La conferenza dei servizi nel settore dei rifiuti in Friuli Venezia Giulia. Dal decreto-legge 361/1987 alla legge regionale 34/2017: origini, evoluzione e natura giuridica di un modulo organizzativo, tra diritto nazionale e ordinamento regionale

Di Oreste Patrone

Abstract

Il contributo ricostruisce le origini e l’evoluzione della conferenza dei servizi nel settore dei rifiuti, a partire dal decreto-legge 361/1987 – prima norma a prevedere una “apposita conferenza” per l’approvazione dei progetti di smaltimento – fino alla legge regionale del Friuli Venezia Giulia 20 ottobre 2017, n. 34, che ha ricondotto l’istruttoria nella conferenza di servizi decisoria di cui all’articolo 208 del D.lgs. 152/2006. L’analisi si articola su tre piani. Sul piano storico-istituzionale, si ripercorrono le stagioni riformatrici che hanno prodotto la legge 241/1990, con attenzione al Rapporto Giannini del 1979, alla figura e alla visione di Mario Nigro, e alla discontinuità documentata tra lo schema della Commissione e il testo legislativo definitivo, che spostò il baricentro dal procedimento al provvedimento. Sul piano del diritto positivo, si esaminano le tappe normative fondamentali – dal decreto-legge 121/1989 alla legge 127/1997, fino al D.lgs. 127/2016 – con particolare riguardo alla disciplina dei termini e del dissenso, incluso il sub-procedimento applicabile al dissenso di amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili. Sul piano giuridico-dogmatico, si affronta il dibattito sulla natura della conferenza come modulo organizzatorio e non come organo collegiale autonomo, ricostruendo il consolidato orientamento della Corte costituzionale (sentenze n. 62/1993 e n. 79/1996), del Consiglio di Stato (sentt. n. 1193/1999, n. 491/2002, n. 9429/2022, n. 7845/2023, n. 936/2024) e le conseguenze processuali in tema di legittimazione passiva e impugnabilità degli atti. Il percorso regionale del Friuli Venezia Giulia – dai comitati tecnici regionali alla conferenza tecnica provinciale, fino alla conferenza decisoria ex art. 208 – viene presentato come caso di studio che illustra, in scala ridotta, le medesime tensioni tra semplificazione procedimentale, tutela degli interessi sensibili e autonomia degli enti locali che caratterizzano l’istituto a livello nazionale.

The paper traces the origins and evolution of the services conference (conferenza dei servizi) in the Italian waste management sector, from Legislative Decree no. 361/1987 – the first statutory provision to introduce an “ad hoc conference” for the approval of waste disposal projects – to Regional Law of Friuli Venezia Giulia no. 34/2017, which brought the preliminary examination procedure within the decision-making services conference under Article 208 of Legislative Decree no. 152/2006. The analysis proceeds on three levels. From a historical and institutional perspective, the paper examines the reform seasons that led to Law no. 241/1990, with attention to the Giannini Report of 1979, to the figure and vision of Mario Nigro, and to the documented discontinuity between the Commission’s draft and the final legislative text, which shifted the centre of gravity from the procedure to the administrative act. From a positive law perspective, the paper reviews the key legislative milestones – from Legislative Decree no. 121/1989 to Law no. 127/1997 and Legislative Decree no. 127/2016 – with particular focus on the regulation of time limits and dissent, including the sub-procedure applicable where dissent is expressed by authorities responsible for sensitive interests. From a legal and dogmatic perspective, the paper addresses the debate on the nature of the conference as an organisational module rather than an autonomous collegiate body, reconstructing the established case law of the Constitutional Court (judgments no. 62/1993 and no. 79/1996), the Council of State (judgments no. 1193/1999, no. 491/2002, no. 9429/2022, no. 7845/2023, no. 936/2024) and the procedural consequences regarding passive standing and the challengeability of acts. The regional experience of Friuli Venezia Giulia – from regional technical committees to the provincial technical conference and finally to the decision-making conference under Article 208 – is presented as a case study illustrating, on a smaller scale, the same tensions between procedural simplification, protection of sensitive interests and local autonomy that characterise the institution at national level.

