I debiti commerciali degli enti del Servizio sanitario nazionale

Dalla condanna della Corte di giustizia alla Riforma 1.11 del PNRR: anticipazioni di liquidità, disciplina di bilancio e tutela del creditore

Di Tonio Valentino Ferocino

Abstract. – Late payments to suppliers have long been one of the most visible pathologies of Italian public finance, and the National Health Service has historically been its epicentre. This paper examines the commercial debts of Italian healthcare entities from a combined legal and economic perspective. It first reconstructs the European framework – Directive 2011/7/EU and the sixty-day term granted to public healthcare providers – and the infringement judgment of the Court of Justice of 28 January 2020 (case C-122/18), which construed the directive as imposing an obligation of result concerning actual payment times. It then analyses the domestic toolkit developed since 2013 (extraordinary liquidity injections, electronic invoicing, the commercial credits platform) and the constitutional case law on liquidity advances (judgments No. 181 of 2015, No. 89 of 2017, No. 4 of 2020 and No. 80 of 2021), which confined them to a strictly cash-related function. Drawing on economic literature on government arrears, the paper argues that payment timeliness is jointly produced by budgetary rules, sound administrative procedures and managerial accountability. The concluding sections assess Reform 1.11 of the National Recovery and Resilience Plan and the recent improvement of payment indicators, discussing the conditions for making it structural.

Keywords: late payments; commercial debts; healthcare entities; Directive 2011/7/EU; liquidity advances; budgetary equilibrium.

Parole chiave: ritardi di pagamento; debiti commerciali; enti del Servizio sanitario nazionale; direttiva 2011/7/UE; anticipazioni di liquidità; equilibrio di bilancio.

SOMMARIO: 1. Premessa: il ritardo di pagamento come questione di bilancio e di diritto. – 2. La cornice europea: la direttiva 2011/7/UE, la condanna dell'Italia e la tutela del creditore. – 3. Gli strumenti interni di emersione e smaltimento: dallo sblocco dei debiti all'infrastruttura informativa. – 4. Le anticipazioni di liquidità nella giurisprudenza costituzionale: natura, limiti e riflessi sui bilanci sanitari. – 5. Profili economico-aziendali: cause e costi dei ritardi, il ciclo passivo come nodo organizzativo. – 6. La Riforma 1.11 del PNRR e i risultati recenti: monitoraggio, incentivi e responsabilità manageriale. – 7. Conclusioni.

1. Premessa: il ritardo di pagamento come questione di bilancio e di diritto

Per almeno due decenni il ritardo con cui le amministrazioni pubbliche italiane hanno onorato i propri debiti commerciali ha rappresentato una delle patologie più visibili della finanza pubblica nazionale, e il Servizio sanitario nazionale ne è stato l'epicentro. La ragione è strutturale: le aziende sanitarie sono grandi compratori continuativi – di farmaci, dispositivi medici, servizi alberghieri e tecnologici – e operano con una cassa che dipende dai trasferimenti regionali, a loro volta condizionati dagli equilibri della finanza territoriale. Quando la catena si inceppa, l'onda si scarica sul fornitore, trasformando l'impresa creditrice in finanziatore involontario del sistema sanitario.

Il fenomeno ha una doppia natura, che ne fa un oggetto privilegiato di analisi giuridico-contabile. Sul piano civilistico, il ritardo è inadempimento di un'obbligazione pecuniaria, presidiato da interessi moratori automatici e maggiorati[1]. Sul piano della contabilità pubblica, il debito commerciale scaduto è una spia: segnala lo scarto tra competenza economica e cassa, l'esistenza di fatture non liquidate per carenze procedurali, talora la sottostima dei costi negli esercizi di formazione del debito. La letteratura economica ha inoltre documentato che i ritardi di pagamento pubblici non sono neutrali: comprimono la liquidità e i profitti delle imprese, ne accrescono la probabilità di fallimento e deprimono la crescita[2].

