrimenti a negare sempre la tutela risarcitoria, tenuto conto che i provvedimenti amministrativi favorevoli, ampliativi della sfera giuridica del destinatario, sono sempre emessi ad iniziativa di quest’ultimo.

L’Adunanza Plenaria considera al riguardo che, sebbene al privato sia riconosciuto il potere di attivare il procedimento amministrativo e di fornire in esso ogni apporto utile per la sua conclusione in senso per sé favorevole, egli lo fa all’esclusivo fine di realizzare il proprio utile, essendo, invece, sempre l’amministrazione tenuta a dare piena attuazione all’interesse pubblico cui è preposta ex lege, se del caso sacrificando l’interesse privato, il quale, se trova soddisfazione, è perché esso è ritenuto conforme alla norma e all’interesse pubblico primario tutelato dalla P.A

Infatti, nonostante gli istituti partecipativi introdotti con la sopra citata legge n. 241 del 1990, e la recente positivizzazione dei doveri di collaborazione e buona fede, il potere amministrativo mantiene la sua tipica connotazione di unilateralità, che si correla alle sovraordinate esigenze di attuazione dei fini di interesse pubblico stabiliti dalla legge, di cui l’amministrazione è responsabile.

In merito agli ulteriori limiti di risarcibilità del legittimo affidamento del privato, l’Adunanza Plenaria, riferendosi ai gradi della colpa inferiore a quello grave, afferma che non possono essere trascurati i caratteri di specialità del diritto amministrativo rispetto al diritto comune, tra cui la centralità che nel primo assume la tutela costitutiva di annullamento degli atti amministrativi illegittimi, contraddistinta dal fatto che il beneficiario di questi assume la qualità di controinteressato nel relativo giudizio.

Con l’esercizio dell’azione di annullamento quest’ultimo è, invero, posto nelle condizioni di conoscere la possibile illegittimità del provvedimento a sé favorevole, per giunta entro il ristretto arco temporale dato dal termine di decadenza entro cui, ai sensi dell’art. 29 c.p.a., l’azione deve essere proposta, e di difenderlo.

La situazione che viene così a crearsi induce, per un verso, ad escludere un affidamento incolpevole, dal momento che l’annullamento dell’atto per effetto dell’accoglimento del ricorso diviene un’evenienza non imprevedibile, di cui il destinatario non può non tenere conto ed addirittura da lui avversata allorché deve resistere all’altrui ricorso; per altro verso, porta ad ipotizzare un affidamento tutelabile solo prima della notifica dell’atto introduttivo del giudizio.

Per tutte tali ragioni, sulle ulteriori questioni deferite, l’Adunanza Plenaria enuncia il seguente principio di diritto: “la responsabilità dell’amministrazione per lesione dell’affidamento ingenerato nel destinatario di un suo provvedimento favorevole, poi annullato in sede giurisdizionale, postula che sulla sua legittimità sia sorto un ragionevole convincimento, il quale è escluso in caso di illegittimità evidente o quando il medesimo destinatario abbia conoscenza dell’impugnazione contro lo stesso provvedimento”.

3. Osservazioni conclusive.

L’Adunanza Plenaria n. 19/2021, come visto, enuncia i seguenti principio di diritto:

“nei rapporti di diritto amministrativo, inerenti all’esercizio del pubblico potere, è configurabile un affidamento del privato sul legittimo esercizio di tale potere e sull’operato dell’amministrazione conforme ai principi di correttezza e buona fede, fonte per quest’ultima di responsabilità non solo per comportamenti contrari ai canoni di origine civilistica ora richiamati, ma anche per il caso di provvedimento favorevole annullato su ricorso di terzi”;

“la responsabilità dell’amministrazione per lesione dell’affidamento ingenerato nel destinatario di un suo provvedimento favorevole, poi annullato in sede giurisdizionale, postula che sulla sua legittimità sia sorto un ragionevole convincimento, il quale è escluso in caso di illegittimità evidente o quando il medesimo destinatario abbia conoscenza dell’impugnazione contro lo stesso provvedimento”.

Dalla loro lettura si evince come la sentenza in commento costituisca un ulteriore tassello per il riconoscimento della sussistenza della situazione giuridica soggettiva dell’affidamento del privato sul legittimo esercizio del potere pubblicistico da parte dell’amministrazione e della sua tutelabilità in termini di risarcimento per equivalente.

La sentenza de qua riveste, altresì, una notevole importanza nel panorama della risarcibilità del cosiddetto affidamento incolpevole, in quanto tratta un’ipotesi piuttosto differente rispetto a quelle sottoposte alle Adunanze Plenarie del 2005 e del 2018 dalla stessa richiamate.

Orbene, mentre queste ultime pronunce sono riferite a provvedimenti legittimi di revoca adottati in autotutela dall’amministrazione, l’Adunanza Plenaria n. 19/2021 riguarda un provvedimento illegittimo, la cui illegittimità è stata definitivamente accertata con sentenza passata in giudicato.

In particolare, il Supremo Collegio, nell’esaminare il rimedio risarcitorio per l’ipotesi di annullamento in sede giurisdizionale del provvedimento favorevole al privato, afferma in modo puntuale e chiaro che “la tutela risarcitoria non interviene a compensare il bene della vita perso a causa dell’annullamento del provvedimento favorevole, che comunque si è accertato non spettante nel giudizio di annullamento, ma a ristorare il convincimento ragionevole che esso spettasse”.

Pertanto, è tale convincimento ragionevole ad essere oggetto del risarcimento apprestato dall’ordinamento giuridico, di talché la risarcibilità del legittimo affidamento prescinde dalla legittimità o meno del provvedimento amministrativo, con la conseguenza che il privato può ottenere il risarcimento del danno subito per aver incolpevolmente confidato sul corretto esercizio del potere pubblicistico della P.A., tranne in alcune ipotesi ben delineate dall’Adunanza Plenaria n. 19/2021.

La sentenza in commento traccia, infatti, i confini entro i quali risulta risarcibile il legittimo affidamento del privato, individuando essenzialmente tre ipotesi escludenti: il dolo del privato che ha concorso a determinare l’illegittimità del provvedimento a sé favorevole (come afferma l’ordinanza di rimessione); l’evidente o manifesta illegittimità del provvedimento a sé favorevole (percepibile usando l’ordinaria diligenza); conoscenza dell’impugnazione avverso il provvedimento favorevole, la quale è intrinseca al giudizio di annullamento, in quanto il privato è controinteressato di tale giudizio caducatorio.

In tale ultima ipotesi, la pronuncia de qua precisa che si può ipotizzare un “affidamento tutelabile solo prima della notifica dell’atto introduttivo del giudizio”.

La sentenza in esame, pertanto, è stata un’ulteriore occasione per i Giudici amministrativi di confermare l’obbligo di buona fede in capo anche all’amministrazione pubblica (nonostante la puntualizzazione della posizione asimmetrica rispetto al privato), la cui violazione è fonte di responsabilità della stessa P.A., volta al ristoro del pregiudizio subito dal privato per lesione del suo legittimo affidamento.