Sommario: 1. Introduzione – 2. Dalla conferenza alla conferenza di servizi – 3. 1997, l'età della maturità – 4. L’approccio alla conferenza della Regione autonoma Friuli Venezia Giulia – 5. La natura giuridica della conferenza dei servizi - 6. Considerazioni conclusive.

1. Introduzione

Il 16 novembre 1979, Massimo Severo Giannini, Ministro per l’organizzazione della pubblica amministrazione e per le Regioni del primo Governo Cossiga, trasmette al Parlamento un rapporto che aveva la finalità di rappresentare i principali problemi relativi alle amministrazioni dello Stato e alle altre pubbliche amministrazioni e di chiedere al Parlamento le determinazioni d'indirizzo che gli competono. Il rapporto conteneva, inoltre, la proposta di costituire 12 commissioni di studio, ognuna delle quali avrebbe avuto il compito di seguire le prospettive strategiche individuate nel rapporto e di portarle a concreta attuazione.

Una di queste commissioni, passata alla storia come Commissione Nigro dal nome del suo presidente, Mario Nigro, era incaricata di scrivere il progetto di riforma del diritto amministrativo sostanziale e, in particolare, del procedimento amministrativo. I lavori della commissione terminarono nel 1984 con la presentazione di un testo che sarebbe stato la base per la stesura della futura legge 241/1990.

Il testo elaborato dalla Commissione e la legge approvata nel 1990 non coincidono tuttavia integralmente. Non tutte le innovazioni previste dalla Commissione furono quindi recepite. Nigro, del resto, non poté assistere alla promulgazione della legge: morì il 28 febbraio 1989, prima che il disegno di legge completasse il proprio iter parlamentare.

Giannini è stato definito dalla letteratura specialistica il più lucido e ineguagliato riformatore dell’amministrazione italiana del Novecento: il suo Rapporto del 1979 proponeva l’innesto nella pubblica amministrazione di modelli di gestione mutuati dal settore privato, con indicatori di produttività e una metodologia di riforma sistematica. Il progetto, tuttavia, non ebbe seguito: l’esperienza governativa di Giannini si concluse nel 1980, quando Bettino Craxi non lo include nella compagine del Governo Forlani, e le carte della riforma, come ha annotato la storiografia amministrativa, si persero in qualche oscuro cassetto.^[1]

Mario Nigro, nato a San Fili in provincia di Cosenza il 19 gennaio 1912 e scomparso a Roma il 28 febbraio 1989, era avvocato prima che professore: incardinato nelle Università di Messina, Firenze e Roma Sapienza, fu un giurista atipico nel panorama accademico italiano, non riconducibile ad alcuna scuola e di formazione filosofica solida. Negli ultimi anni di vita presiedette la sottocommissione istituita nel 1983 presso la Presidenza del Consiglio dei ministri durante il primo Governo Craxi, nell’ambito della Commissione per la delegificazione e la semplificazione dei rapporti tra Stato e cittadini, per la disciplina del procedimento amministrativo. La commissione elaborò uno schema di disegno di legge che Nigro non vide trasformarsi in legge: morì quattro mesi prima della promulgazione della legge 241.

La filosofia della riforma che Nigro aveva ispirato era netta: spostare il baricentro dall’atto al procedimento. L’atto amministrativo, nella visione nigroniana, non era più il punto di arrivo dell’azione pubblica ma un momento di una sequenza più ampia. La legge 241/1990 si discostò in modo significativo da questo impianto, tornando al provvedimento come centro di gravità. La discontinuità è stata documentata da Giacinto della Cananea^[2], il quale ha sottolineato che il disegno di legge presentato dal Presidente del Consiglio Craxi il 9 marzo 1987 (atto Camera n. 4504) presentava già diversi scostamenti rispetto allo schema nigroniano, poi ulteriormente accentuati nel testo definitivo approvato sotto il Governo Andreotti VI.

