NOTA A CONSIGLIO DI STATO - ADUNANZA PLENARIA

SENTENZA 9 aprile 2021, n. 6

In materia di occupazione cd. Acquisitiva, il giudicato civile sull’estinzione per prescrizione del diritto di risarcimento per equivalente preclude la proposizione della domanda di risarcimento in forma specifica in un successivo giudizio amministrativo.

Di DANIELA D'AMICO

SOMMARIO: 1. Vicenda processuale e ordinanza di rimessione del Consiglio di Stato n. 6531/2020; 2. Pronuncia dell’Adunanza Plenaria; 3. Conclusioni.

1. Vicenda processuale e ordinanza di rimessione del Consiglio di Stato n. 6531/2020.

Il Supremo Consesso adito parte dalla ricostruzione della vicenda processuale, in quanto la ritiene funzionale allo scopo di comprendere meglio gli approdi ermeneutici e i principi di diritto ai quali giunge il medesimo.

Nel dettaglio, con decreto del Presidente della Giunta regionale della Sardegna n. 5/1199/249 del 18 luglio 1977, l’ente ospedaliero Ospedali Riuniti Cagliari veniva autorizzato ad occupare d’urgenza dei terreni di proprietà di soggetti privati per la realizzazione del Nuovo Ospedale Civile.

Al decreto di occupazione d’urgenza, tuttavia, non faceva seguito il provvedimento finale d’esproprio, pur in presenza dell’effettiva utilizzazione e della trasformazione delle aree, attestata dalla conclusione dei lavori avvenuta entro il termine finale di occupazione delle aree del 1° settembre 1983.

In ragione di ciò, l’Azienda U.S.L. n. 21 di Cagliari, succeduta ex lege agli Ospedali Riuniti, approvava, con delibera dell’amministratore straordinario gli schemi di un accordo bonario di cessione volontaria delle aree già occupate per la realizzazione dell’ospedale in questione.

Tuttavia tale deliberazione, a causa delle riscontrate difficoltà di finanziamento, veniva in seguito annullata con provvedimento dello stesso amministratore straordinario.

Con atto di citazione notificato il 24 giugno 1999, gli eredi di una dei proprietari dei terreni occupati convenivano in giudizio, dinanzi al Tribunale ordinario di Cagliari, l’Azienda sanitaria locale chiedendo: in via principale, la condanna al pagamento delle somme indicate nell’atto di transazione per la cessione dei terreni in questione; in via subordinata, nell’ipotesi in cui la transazione non fosse riconosciuta vincolante e opponibile, la condanna dei suddetti enti al pagamento della somma corrispondente al valore di mercato dei terreni illegittimamente occupati oltre al risarcimento del danno patito e patiendo; in via alternativa alle conclusioni subordinate che precedono, al risarcimento del danno patito e patiendo anche secondo equità; in ogni caso, la condanna degli enti alla corresponsione della indennità conseguente alla patita occupazione abusiva.

Con la sentenza n. 2860 del 22 novembre 2006, il Tribunale ordinario di Cagliari respingeva la domanda principale e dichiarava prescritto il diritto al risarcimento del danno.

La sentenza, non impugnata, passava in giudicato.

Gli eredi dell’originaria proprietaria, con ricorso depositato il 3 settembre 2018, adivano il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna e, in ragione della protratta occupazione dei terreni sine titulo, chiedevano: accertarsi l’illegittima occupazione dei terreni di proprietà dei ricorrenti e condannarsi le amministrazioni resistenti, eventualmente anche in solido, al risarcimento del danno in forma specifica attraverso il rilascio dei terreni, previa rimessione in pristino, ed alla corresponsione dei danni conseguenti alla illegittima occupazione, con rivalutazione ed interessi legali.

Il TAR, con la sentenza n. 408 del 13 maggio 2019, in applicazione del cd. primato della ragione più liquida, accoglieva l’eccezione di giudicato sollevata dalle amministrazioni resistenti in relazione alla citata sentenza n. 2860/2006 del Tribunale ordinario di Cagliari.

Avverso tale sentenza gli originari ricorrenti proponevano appello, deducendo un unico complesso motivo, rubricato violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2909 del Codice Civile. Erroneità nei presupposti di fatto e normativi. Violazione e/o falsa applicazione di legge, T.U. delle Espropriazioni, in particolare assumendo la diversità della domanda proposta nel giudizio civile rispetto a quella proposta nel presente giudizio e il conseguente erroneo accoglimento dell’eccezione di giudicato.