Il presente contributo esamina la vicenda dei debiti commerciali sanitari lungo un arco che va dalla condanna dell'Italia da parte della Corte di giustizia, nel 2020, ai risultati conseguiti nel biennio 2025-2026 sotto l'impulso del Piano nazionale di ripresa e resilienza. La tesi è che la tempestività dei pagamenti non si compri con la sola liquidità straordinaria: essa è il prodotto congiunto di regole di bilancio che impediscono di occultare il debito, di procedure amministrativo-contabili capaci di liquidare le fatture, e di meccanismi che imputano ai vertici aziendali la responsabilità dei tempi. Dove uno dei tre elementi manca, lo stock di arretrato tende fatalmente a ricostituirsi.

L'esposizione procede come segue: il paragrafo 2 ricostruisce la cornice europea e la giurisprudenza sulla tutela del creditore; il paragrafo 3 esamina gli strumenti interni di emersione e smaltimento del debito; il paragrafo 4 analizza lo statuto costituzionale delle anticipazioni di liquidità e i loro riflessi sui bilanci sanitari; il paragrafo 5 propone una lettura economico-aziendale delle cause e dei costi dei ritardi; il paragrafo 6 valuta la Riforma 1.11 del PNRR e i dati più recenti; il paragrafo 7 conclude.

2. La cornice europea: la direttiva 2011/7/UE, la condanna dell'Italia e la tutela del creditore

La direttiva 2011/7/UE ha fissato per le transazioni commerciali con le pubbliche amministrazioni un termine ordinario di pagamento di trenta giorni, elevabile a sessanta soltanto in ipotesi tassative, tra le quali figurano gli enti pubblici che forniscono assistenza sanitaria: deroga che il legislatore europeo ha giustificato con le peculiarità del finanziamento e della struttura dei sistemi sanitari nazionali. Il recepimento interno è avvenuto novellando il d.lgs. n. 231/2002, con la conseguenza che per le aziende del Servizio sanitario nazionale il termine di sessanta giorni costituisce il limite massimo, non una facoltà liberamente dilatabile[3].

La disciplina è assistita da presidi di effettività che ne fanno qualcosa di più di un auspicio: gli interessi moratori decorrono automaticamente, senza necessità di costituzione in mora; la loro misura – tasso di riferimento maggiorato di otto punti – è concepita per rendere il ritardo economicamente sconveniente; le clausole che escludono l'interesse o dilatano i termini oltre i limiti consentiti sono colpite da nullità quando risultino gravemente inique per il creditore, ai sensi dell'art. 7 del d.lgs. n. 231/2002. Il legislatore europeo ha in tal modo sottratto il tempo di pagamento alla libera contrattazione con la parte pubblica, riconoscendo l'asimmetria di forza negoziale che caratterizza il rapporto tra fornitore e amministrazione debitrice.

Su questa cornice è intervenuta la sentenza della Grande sezione della Corte di giustizia del 28 gennaio 2020, che ha accertato l'inadempimento dell'Italia per il superamento sistematico dei termini da parte delle proprie amministrazioni[4]. Due i passaggi di rilievo sistematico. Il primo: lo Stato membro non adempie la direttiva limitandosi a trasporla correttamente, dovendo garantire che i termini siano effettivamente rispettati; l'obbligazione ha dunque ad oggetto un risultato misurabile – i tempi reali di pagamento – e non una conformità normativa astratta. Il secondo: lo Stato risponde unitariamente per tutte le proprie articolazioni, sicché non può opporre l'autonomia degli enti del servizio sanitario per sottrarsi alla responsabilità dei loro ritardi. Ne esce consacrata l'idea che il tempo di pagamento sia una variabile di finanza pubblica da governare, monitorare e rendicontare.

