Sentenza 30 maggio 2022, n. 104 – Pres. F. Rocco, Est. C. Polidori

Edilizia e urbanistica – Permesso di costruire – Proprietari dei fondi viciniori – Controinteressati – Non si configurano

I proprietari dei fondi viciniori a quello cui si riferisce la domanda di permesso di costruire, pur essendo legittimati ad impugnare il provvedimento di accoglimento di tale domanda, non si configurano - di norma - come controinteressati ai quali il ricorso dev’essere notificato a pena di inammissibilità [ex multis, TAR Molise, 8 marzo 2018, n. 124], risultando il contraddittorio correttamente instaurato con l’evocazione in giudizio dell’Amministrazione comunale interessata.

Contratti – Interpretazione – Criteri – Criterio letterale – Intenzione delle parti – Criterio logicosistematico

Nell’interpretazione del contratto, il carattere prioritario dell’elemento letterale non va inteso in senso assoluto, atteso che il richiamo, nell’articolo 1362, comma 1, c.c., alla comune intenzione delle parti, impone di estendere l’indagine ai criteri logici, teleologici e sistematici, anche nel caso in cui il testo sia chiaro, ma incoerente; pertanto, sebbene la ricostruzione della comune intenzione delle parti deve essere operata innanzitutto sulla base del criterio dell’interpretazione letterale delle clausole, assume rilevanza anche il criterio logico-sistematico, di cui all’articolo 1363 c.c., che impone di desumere la volontà manifestata dai contraenti da un esame complessivo delle diverse clausole attinenti alla materia in contesa, tenendo altresì conto del comportamento, anche successivo, delle parti [ex multis, Cass. civ., sez. II, 25 giugno 2020, n. 12664]. Edilizia e urbanistica – Cessione di cubatura – Definizione La cessione di cubatura è definibile come l’atto con il quale «il proprietario di un fondo distacca in tutto o in parte la facoltà inerente al suo diritto dominicale di costruire nei limiti della cubatura assentita dal piano regolatore e, formandone un diritto a sé stante, lo trasferisce a titolo oneroso al proprietario di altro fondo urbanisticamente omogeneo» [Cass. civ., ss.uu., 9 giugno 2021, n. 16080].

Edilizia e urbanistica – Cessione di cubatura – Caratteristiche

Il contratto di cessione di cubatura si colloca tra gli atti costitutivi o traslativi di un diritto reale ed è caratterizzato dall’interdipendenza di plurimi piani giuridici, a seconda che la natura e gli effetti della cessione di cubatura rilevano per l’ordinamento civilistico, per quello amministrativo-urbanistico, ovvero ancora per quello tributario; la cessione di cubatura, pur mantenendosi al di fuori del perimetro dei diritti edificatori, direttamente generati dalla PA nell’ambito della c.d. urbanistica consensuale, dà comunque luogo ad una forma di distacco e separata negoziazione dello jus aedificandi rispetto alla proprietà del suolo [Cass. civ., ss.uu., 9 giugno 2021, n. 16080]. La cessione di cubatura si configura pertanto quale atto: A) immediatamente traslativo di un diritto edificatorio di natura non reale a contenuto patrimoniale; B) non richiedente la forma scritta ad substantiam, ex art. 1350 c.c.; C) trascrivibile ex art. 2643 c.c., n. 2 bis; D) assoggettabile ad imposta proporzionale di registro, come atto diverso avente ad oggetto prestazione a contenuto patrimoniale ex art. 9 Tariffa Parte Prima allegata al d.P.R. n. 131 del 1986 nonché, in caso di trascrizione e voltura, ad imposta ipotecaria e catastale in misura fissa ex art. 4 Tariffa allegata al d.lgs. n. 347 del 1990 e articolo 10, comma 2, del medesimo d.lgs. [Cass. civ., ss.uu., 9 giugno 2021, n. 16080].