Nella sostanza, a dire degli appellanti, mentre essi all’epoca della proposizione della domanda dinanzi al giudice civile – per la prassi nazionale e il diritto vivente costituito dalla giurisprudenza della Corte di cassazione (a partire dalla sentenza Sez. Un. n. 1464/1983) – potevano chiedere non la restituzione del bene, ma unicamente il risarcimento del danno per equivalente, attualmente, per effetto del mutato quadro normativo e giurisprudenziale, potrebbero finalmente proporre la domanda di restituzione del bene, che nulla avrebbe a che vedere – attesa la diversità di petitum e causa petendi – con quella risarcitoria proposta in sede civile, precisando, altresì, che la domanda restitutoria, configurandosi sostanzialmente in una azione di rivendicazione, non è soggetta ad alcun termine di prescrizione.

All’esito dell’udienza pubblica del 9 luglio 2020 la Quarta Sezione del Consiglio di Stato, investita della causa d’appello, ha pronunciato l’ordinanza n. 6531/2020, con la quale, ai sensi dell’art. 99, comma 1, c.p.a., ha rimesso la causa all’Adunanza plenaria sulle seguenti questioni:

1. a) se – in caso di occupazione illegittima, a fronte di un giudicato civile di rigetto della domanda di risarcimento del danno per l’equivalente del valore di mercato del bene illegittimamente occupato, formatosi con una sentenza emessa quando vi era la prassi nazionale che dava rilievo alla occupazione appropriativa o accessione invertita – sia precluso l’esercizio attuale dell’azione di risarcimento del danno in forma specifica attraverso il rilascio dei terreni, previa rimessione in pristino;
2. b) in caso positivo, se l’effetto preclusivo derivante dal giudicato civile di rigetto della domanda di risarcimento del danno, per l’equivalente del valore di mercato del bene illegittimamente occupato, sia subordinato alla sussistenza in tale pronuncia (e nel dispositivo) della formale, chiara e univoca statuizione costitutiva sul trasferimento del bene in favore dell’Amministrazione in base alla occupazione appropriativa ovvero se a tali fini sia sufficiente che – in motivazione – la pronuncia abbia unicamente (eventualmente anche per implicito) fatto riferimento a tale istituto per giungere al rigetto della domanda risarcitoria;
3. c) come possa influire sull’esito del giudizio il principio, per il quale – nel caso di occupazione senza titolo del terreno occupato dall’amministrazione – si applica sul piano sostanziale l’art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001, con la conseguente possibilità ormai riconosciuta dalla giurisprudenza di disporre la conversione della domanda nel corso del giudizio, e dunque di ritenere ammissibile il rimedio di tutela da esso previsto, basato sulla diversità della causa petendi e del petitum (riferibili a posizioni di interesse legittimo correlativo al potere di acquisizione) rispetto alle domande di risarcimento o di restituzione (riferibili alla tutela del diritto di proprietà in quanto tale);
4. d) per il caso in cui ritenga che gli appellanti sono ancora proprietari del bene (aventi pertanto titolo a chiedere l’emanazione del provvedimento discrezionale previsto dall’art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001), se – nel caso di emanazione dell’atto di acquisizione – l’Autorità debba disporre unicamente il pagamento del controvalore del terreno e non anche ulteriori importi a titolo di risarcimento del danno, in considerazione del giudicato civile, che a suo tempo ha respinto la domanda risarcitoria (sia pure per equivalente).

La Sezione rimettente rileva che la soluzione della questione presuppone:

- per un verso, la corretta definizione del rapporto tra le due forme di tutela esperite nei due giudizi, tenendo, altresì, conto dei principi affermati dall’Adunanza Plenaria con le sentenze nn. 2, 3 e 4 del 2020, circa la possibilità di convertire – anche in sede d’appello – la domanda di restituzione, basata sulla lesione del diritto di proprietà, nella domanda di applicazione dell’art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001, basata sulla lesione dell’interesse legittimo pretensivo disciplinato da tale disposizione;

- per altro verso, stante un contrasto all’interno della giurisprudenza Consiglio di Stato, l’individuazione degli effetti delle novità normative, nonché del cambiamento dell’orientamento giurisprudenziale, per l’effetto della presa di posizione della C.EDU, sviluppatosi sulle forme di tutela esperibili avverso l’occupazione sine titulo di immobili da parte della pubblica amministrazione, per individuare se la domanda formulata in primo grado sia nuova rispetto a quella decisa dal giudice civile;

- per altro verso ancora, il rapporto tra giudicato nazionale e diritto dell’Unione europea e della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

2. Pronuncia dell’Adunanza Plenaria.

L’Adunanza Plenaria adita chiarisce, in via immediata, che la soluzione delle questioni rimesse non può che passare attraverso l’interpretazione della suddetta sentenza civile n. 2860/2006 del Tribunale ordinario di Cagliari e l’individuazione dei limiti oggettivi del giudicato formatosi su tale sentenza, rimasta inoppugnata e quindi divenuta irrevocabile.

