L’efficacia temporale delle graduatorie concorsuali tra regime generale e specificità: dalla vigenza triennale per gli Enti Locali alla deroga quadriennale per il reclutamento in Polizia Locale introdotta

dal convertito decreto-legge n. 144/2026

Di Pasquale Iorio *

Abstract

Il presente contributo esamina la progressiva frammentazione della disciplina sulla vigenza delle graduatorie concorsuali, analizzando il passaggio dal regime generale biennale, alle finestre speciali triennali e quadriennali (introdotte con il recente decreto-legge n. 144/2026, convertito, con modificazioni, in Legge n. 174/2026) per gli Enti Locali e i Corpi della Polizia Locale. L’indagine evidenzia le tensioni tra esigenze assunzionali emergenziali, certezza dei rapporti giuridici e salvaguardia del principio costituzionale del merito aggiornato e del ricambio generazionale.

This paper examines the progressive fragmentation of the regulations governing the validity of recruitment ranking lists, analyzing the shift from the general two-year validity period to the special three- and four-year windows (introduced by the recent decreto-legge no. 144/2026, converted, with amendments, into Legge no. 174/2026) for local authorities and local police forces. The study highlights the tensions between urgent hiring needs, legal certainty, and the safeguarding of the constitutional principle of merit, interpreted in a contemporary light, and generational renewal.

Sommario: 1. Inquadramento sistematico. – 2. Vettori dell’indagine e perimetro dell’analisi. – 3. La disciplina normativa e il principio di specialità e il nuovo regime. – 4. La temporanea deroga ratione materiae per le graduatorie della Polizia Locale. – 5. Il perfezionamento dell’atto finale di approvazione della graduatoria. – 6. Incidenza delle riapprovazioni e degli esiti del contenzioso sul termine di validità. – 7. La ridefinizione dell’istituto dello scorrimento alla luce delle recenti riforme. – 8. Considerazioni conclusive: la parabola del reclutamento tra certezza del diritto e logiche emergenziali.

1. Inquadramento sistematico

Il sistema normativo nazionale, caratterizzato da un’articolata e talora stratificata complessità strutturale, trova il proprio asse portante nei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa. In tale quadro ordinamentale, la disciplina delle procedure di reclutamento nel pubblico impiego si erge a baluardo della trasparenza, dell’equità e della selezione meritocratica.

Le graduatorie concorsuali costituiscono, pertanto, lo strumento fondamentale per l’attuazione del principio del merito e per una razionale ed efficiente pianificazione della copertura dei posti vacanti nelle pubbliche amministrazioni. Esse rappresentano il momento finale e sintetico di un procedimento selettivo volto all’individuazione dei candidati maggiormente idonei e qualificati. Una volta formalmente approvate, tali elenchi, radicano posizioni di legittime aspettative sia in capo ai vincitori, che agli idonei.

Nondimeno, la disciplina concernente la vigenza temporale e le condizioni di utilizzabilità delle graduatorie concorsuali si presenta storicamente complessa e disorganica. Tale criticità discende non soltanto dalla congerie ed eterogeneità delle fonti normative sovrappostesi nel tempo, ma anche dai divergenti orientamenti giurisprudenziali - amministrativi e contabili - che ne hanno condizionato la concreta applicazione.

In particolare, il principio generale della validità biennale delle graduatorie, sancito dall’art. 35, comma 5-ter, del D.Lgs. n. 165/2001, ha alimentato un intenso dibattito dottrinale. Se le recenti evoluzioni giurisprudenziali hanno tentato di fare chiarezza su molteplici profili controversi, esse hanno, parimenti, evidenziato l’improrogabile esigenza di un riassetto normativo organico e sistematico, idoneo a garantire certezza del diritto e omogeneità applicativa, con specifico riguardo alle peculiarità del comparto degli Enti Locali, retto dalla disciplina speciale di cui al D.Lgs. n. 267/2000.

È in tale solco che si inserisce il presente contributo, il cui obiettivo è quello di vagliare criticamente i profili di maggior rilievo introdotti dal decreto-legge n. 25/2025, recante «Disposizioni urgenti in materia di reclutamento e funzionalità delle Pubbliche Amministrazioni» - convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 69/2025 - e dall’ulteriore tassello normativo di cui all’art. 2, comma 9, del recente decreto-legge n. 144/2026 (convertito, con modificazioni, in Legge n. 174/2026) in vigore dal giorno 8 agosto 2026 e relativo alla disciplina derogatoria temporanea per il reclutamento nei Corpi di Polizia Locale. Il contributo si propone di offrire una esegesi sistematica dell’impianto normativo relativo alle graduatorie concorsuali, volta a decifrare le implicazioni giuridico-operative di una sequenza normativa che incide direttamente sull’organizzazione amministrativa pubblica.

2. Vettori dell’indagine e perimetro dell’analisi

L’impostazione metodologica adottata nel presente lavoro muove da un approccio sistematico e interdisciplinare, preordinato a saldare il rigore dell’analisi esegetica del dato positivo con il vaglio critico dei formanti giurisprudenziali.

La ricerca privilegia il metodo analitico-comparativo: l’esame non si limita al raffronto tra i diversi livelli della normazione primaria e regolamentare, ma estende il proprio raggio d’azione agli indirizzi emersi nella prassi e nella giurisprudenza.

In dettaglio, si è proceduto a una ricognizione delle fonti rilevanti, muovendo dalle coordinate generali del D.Lgs. n. 165/2001[1], fino alla disciplina speciale dettata per il comparto locale dal D.Lgs. n. 267/2000[2] e tenendo conto dei regimi speciali di natura congiunturale introdotti per specifiche categorie di personale. Parallelamente sono stati scrutinati i principali arresti della giurisprudenza amministrativa e della Corte dei Conti (in sede di controllo e consultiva), onde ricostruire le oscillazioni interpretative e le ricadute sulla gestione del personale pubblico.

Tale approccio multilivello consente di pervenire a una ricostruzione coerente del quadro applicativo, ponendo in luce le persistenti aporie del sistema e prefigurando possibili opzioni ermeneutiche volte al punto di equilibrio tra le esigenze di flessibilità e pianificazione della P.A. e la tutela delle posizioni dei candidati idonei.

3. La disciplina normativa, il principio di specialità e il nuovo regime

L’art. 35, comma 5-ter, del D.Lgs. n. 165/2001, nella sua attuale formulazione^[3], stabilisce che «le graduatorie dei concorsi per il reclutamento del personale presso le amministrazioni pubbliche rimangono vigenti per un termine di due anni dalla data di approvazione. Sono fatti salvi i periodi di vigenza inferiori previsti da leggi regionali e quelli stabiliti per gli enti locali dall’articolo 91 del Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267».

Stando al tenore di quest’ultima disposizione «per gli enti locali le graduatorie concorsuali rimangono efficaci per un termine di tre anni dalla data di pubblicazione per l’eventuale copertura dei posti che si venissero a rendere successivamente vacanti e disponibili […][4]».

La riaffermazione dell’efficacia triennale delle graduatorie nel comparto locale[5], operata nel 2025, ha ricomposto un’annosa antinomia normativa. Nel vigore della precedente formulazione dell’art. 35, comma 5-ter, del D.Lgs. n. 165/2001 (come modificato dall’art. 1, comma 149, della Legge n. 160/2019), la generale riduzione a due anni della validità delle graduatorie aveva sollevato complessi dubbi circa l’applicabilità di tale termine anche ai Comuni, alle Province, alle Città Metropolitane e alle Unioni di Comuni, determinando un incerto regime di doppio binario.

In prima battuta, la giurisprudenza contabile[6] aveva ritenuto che la riforma introdotta dalla legge di bilancio per il 2020, avente natura generale, non avesse implicitamente abrogato l’art. 91 del TUEL. Ciò in virtù del principio lex posterior generalis non derogat priori speciali: l’efficacia temporale delle graduatorie comunali e provinciali avrebbe dovuto mantenere una durata triennale, differenziandosi dal biennio previsto per le amministrazioni statali.