Contratti – Cessione di cubatura di pertinenza di una particella – Clausola di costituzione di una servitù non aedificandi – Interpretazione della clausola – Intenzione delle parti – Criterio logicosistematico

Il riferimento testuale alla costituzione di una servitù non aedificandi, contenuta in un contratto di cessione della cubatura di pertinenza di una particella edificiale, non può essere interpretato in senso letterale, ossia ritenendo che i contraenti abbiano inteso, in aggiunta alla cessione della cubatura, altresì impedire l’edificazione sulla particella, nel caso in cui – in applicazione dei criteri ermeneutici di cui agli articoli 1362, comma 1, e 1363 c.c. – dal medesimo contratto emerga la diversa volontà delle parti di non impedire l’edificazione, ma solo di consentire l’iscrizione nel Libro fondiario della cessione della cubatura.

Contratti – Cessioni di cubatura – Riferimenti alle servitù non aedificandi o altius non tollendi – Ante riforma 2011 – Interpretazione

Per le cessioni di cubatura, pattuite nel periodo anteriore alla riforma del 2011 che ha introdotto n. 2 bis al primo comma dell’articolo 2643 c.c. – secondo cui devono rendersi pubblici col mezzo della trascrizione “i contratti che trasferiscono, costituiscono o modificano i diritti edificatori comunque 3 denominati, previsti da normative statali o regionali, ovvero da strumenti di pianificazione territoriale” – i riferimenti alla servitù non aedificandi (in caso di cessione totale della cubatura assentita), ovvero altius non tollendi (in caso di cessione parziale), contenuti nei relativi contratti, in assenza di un’espressa volontà della parti, non vanno interpretati in senso letterale, e la loro presenza in tale tipologia di contratti, può essere spiegata in ragione dell’esigenza di consentire la trascrizione/intavolazione degli atti contenenti la cessione di cubatura, in epoca anteriore alla modifica normativa del 2011.

Sentenza 3 giugno 2022, n. 105 – Pres. F. Rocco, Est. C. Ambrosi

Giustizia amministrativa – Ricorso – Controinteressati – Obbligo di notifica – Azione avverso il silenzio-inadempimento – Non sussiste

Nonostante l’articolo 41 c.p.a disponga l’obbligo di notifica del ricorso “ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto”, nell’ipotesi di azione avverso il silenzioinadempimento, disciplinata dagli articoli 31 e 117 c.p.a., non vi sono controinteressati formali in senso stretto, intesi come soggetti portatori di un interesse contrario a quello fatto valere in giudizio e ciò in quanto, in tali casi, si è di fronte ad un’inerzia dell’Amministrazione, ossia ad un comportamento omissivo e quindi non vi sono soggetti “individuati nell’atto”, essendo lo stesso inesistente.

Giustizia amministrativa – Azione avverso il silenzio-inadempimento – Esperibile solo per silenzio non significativo

L’azione avverso il silenzio-inadempimento, di cui agli articoli 31 e 117 c.p.a, si configura come un rito speciale, esperibile solamente in caso di silenzio non significativo (definito silenzioinadempimento) e non anche nelle differenti fattispecie del silenzio-assenso e del silenzio-rigetto, qualificate quali ipotesi di silenzio significativo [TAR Campania, Napoli, sez. II, 17 ottobre 2016, n. 4727; Cons. Stato, sez. IV, 12 marzo 2010, n. 1469]. Edilizia e urbanistica – Domanda di sanatoria – Mancata pronuncia entro 24 mesi – Silenzioassenso – Necessaria sussistenza e prova dei requisiti soggettivi e oggettivi Sulla base del combinato disposto degli articoli 1 e 4, comma 2, della legge provinciale di Trento n. 16 del 1995 e dell’articolo 35 della legge n. 45 del 1987, qualora l’Amministrazione, entro ventiquattro mesi dalla presentazione della domanda di sanatoria edilizia, non si pronunci sulla stessa, la domanda si intende accolta (silenzio-assenso), a condizione però che l’interessato “provveda al pagamento di tutte le somme eventualmente dovute a conguaglio ed alla presentazione all’ufficio tecnico erariale della documentazione necessaria all’accatastamento”; più precisamente, in materia di condono edilizio, il silenzio-assenso non si forma per il solo fatto del pagamento dell’oblazione e dell’inutile decorso del termine, senza alcuna risposta del comune, ma occorre, altresì, la prova della ricorrenza dei requisiti soggettivi ed oggettivi stabiliti dalla legge [ex multis, TAR Lazio, sez. II bis, 2 3 dicembre 2021, n. 12483; Cons. Stato, sez. VI, 8 febbraio 2022, n. 883; circolare del Ministero dei Lavori Pubblici 6 febbraio 1989, n. 142].