2. Dalla conferenza alla conferenza di servizi

Innovativa e ambiziosa nelle sue aspirazioni riformatrici, la legge riscriveva in termini generali l’istituto della conferenza dei servizi che aveva visto la luce alcuni anni prima, nel 1987, più precisamente il 31 agosto, con il decreto-legge 361/1987, recante “Disposizioni urgenti in materia di smaltimento dei rifiuti”, che all’articolo 3 prevedeva che la Regione istituisse “un’apposita conferenza” per esprimere il parere in ordine alla valutazione degli interessi territoriali e degli effetti dell'intervento. La conferenza era formata dai componenti del comitato tecnico^[3] di cui al paragrafo 0.3 della deliberazione 27 luglio 1984 del Comitato interministeriale di cui all’articolo 5 del DPR 915/1982 e da un rappresentante per ciascuno degli organismi ed enti interessati.

Con il decreto-legge 361/1987 debuttava inoltre sulla scena dei rifiuti l’effetto di variante urbanistica comportato dall’approvazione dei progetti, con la connessa dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità dei lavori, prima riservata alle sole opere di cui all’articolo 2 della legge n. 2359 del 25 giugno 1865.

Con la legge di conversione del 21 ottobre 1987, n. 441, l'articolo 3 del decreto-legge veniva riformulato e l’istituto della conferenza veniva riallocato, trovando nuova collazione nell’articolo 3-bis, aggiunto in fase di conversione, che al comma 1 prevedeva che la regione provvedesse all'istruttoria dei progetti dei nuovi impianti di trattamento e di stoccaggio dei rifiuti urbani, speciali nonché tossici e nocivi, mediante apposite conferenze cui partecipavano i responsabili degli uffici regionali competenti nonché i rappresentanti degli enti locali interessati. Scompariva, quindi, il riferimento ai comitati tecnici previsti dal paragrafo 0.3 della Deliberazione 27 luglio 1984 a favore di una visione orientata all’incontro delle pubbliche amministrazioni coinvolte più che alla mera disamina tecnica tipica dei comitati. Compito della conferenza era acquisire e valutare gli elementi relativi alla compatibilità del progetto con le esigenze ambientali e territoriali, fornendo alla giunta regionale – organo competente all’approvazione dei progetti – le proprie risultanze.

Sarà, tuttavia, solo nel 1989 che l’espressione “conferenza dei servizi” entrerà nell'ordinamento italiano, con il decreto-legge 1 aprile 1989, n. 121, “Interventi infrastrutturali nelle aree interessate dai mondiali di calcio del 1990”, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 maggio 1989, n. 205. L’articolo 1, comma 4, del testo convertito prevedeva che le procedure disciplinate dal decreto, oltre che all'esecuzione delle opere pubbliche direttamente connesse allo svolgimento dei campionati mondiali di calcio del 1990, si applicassero, altresì, su richiesta degli enti competenti, anche alle opere necessarie per garantire la fornitura di servizi pubblici essenziali con determinate caratteristiche, previa approvazione della conferenza di servizi di cui all'articolo 2, ossia una conferenza cui partecipavano tutti i rappresentanti delle amministrazioni dello Stato e degli enti “comunque tenuti ad adottare atti d'intesa nonché a rilasciare pareri, autorizzazioni, approvazioni, nulla osta previsti dalle leggi statali e regionali.” Una formula che gettava le basi di quel principio di concentrazione degli interessi pubblici coinvolti nel procedimento che avrebbe trovato formulazione organica un anno dopo.

3. 1997, l'età della maturità

Nel 1990, il 7 agosto, vede la luce la legge 241 recante “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”.