Più in generale, si tratta di risolvere la questione se, e in presenza di quali presupposti, il giudicato civile di rigetto, per intervenuta prescrizione del diritto fatto valere in giudizio, di una domanda di risarcimento (per equivalente) dei danni da perdita della proprietà sul suolo per effetto dell’occupazione illegittima e della trasformazione irreversibile del bene da parte della pubblica amministrazione, in applicazione dell’istituto (ormai superato) di creazione giurisprudenziale della cd. occupazione acquisitiva, precluda l’esercizio di un’azione di risarcimento in forma specifica diretta alla restituzione dell’eadem res previa rimessione in pristino.

In primo luogo, il Supremo Collegio osserva che, secondo consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa e civile, l’interpretazione del giudicato formatosi su una sentenza civile pronunciata a definizione di un giudizio ordinario di cognizione, va effettuata alla stregua non soltanto del dispositivo della sentenza, ma anche della sua motivazione: infatti, il contenuto decisorio di una sentenza è rappresentato, ai fini della delimitazione dell’estensione del relativo giudicato, non solo dal dispositivo, ma anche dalle affermazioni e dagli accertamenti contenuti nella motivazione, nei limiti in cui essi costituiscano una parte della decisione e risolvano questioni facenti parte del thema decidendum (v. in tal senso, ex plurimis, Cons Stato, Sez. III, 16 novembre 2018, n. 6471; Cass. civ., Sez. 1, 8 giugno 2007, n. 13513; Cass. civ., Sez. 2, 27 ottobre 1994, n. 8865).

La posizione della giurisprudenza, condivisa dalla pronuncia dell’Adunanza Plenaria in commento per ragioni di economia processuale e di garanzia della certezza e stabilità dei rapporti giuridici, è attestata su una concezione estensiva dei limiti oggettivi del giudicato, per cui il giudicato sostanziale ex art. 2909 c.c si forma su tutto ciò che ha costituito oggetto della decisione, compresi gli accertamenti in fatto e in diritto, i quali rappresentino le premesse necessarie e il fondamento logico-giuridico della pronuncia finale, spiegando, quindi, la sua autorità non solo sulla situazione giuridica soggettiva fatta valere con la domanda giudiziale (cd. giudicato esplicito), ma estendendosi agli accertamenti che si ricollegano in modo inscindibile con la decisione e ne formano il presupposto, così da coprire tutto quanto rappresenta il fondamento logico-giuridico della statuizione finale (cd. giudicato implicito).

In particolare, il giudicato implicito si estende anche alla questione pregiudiziale di merito rispetto ad altra di carattere dipendente su cui si sia formato il giudicato esplicito, senza che a tal fine sia necessaria la proposizione, in via principale o riconvenzionale, di una domanda di parte volta a trasformare la questione pregiudiziale in causa pregiudiziale ai sensi dell’art. 34 c.p.c., allorché la seconda sia legata alla prima da un nesso di dipendenza così indissolubile da non poter essere decisa senza la preventiva decisione di quella pregiudiziale.

Ciò, a condizione che dalla sentenza emerga che gli aspetti del rapporto su cui verte la questione pregiudiziale abbiano formato oggetto di una valutazione effettiva, il che, ad esempio, è da escludere allorquando la decisione sia stata adottata in applicazione del cd. primato della ragione più liquida e la soluzione della causa sia basata su una o più questioni assorbenti, oppure si sia in presenza di un obiter dictum privo di relazione causale con il decisum (Cass. Civ., Sez. 1, Sentenza n. 5264 del 17/03/2015; Cass. civ., Sez. 3, 8 ottobre 1997, n. 9775; Cass. n. 7140/2002; Cass. n. 11672/2007; Cass. civ., Sez. 3, Sentenza 8 novembre 2006, n. 23871).