Giustizia amministrativa – Silenzio-assenso – Dovere di provvedere – Non viene meno – Diritto del cittadino di conseguire un provvedimento espresso – Esercitabile anche dopo la scadenza del termine del procedimento

Nei casi in cui l’ordinamento prevede l’emanazione di un provvedimento (ossia al di fuori dei casi in cui si assiste alla liberalizzazione della fattispecie, quali ad esempio nel caso della SCIA, ove l’Amministrazione sviluppa la sua azione nella vigilanza successiva), la fattispecie di silenzio significativo non fa venir meno il dovere di provvedere in capo all’Amministrazione poiché sussiste comunque il dovere di provvedere; a tale dovere corrisponde un diritto del cittadino di conseguire un provvedimento espresso [Cons. Stato, sez. III, 15 gennaio 2014, n. 119; TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 6 marzo 2017, n. 1288], che può essere esercitato anche dopo la scadenza del termine per provvedere, al fine di ottenere un provvedimento, con valore ricognitivo e per esigenze di certezza.

Giustizia amministrativa – Domanda rilascio permesso edilizio – Silenzio-assenso – Effetto autorizzatorio diretto e immediato – Titolo autorizzatorio documentale – Compatibilità

Il silenzio-assenso su una domanda di permesso di costruire determina, ex articolo 20, comma 8, del d.P.R. n. 380 del 2001, un effetto autorizzatorio diretto e immediato che non è incompatibile con la sussistenza dell’obbligo, in capo all’amministrazione, di provvedere alla formazione del titolo autorizzatorio documentale, utilizzabile nei rapporti con i soggetti terzi, oltre che nei riguardi dello stesso soggetto pubblico [Cons. Stato, sez. V, n. 345 del 2008, TAR Lazio, sez. II quater n. 7161/2017; TAR Lazio, sez. II bis n. 4560 del 2019], in quanto il titolo documentale è utile ad altri fini, ad esempio, per poter riscontrare il termine finale dei lavori, per avviare le pratiche bancarie e finanziarie propedeutiche all’inizio delle opere, per il trasferimento del bene o del permesso, per la sottoscrizione del preliminare di acquisto del fabbricato, per la documentazione di cantiere, per corrispondere gli esatti importi del contributo dovuto per gli oneri di urbanizzazione e il costo costruzione [TAR Lazio, sez. II quater, n. 7161 del 2017; TAR Lazio, sez. II bis, n. 456 del 2019; TAR Campania, sez. VIII, n. 270 del 2020]; ne consegue che l’Amministrazione può pronunciarsi motivatamente in senso positivo, rilasciando il richiesto titolo documentale ricognitivo del permesso di costruire, già assentito “per silentium”, ove ritenga sussistenti i relativi presupposti (ovvero in senso negativo, qualora non li ritenga sussistenti )[TAR Lazio, n. 4123 del 2021; TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 1018 del 2017].

Sentenza 8 giugno 2022, n. 110 – Pres. F. Rocco, Est. C. Polidori

Giustizia amministrativa – Rilascio del permesso edilizio – Soggetti legittimati – Questioni pregiudiziali o incidentali – Giurisdizione del G.A.

Ai sensi del combinato disposto dell’articolo 81 della legge provinciale di Trento n. 15 del 2015, – secondo cui sono legittimati a chiedere il rilascio del permesso di costruire i proprietari dell’immobile e i soggetti in possesso di un altro titolo idoneo – e dell’articolo 8, comma 1, c.p.a, ogni questione pregiudiziale di natura civilistica, inerente l’individuazione del soggetto legittimato a richiedere il permesso di costruire, rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo.