La condanna europea si salda, sul versante interno, con una linea giurisprudenziale che ha progressivamente rafforzato la posizione del creditore degli enti sanitari. La Corte costituzionale ha dichiarato illegittimo il blocco delle azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie delle regioni in piano di rientro, negando che l'esigenza di risanamento possa tradursi nella sospensione sine die della tutela giurisdizionale del credito[5]; e ha successivamente censurato la proroga della sospensione emergenziale delle procedure esecutive introdotta durante la pandemia, ribadendo che la protezione della cassa sanitaria non può essere ottenuta sacrificando indefinitamente i diritti dei fornitori[6].

Il messaggio congiunto delle due Corti è univoco: l'equilibrio finanziario del sistema sanitario non è un valore opponibile al creditore, ma un risultato da conseguire attraverso la corretta gestione dei bilanci e dei processi di spesa. È una prospettiva che sposta l'attenzione dal rimedio – la compressione delle pretese creditorie – alla causa: l'organizzazione amministrativa e contabile che genera il ritardo.

3. Gli strumenti interni di emersione e smaltimento: dallo sblocco dei debiti all'infrastruttura informativa

La risposta interna al problema si è sviluppata in due direzioni complementari. La prima, emergenziale, è stata la stagione dello «sblocco» dei debiti pregressi: a partire dal d.l. n. 35/2013, e poi con i successivi interventi del 2013 e del 2014, lo Stato ha messo a disposizione degli enti territoriali e sanitari risorse straordinarie – in larga parte nella forma di anticipazioni di liquidità erogate per il tramite della Cassa depositi e prestiti – destinate al pagamento di debiti certi, liquidi ed esigibili maturati negli esercizi precedenti[7]. L'operazione ha avuto il merito di far emergere uno stock che le scritture non sempre rappresentavano fedelmente: per ottenere l'anticipazione, l'ente doveva ricognire e attestare i propri debiti, con un effetto collaterale di trasparenza forse più duraturo dell'iniezione di cassa.

La seconda direzione, strutturale, è stata la costruzione di un'infrastruttura informativa del ciclo passivo. La fatturazione elettronica obbligatoria verso le pubbliche amministrazioni ha reso ogni fattura un dato nativo digitale, tracciabile dalla ricezione al pagamento; la Piattaforma dei crediti commerciali ha centralizzato la registrazione delle fatture, delle scadenze e dei pagamenti, rendendo calcolabili in modo uniforme tempi medi e ritardi[8]; l'indicatore di tempestività dei pagamenti ha trasformato il dato in obbligo di trasparenza, imponendone la pubblicazione[9].

Il disegno è stato completato dal versante dei flussi di cassa: con l'infrastruttura SIOPE+, prevista dall'art. 1, comma 533, della l. n. 232/2016 ed estesa progressivamente anche agli enti sanitari, gli ordinativi di incasso e pagamento viaggiano in formato elettronico standardizzato attraverso una piattaforma centralizzata, che associa a ciascun pagamento la fattura cui esso si riferisce. Ne risulta chiusa la catena informativa fattura-liquidazione-ordinativo-pagamento: ogni anello è documentato, datato e riconducibile a un responsabile, sicché il calcolo dei tempi non dipende più da autodichiarazioni dell'ente ma discende dai dati stessi del sistema.

Il salto concettuale merita di essere sottolineato. Prima di questa infrastruttura, il ritardo di pagamento era un fenomeno noto ma non osservabile: stimato per campione, contestato negli importi, negato o ridimensionato a seconda della fonte. Dopo, è divenuto una grandezza amministrata: misurata su base documentale, confrontabile tra enti e nel tempo, utilizzabile come parametro di regole premiali e sanzionatorie. Non è esagerato affermare che la politica dei tempi di pagamento sia divenuta possibile soltanto quando il tempo di pagamento è divenuto un dato.

La sola finanza straordinaria, per contro, ha mostrato i propri limiti. Dove le cause organizzative del ritardo non sono state rimosse, l'iniezione di cassa ha prodotto un sollievo temporaneo, seguito dalla ricostituzione dell'arretrato; e l'esperienza ha evidenziato il rischio – su cui si è concentrata la giurisprudenza costituzionale esaminata nel paragrafo che segue – che risorse concepite per pagare debiti del passato venissero piegate a impieghi diversi, alterando la rappresentazione degli equilibri.