L’Adunanza Plenaria precisa che l’individuazione, in modo più o meno estensivo, dell’oggetto del processo e del giudicato si riflette, oltre che su una serie di altri istituti processuali (quali la litispendenza, la continenza, la competenza, la connessione, il regime delle impugnazioni, ecc.), anche su quello della modificazione della domanda (nelle forme della mutatio o della emendatio libelli), nel senso che, quanto più si estendono i limiti oggettivi del giudicato, tanto più ampia dovrà essere concepita la facoltà di modifica delle domande in corso di giudizio.

In tale prospettiva, la condivisa concezione estensiva dei limiti oggettivi del giudicato su un piano generale appare senz’altro coerente con il principio richiamato nell’ordinanza di rimessione, per il quale – nel caso di occupazione illegittima del terreno da parte dell’amministrazione – si applica sul piano sostanziale l’art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001, con la conseguente possibilità di convertire la domanda nel corso del giudizio e quindi di ritenere ammissibile il rimedio di tutela da esso previsto, sebbene basato sulla diversità della causa petendi e del petitum (riferibili a una posizione di interesse legittimo correlativo al potere di acquisizione) rispetto alle domande di risarcimento o di restituzione (riferibili alla tutela del diritto di proprietà in quanto tale) proposte in origine.

Al tal proposito la sentenza in esame chiarisce che l’operatività di tale principio presuppone che la questione sia ancora sub iudice e non si sia formato un giudicato sull’una o l’altra delle domande proposte e sulle eventuali questioni pregiudiziali, per cui lo stesso non ha modo di influire sul giudizio de quo, il quale è connotato dalla già intervenuta formazione del giudicato civile di rigetto della domanda risarcitoria per equivalente del danno da perdita della proprietà.

Procedendo in applicazione delle evidenziate coordinate ermeneutiche alla individuazione dei limiti oggettivi del giudicato formatosi sulla sentenza n. 2860/2006 del Tribunale ordinario di Cagliari, il Supremo Consesso osserva che:

- nel percorso motivazionale di detta sentenza, la statuizione di rigetto della domanda di risarcimento per equivalente del danno da perdita della proprietà, per intervenuta prescrizione quinquennale, si fonda sulla ricostruzione della fattispecie dedotta in giudizio a sostegno della pretesa risarcitoria in termini di cd. occupazione acquisitiva;

- nel contempo, la sentenza esclude espressamente la configurabilità della cd. occupazione usurpativa, inidonea a modificare il regime proprietario del bene illegittimamente occupato e trasformato dall’amministrazione in assenza di dichiarazione di pubblica utilità valida ed efficace, ed integrante un illecito permanente;

- l’accertamento – effettivo e specifico – del perfezionamento della fattispecie della cd. occupazione acquisitiva costituisce, nell’iter motivazionale della sentenza civile all’esame, un passaggio logico necessario per qualificare l’occupazione illegittima e la trasformazione irreversibile del bene come illecito istantaneo (ad effetti permanenti) ed individuare il dies a quo del termine di prescrizione quinquennale alla data di scadenza del termine dell’occupazione legittima (nella specie, scaduto il 1° settembre 1983), e per affermare la trasformazione del regime proprietario.

Il giudicato si è, dunque, formato, oltre che sull’inesistenza del diritto al risarcimento dei danni perché estinto per prescrizione (oggetto immediato della statuizione finale), anche sul perfezionamento della fattispecie della cd. occupazione acquisitiva e sui relativi effetti di estinzione della proprietà sul suolo in capo all’originaria proprietaria e di acquisizione della proprietà sullo stesso bene in capo all’amministrazione costruttrice, in quanto antecedenti logici necessari della statuizione finale (oggetto mediato).

In ordine a tale ultimo punto, come evidenziato ab initio dall’Adunanza Plenaria, risulta irrilevante ai fini della configurabilità del giudicato implicito sul regime proprietario scaturito dalla cd. occupazione acquisitiva la mancata adozione, nella sentenza e nel relativo dispositivo, di una formale ed espressa statuizione sul trasferimento del bene in favore dell’amministrazione, essendo sufficiente la presenza della statuizione nel corpo della motivazione della pronuncia.