Edilizia e urbanistica – SCIA – Poteri di controllo – Disciplina nazionale e provinciale – Analogie e differenze

In materia edilizia, gli interventi sottoposti a SCIA sono previsti, a livello nazionale, dagli articoli 22 e 23 del d.P.R. n. 380 del 2001 e, a livello provinciale, dall’articolo 85 della legge provinciale di Trento n. 15 del 2015, rispetto ai quali sono previste due tipologie di controlli da parte della P.A.: A) controlli generali, esercitabili entro sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione (art. 19, co. 3, legge n. 241/1990 e art. 23, co. 5, l.p. n. 23/1992); B) controlli specifici in materia edilizia, esercitabili entro trenta giorni dal ricevimento della segnalazione (art. 19, co. 6-bis, legge n. 241/1990 e art. 86, co. 8, l.p. n. 15/2015). A livello nazionale, per entrambe le tipologie di controllo, l’Amministrazione adotta i provvedimenti in autotutela in presenza delle condizioni previste dall’articolo 21-nonies della legge 241 del 1990, decorso del termine per l’esercizio del potere inibitorio (60 giorni o 30 giorni); a livello provinciale, invece, per i controlli generali, il regime è analogo a quello nazionale (art. 23, co. 5, l.p. n. 23/1992), mentre, nei controlli in materia edilizia, l’autotutela è subordinata, oltre alla sussistenza dei presupposti previsti dall’art. 21-nonies, della legge n. 241/1990, anche alla sussistenza del “pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l’ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale”, nonché al “previo motivato accertamento dell’impossibilità di tutelare comunque tali interessi mediante conformazione dell’attività dei privati alla normativa vigente” (art. 86, co. 8, l.p. n. 15/2015).

Edilizia e urbanistica –SCIA – Soggetto terzo teso – Controllo tardivo – Procedimento –Obbligo di avvio e di conclusione

I poteri di controllo tardivo che il soggetto terzo che risulti leso da una SCIA può sollecitare, ai sensi dell’articolo 19, comma 4, della legge n. 241 del 1990, invocando l’autotutela amministrativa, hanno carattere doveroso in merito all’an [Cons. Stato, sez. VI, 8 luglio 2021, n. 5208; Corte Cost., n. 45/2019], in quanto sussiste per l’Amministrazione l’obbligo di avviare e concludere tale procedimento di controllo. In tal caso, si applica, sia a livello nazionale che provinciale, l’articolo 19, comma 6-ter, della legge n. 241 del 1990, che prevede, in caso di inerzia, l’esperimento dell’azione di cui all’articolo 31 c.p.a., rientrando le materie della “giurisdizione e norme processuali” e di “giustizia amministrativa di cui all’articolo 117, comma 2, lettera l), della Costituzione nella potestà legislativa statale.

Giustizia amministrativa – Condanna a provvedere ex artt. 31 e 117 c.p.a. – Perdurante inerzia dell’Amministrazione – Insussistenza di provvedimenti espressi

La condanna a provvedere all’Amministrazione, ai sensi degli articoli 31 e 117 c.p.a., presuppone che, al momento della pronuncia, perduri l’inerzia della stessa, ossia che non sia venuto meno l’interesse del privato a conseguire una pronuncia dichiarativa dell’illegittimità del silenzioinadempimento; ne discende che l’adozione di qualsiasi atto esplicito da parte dell’Amministrazione interrompe l’inerzia e, se il provvedimento viene emanato prima della proposizione del ricorso avverso il silenzio-inadempimento, quest’ultimo diviene inammissibile per carenza di interesse [ex multis, TAR Lazio, Roma, sez. I, 10 gennaio 2022, n. 138].