È il 7 agosto. Dopo aver completato il proprio iter parlamentare, il disegno di legge n. 1913, d’iniziativa dell'allora Presidente del Consiglio dei Ministri, on. Giovanni Goria, diviene legge, assorbendo altri due disegni concorrenti: il n. 1218, d’iniziativa degli onn. Franco Bassanini e Ada Becchi, e il n. 2003 d’iniziativa degli onn. Franco Russo, Mario Capanna, Edoardo Ronchi e Gianni Tamino. Si tratta, come già detto, di una norma innovativa che oltre a introdurre nell’ordinamento i principi cardine dell’azione amministrativa – economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza – riscrive e da una sistemazione organica alla funzione della conferenza dei servizi nell'ambito dei procedimenti amministrativi, con l'introduzione dell'articolo 14.

Si sarebbero dovuti attendere tuttavia altri sette anni, sino alla legge 15 maggio 1997, n. 127, “Misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo”, perché la disciplina della conferenza fosse declinata in dettaglio. L’articolo 17 della legge, interamente dedicato alla semplificazione dei procedimenti decisionali, novò l’articolo 14 della legge 241/1990 e vi aggiunse gli articoli 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies, affrontando per la prima volta in modo organico i due nodi più critici dell’istituto: i termini e il dissenso.

Sul piano dei termini, la legge prevedeva che nella prima riunione le amministrazioni partecipanti stabilissero il termine entro cui pervenire a una decisione e che, in caso di inutile decorso di tale termine, l’amministrazione procedente potesse comunque procedere verso la conclusione del procedimento. Si trattava di un passo decisivo verso la certezza dei tempi, che la sola legge 241/1990 non aveva garantito.

Sul piano del dissenso, la legge introduceva due meccanismi distinti a seconda della natura dell’amministrazione dissenziente. Nel caso di dissenso ordinario, l’amministrazione procedente poteva assumere comunque la determinazione di conclusione positiva del procedimento, dandone comunicazione al Presidente del Consiglio dei ministri – se coinvolta un’amministrazione statale – ovvero al presidente della regione o ai sindaci negli altri casi: decorsi trenta giorni senza sospensione, la determinazione diveniva esecutiva. Nel caso invece di dissenso espresso da un’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o della salute dei cittadini – i cosiddetti interessi sensibili – la procedura era diversa e richiedeva una determinazione di conclusione da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri. Con questa distinzione la legge 127/1997 riconosceva per la prima volta in modo esplicito la gerarchia tra gli interessi pubblici coinvolti nel procedimento: non tutti i dissensi erano equiparabili e quelli che toccavano valori costituzionalmente protetti richiedevano un livello di composizione politica più elevato.

4. L’approccio alla conferenza della Regione autonoma Friuli Venezia Giulia

L’affermazione della conferenza di servizi nel settore rifiuti ha seguito, in Friuli Venezia Giulia, un percorso diverso rispetto a quanto avvenuto a livello nazionale. Dal 1998 al 2017, la funzione consultiva nei confronti della giunta provinciale – autorità competente all’approvazione dei progetti – veniva esercitata dalla conferenza tecnica istituita dal Regolamento di attuazione della LR 30/1987 approvato con DPGR 01/1998. Prima del 1998 c’erano i comitati tecnici provinciali costituiti ai sensi dell’art. 16, co. 3 della legge regionale 9 marzo 1988, n. 10, e prima ancora i comitati tecnici regionali.

Non si è trattato, tuttavia, di un percorso privo di punti di contatto con quello seguito dalla normativa nazionale. Essi son, in realtà strettamente legati.