Passando all’esame dell’effetto preclusivo scaturente da tale giudicato sulla domanda risarcitoria in forma specifica proposta nel presente giudizio, la sentenza in commento premette, in punto di qualificazione dell’azione restitutoria/riparatoria qui esercitata, che gli odierni appellanti sin dalle conclusioni del ricorso dinanzi al TAR, riproposte in appello, hanno chiesto la condanna delle amministrazioni resistenti al risarcimento del danno in forma specifica attraverso il rilascio dei terreni, previa rimessione in pristino, con ciò in modo chiaro e univoco proponendo azione (di natura personale e obbligatoria) di risarcimento dei danni in forma specifica ai sensi dell’art. 2058 c.c., e non già azione (di natura reale e petitoria) di rivendicazione ex art. 948 c.c., errando le parti ricorrenti e appellanti nell’affermazione della sostanziale assimilazione della prima azione alla seconda.

Trattasi, invero, di azioni diverse per causa petendi e petitum, ancorché dirette al raggiungimento dello stesso risultato pratico di recuperare la disponibilità materiale del bene: con l’azione di rivendicazione, di carattere reale, petitorio e reipersecutorio/ripristinatorio, l’attore agisce contro chi di fatto possegga e detenga la res, sia al fine di ottenere il riconoscimento del suo diritto di proprietà sia al fine di recuperare l’eadem res, a prescindere dall’accertamento di un illecito; l’azione di reintegrazione in forma specifica è, invece, un rimedio risarcitorio finalizzato alla rimozione delle conseguenze derivanti dall’evento lesivo tramite la produzione di una situazione materiale e giuridica corrispondente a quella che si sarebbe realizzata se non fosse intervenuto il fatto illecito produttivo del danno, il cui accoglimento è subordinato al ricorrere dei presupposti della responsabilità aquiliana ex art. 2043 c.c., cui si aggiungono i limiti della possibilità e della non eccessiva onerosità per l’autore dell’illecito previsti dall’art. 2058 c.c. 

Il TAR, nell’accogliere l’eccezione di giudicato, ha qualificato le pretese fatte valere nel giudizio de quo come sostanzialmente identiche a quelle fatte valere dinanzi al giudice civile ed ivi dichiarate prescritte, e quindi come pretese di natura risarcitoria.

Tale qualificazione della domanda non è stata impugnata con un motivo specifico d’appello. Sulla qualificazione della domanda sub specie di azione (personale e obbligatoria) di risarcimento in forma specifica si è, dunque, formato il giudicato interno.

Più nel dettaglio, in relazione al rapporto tra l’azione di risarcimento in forma specifica (esercitata nel giudizio amministrativo) e l’azione di risarcimento dei danni per equivalente (respinta con il giudicato civile), l’Adunanza Plenaria osserva che si tratta di due rimedi in rapporto di concorso alternativo, diretti all’attuazione dell’unico diritto alla reintegrazione della sfera giuridica lesa che trova la sua fonte nella medesima fattispecie di illecito, con la particolarità che l’effetto programmato dalla norma al verificarsi della fattispecie si determina, nel suo specifico contenuto, con riguardo alla scelta compiuta dal titolare circa l’una o l’altra forma di tutela.

L’alternatività dei due rimedi trova conferma nella consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato, formatasi in sede di giurisdizione esclusiva con specifico riferimento a fattispecie di occupazione illegittima del bene da parte della pubblica amministrazione, che consente la scelta in corso di giudizio per una delle due modalità, qualificandola come ammissibile emendatio libelli anziché come vietata mutatio (ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, nn. 306/2014 e 3331/2011).

Pertanto, pur completandosi la fattispecie multipla con la proposizione della domanda e con l’opzione esercitata dall’attore a favore dell’una o dell’altra forma di tutela, il diritto rimane unico, come unica rimane la posizione giuridica sostanziale fatta valere in giudizio, con la conseguenza che il giudicato di rigetto della prima domanda (nella specie, quella di risarcimento per equivalente) preclude una nuova azione sulla seconda (nella specie, quella di risarcimento in forma specifica). L’Adunanza Plenaria statuisce ancora che la domanda di risarcimento in forma specifica è, altresì, preclusa in ragione dell’incompatibilità indiretta con il giudicato formatosi sul regime proprietario del bene richiesto in restituzione, in particolare sull’effetto acquisitivo, nella logica dell’istituto dell’occupazione appropriativa, determinatosi in capo all’amministrazione costruttrice dell’opera pubblica, presupponendo invero l’azionabilità del diritto al risarcimento dei danni in forma specifica (tramite domanda di rilascio previa rimessione in pristino) la titolarità della proprietà del bene leso in capo all’attore, incompatibile con il giudicato implicito formatosi sul perfezionamento della fattispecie dell’acquisto della proprietà a titolo originario in capo all’amministrazione.