Tuttavia, una lettura sistematica e contrapposta valorizzava il disposto dell’art. 91, comma 4, del TUEL in combinato disposto con l’art. 88 del medesimo testo unico. Quest’ultimo, nel disciplinare l’ordinamento degli uffici e del personale locale, formula un rinvio mobile e recettizio alle norme generali sul pubblico impiego (già D.Lgs. n. 29/1993, oggi D.Lgs. n. 165/2001)[7]. Ne conseguiva, secondo tale impostazione, la diretta ed immediata operatività del termine biennale del Testo Unico del Pubblico Impiego[8] anche nell’ordinamento degli enti locali[9], inteso quale principio generale inderogabile attuativo dell’art. 97 della Costituzione.

Ad accentuare l’incertezza era, da ultima, intervenuto la novella al d.P.R. n. 487/1994^[10], il cui art. 15, comma 7, ha ribadito la vigenza biennale delle graduatorie per la generalità delle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001[11], fatte salve le sole diverse previsioni delle leggi regionali.

Il quadro normativo è stato dapprima riordinato con il decreto-legge 25/2025[12], che ha fatto salvo espressamente il termine triennale del TUEL per gli Enti Locali. Ad esso si è aggiunto un ulteriore e incisivo tassello di specialità e temporalità: l’art. 2, comma 9, del decreto-legge n.144/2026[13], entrato in vigore lo scorso 8 agosto 2026, il quale stabilisce che, fino al 31 dicembre 2028, per le procedure assunzionali dei Corpi della Polizia Locale il termine di validità delle graduatorie è di quattro anni.

Si assiste, dunque, alla coesistenza di tre distinti regimi temporali di vigenza:

1. Regime generale ordinario[14] con vigenza biennale delle graduatorie, ai sensi dell’art. 35, comma 5-ter, D.Lgs. n. 165/2001);
2. Regime speciale ordinario Enti Locali con vigenza triennale delle graduatorie, ai sensi dell’art. 91, comma 4, del D.Lgs. n. 267/2000 e dell’art. 35, comma 5-ter, del D.Lgs. n. 165/2001;
3. Regime speciale e temporaneo Polizia Locale per gli anni 2026/2028, con vigenza quadriennale delle graduatorie, ai sensi dell’art. 2, comma 9, del decreto-legge n.144/2026 (convertito, con modificazioni, in Legge n. 174/2026).

Sotto il profilo tecnico, la norma del decreto-legge n. 144/2026 introduce una misura settoriale «al fine di garantire una tempestiva ed efficace risposta alle esigenze di sicurezza del territorio comunale, consentendo agli enti locali di utilizzare più a lungo le graduatorie già formate e di assicurare la copertura dei posti vacanti in modo coerente con le esigenze funzionali dei servizi resi alla collettività. La misura consente di far fronte a dichiarate carenze di organico e note difficoltà operative che si riflettono sulla presenza sul territorio, sulla gestione della viabilità, sui controlli e sull’assistenza ai cittadini. In questo contesto, l’allungamento del termine di validità delle graduatorie per le procedure assunzionali consente agli enti locali di utilizzare più a lungo le selezioni già concluse, riducendo il rischio di vuoti di servizio. La ratio è, dunque, quella di garantire una risposta tempestiva ed efficace alle esigenze di sicurezza del territorio comunale, evitando che la scadenza ravvicinata delle graduatorie impedisca l'assunzione di personale idoneo, soprattutto nei contesti - maggiormente coinvolti - delle grandi città»[15].

Nel caso di specie si tratta di norma speciale ed eccezionale che deroga temporaneamente, fino al 31 dicembre 2028, al termine triennale di cui all’art. 91, comma 4, TUEL per le sole graduatorie relative ai ruoli della Polizia Locale.

In termini di efficacia temporale, né la novella del 2025, né l’art. 2, comma 9, del citato D.L. n. 144/2026 possiedono natura di norme di interpretazione autentica.

Non trattandosi, però, di norma di interpretazione autentica la sua efficacia retroattiva non può essere presunta. Solo tali disposizioni, attesa la loro specificità tesa alla esplicazione del contenuto originario della norma interpretata, producono effetti anche per il tempo trascorso.

Le norme non interpretative, come quella del caso di specie, introducono disposizioni nuove e autonome rispetto alla disciplina precedente, senza limitarsi a chiarire disposizioni oscure già esistenti. Pertanto, in funzione del loro carattere innovativo, l’applicazione è generalmente proiettata nel futuro, rispettando il principio tutela la certezza del diritto e garanzia della coerenza del sistema normativo.

Non avendo, la norma in commento, nulla detto in relazione ad una eventuale irretroattività, appare in piena aderenza a quanto sancito dal brocardo ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit: dove la legge volle, parlò; dove non volle, tacque. Essenziale principio che consente di desumere che ciò che non è scritto in una legge, si presume non sia stato voluto dal legislatore. Con la conseguenza che le graduatorie vigenti al 15 marzo 2025 conserveranno una validità biennale, mentre quelle approvate a far data da questo giorno avranno una durata di tre anni.

La dottrina ha sottolineato che «la ragione della prevalenza della lex posterior è, con ogni evidenza, squisitamente politica: se infatti, con riferimento ad una certa situazione di vita, il legislatore decide di regolamentare in modo diverso da quanto stabilito da una norma anteriore l’assetto degli interessi coinvolti, è perché ritiene la nuova valutazione, a suo insindacabile giudizio politico, più adeguata della precedente a soddisfare gli interessi generali della società, in una parola: più “giusta”. Il che, sempre dal punto di vista della logica connessa a quella scelta politica, dovrebbe inevitabilmente portare ad applicare la nuova disciplina a tutte indistintamente le situazioni di fatto riconducibili sotto la nuova norma a prescindere dal momento della loro verificazione, quindi anche a quelle pregresse; attribuendo così all’ultima norma un ambito temporale di efficacia “indefinito” (e quindi “illimitato”). Di fronte all’esigenza politica di privilegiare sempre e comunque l’ultima regolamentazione, si pone tuttavia un’altra esigenza, anch’essa non meno forte politicamente, di assicurare quel bene sommo di qualunque sistema giuridico costituito dalla stessa “stabilità” dell’ordinamento, stabilità per il cui mantenimento uno dei principali “strumenti” è costituito dalla “certezza” dei (e nei) rapporti giuridici; certezza che, nella dinamica della successione di norme, è – com’è noto – garantita dalla regola generale della “irretroattività”. In funzione della sicurezza giuridica, il cittadino deve cioè essere messo in grado di sapere quale sarà la valutazione che l’ordinamento – attraverso gli organi deputati all’applicazione del diritto – farà con riferimento ai comportamenti che egli porrà in essere; in una parola, deve essere garantito il suo “affidamento” nel sistema»[16].

In tale contesto l’art. 11 delle preleggi al Codice Civile[17], a mente del quale «la legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo […]», evidenzia proprio la scelta consapevole del legislatore volta a tutelare i principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento dei consociati, nonché di contenimento dell’operatività temporale della lex posterior, evitando così che essa dispieghi una potenziale efficacia indefinita.

In tale prospettiva emerge, quale regola generale, il criterio di efficacia temporale della norma imperniato sul principio della sua applicazione esclusivamente ai fatti giuridici verificatisi successivamente alla sua entrata in vigore, salvo espressa disposizione contraria.

Lo jus superveniens non è, pertanto, in grado di condizionare le norme vigenti al momento del varo della graduatoria definitiva dei vincitori e degli idonei. Considerazione che induce a ribadire il principio della logica tempus regit actum, secondo il quale l’approvazione dell’atto finale di un concorso pubblico viene ad essere governato dalle norme vigenti nel momento in cui viene posto in essere e pubblicato, data dalla quale decorre anche il termine per le eventuali impugnative.

Del resto, come più volte ribadito anche dalla giurisprudenza, l’irretroattività garantisce la stabilità dei rapporti giuridici, evitando che nuove disposizioni possano modificare situazioni ormai consolidate. Solo in casi eccezionali, previsti espressamente dalla legge o giustificati da ragioni di rilevante interesse generale, il legislatore può derogare al principio di irretroattività.