In origine, in base all’articolo 14 della legge regionale 7 settembre 1987, n. 30, all’approvazione dei progetti degli impianti per lo smaltimento dei rifiuti provvedeva l’assessore regionale ai lavori pubblici. L’articolo 11 della legge prevedeva che i progetti fossero sottoposti all'esame della Sezione IV del CTR e che sugli stessi fosse acquisito, in sede istruttoria, il parere degli enti locali e dell’unità sanitaria locale competente. Tuttavia, fu solo con la modifica dell'articolo 14 introdotta dall’articolo 15 della legge regionale 28 novembre 1988, n. 65, che venne sottolineata la valenza vincolante del parere favorevole del CTR e l'obbligatorietà della valutazione dello studio d'impatto ambientale. Successivamente, con l’articolo 13 della legge regionale 14 giugno 1996, n. 22, che risentiva del clima della riforma Bassanini, l'articolo 14 della LR 39/1987 veniva ulteriormente modificato e l'assessore regionale veniva sostituito dal Direttore regionale dell’ambiente. Ma soprattutto – ed è quel che più rileva ai fini del presente documento – veniva riformulato il comma 3 dell’articolo 14: il riferimento all'articolo 3-bis del decreto-legge 361/1987, già presente nella formulazione originaria del comma, veniva ampliato e consolidato precedendo che nell'ambito del procedimento di approvazione del progetto “il CTR costituisce la conferenza di cui all'articolo 3 bis, comma 1, del decreto legge 361/1987, convertito in legge, con modificazioni, dall'articolo 1 della legge 441/1987.”

Il CTR veniva quindi legato alla funzione della conferenza che fu la versione embrionale della moderna conferenza dei servizi. Questo è il legame tra i due percorsi: regionale e nazionale.

La legge regionale 9 marzo 1988, n. 10, “Riordinamento istituzionale della Regione e riconoscimento e devoluzione di funzioni agli Enti locali” prevedeva, all’articolo 16, comma 3, che qualora in un procedimento amministrativo previsto da una legge che ne aveva trasferito la competenza dalla regione ad altro ente, fossero contemplati pareri o adempimenti da parte di commissioni, organismi o comitati regionali che non trovavano corrispondenza negli ordinamenti dell'ente destinatario del trasferimento, gli adempimenti stessi venissero esercitati, sino a diversa previsione legislativa, da organismi similari costituiti dagli organi deliberativi degli enti stessi. Fu così che nacquero i comitati tecnici provinciali, organi che avrebbe esercitato la funzione consultiva sui progetti fino all’istituzione della conferenza tecnica di cui al DPGR 01/1998.

L'istituto previsto dal DPGR 01/1998 presentava indubbiamente i limiti di un’impostazione normativa d’epoca, concepita in un contesto in cui la conferenza dei servizi nazionale non aveva ancora raggiunto la maturità sistematica che avrebbe acquisito con la legge 127/1997 e con le successive riforme. Nondimeno, esso possedeva una caratteristica che, nel raffronto con la disciplina generale della conferenza dei servizi, si rivela meritevole di attenzione: l’individuazione nominativa delle funzioni chiamate a partecipare all'istruttoria.

Il regolamento non si limitava a richiamare genericamente "i servizi competenti". Al contrario, identificava con precisione i soggetti istituzionali coinvolti — il direttore del servizio competente in materia di rifiuti, il direttore della struttura regionale di pianificazione, il direttore centrale dell'ambiente — e prevedeva l'integrazione della composizione nei casi in cui il procedimento richiedesse valutazioni specialistiche ulteriori. A ciò si aggiungeva una componente esterna di rilievo: la conferenza tecnica includeva due rappresentanti delle associazioni di protezione ambientale riconosciute e quattro rappresentanti degli ordini professionali — ingegneri, architetti, geologi e biologi — la cui presenza garantiva un apporto tecnico plurale e una forma di legittimazione che andava oltre il mero coordinamento interamministrativo. Le decisioni erano assunte a maggioranza, con un meccanismo che rendeva trasparente la formazione del consenso e distribuiva la responsabilità dell'esito istruttorio tra tutti i partecipanti.