Giustizia amministrativa – Azione atipica di accertamento autonomo – Presupposti

L’azione atipica di accertamento è esperibile solo in via residuale [Cons. Stato, sez. III, 7 aprile 2021, n. 2804] e, comunque, nel rispetto dell’articolo 31, comma 3, c.p.a. e dell’articolo 34, comma 2, c.p.a. e, con specifico riferimento alla giurisdizione generale di legittimità, è subordinata alle seguenti condizioni: A) la sussistenza di un interesse sostanziale, il cui godimento risulti minacciato da una situazione di obiettiva incertezza ingenerata dalla stessa Amministrazione; B) la sussistenza di un contesto vincolato, in cui non residuano margini di discrezionalità in capo all’Amministrazione; C) la non praticabilità degli ulteriori e tipizzati rimedi di tutela; D) l’insussistenza di una possibile interferenza della pronuncia dichiarativa con eventuali poteri amministrativi non ancora esercitati. 5 Giustizia amministrativa – Raggiungimento dello scopo dell’azione amministrativa – Mancata comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza – Non si applica La regola del raggiungimento dello scopo dell’azione amministrativa, di cui all’articolo 21-octies, comma 2, secondo periodo, della legge n. 241 del 1990, non si applica in caso di mancata comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza prevista dall’articolo 27-bis, comma 1, della legge provinciale n. 23 del 1992, in quanto ciò è espressamente previsto dall’articolo 21- octies, comma 2, terzo periodo, della legge n. 241/1990, secondo cui “la disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell’articolo 10-bis”, articolo perfettamente sovrapponibile al citato articolo 27-bis, comma 1.

Edilizia e urbanistica – SCIA – Autotutela – Art. 21-octies, co. 2, l. 241/1990 – Non si applica – Potere discrezionale

La regola del raggiungimento dello scopo dell’azione amministrativa, di cui all’articolo 21-octies, comma 2, primo periodo, della legge n. 241 del 1990, riferito esclusivamente alle attività vincolate, non si applica nei procedimenti in cui l’Amministrazione, su sollecitazione del terzo leso dalla SCIA, si attiva per esercitare il suo potere di autotutela, in quanto tale potere ha natura discrezionale, nonostante l’obbligo in capo alla P.A. di iniziare e concludere il procedimento con l’adozione di un provvedimento espresso, mentre l’articolo 21-octies, comma 2, primo periodo, della legge n. 241 del 1990 si riferisce espressamente solo ai casi di attività vincolata.

Sentenza 10 giugno 2022, n. 111 – Pres. F. Rocco, Est. C. Polidori

Atti amministrativi – Provvedimento – Riesame – Provvedimento confermativo del precedente – Nuovo e diverso provvedimento – Impugnazione autonoma

Non può considerarsi meramente confermativo il provvedimento la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al primo provvedimento, perché la rivalutazione degli interessi in gioco comporta l’adozione di un provvedimento diverso, suscettibile di autonoma impugnazione [ex multis, Cons. Stato, sez. V, 4 ottobre 2021, n. 6606].

Edilizia e urbanistica – Impianti di radiodiffusione e telecomunicazione – Opere di infrastrutturazione del territorio

La Provincia di Trento, nell’esercizio della propria competenza primaria in materia di urbanistica, nel dotarsi di una disciplina organica del governo del territorio, ha incluso gli impianti di radiodiffusione sonora e televisiva e di telecomunicazione e le relative strutture, di cui all’articolo 11 del regolamento urbanistico-edilizio, nell’elenco delle opere di infrastrutturazione del territorio; ne consegue che, ai sensi dell’articolo 79, comma 2, della legge provinciale di Trento, n. 15 del 2015 la loro realizzazione è sempre ammessa nel rispetto della disciplina relativa ai titoli edilizi, se compatibile con la disciplina delle invarianti individuate dal PUP e non richiede specifiche previsioni o adeguamenti degli strumenti di pianificazione territoriale subordinati al PUP.

Edilizia e urbanistica – Impianti di telecomunicazione – Criteri di installazione – Divieto di imporre limiti generalizzati – Localizzazione alternativa

Il regolamento previsto dall’articolo 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001(da identificare, nella Provincia di Trento, con il regolamento comunale di cui all’art. 3, co. 3, del D.P.P. 20 dicembre 2012, n. 25-100/Leg.), nel disciplinare il corretto insediamento nel territorio degli impianti, può contenere regole a tutela di particolari zone e beni di pregio paesaggistico o ambientale o storico artistico, o anche per la protezione dall’esposizione ai campi elettromagnetici di zone sensibili (quali scuole, ospedali, ecc.), ma non può imporre limiti generalizzati all’installazione degli impianti di telecomunicazione, se tali limiti sono incompatibili con l’interesse pubblico alla copertura di rete nel territorio nazionale [si vedano, a tal proposito, Corte Costituzione n. 307 del 2003 e 331 del 2003]; più precisamente, i comuni, nel raccordare le esigenze urbanistiche con quelle di minimizzazione 2 dell’impatto elettromagnetico, possono prevedere, con regolamento, limiti di carattere generale all’installazione degli impianti, purché sia comunque garantita una localizzazione alternativa degli stessi, in modo da rendere possibile la copertura di rete del territorio nazionale [ex multis, Cons. di Stato, sez. VI, 3 agosto 2017, n. 3891], facendo sì che il limite o il divieto posto dall’ente locale non impedisca la capillare distribuzione del servizio sull’intero territorio [TRGA Trentino Alto Adige, Trento, 31 agosto 2020, n. 145].