Ne deriva che la vigenza quadriennale si applicherà alle procedure di reclutamento della Polizia Locale approvate e vigenti a far data dal giorno 8 agosto 2026 (e fino al 31 dicembre 2028), una precisa scelta legislativa, mirata ad estendere la vigenza delle sole graduatorie di Polizia Locale, che riflette il bilanciamento tra l’esigenza di celerità nelle assunzioni di pubblica sicurezza e la tutela dei saldi di finanza locale, consentendo ai Comuni di attingere da elenchi già formati senza dover sostenere i tempi e i costi di nuove e complesse procedure concorsuali selettive.

Le graduatorie degli altri settori degli Enti Locali manterranno la durata triennale. Quelle approvate anteriormente conserveranno l’efficacia determinata dal regime previgente.

4. La temporanea deroga ratione materiae per le graduatorie della Polizia Locale

La portata dell’art. 2, comma 9, del recente decreto-legge n. 144/2026[18], offre un indispensabile spunto per analizzare le continue oscillazioni del legislatore tra l’esigenza di armonizzazione dei principi generali in materia di reclutamento pubblico e la permanente tentazione di introdurre regimi derogatori ratione materiae o ratione temporis.

La disposizione in esame, nella sua versione definitiva convertita in legge, stabilisce che, «fino al 31 dicembre 2028, al fine di garantire una tempestiva ed efficace risposta alle esigenze di sicurezza del territorio comunale, per le procedure assunzionali dei corpi della polizia locale il termine di cui all'articolo 91, comma 4, del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, è di quattro anni».

Sotto l’aspetto sistematico, la previsione del richiamato provvedimento d’urgenza configura un intervento di matrice circoscritta e ad efficacia cronologicamente delimitata, il cui fondamento giustificativo va ravvisato nel diretto soddisfacimento della prioritaria esigenza collettiva volta alla salvaguardia e al presidio dell’incolumità della comunità cittadina, con una tempestiva ed efficace risposta alle esigenze di sicurezza del territorio comunale.

Ci si trova dinanzi a un precetto di natura peculiare e derogatoria che sospende in via transitoria, sino al termine del 2028, il regime ordinario di efficacia triennale sancito dalla disciplina degli enti locali, restringendone l’ambito applicativo esclusivamente ai bacini di idonei costituiti per l’accesso ai ruoli del Corpo di Polizia Locale.

Per cogliere appieno la portata della novella, occorre contestualizzarla nella dinamica evolutiva che ha interessato la disciplina della validità delle graduatorie concorsuali. Il limite di validità a due anni dalla data di approvazione (ad eccezione degli Enti Locali), come noto, rappresenta una scelta fondata sull’esigenza di assicurare il costante aggiornamento del merito e delle competenze dei candidati idonei, mirata a superare la prassi regressiva dei cd. scorrimenti infiniti, spesso penalizzante per le giovani leve e non in linea con i mutamenti delle professionalità richieste dalle PA.

L’introduzione della finestra di quadriennalità non si limita a derogare al regime biennale dell’ordinamento generale, ma espande ulteriormente anche la disciplina speciale propria degli Enti Territoriali, isolando una specifica categoria professionale (i corpi di Polizia Locale) all’interno dell’organizzazione comunale.

Sotto il profilo sistematico, la scelta di estendere a quattro anni l’efficacia delle sole graduatorie della Polizia Locale solleva non pochi dubbi di compatibilità con la giurisprudenza costituzionale e con i principi generali dell’azione amministrativa.

In primo luogo, l’istituto dello scorrimento delle graduatorie trova il suo limite naturale nell’obsolescenza delle capacità e delle idoneità valutate in sede concorsuale. Se tale profilo appare tollerabile per funzioni meramente amministrative, esso risulta paradossalmente più critico per i ruoli operativi della Polizia Locale, nei quali l’idoneità psicofisica, attitudinale e di aggiornamento normativo/tecnico riveste un ruolo preminente. Estendere a quattro anni la validità della graduatoria significa consentire l’assunzione ex post di soggetti la cui idoneità operativa è stata verificata in un momento temporale significativamente distante dal servizio effettivo.

Da altro punto di vista, la norma pone una questione di disparità di trattamento sia all’interno dell’organizzazione del medesimo Ente Locale (dove le restanti graduatorie per profili tecnici o amministrativi mantengono la naturale scadenza triennale), sia nei confronti dei cittadini aspiranti concorsisti. Bloccare l’indizione di nuovi concorsi per un arco di tempo quadriennale nel settore della Polizia Locale rischia di porsi in controtendenza con l’esigenza di generare un continuo ricambio generazionale nelle forze di sicurezza locale.

Un ulteriore elemento analitico di rilievo è la qualificazione della norma come disposizione temporanea ad efficacia predeterminata (dal giorno 8 agosto 2026 al tutto il 31 dicembre 2028). La formulazione evidenzia l’intento del legislatore di confinare l’efficacia estensiva a un triennio circoscritto, motivato dall’eccezionalità delle esigenze di sicurezza urbana.

Tuttavia, l’esperienza del diritto amministrativo e della legislazione per decretazione d’urgenza insegna che i regimi temporanei di proroga delle graduatorie tendono frequentemente a protrarsi in maniera indefinita ex post, trasformando l’eccezione in sistema.

L’allungamento a quattro anni applicato alle procedure approvate entro il 31 dicembre 2028 finisce per produrre i suoi effetti fino al 2032 per le graduatorie approvate alla fine del periodo transitorio, generando un’asimmetria cronologica prolungata nel regime del reclutamento locale.

La relazione illustrativa di accompagnamento all’A.C. 3083 evidenzia che la misura in esame è volta a garantire una tempestiva ed efficace risposta alle esigenze di sicurezza del territorio comunale, consentendo agli enti locali di utilizzare più a lungo le graduatorie già formate e di assicurare la copertura dei posti vacanti in modo coerente con le esigenze funzionali dei servizi resi alla collettività. In tal modo, si consente di fronteggiare carenze di organico e difficoltà operative che si riflettono sulla presenza sul territorio, sulla gestione della viabilità, sui controlli e sull’assistenza ai cittadini. In tale contesto, secondo la Relazione, l’estensione del termine di efficacia delle graduatorie per le procedure assunzionali permette agli enti locali di utilizzare più a lungo le selezioni già concluse, riducendo il rischio di vuoti di servizio, assolvendo così alla ratio di evitare che la scadenza ravvicinata delle graduatorie impedisca l’assunzione di personale idoneo, soprattutto con riferimento alle grandi città.

5. Il perfezionamento dell’atto finale di approvazione della graduatoria

Al termine dello svolgimento delle prove d’esame, stando alle previsioni dell’art. 35, comma 5-quater[19], del D.Lgs. n. 165/2001 «[…] le commissioni di concorso […] elaborano una graduatoria di merito sulla base dei soli risultati delle predette prove. Su tale graduatoria sono applicati i punteggi relativi ai titoli previsti dal bando e, successivamente, sono applicate le precedenze e le preferenze. Su tale ultima elaborazione le commissioni applicano il limite di cui al comma 5-ter[20]. Sulla graduatoria risultante si applicano, entro il limite del 20 per cento degli idonei, le riserve di posti previste dal bando. Al fine di assicurare la trasparenza della procedura concorsuale, la graduatoria di merito, quella risultante dall’applicazione dei titoli sulla graduatoria di merito e quella finale sulla quale si applicano le riserve previste dal bando, sono pubblicate contestualmente sul Portale unico del reclutamento[21] […] e sul sito dell’amministrazione procedente in un’area ad accesso riservato ai partecipanti, utilizzando le specifiche funzionalità previste dal predetto Portale. Resta ferma la minimizzazione dei dati personali».