Questa architettura istituzionale produceva un effetto di responsabilizzazione funzionale difficilmente replicabile con il richiamo generico alle “amministrazioni competenti” proprio della conferenza dei servizi: ciascun partecipante era individuato in ragione di una competenza specifica che era chiamato ad esercitare in quella sede, non in qualità di rappresentante politico dell'ente né come portatore di un indirizzo generalizzato. La deliberazione di giunta che concludeva il procedimento era pertanto l’esito di un’istruttoria nella quale le funzioni — e le responsabilità — erano distribuite in modo trasparente e verificabile.

La medesima logica di precisione funzionale si ritrovava nella successiva previsione che consentiva l'integrazione del procedimento con il rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale, permettendo a determinate installazioni di ottenere in un'unica sede autorizzatoria sia l'approvazione del progetto sia il titolo ambientale unificato: una soluzione che anticipava, in scala regionale, quella concentrazione dei titoli abilitativi che il legislatore nazionale avrebbe poi sistematizzato con l’articolo 208 del D.lgs. 152/2006.

Il passaggio alla conferenza decisoria prevista dall’art. 208, operato dalla legge regionale 34/2017, ha comportato l'acquisto dei vantaggi propri di quell'istituto — il valore di variante urbanistica, l'autorizzazione unica sostitutiva di tutti i titoli abilitativi, la piena integrazione nel quadro nazionale — al prezzo, tuttavia, di una minore determinatezza nella definizione dei ruoli istituzionali. È questa tensione tra efficacia sistemica e rigore funzionale che il percorso regionale del Friuli Venezia Giulia illustra con particolare chiarezza, e che costituisce forse il contributo più originale che il caso di studio offre alla riflessione sull’istituto a livello nazionale.

Con la legge regionale 20 ottobre 2017, n. 34, l’istruttoria della domanda di autorizzazione relativa agli impianti di trattamento dei rifiuti viene ricondotta nell’alveo della conferenza dei servizi di cui all’articolo 208 del D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Il passaggio non è meramente formale. La conferenza tecnica istituita dal DPGR 01/1998 svolgeva una funzione consultiva nei confronti della giunta provinciale, che rimaneva l’organo competente all’approvazione dei progetti. La conferenza di servizi ex art. 208 ha invece natura decisoria: l’istruttoria si conclude con l'emanazione di un provvedimento di autorizzazione unica che, ai sensi dell’articolo 19 della LR 34/2017 in combinato disposto con il comma 6 dell'articolo 208 del D.lgs. 152/2006, sostituisce a ogni effetto tutti i titoli abilitativi per la realizzazione e la gestione dell’impianto e costituisce, qualora occorra, variante allo strumento urbanistico, comportando la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità dei lavori. Le autonome attribuzioni in materia spettanti all'amministrazione comunale rifluiscono pertanto nella conferenza di servizi, che diviene il luogo procedimentale deputato alla complessiva valutazione del progetto presentato. Si tratta dello stesso effetto di variante urbanistica che aveva già caratterizzato il decreto-legge 361/1987 alle origini dell'istituto nel settore dei rifiuti: la LR 34/2017 chiude quindi un cerchio, ricongiungendo il percorso regionale con quello nazionale su basi normative oggi pienamente mature.

Le derive disfunzionali che la prassi applicativa della conferenza dei servizi ha progressivamente rivelato — e che saranno esaminate nelle considerazioni conclusive — trovano in questo confronto una chiave di lettura ulteriore: non sono il prodotto inevitabile della complessità dei procedimenti pluristrutturati, ma il riflesso di scelte normative precise sulla definizione dei ruoli, delle competenze e dei meccanismi decisionali; scelte che, come l'esperienza regionale dimostra, avrebbero potuto essere — e in un caso lo erano state — compiute diversamente.