4. Le anticipazioni di liquidità nella giurisprudenza costituzionale: natura, limiti e riflessi sui bilanci sanitari

Le anticipazioni di liquidità sono, nella sostanza economica, mutui di lunga durata contratti con lo Stato: risorse che l'ente restituisce in un orizzonte pluriennale e che, tuttavia, non possono essere trattate come entrate definitive. La loro funzione è rigorosamente circoscritta: fornire la cassa necessaria a pagare debiti già maturati e regolarmente iscritti, non finanziare nuova spesa né coprire disavanzi. Su questa qualificazione la Corte costituzionale ha costruito, in un decennio, uno statuto coerente e severo.

Il principio è stato fissato già nella prima pronuncia sul tema: l'anticipazione è un'anticipazione di cassa di più lunga durata temporale, e il suo utilizzo per la copertura di spese o per il ripiano di disavanzi ne travisa la natura, risolvendosi in una forma di indebitamento non consentita per finalità diverse da quelle ammesse[10]. Le decisioni successive hanno consolidato l'indirizzo, precisando che la neutralizzazione contabile dell'anticipazione – la sua «sterilizzazione» – è condizione perché essa non produca effetti espansivi sulla capacità di spesa[11].

Il punto di approdo è la sentenza n. 4 del 2020, resa su questioni sollevate in sede di giudizio di parificazione: la Corte ha dichiarato illegittime le disposizioni che consentivano di impiegare il fondo anticipazioni di liquidità in modo da migliorare artificiosamente il risultato di amministrazione, osservando che simili tecniche trasformano uno strumento di cassa in una fonte apparente di equilibrio, con effetti ingannevoli sulla rappresentazione della situazione finanziaria dell'ente[12]. La successiva sentenza n. 80 del 2021 ha completato il quadro, collocando la disciplina del fondo nel più ampio orizzonte dell'equilibrio dinamico di bilancio e della responsabilità verso le generazioni future, chiamate a restituire risorse delle quali non hanno goduto[13].

Per il comparto sanitario, questo statuto ha implicazioni specifiche. Le anticipazioni destinate ai debiti degli enti del servizio sanitario transitano tipicamente attraverso la regione e la Gestione sanitaria accentrata, per poi raggiungere le aziende: una filiera nella quale la corretta contabilizzazione – debito di restituzione in capo all'ente percettore, nessun ricavo, nessun miglioramento del risultato economico – deve essere assicurata a ogni passaggio, e verificata mediante riconciliazioni sistematiche tra scritture regionali, della GSA e aziendali[14]. È il medesimo terreno su cui insistono i percorsi di certificabilità dei bilanci: la vicenda delle anticipazioni dimostra che la qualità delle scritture non è un fine estetico, ma la condizione perché gli strumenti di finanza straordinaria non degenerino in artifici.

Vi è, in controluce, una lezione di teoria del bilancio: la liquidità non è equilibrio. Un ente può pagare puntualmente perché è sano, o perché sta consumando anticipazioni che ne posticipano il redde rationem; distinguere i due casi è precisamente il compito delle regole contabili e dei controlli. La giurisprudenza costituzionale, vietando che la cassa straordinaria migliori i saldi, ha difeso la capacità informativa del bilancio: il medesimo bene che la disciplina europea dei tempi di pagamento presuppone, giacché tempi rapidi ottenuti occultando squilibri sarebbero una vittoria di Pirro.

5. Profili economico-aziendali: cause e costi dei ritardi, il ciclo passivo come nodo organizzativo

La lettura economico-aziendale del fenomeno suggerisce di distinguere due famiglie di cause. La prima è finanziaria: l'ente non paga perché non ha cassa, per effetto di trasferimenti regionali tardivi, di disavanzi che assorbono liquidità, di una programmazione dei flussi inadeguata. La seconda è organizzativa: l'ente non paga pur avendo cassa, perché la fattura giace non liquidata – in attesa di un collaudo, di una regolarizzazione contrattuale, della soluzione di un contenzioso – o perché i dati del ciclo passivo (ordini, ricevimenti, fatture) non sono riconciliati e l'ufficio non è in grado di stabilire con certezza che cosa sia dovuto e a chi[15].