Come si legge nel Dossier del Servizio Studi di Camera e Senato n. 448/1 del 18 aprile 2025 «la novella […] prevede, in primo luogo, che le graduatorie dei concorsi pubblici per il reclutamento di personale siano esposte in termini articolati, con riferimento distinto agli esiti delle prove d’esame, alla somma dei punteggi relativi a queste ultime e di quelli relativi ai titoli e alla graduatoria finale con l’applicazione delle riserve, precedenze e preferenze […]. La pubblicazione in oggetto è effettuata […] sia sul Portale unico del reclutamento sia sul sito internet istituzionale dell’amministrazione procedente (anche tramite apposito collegamento ipertestuale […], in un’area ad accesso riservato ai partecipanti e in base alle funzionalità del suddetto Portale; è esplicitamente richiamato […] il principio di minimizzazione dei dati personali».

Nella medesima direzione si colloca anche l’art. 15 del d.P.R. 487/1994 secondo cui la graduatoria di merito dei concorrenti viene formalizzata «[…] secondo l’ordine dei punti della votazione complessiva riportata da ciascun candidato, con l’osservanza, a parità di punti, delle preferenze previste […]» e vengono, successivamente, «dichiarati vincitori, nei limiti dei posti […] messi a concorso, i candidati utilmente collocati nelle graduatorie di merito […]».

La composizione della graduatoria rappresenta la fase conclusiva del procedimento concorsuale, la quale è soggetta, in ultima istanza, all’approvazione formale da parte del dirigente responsabile dell’ufficio che ha indetto il concorso. Si tratta di un procedimento di amministrazione attiva, di natura costitutiva, mediante il quale la P.A. «fa proprio l’operato della commissione giudicatrice. Tale funzione di controllo globale sulle operazioni concorsuali comporta che il dirigente, cui spetta l’approvazione della graduatoria, debba essere persona diversa da chi ha eventualmente presieduto la commissione esaminatrice, per l’evidente incompatibilità soggettiva derivante dalla posizione di chi riveste contemporaneamente la posizione di controllore e di controllato»[22].

Il comma 6 del richiamato art. 15 stabilisce, ribadisce, che «le graduatorie dei concorsi […], ivi incluse quelle dei concorsi delle regioni e degli enti locali, sono pubblicate contestualmente sul Portale[23] di cui all’articolo 35-ter del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e sul sito dell’amministrazione interessata. Dalla data di tale pubblicazione decorrono i termini per l’impugnativa».

Negli Enti Locali il varo definitivo di tale ultimo atto concorsuale è prerogativa del responsabile dell’ufficio che ha bandito il concorso. Quest’ultimo, con propria determinazione, approverà i verbali trasmessi dalla commissione esaminatrice (evidenziando che gli stessi - debitamente sottoscritti dai commissari e dal segretario - sono acquisiti agli atti d’ufficio) e, per l’effetto, confermerà la graduatoria di merito del concorso. L’atto è immediatamente efficace dalla data della sua adozione, cui seguirà la contestuale pubblicazione sul portale unico del reclutamento www.InPA.gov.it e all’albo pretorio on line del sito dell’amministrazione procedente.

In argomento, come autorevolmente rilevato dal Consiglio di Stato, appare utile evidenziare che «[…] pur se le determinazioni dirigenziali rientrano nella nozione più vasta di deliberazione come riportata dall’art. 124 del T.u.e.l., non si può affermare lo stesso circa l’estensione a queste circa i limiti all’esecutività previsti dal seguente art. 134; ora, se la necessaria pubblicità dell’azione degli enti locali richiede di applicare ai provvedimenti monocratici le stesse fondamentali regole di pubblicità degli atti degli organi collegiali, ciò non vuol dire che per gli stessi valgano anche le disposizioni che riguardano il conseguimento dell’efficacia dei provvedimenti. […] Sotto tale profilo, va rimarcato che – per il principio di legalità – solo agli atti emanati dagli organi individuati dall’art. 134 del T.u.e.l. si applicano le sue relative disposizioni, e non anche agli atti disciplinati dal precedente art. 124. L’art. 42 del T.u.e.l. definisce il consiglio comunale quale organo di controllo politico-amministrativo e conseguentemente rimette alle sue competenze una serie di atti programmatori, organizzatori ed in senso lato normativi ed una limitatissima serie di provvedimenti di gestione di notevole rilevanza, mentre la giunta è chiamata ad attuare gli indirizzi generali del consiglio ed a collaborare con il Sindaco – art. 48. I dirigenti invece hanno le competenze di carattere generale per l’adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno e che non siano ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico amministrativo degli organi di governo dell’ente. Dunque, è comprensibile che l’esecutività degli atti degli organi di governo sia subordinata ai tempi della loro pubblicazione, dato il carattere interesse collettivo da questi rivestito; le determinazioni dirigenziali costituiscono in genere la figura del provvedimento, ossia di quell’atto tipico denominato chiamato a realizzare gli interessi specifici affidati alle cure dell’amministrazione e consistenti in decisioni destinate a generare, modificare distinguere situazioni giuridiche specifiche o quanto meno a negarne la nascita, la modificazione o l’estinzione. Quindi se gli atti generali rimessi alla competenza degli organi di governo sono regolati nella loro efficacia e vigenza dall’art. 134, si comprende allora che le determinazioni dirigenziali comunali vadano anch’esse pubblicate per soddisfare le esigenze di trasparenza dell’attività amministrativa, ma non vi è alcuna regola legislativa che ne comporti l’inefficacia in pendenza di pubblicazione»[24].

6. Incidenza delle riapprovazioni e degli esiti del contenzioso sul termine di validità

Una questione di rilevante spessore applicativo concerne la determinazione del dies a quo di vigenza della graduatoria, nell’ipotesi in cui essa sia oggetto di successive modifiche o rettifiche, ad esempio in autotutela per errori materiali di calcolo, ovvero in esecuzione di decisioni del giudice amministrativo.

I provvedimenti di approvazione, come prevedibile, possono mutare anche radicalmente la graduatoria varata ab origine, soprattutto in considerazione del fatto che le rettifiche producono una pluralità di modifiche nel posizionamento dei candidati.

In ragione di quanto appena affermato deve ritenersi che non si possa più parlare di una sola graduatoria, vale a dire quella rettificata dopo la prima approvazione, ma di ordini di successione diversi, essendo questi differenti dalla prima.

Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale «[…]  per questa ragione non è possibile far decorrere il termine di validità della seconda graduatoria (di definitiva collocazione dei candidati) dal momento di pubblicazione di precedente graduatoria ormai non più in essere in quanto errata e sostituita da altra successiva […]. E deve dunque convenirsi […] che il termine biennale di validità ha iniziato a decorrere dal giorno […] di pubblicazione della seconda graduatoria […]»[25].

Nel caso in cui «[…]  l’amministrazione abbia provveduto a modificare una graduatoria in quanto errata, anche se l’errore sia stato accertato giudizialmente […][26]», non è ugualmente ritenuto corretto individuare come data di decorrenza dell’ultima graduatoria approvata quella della pubblicazione iniziale varata all’esito delle prove concorsuali, proprio perché la stessa è da considerarsi un nuovo atto.

Del resto, come più volte ribadito anche dal Consiglio di Stato con riferimento all’impugnazione degli atti concorsuali, è da considerarsi principio generale quello secondo cui «[…] il termine di impugnazione decorre dalla data di conoscenza del relativo esito, che coincide di regola con la pubblicazione del provvedimento di approvazione della graduatoria - in quanto tale atto consente ai candidati di percepire la lesione attuale della loro posizione […]»[27].

Sempre in argomento val la pena riportare anche la novella introdotta all’art. 35 del D.Lgs. n. 165/2001 - dall’art. 3, comma 1, lettera d), punto 4, del decreto-legge 25/2025[28] – che ha previsto  l’inserimento, tra gli altri, del comma 5-sexies secondo cui «la graduatoria si intende utilmente scorsa quando, entro il limite temporale di validità, l’amministrazione titolare individua, o cede ad amministrazioni terze, candidati idonei individuati numericamente o nominativamente, in ordine di graduatoria, per la successiva convocazione da parte dell’amministrazione procedente, a nulla rilevando il momento della stipula del contratto di assunzione».