5. La natura giuridica della conferenza dei servizi

Un elemento che percorre trasversalmente tutta la storia applicativa dell’istituto è il dibattito sulla sua natura giuridica^[4], spesso fraintesa da alcuni partecipanti che la considerano alla stregua di un organo collegiale, invocandone le relative modalità di funzionamento e di formazione della decisione. La questione non è di interesse meramente teorico: dall’accoglimento dell’una o dell’altra tesi interpretativa scaturiscono risvolti pratici di rilievo, in particolare quanto all’impugnabilità degli atti emanati in sede di conferenza, alle problematiche relative alla notificazione del ricorso e alla legittimazione processuale attiva e passiva.

L’orientamento è consolidato da decenni.

Già negli anni ‘90 la Corte costituzionale, con le sentenze n. 62 del 1993 e n. 79 del 1996^[5], aveva avallato la qualificazione della conferenza come modulo organizzatorio, escludendo che l’istituto comportasse uno spostamento di competenze rispetto alle singole amministrazioni partecipanti.

La dottrina e la giurisprudenza prevalenti sono concordi nel qualificare la conferenza come modulo organizzativo e non come organo collegiale autonomo. Pur condividendo alcune modalità di funzionamento tipiche degli organi collegiali – la disciplina relativa alla convocazione, alle verbalizzazioni e alla presidenza – la conferenza non prevede un meccanismo di formazione della decisione di tipo collegiale e non è quindi decidente in luogo delle amministrazioni convocate. Come ha chiarito il Consiglio di Stato, la conferenza “in quanto modulo di semplificazione procedimentale, rappresenta un luogo di sintesi degli interessi che si confrontano nel procedimento” (Cons. St., sez. IV, 31 ottobre 2022, n. 9429; Id., sez. VII, 21 agosto 2023, n. 7845). Non è quindi necessaria una maggioranza: ai fini della decisione finale si valutano le posizioni prevalenti, con specifici meccanismi per il superamento del dissenso eventualmente manifestato da una o più amministrazioni. Il dissenso, peraltro, non può essere generico: deve essere adeguatamente motivato, riferito a questioni che costituiscono oggetto della conferenza e deve recare le specifiche indicazioni delle modifiche necessarie ai fini dell'assenso.

Sul piano processuale, la qualificazione della conferenza come modulo organizzativo è tutt’altro che neutra. Il Consiglio di Stato, sez. IV, con sentenza 9 luglio 1999, n. 1193, ha stabilito che la conferenza di servizi non costituisce un ufficio speciale della pubblica amministrazione autonomo rispetto ai soggetti che vi partecipano: ne consegue che la legittimazione processuale passiva compete alle singole amministrazioni che abbiano adottato statuizioni a rilevanza esterna, e non alla conferenza in quanto tale. Il ricorso va pertanto notificato a tutte le amministrazioni che, nell’ambito della conferenza, abbiano espresso pareri o determinazioni contestate, come se la conferenza non ci fosse.

L’orientamento è stato confermato dal Consiglio di Stato, sez. V, 29 gennaio 2002, n. 491, e da successive pronunce della giurisprudenza amministrativa.^[6]

Un profilo di particolare complessità è quello del dissenso qualificato. Il Consiglio di Stato ha ribadito che l’amministrazione procedente, chiamata ad adottare il provvedimento finale, deve tener conto delle posizioni prevalenti espresse in seno alla conferenza, ma il suo ruolo non è meramente notarile: essa esercita un potere discrezionale di sintesi, bilanciando le ragioni manifestate e verificando in che termini si delinei la prevalenza degli interessi in gioco. Quando il dissenso provenga da un’amministrazione preposta alla tutela di interessi sensibili – ambiente, paesaggio, patrimonio storico-artistico, salute e pubblica incolumità – si apre un sub-procedimento che può sfociare, a seconda dei casi, in una deliberazione del Consiglio dei ministri, della Conferenza Stato-Regioni o della Conferenza unificata, a seconda che il dissenso intercorra tra amministrazioni statali, tra un’amministrazione statale e una regionale, o tra più amministrazioni regionali tra loro.^[7]