La distinzione è decisiva per la terapia. I ritardi finanziari si curano con la programmazione di cassa e, al limite, con la finanza straordinaria; i ritardi organizzativi richiedono l'ingegnerizzazione del ciclo passivo: anagrafi fornitori bonificate, magazzini e ricevimenti tracciati, liquidazioni tempestive, gestione attiva del contenzioso, riconciliazioni periodiche tra contabilità e piattaforme. Non a caso, le aree del ciclo passivo – debiti e costi – figurano tra quelle presidiate dai percorsi attuativi della certificabilità dei bilanci: la tempestività dei pagamenti e l'attendibilità delle scritture sono due facce dello stesso processo amministrativo[16].

Nel comparto sanitario la dimensione finanziaria ha inoltre una specificità di sistema: la cassa delle aziende non è autonoma, ma dipende dalla cadenza con cui la regione eroga le rimesse mensili a valere sul finanziamento del fabbisogno, secondo una programmazione che transita per la Gestione sanitaria accentrata. La puntualità dei pagamenti aziendali è dunque, in parte non piccola, una variabile di governo regionale: richiede una tesoreria di sistema che sincronizzi le rimesse con le scadenze, e in alcune esperienze ha condotto ad accentrare presso un unico soggetto regionale la funzione di pagamento dei fornitori, con benefici di scala e di controllo. Anche per questa via, la qualità della filiera regione-GSA-aziende si conferma il luogo decisivo della partita.

Quanto ai costi, il ritardo è tutt'altro che gratuito. Vi sono i costi espliciti: interessi moratori e oneri di recupero che gravano sul conto economico, alimentando talora sopravvenienze passive da esercizi remoti. Vi sono i costi impliciti: i fornitori incorporano nei prezzi il costo del credito che fanno all'amministrazione, riducono la partecipazione alle gare o ne escono, cedono i crediti a intermediari con sconti che misurano la sfiducia nel debitore pubblico. Vi sono, infine, i costi sistemici documentati dalla letteratura: minore liquidità e maggiore mortalità delle imprese fornitrici, con effetti depressivi sull'economia locale che, per un compratore delle dimensioni della sanità pubblica, non sono trascurabili[17].

Il debito commerciale scaduto merita, in questa prospettiva, di essere trattato come un indicatore sintetico della qualità amministrativa dell'azienda: incorpora informazioni sulla cassa, sulle procedure, sul contenzioso, sulla veridicità dei saldi patrimoniali. È significativo che la magistratura contabile, nell'analisi della gestione finanziaria dei servizi sanitari regionali, riservi ai debiti verso fornitori e ai tempi di pagamento un'attenzione costante, leggendoli congiuntamente agli equilibri economici e alla qualità dei dati[18].

6. La Riforma 1.11 del PNRR e i risultati recenti: monitoraggio, incentivi e responsabilità manageriale

Il Piano nazionale di ripresa e resilienza ha assunto la riduzione dei tempi di pagamento – espressamente riferita anche alle «autorità sanitarie» – tra le riforme abilitanti, fissando obiettivi quantitativi verificabili: il rispetto, in media, del termine di trenta giorni per le amministrazioni pubbliche e di sessanta per gli enti del Servizio sanitario nazionale, con azzeramento del ritardo medio rispetto alle scadenze, da conseguire e mantenere nel biennio 2025-2026. L'attuazione è stata affidata a un apparato che combina monitoraggio centralizzato sui dati della Piattaforma, supporto alle amministrazioni in ritardo e, soprattutto, l'obbligo di assegnare ai dirigenti responsabili dei pagamenti e ai vertici amministrativi specifici obiettivi annuali di performance collegati ai tempi, con riflessi sulla retribuzione di risultato[19].