L’innovazione normativa, come si legge nel Dossier del Servizio Studi di Camera e Senato n. 448/1 del 18 aprile 2025, «individua gli atti amministrativi che, al fine del legittimo utilizzo della graduatoria, devono essere adottati entro il termine di validità della medesima. A seconda della fattispecie sottostante, l’atto in questione è costituito dall’individuazione, da parte dell’amministrazione titolare della procedura concorsuale, o dalla cessione da parte di quest’ultima ad amministrazioni terze, di candidati idonei, designati nominativamente o numericamente […], in ordine di graduatoria, per la successiva convocazione (da parte dell’amministrazione procedente all’assunzione); la novella specifica che la stipulazione del contratto di assunzione può intervenire successivamente alla scadenza del suddetto termine di validità».

La problematica in esame non si esaurisce in una mera questione teorica, ma assume rilevanti implicazioni pratiche. Persiste, infatti, l'interrogativo riguardante le modalità concrete attraverso cui procedere all’individuazione di un candidato ritenuto idoneo o alla cessione della relativa graduatoria in favore di altre amministrazioni. Tali procedimenti richiedono, imprescindibilmente, una formalizzazione mediante l’adozione di un atto amministrativo dotato di data certa, pena l’impossibilità di verificare il rispetto dei termini di validità della graduatoria stessa.

Nell’ambito della decisione dell’amministrazione titolare di avvalersi dello scorrimento della graduatoria, è necessario che il Dirigente dell’area risorse umane, adotti un atto formale con il quale manifesti espressamente la volontà di coprire il posto vacante mediante il ricorso alla specifica graduatoria. Tale provvedimento deve identificare in maniera chiara e univoca la graduatoria oggetto di utilizzo, richiamando il relativo atto originario di approvazione e attestandone la perdurante efficacia alla data di adozione del nuovo provvedimento. L’atto così formato deve essere tempestivamente notificato al candidato idoneo, specificando le modalità e i termini per l’accettazione dell’incarico e per la successiva sottoscrizione del contratto di lavoro.

Analogamente, nel caso di cessione della graduatoria ad altre amministrazioni, il provvedimento determinante non è tanto l’accordo intercorso tra gli enti interessati per la condivisione della graduatoria, quanto il provvedimento unilaterale adottato dall’ente utilizzatore, in conformità con le modalità concordate, con il quale viene deliberato l’utilizzo della graduatoria stessa e il relativo scorrimento. Anche in tale ipotesi permane l’obbligo di notificare il provvedimento al candidato idoneo, affinché possano essere avviate le attività consequenziali.

La recente innovazione normativa, introdotta dal convertito decreto-legge n. 25/2025, appare orientata a semplificare la gestione delle graduatorie concorsuali, conferendo maggiore flessibilità nel loro utilizzo da parte delle amministrazioni. Tuttavia, la reale complessità si rinviene nei dettagli applicativi. Sebbene la decisione di procedere allo scorrimento rappresenti un atto unilaterale, l’instaurazione del rapporto di lavoro con il candidato idoneo si perfeziona soltanto con il consenso reciproco espresso attraverso la sottoscrizione del contratto.

Sorge, dunque, la questione interpretativa circa l’eventualità in cui l’amministrazione deliberi lo scorrimento della graduatoria a pochi giorni dalla scadenza della sua validità e il candidato individuato non formalizzi l’adesione alla stipulazione del contratto successivamente alla decadenza della graduatoria stessa. In tale scenario, si pone il dubbio se il provvedimento originario di scorrimento sia sufficiente a legittimare ulteriori utilizzi di una graduatoria ormai non più efficace.

Sebbene le esigenze di funzionalità amministrativa e i principi tecnico-giuridici sembrerebbero deporre per una soluzione negativa, non è esclusa un’interpretazione normativa estensiva che consenta un’applicazione più elastica della disciplina vigente. In tal senso, si registra l’assenza di un intervento chiarificatore nel corso del procedimento di conversione del decreto-legge n. 25/2025, sebbene sollecitato dalle istanze provenienti specificamente dagli Enti Locali, in risposta a esigenze contingenti e non prevedibili che potrebbero trovare difficoltosa applicazione nell’attuale quadro normativo.

7. La ridefinizione dell’istituto dello scorrimento alla luce delle recenti riforme

Il convertito decreto-legge in esame ha introdotto significative innovazioni normative in materia di utilizzo, ai fini dello scorrimento, delle graduatorie dell’ente e di altre amministrazioni pubbliche, apportando modifiche sostanziali al quadro normativo previgente.

In primo luogo rileva la modifica apportata all’art. 35, comma 5-ter, quinto periodo, del D.Lgs. n. 165/2001[29], in base alla quale lo scorrimento delle graduatorie non è più limitato ai soli casi di rinuncia all’assunzione, mancato superamento del periodo di prova o dimissioni del dipendente intervenute entro sei mesi dall’assunzione. La nuova disciplina[30] esplicita che lo scorrimento delle graduatorie, al fine dell’assunzione di idonei non vincitori, è ammesso entro il termine di validità delle graduatorie medesime e nei limiti delle facoltà assunzionali autorizzate a legislazione vigente. Si estende, quindi, l’ambito di applicazione dell’istituto anche all’istituzione di nuovi posti e alla trasformazione di posizioni già esistenti, in linea con prassi già consolidate in numerose amministrazioni.

In altri termini la innovazione legislativa, stando a quanto riportato nel dossier parlamentare[31] «sopprime la norma che riconosceva la possibilità di reclutamento degli idonei nei soli casi in cui, in numero corrispondente, uno o più vincitori rinunciassero all’assunzione o non superassero il periodo di prova o si dimettessero entro sei mesi dall’assunzione; si ricorda che tale condizione era operante con riferimento esclusivo all’ambito di applicazione del suddetto limite del venti per cento. La medesima novella […] esplicita che lo scorrimento delle graduatorie, al fine dell’assunzione di idonei non vincitori, è ammesso entro il termine di validità delle graduatorie medesime e nei limiti delle facoltà assunzionali autorizzate a legislazione vigente».

Tale norma esclude - in netto contrasto con l’orientamento giurisprudenziale prevalente - la necessità di una motivazione da parte delle pubbliche amministrazioni in ordine alla scelta di indire un nuovo concorso, anziché procedere allo scorrimento di graduatorie vigenti relative a concorsi omologhi. Si configura, per l’effetto, un ampliamento della facoltà per gli enti pubblici di bandire nuove procedure concorsuali, anche in presenza di graduatorie ancora valide e riferibili alla medesima amministrazione.

Un’ulteriore modifica di rilievo interviene sul medesimo articolo 35, comma 5-ter, del D.Lgs. n. 165/2001 - questa volta con l’aggiunta di alcuni nuovi periodi in coda al testo[32] ad opera dell’art. 3, comma 1, numero 3, punto 3.3 – disponendo che le amministrazioni dello Stato, siano tenute a verificare prioritariamente l’avvenuta immissione in servizio, nella stessa amministrazione, di tutti i vincitori collocati nelle proprie graduatorie vigenti di concorsi pubblici per assunzioni a tempo indeterminato di qualsiasi qualifica, salvo comprovate non temporanee necessità organizzative adeguatamente motivate. In conseguenza di tale verifica, le amministrazioni, per esigenze organizzative e in presenza di profili professionali analoghi a quelli già individuati nei propri atti di programmazione, possono procedere al reclutamento del personale, a tempo determinato o indeterminato, mediante l’utilizzo di graduatorie proprie vigenti o, previa intesa, di graduatorie di altra amministrazione, redatte tramite il sistema Ripam.

Tale disposizione, come chiarito dal mentovato dossier parlamentare, «specifica che (fermo restando il rispetto del limite percentuale […]  e della durata di validità della graduatoria) anche altre pubbliche amministrazioni possono avvalersi della quota di graduatoria relativa agli idonei non vincitori, previo accordo con l’amministrazione titolare della procedura concorsuale. La novella specifica altresì - con riferimento sia all’amministrazione titolare sia alle altre - che l’utilizzo della suddetta quota di graduatoria: è ammesso anche per il reclutamento a tempo determinato; è in ogni caso subordinato, oltre che alla sussistenza di ragioni organizzative, alla condizione che i profili professionali della graduatoria siano sovrapponibili a quelli individuati negli atti di programmazione dell’amministrazione, nonché, per le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie, gli enti pubblici non economici nazionali e gli enti di ricerca, alla condizione della verifica[33] della previa immissione in servizio di tutti i vincitori collocati nelle proprie graduatorie vigenti, relative a concorsi pubblici per assunzioni a tempo indeterminato per qualsiasi qualifica (“salve comprovate non temporanee necessità organizzative adeguatamente motivate”)».