Edilizia e urbanistica – Impianti di telecomunicazione – Stazioni radio base – Normativa provinciale – Procedure autorizzatorie – Comune territorialmente competente – Ruolo

La normativa provinciale di Trento, per la realizzazione di una stazione radio base, prevede due autonomi e distinti procedimenti: A) il primo volto al rilascio dell’autorizzazione da parte di APPA (art. 6 bis d.P.P. 20 dicembre 2012, n. 25-100/Leg.), che prevede una conferenza di servizi istruttoria, nell’ambito della quale sono acquisiti tutti gli atti di assenso della struttura provinciale competente in materia di urbanistica e tutela del paesaggio, di quella competente in materia di comunicazioni, dell’Azienda provinciale per i servizi sanitari e, quando l’autorizzazione concerne la realizzazione di nuove strutture destinate ad ospitare impianti fissi di telecomunicazione in siti sensibili, del comune territorialmente competente; in particolare il comune, in seno alla conferenza di servizi, esprime l’atto di assenso in merito al rispetto delle previsioni degli strumenti di pianificazione del territorio, dei regolamenti edilizi e della normativa urbanistica edilizia (e, in questa ipotesi, gli interventi per i quali è richiesto il permesso di costruire, sono soggetti al regime semplificato della SCIA); B) il secondo, volto al rilascio del permesso di costruire vero e proprio (artt. 81-83 l.p. n. 15 del 2015), previsto quando la realizzazione di nuove strutture destinate ad ospitare impianti fissi di telecomuncazione superi il 20 per cento delle dimensioni della struttura esistente, al fine di valutare la conformità dell’intervento stesso sia alle disposizioni del regolamento edilizio comunale, sia ai criteri localizzativi di cui all’articolo 36 del regolamento urbanistico edilizio.

Edilizia e urbanistica – Impianti di telecomunicazione – Stazioni radio base – Permesso di costruire – Comune territorialmente competente – Compatibilità dell’intervento sotto il profilo del decoro urbano – CEC – Qualità architettonica

Spetta al Comune territorialmente competente il rilascio del permesso di costruire, per la realizzazione di un impianto ospitante una stazione radio base, valutare la conformità dell’intervento stesso sia alle disposizioni del regolamento edilizio comunale, sia ai criteri localizzativi di cui all’articolo 36 del regolamento urbanistico edilizio e, nell’ambito del medesimo procedimento, 3 compete alla CEC valutare anche la qualità architettonica dell’intervento e la coerenza con i caratteri del contesto in cui l’impianto si inserisce.

Edilizia e urbanistica – Impianti di telecomunicazione – Stazioni radio base – Permesso di costruire – Prescrizione – Limitazioni in altezza – Deve esser motivata e ragionevole

L’introduzione, da parte di un Comune, di una misura di governo del territorio come la previsione dell’altezza massima di una stazione radio base (nel caso di specie stabilità in sei metri) si giustifica solo se è conforme al principio di ragionevolezza, è supportata da un’adeguata motivazione ed è frutto di risultanze acquisite attraverso un’istruttoria idonea a dimostrare la ragionevolezza della misura e l’idoneità della stessa rispetto al fine perseguito; inoltre, non può in ogni caso impedire la capillare distribuzione del servizio di telefonia mobile sull’intero territorio comunale, imponendosi quindi un equo contemperamento tra l’interesse al decoro urbano (nella fattispecie perseguito, appunto, dal Comune mediante la limitazione dell’altezza massima dell’impianto) e l’interesse alla piena ed efficiente copertura di rete.