Ulteriore tematica affrontata dal Supremo Collegio, ancorché non rilevante ai fini della decisione, ma pur sempre da esaminare dall’ Adunanza Plenaria nell’esercizio della sua funzione nomofilattica attesa la stretta connessione con l’oggetto delle questioni deferite con l’ordinanza di rimessione, è se il detto giudicato civile precluda, o meno, l’esercizio di un’azione reale di rivendicazione del bene, oppure, ancora, l’esercizio di un’azione ex artt. 31 e 117 c.p.a. avverso il silenzio dell’amministrazione sull’istanza di provvedere ai sensi dell’art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001.

Infatti, l’esito di accoglimento dell’eccezione di giudicato non muterebbe neppure, qualora gli appellanti avessero proposto azione reale di rivendicazione ex artt. 948 c.c., in quanto anche l’esercizio dell’azione di rivendica da parte del privato nei confronti dell’amministrazione è precluso in ragione della incompatibilità diretta del diritto di proprietà fatto valere con l’azione di rivendicazione rispetto al diritto di proprietà acquisito dall’amministrazione oggetto dell’accertamento passato in giudicato.

Non diversamente, anche l’eventuale azione ex artt. 31 e 117 c.p.a. avverso il silenzio della pubblica amministrazione sull’istanza di provvedere ai sensi dell’art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001 sarebbe impedita dalla trasformazione del regime proprietario (oggetto di giudicato); tale istituto, a norma del comma 8, è sì applicabile ai fatti anteriori, ma trova comunque il suo limite nei rapporti esauriti, quali quelli definiti con autorità di cosa giudicata (Corte Cost. n. 71/1995; Ad. plen., n. 2/2016).

L’ Adunanza Plenaria rileva, altresì, che, nella fattispecie concreta sub iudice, sussisteva la possibilità per la proprietaria (e successivamente per i suoi eredi) di proporre l’azione risarcitoria per equivalente entro il termine di prescrizione quinquennale decorrente dalla scadenza del periodo di occupazione legittima, essendo l’overruling della Corte di cassazione, con la pronuncia della sentenza Sez. Un. n. 1464 del 26 febbraio 1983, intervenuto addirittura prima della data di decorrenza del termine prescrizionale (1° settembre 1983), ed avendo la giurisprudenza anche negli anni immediatamente successivi ripetutamente affermato il principio per cui il dies a quo andava individuato al momento della irreversibile trasformazione del fondo rispettivamente alla scadenza del periodo di occupazione legittima, con la conseguenza che, nella specie, la proprietaria dante causa degli appellanti aveva anche la concreta possibilità di impedire il compimento del termine di prescrizione attraverso eventuali atti interruttivi.

Il Supremo Collegio rimarca, inoltre, che, nelle more del giudizio di primo grado svoltosi dinanzi al Tribunale ordinario di Cagliari (instaurato nel 1999 e concluso nel 2006), sono intervenute le prime sentenze della Corte EDU (v. le sentenze 30 maggio 2000, Belvedere Alberghiera s.r.l. c. Italia; 15 e 29 luglio 2004, Scordino c. Italia; 19 maggio 2005, Acciardi c. Italia; 15 luglio 2005, Carletta c. Italia), oltre alle prime pronunce nazionali (quale, ad es., A.P. n. 2/2005), che hanno affermato il contrasto dell’istituto della cd. occupazione acquisitiva e di ogni forma di cd. espropriazione indiretta con la Convenzione EDU, sicché la parte privata ben avrebbe potuto (e dovuto, secondo criteri di ordinaria diligenza) impugnare la sentenza di primo grado facendo valere il sopravvenuto mutamento del quadro giurisprudenziale.

Quanto alla questione relativa alla forza di resistenza del giudicato nazionale in caso di eventuale contrasto con il diritto dell’Unione Europea, pure accennata dall’ordinanza di rimessione, la sentenza in commento osserva che la questione è irrilevante ai fini della decisione della controversia, in quanto: in primo luogo, la disciplina del regime di proprietà, in cui deve ritenersi compresa la disciplina dell’espropriazione pubblica e della proprietà pubblica, a norma del combinato disposto degli artt. 4, comma 1, e 5, comma 2, TUE e 345 TFUE esula dalle competenze attribuite all’Unione e appartiene dunque alla competenza degli Stati membri, salvi eventuali profili di violazione del principio fondamentale di non discriminazione e del diritto di stabilimento; in secondo luogo, ai sensi dell’art. 6, commi 1 e 2, TUE, l’adesione dell’Unione alla Convenzione EDU non modifica o estende le competenze dell’Unione definite nei Trattati.