Tra le innovazioni di maggior rilievo introdotte dal decreto-legge n. 25/2025[34] in materia di scorrimento delle graduatorie concorsuali, merita particolare attenzione la previsione che sancisce la disapplicazione del cosiddetto meccanismo taglia-idonei con riferimento alle graduatorie approvate negli anni 2024 e 2025. Tale disposizione si estende, altresì, alle graduatorie relative a concorsi banditi nel corso del 2025, con l’intento di assicurare una maggiore certezza agli enti locali in fase di programmazione del fabbisogno di personale. In particolare, la norma in esame prevede che la disapplicazione del suddetto meccanismo trovi applicazione anche nei casi in cui le variabili fisiologiche connesse alle procedure concorsuali - quali, a titolo esemplificativo, la necessità di svolgere prove suppletive ovvero il contenzioso amministrativo derivante da eventuali impugnazioni - comportino uno slittamento nell’approvazione della graduatoria al 2026. Tale estensione normativa appare funzionale alla tutela del principio di continuità amministrativa e alla garanzia di un’efficace pianificazione da parte degli enti locali, riducendo le incertezze legate a tempistiche procedurali non sempre prevedibili.

In conclusione appare utile procedere ad una breve disamina dell’asse portante dell’impianto normativo relativo al cd. tetto agli idonei.

L’art. 35 del D.Lgs. n. 165/2001, così come novellato[35] negli anni scorsi, che aveva fatto registrare la sostituzione di ben due periodi del comma 5-ter[36]. Nel corso dei lavori di conversione del decreto-legge 22 giugno 2023, n. 75[37] era stata, infatti, varata la seguente modifica al quarto[38] e quinto periodo[39]: «[…] nei concorsi pubblici, a esclusione di quelli banditi per il reclutamento del personale sanitario e socio-sanitario, educativo e scolastico, compreso quello impiegato nei servizi educativo-scolastici gestiti direttamente dai comuni e dalle unioni di comuni, e dei ricercatori, nonché del personale di cui all’articolo 3[40], sono considerati idonei i candidati collocati nella graduatoria finale dopo l’ultimo candidato vincitore, in numero non superiore al 20 per cento dei posti messi a concorso. Entro il termine di validità delle graduatorie e nei limiti delle facoltà assunzionali già autorizzate, le amministrazioni possono procedere allo scorrimento delle graduatorie nei limiti di cui al quarto periodo. La disposizione […] non si applica alle procedure concorsuali bandite dalle regioni, dalle province, dalle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, dagli enti locali o da enti o agenzie da questi controllati o partecipati che prevedano un numero di posti messi a concorso non superiore a venti unità e per i comuni con popolazione inferiore a 3.000 abitanti e per l’effettuazione di assunzioni a tempo determinato. Con decreto del Ministro della pubblica amministrazione, adottato previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, possono essere stabilite ulteriori modalità applicative delle disposizioni del presente comma […]».

La lettera c) del comma 1 e il successivo comma 2 dell’articolo 28-ter del menzionato decreto-legge - articolo inserito in sede referente - hanno modificato la disciplina sul limite numerico di candidati idonei nelle graduatorie dei concorsi e sullo scorrimento delle stesse.

Appare ultroneo evidenziare che l’idoneità resta, comunque, implicitamente subordinata alla essenziale condizione del conseguimento del punteggio minimo enucleato dal bando.

Le nuove disposizioni recano un chiarimento sulla determinazione della base di calcolo del limite numerico, specificano la decorrenza dell’applicazione dei due limiti[41] e pongono alcune esclusioni dall’ambito dei medesimi.

La norma è in vigore dal 17 agosto 2023, giorno successivo a quello della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Legge 112/2023[42], di conversione - con modificazioni - del decreto-legge n. 75/2023, così come disposto dall’art. 1, comma 3, della medesima.

La disposizione, che pone un tetto al numero degli idonei all’esito delle operazioni d’esame, riguarda solo i bandi pubblicati a decorrere dalla citata data, atteso che l’art. 28-ter della Legge di conversione, al comma 2, è molto chiaro al riguardo: «Le disposizioni dell’articolo 35, comma 5-ter, quarto e quinto periodo, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, si applicano ai concorsi […] banditi successivamente alla data di entrata in vigore della legge […]».

A mero titolo di esempio, in applicazione del citato comma 5-ter, quarto periodo, dell’art. 35 del T.U.P.I., in un concorso per 25[43] posti, il numero degli idonei non vincitori andrà calcolato nella misura del venti per cento: id est 5. Vale a dire che saranno in posizione scorribile i candidati posizionati dal numero 26 al 30.

In caso di necessità l’amministrazione potrà procedere allo scorrimento della graduatoria degli idonei non vincitori entro il limite di cui al quarto periodo. Detto confine, però, non si applica alle procedure di reclutamento che prevedano un numero di posti messi a concorso inferiore a venti unità promosse da Comuni, Province, dalle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, Città Metropolitane e Regioni. Così come non è applicabile agli Enti Locali con popolazione inferiore a tremila abitanti e alle selezioni per personale sanitario, socio-sanitario, educativo, scolastico (compreso quello impiegato nei servizi educativo-scolastici gestiti direttamente dai comuni e dalle unioni di comuni), dei ricercatori, nonché del personale in regime di diritto pubblico. Nel novero delle esclusioni vengono ricomprese anche le procedure finalizzate al reclutamento, sempre non superiore a venti risorse umane, di personale del profilo tecnologo, tecnico e amministrativo negli enti di ricerca; amministrativo, tecnico e professionale nelle aziende sanitarie locali, amministrativo nelle università e, infine, di quelli in organico ad enti, aziende, agenzie, strumentali e vigilati dalle regioni, dalle province e dagli enti locali, nonché del personale negli enti parco. Restano esclusi dal campo d’applicazione della norma anche i comuni con popolazione inferiore a tremila abitanti e le procedure per l’effettuazione di assunzioni a tempo determinato. Non sono ricomprese neppure alle selezioni per personale sanitario, socio-sanitario, educativo, scolastico e dei ricercatori, nonché del personale in regime di diritto pubblico.

Lo ha chiarito, recentemente, il Decreto del Ministro per la Pubblica Amministrazione del 13 settembre 2024[44]. Con tale fonte secondaria vengono estese le deroghe di cui all’art. 35, comma 5-ter, quarto periodo, del D.Lgs. n. 165/2001.

Tale facoltà era prevista dal settimo periodo del medesimo comma: «[…] con decreto del Ministro della pubblica amministrazione, adottato previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, possono essere stabilite ulteriori modalità applicative delle disposizioni del presente comma».

Detto decreto è stato registrato alla Corte dei conti in data 27 novembre 2024 ed è entrato in vigore il 27 dicembre 2024, quindicesimo giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, serie generale, n. 291 del 12 dicembre 2024.

Orbene, per quanto detto, nella ipotesi di un concorso per il reclutamento di 25 posti, bandito da un Ente Locale, potranno essere dichiarati idonei tutti coloro che, oltre i vincitori, avranno superato tutte le prove previste dalla lex specialis.

8. Considerazioni conclusive: la parabola del reclutamento tra certezza del diritto e logiche emergenziali

L’esegesi sistematica dell’evoluzione normativa ricostruita nei paragrafi precedenti offre il quadro di un ordinamento in perenne tensione tra la tendenza all’uniformazione dei principi generali del pubblico impiego e la spinta verso una frammentazione derogatoria dettata da contingenti esigenze di settore.

La convivenza di tre paralleli regimi temporali di efficacia delle graduatorie concorsuali - il biennio generale, il triennio speciale per gli Enti Locali e il quadriennio temporaneo per la Polizia Locale - fa emergere la necessità di un disegno organico di riforma, sostituito, nel caso che di occupa, da una tecnica legislativa a geometria variabile.