Per gli enti sanitari la leva manageriale ha una specificità ulteriore: già la legge di bilancio per il 2019, nell'introdurre per le altre amministrazioni il meccanismo del fondo di garanzia dei debiti commerciali, aveva riservato al comparto una disciplina propria, imperniata sulla rilevanza del rispetto dei tempi di pagamento nella valutazione dei direttori generali[20]. La scelta è coerente con l'assetto del d.lgs. n. 502/1992: nel governo monocratico dell'azienda sanitaria, il tempo di pagamento è un risultato di gestione imputabile al vertice, non un accidente amministrativo.

I risultati recenti segnalano una svolta. Secondo i dati del monitoraggio ministeriale riferiti al 2025, il tempo medio ponderato di pagamento del complesso delle amministrazioni è sceso sotto i trenta giorni, e gli enti del Servizio sanitario nazionale risultano in media saldare le fatture in anticipo rispetto alla scadenza, con volumi transitati dalla Piattaforma nell'ordine delle decine di milioni di fatture e di oltre duecento miliardi di euro annui[21]. Si tratta di un capovolgimento storico rispetto ai sessantasette giorni medi contestati all'Italia nel giudizio europeo, che conferma l'efficacia della combinazione tra misurabilità del dato, pressione regolatoria e incentivi manageriali.

La prudenza, tuttavia, è d'obbligo su tre fronti. Primo: la media nazionale può convivere con code di enti in difficoltà, sicché l'obiettivo va declinato ente per ente, non per comparto. Secondo: parte del miglioramento riflette condizioni di cassa favorevoli sostenute dal ciclo del PNRR; la prova di tenuta si avrà quando i flussi straordinari verranno meno. Terzo: l'esperienza delle riforme contabili insegna che gli indicatori possono essere rispettati anche adattando i comportamenti alla metrica anziché alla sostanza; il presidio è la qualità delle scritture e dei controlli, non il solo cruscotto[22]. La stabilizzazione del risultato richiede, in altri termini, che la tempestività divenga una proprietà del processo – dal contratto alla liquidazione – e non una performance episodica.

Sul fronte europeo, infine, l'asticella potrebbe ulteriormente alzarsi. La Commissione ha presentato nel settembre 2023 una proposta di regolamento – COM(2023) 533 – destinata a sostituire la direttiva del 2011 con una disciplina direttamente applicabile e più severa, imperniata su un termine generale di trenta giorni; il negoziato, dopo gli emendamenti del Parlamento europeo dell'aprile 2024, risulta allo stato in fase di stallo, ma la direzione di marcia è tracciata. Per gli enti sanitari italiani, che hanno appena riconquistato il rispetto del termine dei sessanta giorni, l'eventuale approdo a un termine dimezzato renderebbe ancora più stringente l'esigenza di processi di liquidazione rapidi e di una tesoreria di sistema efficiente: un motivo in più per consolidare ora, in condizioni favorevoli, la qualità dei processi.

7. Conclusioni

La vicenda dei debiti commerciali sanitari si lascia leggere come un esperimento naturale sulle condizioni di efficacia delle regole di finanza pubblica. La sola tutela civilistica del creditore non era bastata; la sola liquidità straordinaria nemmeno, e anzi aveva generato il rischio di manipolazioni che la Corte costituzionale ha dovuto sbarrare; la svolta si è prodotta quando la disciplina europea ha imposto un risultato misurabile, l'infrastruttura informativa lo ha reso osservabile, e l'ordinamento interno lo ha imputato alla responsabilità dei vertici aziendali. Regole sul risultato, dati e responsabilità: è la medesima triade che governa ogni processo di risanamento amministrativo.