Ad ogni modo, la Corte di giustizia UE  ha ripetutamente sottolineato l’importanza che il principio dell’autorità di cosa giudicata riveste sia nell’ordinamento giuridico comunitario sia negli ordinamenti giuridici nazionali, rilevando che il diritto europeo non impone a un giudice nazionale di disapplicare le norme processuali interne che attribuiscono autorità di cosa giudicata ad una decisione, anche quando ciò permetterebbe di porre rimedio ad una violazione del diritto dell’Unione da parte di tale decisione (v. ex plurimis, sentenza 11 settembre 2019, causa C-676/17, con ulteriori richiami; Corte giust., 16 marzo 2006, causa C-234/04; 1° giugno 1999, causa C-126/97), salva l’ipotesi, assolutamente eccezionale, di discriminazione tra situazioni di diritto europeo e situazioni di diritto interno, ovvero di pratica impossibilità o eccessiva difficoltà di esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento europeo.

Per quanto, invece, attiene alla problematica individuata dall’ordinanza di rimessione del giudicato civile in contrasto con il diritto convenzionale della CEDU, l’Adunanza Plenaria rileva che, con riferimento al caso sub iudice, gli eredi dell’originaria proprietaria, non impugnando la sentenza di primo grado del Tribunale ordinario di Cagliari, non hanno esaurito i rimedi processuali interni, con la conseguente mancata integrazione della condizione imprescindibile per la legittimazione a ricorrere alla Corte EDU, né, tantomeno, hanno adìto la Corte entro il termine di decadenza di sei mesi dalla pronuncia nazionale definitiva di ultima istanza, stabilito dall’art. 35, comma 1, della CEDU.

In assenza di una pronuncia della Corte EDU sulla controversia decisa con la sentenza nazionale passata in giudicato, non può, quindi, porsi la questione concreta circa l’obbligo di esecuzione ai sensi dell’art. 46 della Convenzione e di disapplicazione diretta del giudicato civile formatosi inter partes.

Il Supremo Collegio osserva, inoltre, che, premesso che, a differenza di quanto accade per il diritto eurounitario, il giudice comune nazionale non può disapplicare la norma interna che ritenga incompatibile con la CEDU, dovendo invece, laddove ravvisi un contrasto tra la prima e la seconda non risolvibile con lo strumento dell’interpretazione convenzionalmente conforme, sollevare questione di legittimità costituzionale per violazione dell’art. 117, comma 1, Cost., la Corte Costituzionale, con le sentenze n. 123/2017 e n. 93/2018, ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 106 c.p.a.. e 395 e 396 c.p.c. (per il processo amministrativo) e degli artt. 395 e 396 c.p.c. (per il processo civile), censurati per violazione dell’art. 117, comma 1, Cost., nella parte in cui non prevedono un diverso caso di revocazione della sentenza quando ciò sia necessario, ai sensi dell’art. 46, comma 1, CEDU, per conformarsi a una sentenza definitiva della Corte EDU.

La Corte Costituzionale ha escluso la sussistenza di un obbligo convenzionale generale di riapertura dei processi, diversi da quelli penali, allorquando ciò sia necessario per conformarsi a una sentenza della Corte EDU di accertamento della violazione.

La sentenza in commento afferma, dunque, che deve scartarsi la possibilità di una riapertura generalizzata dei processi – siano essi civili che amministrativi – definiti con sentenza passata in giudicato, nelle quali sia stata fatta applicazione dell’istituto pretorio della cd. occupazione acquisitiva, e di una disapplicazione dei relativi giudicati.

Alla luce delle considerazioni tutte sopra svolte, in risposta ai primi due quesiti deferiti all’Adunanza Plenaria devono essere formulati i seguenti principi di diritto:

(i) In caso di occupazione illegittima, a fronte di un giudicato civile di rigetto della domanda di risarcimento del danno per l’equivalente del valore di mercato del bene illegittimamente occupato dalla pubblica amministrazione, formatosi su una sentenza irrevocabile contenente l’accertamento del perfezionamento della fattispecie della cd. occupazione acquisitiva, alle parti e ai loro eredi o aventi causa è precluso il successivo esercizio, in relazione al medesimo bene, sia dell’azione (di natura personale e obbligatoria) di risarcimento del danno in forma specifica attraverso la restituzione del bene previa rimessione in pristino, sia dell’azione (di natura reale, petitoria e reipersecutoria) di rivendicazione, sia dell’azione ex artt. 31 e 117 c.p.a. avverso il silenzio serbato dall’amministrazione sull’istanza di provvedere ai sensi dell’art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001.