La disciplina dettata per i corpi di polizia locale si pone al crocevia tra due opposti vettori del diritto. Da un lato, il principio di irretroattività della legge, fondato sull’art. 11 delle preleggi e sul canone del tempus regit actum, preserva la stabilità dei rapporti giuridici pendenti e il legittimo affidamento dei consociati. Riconoscere la portata strettamente innovativa e proiettata nel futuro dell’art. 2, comma 9, del decreto-legge n. 144/2026 risponde all’imprescrivibile esigenza di certezza del diritto, evitando che lo jus superveniens alteri retroattivamente le regole di ingaggio relative a selezioni già svolte.

D’altro canto, tuttavia, l’estensione quadriennale della validità degli elenchi di idonei, pur giustificata dall’esigenza primaria di garantire un tempestivo presidio della sicurezza urbana e di sollevare le finanze comunali dagli oneri procedurali di nuovi concorsi, pone rilevanti perplessità di coerenza sistematica. L’utilizzazione ultra triennale dei bacini assunzionali confligge con il principio del merito aggiornato[45] e con la fisiologica necessità di ricambio generazionale all’interno della Pubblica Amministrazione. Tale criticità assume contorni ancor più marcati laddove riferita a profili operativi quale quello della Polizia Locale, per i quali il passare del tempo incide in modo decisivo sul mantenimento dei requisiti attitudinali, fisici e normativi verificati in sede concorsuale.

Inoltre, sotto il profilo della dinamica temporale della decretazione d’urgenza, la scelta di introdurre una deroga con efficacia predeterminata fino al 31 dicembre 2028 rischia, nei fatti, di rivelarsi un’illusione ottica. L’applicazione della norma alle procedure approvate al termine del periodo transitorio proietterà la validità di tali graduatorie fino al 2032, consolidando quella opzione di stabilizzazione dell’eccezione che la prassi amministrativa tende storicamente a reiterare tramite successive e indefinite proroghe ex post.

In ultima analisi, l’evoluzione del quadro normativo evidenzia come il sistematico prolungamento dell’efficacia temporale delle graduatorie concorsuali costituisca, ancora una volta, una soluzione di mero ripiego con cui il legislatore tenta di compensare i deficit della programmazione dei fabbisogni organici. La tendenza a privilegiare il blocco delle nuove procedure selettive in favore di un esteso ricorso all’istituto dello scorrimento determina un’evidente aporia nel sistema. Si consolida, così, una discutibile gerarchia di valori: le esigenze di celerità dell’azione amministrativa e quelle di contenimento della spesa pubblica finiscono per recidere il primato del principio del pubblico concorso, comprimendo contestualmente il diritto di pari accesso agli uffici pubblici e compromettendo il livello qualitativo delle prestazioni rese al cittadino.

*Funzionario Amministrativo dell’Università degli Studi di Salerno, abilitato all’esercizio della professione di Avvocato, iscritto nell’elenco nazionale degli Organismi Indipendenti di Valutazione della Performance istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione Pubblica.

Le considerazioni espresse nel presente lavoro sono frutto esclusivo del pensiero dell’Autore e non impegnano, in alcun modo, l’Amministrazione di appartenenza.

[1] Testo Unico del Pubblico Impiego, D.Lgs. n. 165/2001 recante “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”.

[2] D.Lgs. n. 267/2000 recante “Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali”.

[3] Come novellato dall’art. 3, comma 1, lettera d), punto 3, dettaglio 3.1), del decreto-legge 25/2025, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 69/2025.

[4] Art. 91, comma 4, del D.Lgs. n. 267/2000.

[5] Per un approfondimento sul diritto degli Enti Locali si rimanda a VANDELLI L., Il Sistema delle Autonomie Locali, Il Mulino, Bologna, 2021.

[6] Cfr. Corte dei Conti, sezione del controllo per la regione Sardegna, 04 agosto 2020, deliberazione n. 85/2020/PAR.

[7] Del resto la disposizione dell’art. 88 venne introdotta all’interno del D.Lgs. n. 267/2000 proprio al fine di non duplicare, nell’ambito del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, norme in tema di pubblico impiego valide per tutti i comparti della P.A. La riproduzione di quelle disposizioni avrebbe potuto, potenzialmente, dar vita ad un fenomeno di gemmazione novativa delle norme di origine, zampillo di smisurate problematiche nei casi in cui le stesse avessero registrato delle variazioni non seguite da una corrispondente modifica del TUEL. Il legislatore, in pratica, ha voluto «inserire una norma generale di rinvio mobile alla disciplina madre, capace di recepire per relationem le modifiche introdotte nel tempo anche attraverso lo strumento del testo unico (CARPINO R., Testo Unico degli Enti Locali commentato, Maggioli Editore, Sant’Arcangelo di Romagna (Rn), 2018). Venne previsto, in tal modo, «[…] un espresso rinvio alla disciplina generale sul pubblico impiego anche per i dipendenti degli Enti locali, che possono trovare ulteriore specificazione in singole disposizioni del TUEL in relazione alle peculiari caratteristiche delle Amministrazioni locali. Tali disposizioni speciali, in ogni caso, non possono che essere conformi ai principi generali che sovrintendono la disciplina della materia, in primo luogo ai fondamentali canoni di buon andamento e d’imparzialità della Pubblica Amministrazione sanciti dall’art.97 della Costituzione […]» (Corte dei Conti, sezione del controllo per la regione Lombardia, 17 marzo 2010, deliberazione n. 280/2010/PAR).

[8] Stando alle previsioni dell’art. 1, comma 2, del D.Lgs. n. 165/2001 «per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI».

[9] L’art. 2, comma 1, del D.Lgs. 267/2000 così stabilisce: «ai fini del presente testo unico si intendono per enti locali i comuni, le province, le città metropolitane, le comunità montane, le comunità isolane e le unioni di comuni».

[10] Come modificato dal d.P.R. n. 82/2023, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 150 del 29 giugno 2023.

[11] Vale a dire le amministrazioni dello Stato, (ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative), le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane (e loro consorzi e associazioni), le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura (e loro associazioni), tutti gli enti pubblici non economici (nazionali, regionali e locali), le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (Aran) e le Agenzie di cui al D.Lgs. n. 300/1999.  Fino alla revisione organica della disciplina di settore, dette disposizioni continuano ad applicarsi anche al Coni.

[12] Convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 69/2025.

[13] Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.182 del giorno 07 agosto 2026.

[14] Valido per tutte le Pubbliche Amministrazioni.

[15] Relazione al Disegno di Legge n. 2021, presentato al Senato della Repubblica il 7 agosto 2026 e trasferito lo stesso giorno alla Camera dei Deputati.  

[16] TRAPANI M., Abrogatio. Lineamenti della validità temporale della norma giuridica, Giappichelli Editore, Torino, 2019

[17] Approvato con Regio Decreto n. 262/1942.

[18] Pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.182 del dì 07 agosto 2026 ed in vigore dal giorno successivo. Successivamente convertito, con modificazioni, in Legge 174/2026, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 232 del 06.10.2026.

[19] Introdotto dal decreto-legge 25/2025, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 69/2025.