Resta la lezione di fondo, che congiunge questo tema alla più generale questione della qualità dei bilanci sanitari: il tempo di pagamento è la superficie visibile di ciò che accade nelle scritture e nelle procedure di un'azienda. Un ente che paga puntualmente perché conosce i propri debiti, li ha correttamente rilevati e dispone di processi capaci di liquidarli è un ente il cui bilancio dice la verità; un ente che paga grazie ad anticipazioni contabilizzate in modo opaco sta soltanto spostando il problema nel tempo. Difendere la puntualità dei pagamenti significa, in ultima analisi, difendere la capacità del bilancio pubblico di rappresentare fedelmente gli impegni assunti verso chi, fornendo beni e servizi alla sanità, concorre quotidianamente alla garanzia del diritto alla salute.

Riferimenti bibliografici

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Barzan E., Notarnicola E., Rota S., La certificabilità dei bilanci delle aziende sanitarie: modelli, stato dell'arte e implicazioni dei PAC regionali, in CERGAS Bocconi (a cura di), Rapporto OASI 2018, Milano, Egea, 2018, 321 ss.

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Persiani N., Principi contabili e di controllo interno per le aziende sanitarie ed ospedaliere, Milano, FrancoAngeli, 2008.

Fonti normative, giurisprudenziali e istituzionali

Direttiva 2011/7/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali; d.lgs. 9 ottobre 2002, n. 231, come modificato dal d.lgs. 9 novembre 2012, n. 192; proposta di regolamento COM(2023) 533 final.

Corte di giustizia UE, Grande sezione, 28 gennaio 2020, causa C-122/18, Commissione c. Italia.

Corte costituzionale, sentenze n. 186/2013, n. 181/2015, n. 269/2016, n. 89/2017, n. 4/2020, n. 80/2021, n. 228/2022.

D.l. 8 aprile 2013, n. 35 (conv. l. n. 64/2013); d.l. 24 aprile 2014, n. 66 (conv. l. n. 89/2014); l. 30 dicembre 2018, n. 145, art. 1, commi 858-872; l. 11 dicembre 2016, n. 232, art. 1, comma 533; d.l. 24 febbraio 2023, n. 13 (conv. l. n. 41/2023), art. 4-bis.

Ragioneria generale dello Stato, circolari 3 gennaio 2024, n. 1 e 9 aprile 2024, n. 17; monitoraggio dei tempi di pagamento e dei debiti commerciali delle pubbliche amministrazioni (Piattaforma dei crediti commerciali).

Corte dei conti, Sezione delle autonomie, Referto al Parlamento sulla gestione finanziaria dei servizi sanitari regionali, deliberazione n. 21/SEZAUT/2025/FRG del 4 dicembre 2025.

Italia domani – PNRR, Riforma 1.11, Riduzione dei tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni e delle autorità sanitarie.

[1]D.lgs. 9 ottobre 2002, n. 231, come modificato dal d.lgs. 9 novembre 2012, n. 192: gli interessi moratori decorrono automaticamente e sono determinati nella misura del tasso di riferimento maggiorato di otto punti percentuali (art. 5); al creditore spetta inoltre un importo forfettario a titolo di risarcimento dei costi di recupero (art. 6).

[2]C. Checherita-Westphal, A. Klemm, P. Viefers, Governments' payment discipline: The macroeconomic impact of public payment delays and arrears, in Journal of Macroeconomics, vol. 47/2016, 147 ss. (già ECB Working Paper n. 1771/2015).

[3]Art. 4, par. 3 e 4, direttiva 2011/7/UE del 16 febbraio 2011; art. 4, comma 5, d.lgs. n. 231/2002, che riserva il termine di sessanta giorni, tra l'altro, agli enti pubblici che forniscono assistenza sanitaria.

[4]Corte di giustizia UE, Grande sezione, 28 gennaio 2020, causa C-122/18, Commissione c. Italia. Nel corso del giudizio erano emersi, per il 2016, tempi medi di pagamento pari a 51 giorni per il complesso delle amministrazioni e a 67 giorni per gli enti del Servizio sanitario nazionale.

[5]Corte cost., sent. n. 186/2013, che ha dichiarato illegittimo il blocco delle azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie delle regioni in piano di rientro.