(ii) Ai fini della produzione di tale effetto preclusivo non è necessario che la sentenza passata in giudicato contenga un’espressa e formale statuizione sul trasferimento del bene in favore dell’amministrazione, essendo sufficiente che, sulla base di un’interpretazione logico-sistematica della parte-motiva in combinazione con la parte-dispositiva della sentenza, nel caso concreto si possa ravvisare un accertamento, anche implicito, del perfezionamento della fattispecie della cd. occupazione acquisitiva e dei relativi effetti sul regime proprietario del bene, purché si tratti di accertamento effettivo e costituente un necessario antecedente logico della statuizione finale di rigetto.

Restano assorbiti gli ulteriori quesiti, presupponenti la mancata formazione del giudicato sul regime proprietario del bene; presupposto negativo, nella specie da escludere.

La pronuncia n. 6/2021 dell’Adunanza Plenaria è una pronuncia complessa e ricca di contenuti che affronta, come visto, una serie di questioni soprattutto processuali, ma anche sostanziali alquanto interessanti.

La prima questione è quella relativa ai limiti oggettivi del giudicato, per la quale il Supremo Collegio condivide la tesi estensiva che ricomprende nel giudicato la decisione sia sul petitum immediato che  su quello mediato, con la conseguenza che il giudicato copre anche le questioni che siano qualificabili come antecedenti logico-giuridici della questione principale della sentenza, verificandosi tale circostanza anche quando non vi è enunciazione della statuizione sull’oggetto mediato nel dispositivo della sentenza, ma solo nel corpo della motivazione della medesima sentenza.

La seconda questione di cui si occupa la pronuncia esaminata è quella afferente alla mera alternatività dei rimedi risarcitori in forma equivalente e in forma specifica a tutela del medesimo diritto al risarcimento del danno subito per effetto dell’atto illecito altrui, con l’effetto che il giudicato formatosi sull’una preclude la proposizione dell’altra in un successivo e differente giudizio.

La terza questione che chiariscono i giudici di Palazzo Spada, in ossequio alla funzione nomofilattica del Supremo Collegio, attiene alla statuizione per cui le azioni di risarcimento in forma specifica, di rivendicazione e avverso il silenzio per la mancata adozione del provvedimento di cui all’art. 42-bis D.P.R. n. 327/2001 presuppongono tutte la titolarità del diritto di proprietà sul bene e, pertanto, non sono proponibili laddove sia intervenuto un giudicato sulla trasformazione del regime proprietario.    

Altra questione oggetto di attenzione di tale pronuncia è quella corrispondente ai rapporti tra diritto interno e diritto eurounitario e convenzionale, chiarendo: da un lato, che  il regime della proprietà, in cui rientra anche la materia dell’espropriazione per pubblica utilità, non costituisce appannaggio della competenza legislativa dell’UE e che le norme interne che regolano il giudicato non possono essere disapplicate dal giudice nazionale, tranne le eccezioni che individua la stessa giurisprudenza della CGUE, riportata dall’Adunanza; dall’altro, che non sussiste l’obbligo di una riapertura generalizzata dei processi – siano essi civili che amministrativi – definiti con sentenza passata in giudicato per conformarsi ad una sentenza della C.EDU, nelle quali sia stata fatta applicazione dell’istituto pretorio della cd. occupazione acquisitiva, e di una disapplicazione dei relativi giudicati.

Oltre a tali statuizioni di notevole importanza per il giudizio de quo e per gli interpreti tutti, il Supremo Consesso afferma la sussistenza della concreta possibilità degli attori sia di notificare l’originario atto di citazione entro il termine di prescrizione (ricorrendo anche ad eventuali atti interruttivi per evitare il compimento del termine prescrizionale) sia il potere-dovere di impugnare la sentenza di primo grado del G.O. proprio per rilevare il mutato assetto normativo e, soprattutto, giurisprudenziale sulla questione oggetto del giudizio, nel pieno rispetto dell’ordinaria diligenza.

Pertanto, i giudici dell’Adunanza Plenaria tornano, ancora una volta, a riconoscere grande importanza alla diligenza, rientrante nel più generale dovere di correttezza e buona fede, che trova il suo fondamento normativo nel dovere di solidarietà sociale di cui all’art. 2 Cost.