[20] «[…] Nei concorsi pubblici, a esclusione di quelli banditi per il reclutamento del personale sanitario e socio-sanitario, educativo e scolastico, compreso quello impiegato nei servizi educativo-scolastici gestiti direttamente dai comuni e dalle unioni di comuni, e dei ricercatori, nonché del personale di cui all’articolo 3, sono considerati idonei i candidati collocati nella graduatoria finale dopo l’ultimo candidato vincitore, in numero non superiore al 20 per cento dei posti messi a concorso. Entro il termine di validità delle graduatorie e nei limiti delle facoltà assunzionali già autorizzate, le amministrazioni possono procedere allo scorrimento delle graduatorie nei limiti di cui al quarto periodo. La disposizione […] non si applica alle procedure concorsuali bandite dalle regioni, dalle province, dalle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, dagli enti locali o da enti o agenzie da questi controllati o partecipati che prevedano un numero di posti messi a concorso non superiore a venti unità e per i comuni con popolazione inferiore a 3.000 abitanti e per l’effettuazione di assunzioni a tempo determinato. Con decreto del Ministro della pubblica amministrazione, adottato previa intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, possono essere stabilite ulteriori modalità applicative delle disposizioni del presente comma. Espletata la verifica di cui all'articolo 4, comma 3, lettera a), del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101, convertito, con modificazioni dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125, le amministrazioni, per ragioni di carattere organizzativo, purché in presenza di profili professionali sovrapponibili a quelli individuati nei propri atti di programmazione, possono reclutare il proprio personale, a tempo determinato o tempo indeterminato, mediante utilizzo di proprie graduatorie vigenti ovvero, previo accordo, di quelle di altra amministrazione, ai sensi dell'articolo 1, comma 4, lettera b)-bis, del decreto-legge 22 aprile 2023, n. 44, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2023, n. 74».

[21] Ai sensi dell’art. 35-ter del D.Lgs. n. 165/2001, disponibile all’indirizzo www.InPA.gov.it, sviluppato dal Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri, che ne cura la gestione.

[22]  TENORE V. (a cura di), Il manuale del pubblico impiego privatizzato, EPC Editore, Roma, 2024.

[23] Cfr. nota n. 19.

[24] Cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 3 febbraio 2015, sentenza n. 515.

[25] Cfr. TAR Lombardia, sez. III, 4 aprile 2012, sentenza n. 968.

[26] Cfr. TAR Calabria, sez. II, 13 gennaio 2022, sentenza n. 13.

[27] Cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 9 aprile 2021, sentenza n. 2909 e sez. V, 6 giugno 2019, sentenza n. 3829.

[28] Convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 69/2025.

[29]  Come modificato dall’art. 3, comma 1, lettera d), punto 3, dettaglio 3.2), del decreto-legge 25/2025.

[30] «Entro il termine di validità delle graduatorie e nei limiti delle facoltà assunzionali già autorizzate, le amministrazioni possono procedere allo scorrimento delle graduatorie nei limiti di cui al quarto periodo».

[31] Dossier del Servizio Studi di Camera e Senato n. 448/1 del 18 aprile 2025.

[32] «Espletata la verifica di cui all’articolo 4, comma 3, lettera a), del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101, convertito, con modificazioni dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125, le amministrazioni, per ragioni di carattere organizzativo, purché in presenza di profili professionali sovrapponibili a quelli individuati nei propri atti di programmazione, possono reclutare il proprio personale, a tempo determinato o tempo indeterminato, mediante utilizzo di proprie graduatorie vigenti ovvero, previo accordo, di quelle di altra amministrazione, ai sensi dell’articolo 1, comma 4, lettera b-bis, del decreto-legge 22 aprile 2023, n. 44, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2023, n. 74».

[33] Riguardo a tale verifica, cfr. il richiamato articolo 4, comma 3, lettera a), del decreto-legge n. 101/2013, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 125/2013.

[34] Il riferimento è all’art. 4, comma 9, del convertito decreto-legge n. 25/2025 secondo cui «alle graduatorie dei concorsi per il reclutamento di personale nelle amministrazioni pubbliche, approvate nell’anno 2024 e nell’anno 2025, nonché a quelle relative ai concorsi banditi nell’anno 2025, non si applica il limite di cui all’articolo 35, comma 5-ter, quarto periodo, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165».

[35] Il riferimento è alla Legge n. 112/2023 di conversione, con modificazioni, del decreto-legge n. 75/2023, recante disposizioni urgenti in materia di organizzazione delle pubbliche amministrazioni, di agricoltura, di sport, di lavoro e per l’organizzazione del Giubileo della Chiesa cattolica per l’anno 2025.

[36] Il testo del comma 5-ter, vigente fino alla data del 16.08.2023, risultava essere il seguente: «Le graduatorie dei concorsi per il reclutamento del personale presso le amministrazioni pubbliche rimangono vigenti per un termine di due anni dalla data di approvazione. Sono fatti salvi i periodi di vigenza inferiori previsti da leggi regionali. Il principio della parità di condizioni per l’accesso ai pubblici uffici è garantito, mediante specifiche disposizioni del bando, con riferimento al luogo di residenza dei concorrenti, quando tale requisito sia strumentale all’assolvimento di servizi altrimenti non attuabili o almeno non attuabili con identico risultato. Nei concorsi pubblici sono considerati idonei i candidati collocati nella graduatoria finale entro il 20 per cento dei posti successivi all’ultimo di quelli banditi. In caso di rinuncia all'assunzione o di dimissioni del dipendente intervenute entro sei mesi dall’assunzione, l’amministrazione può procedere allo scorrimento della graduatoria nei limiti di cui al quarto periodo».

[37] Testo pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 144 del 22 giugno 2023.

[38] Non interessato dalle modifiche introdotte dall’art. 3, comma 1, lettera d), punto 3, dettaglio 3.2), del convertito decreto-legge 25/2025.

[39] Come modificato dall’art. 3, comma 1, lettera d), punto 3, dettaglio 3.2), del convertito decreto-legge 25/2025.

[40] Il richiamato articolo riguarda il personale in regime di diritto pubblico: «In deroga all’articolo 2, commi 2 e 3, rimangono disciplinati dai rispettivi ordinamenti: i magistrati ordinari, amministrativi e contabili, gli avvocati e  procuratori dello Stato, il personale militare e delle Forze di polizia di Stato, il personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia nonché i dipendenti degli enti che svolgono la loro attività nelle materie contemplate dall’articolo 1  del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 17 luglio 1947, n.691, e dalle leggi 4 giugno 1985, n.281, e successive modificazioni ed integrazioni, e 10 ottobre 1990, n.287. 1-bis. In deroga all’articolo 2, commi 2 e 3, il rapporto  di impiego del personale, anche di livello dirigenziale, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, esclusi il personale  volontario previsto dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 2 novembre 2000, n. 362, e il  personale volontario di leva, è disciplinato in regime di diritto pubblico secondo autonome disposizioni ordinamentali. 1-ter. In deroga all’articolo 2, commi 2 e 3, il personale della carriera dirigenziale penitenziaria è disciplinato dal rispettivo ordinamento. 2. Il rapporto di impiego dei professori e dei ricercatori universitari, a tempo indeterminato o determinato, resta disciplinato dalle disposizioni rispettivamente vigenti, in attesa della specifica disciplina che la  regoli  in modo organico ed in conformità ai principi della autonomia universitaria di cui all’articolo 33 della Costituzione ed  agli articoli 6 e seguenti della legge 9 maggio 1989, n.168, e successive modificazioni ed integrazioni, tenuto conto dei principi di cui all’articolo 2, comma 1, della legge 23 ottobre 1992. n. 421». 

[41] Limiti introdotti, a far data dal 22 giugno 2023, dalla Legge n. 74/2023, di conversione - con modificazioni - del decreto-legge n. 44/2023. Testo pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 143 del 21 giugno 2023

[42] Testo pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 190 del 16 agosto 2023.

[43] La norma è applicabile solo alle procedure concorsuali che prevedano un numero di posti superiore alle venti unità.

[44] L’art. 1, rubricato “Ulteriori modalità applicative delle disposizioni in materia di idoneità nelle graduatorie dei concorsi pubblici”, stabilisce che «Il limite di cui all’articolo 35, comma 5-ter, quarto periodo, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 non si applica, altresì, nei concorsi banditi per un numero di posti non superiore a venti unità per il reclutamento: a) di personale del profilo tecnologo e tecnico e di quello amministrativo negli enti di ricerca; b) di personale amministrativo, tecnico e professionale, nelle Aziende sanitarie locali; c) di personale amministrativo nelle Università; d) di personale negli enti, aziende, o agenzie, strumentali e vigilati dalle regioni, dalle province e dagli enti locali;  e) di personale negli enti parco». 

[45] Il concetto esprime il bilanciamento tra la tutela della selezione concorsuale già effettuata e la necessità della Pubblica Amministrazione di reclutare risorse i cui requisiti e competenze siano costantemente adeguati e performanti.