[6]Corte cost., sent. n. 228/2022, sulla proroga della sospensione emergenziale delle procedure esecutive verso gli enti del Servizio sanitario nazionale.

[7]D.l. 8 aprile 2013, n. 35, convertito dalla l. 6 giugno 2013, n. 64; d.l. 31 agosto 2013, n. 102; d.l. 24 aprile 2014, n. 66, convertito dalla l. 23 giugno 2014, n. 89.

[8]Art. 1, commi 209-214, l. 24 dicembre 2007, n. 244 e d.m. 3 aprile 2013, n. 55, sulla fatturazione elettronica obbligatoria verso le pubbliche amministrazioni; la Piattaforma dei crediti commerciali è gestita dalla Ragioneria generale dello Stato.

[9]Art. 33, d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (indicatore di tempestività dei pagamenti).

[10]Corte cost., sent. n. 181/2015.

[11]Corte cost., sent. n. 269/2016 e sent. n. 89/2017.

[12]Corte cost., sent. n. 4/2020, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 6, d.l. n. 78/2015 e dell'art. 1, comma 814, l. n. 205/2017.

[13]Corte cost., sent. n. 80/2021.

[14]C. Langella, N. Persiani, Il sistema delle procedure amministrativo-contabili della GSA: il caso di Regione Lombardia e Regione Veneto, in Mecosan, n. 122/2022; M. Martinelli, L'impostazione di un sistema integrato di contabilità economico-patrimoniale nella Gestione Sanitaria Accentrata regionale, Torino, Giappichelli, 2017.

[15]N. Persiani, Principi contabili e di controllo interno per le aziende sanitarie ed ospedaliere, Milano, FrancoAngeli, 2008; E. Anessi Pessina, E. Cantù, N. Persiani, Armonizzazione contabile e revisione dei bilanci nelle aziende sanitarie pubbliche, in E. Anessi Pessina, E. Cantù (a cura di), L'aziendalizzazione della sanità in Italia. Rapporto OASI 2011, Milano, Egea, 2011.

[16]E. Barzan, E. Notarnicola, S. Rota, La certificabilità dei bilanci delle aziende sanitarie: modelli, stato dell'arte e implicazioni dei PAC regionali, in CERGAS Bocconi (a cura di), Rapporto OASI 2018, Milano, Egea, 2018, 321 ss.

[17]C. Checherita-Westphal, A. Klemm, P. Viefers, op. cit.

[18]Corte dei conti, Sezione delle autonomie, Referto al Parlamento sulla gestione finanziaria dei servizi sanitari regionali, deliberazione n. 21/SEZAUT/2025/FRG del 4 dicembre 2025.

[19]Riforma 1.11 del PNRR («Riduzione dei tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni e delle autorità sanitarie»); art. 4-bis, d.l. 24 febbraio 2023, n. 13, convertito dalla l. 21 aprile 2023, n. 41; circolari della Ragioneria generale dello Stato 3 gennaio 2024, n. 1 e 9 aprile 2024, n. 17.

[20]Art. 1, commi 858-872, l. 30 dicembre 2018, n. 145. Il meccanismo del Fondo di garanzia debiti commerciali non si applica agli enti del Servizio sanitario nazionale, per i quali opera la specifica previsione del comma 865.

[21]Cfr. i dati del monitoraggio pubblicati dal Ministero dell'economia e delle finanze e dalla Ragioneria generale dello Stato nel 2026, riferiti all'esercizio 2025, sull'andamento dei tempi medi ponderati di pagamento e sui volumi della Piattaforma dei crediti commerciali.

[22]J. Guthrie, Application of Accrual Accounting in the Australian Public Sector: Rhetoric or Reality?, in Financial Accountability & Management, 1998, 1 ss.; M. Liguori, I. Steccolini, Accounting, innovation and public-sector change. Translating reforms into change?, in Critical Perspectives on Accounting, 2014, 319 ss.