6. Considerazioni conclusive

Dalla sua affermazione ad oggi, passando per l'ultima riforma organica avvenuta con il D.lgs. 30 giugno 2016, n. 127, la conferenza dei servizi ha caratterizzato lo svolgimento di migliaia di procedimenti amministrativi in tutta Italia. Il bilancio dell’istituto è però a luci e ombre, la migliore prova di ciò è il numero di interventi correttivi che il legislatore ha ritenuto necessari nel corso degli anni: la conferenza è stata modificata a più riprese nel tentativo di risolvere le problematiche organizzative emergenti dalla prassi applicativa, tra cui lo scarso grado di responsabilizzazione dell’amministrazione procedente, la complessità procedurale, le tempistiche dilatate e l'instabilità delle modalità di formazione delle decisioni.

Indubbiamente, grazie alla conferenza dei servizi, il rito del cerimoniale che prevedeva l’acquisizione una ad una, separatamente, delle autorizzazioni necessarie all’avvio di una determinata attività è cessato. La sommatoria delle tempistiche dei singoli procedimenti, già penalizzante in condizioni normali ma insostenibile se si teneva conto dei ritardi che ogni amministrazione poteva accumulare, ha ceduto il posto a una tempistica unica e a una scansione delle fasi del procedimento uguale per tutti.

Permangono, tuttavia, criticità documentate.

Sul piano decisionale, la ricognizione svolta dal Dipartimento della funzione pubblica^[8] ha evidenziato la scarsa applicazione della disposizione che prevedeva si considerasse acquisito l’assenso delle amministrazioni che, all’esito dei lavori della conferenza, non avessero espresso la propria volontà: alla base di questa criticità vi è la difficoltà, da parte del responsabile del procedimento, di assumere la responsabilità di decidere in caso di inerzia delle amministrazioni competenti, in particolare di quelle preposte alla tutela degli interessi sensibili.

Sul piano strutturale, la riforma del 2016 ha introdotto come modalità ordinaria la conferenza semplificata, che si svolge in forma asincrona mediante scambio telematico di documenti: questa scelta, se da un lato accelera i tempi, dall'altro rischia di svilire la ratio originaria dell'istituto, che era quella di consentire un esame contestuale e simultaneo degli interessi coinvolti. Sul piano ordinamentale, poi, è stato segnalato che il meccanismo di superamento del dissenso ha l’effetto di riportare al centro decisioni che, per loro natura, dovrebbero restare al livello di governo in cui è localizzato l'interesse oggetto del procedimento.

Un ulteriore piano di criticità, documentato dalla prassi applicativa, riguarda le disfunzioni che si producono all'interno della conferenza stessa, tra i soggetti che vi partecipano. In particolare, due fenomeni ricorrenti meritano di essere segnalati.

Il primo concerne il ruolo del Comune nei procedimenti autorizzatori unici in materia ambientale. Non è infrequente che l’amministrazione comunale partecipi alla conferenza non quale soggetto portatore di competenze specificamente attribuite dalla normativa di settore — in primo luogo la verifica della conformità urbanistica ed edilizia dell'intervento — ma quale soggetto politico che esprime un’opposizione generalizzata all’impianto proposto, formulando dissensi che eccedono il proprio perimetro funzionale e invadono ambiti riservati ad enti dotati di competenze tecnico-scientifiche specializzate, quali le ARPA e le aziende sanitarie locali. Un dissenso comunale non motivato sulle competenze proprie dell’ente non soddisfa i requisiti del dissenso qualificato ai sensi dell'art. 14-quinquies della legge 241/1990, e può essere superato nella determinazione conclusiva ovvero configurare un vizio di motivazione apparente rilevante ai sensi dell’art. 21-octies della medesima legge. La commistione tra funzione tecnico-amministrativa e indirizzo politico dell’organo elettivo — che non di rado orienta in modo surrettizio le valutazioni espresse in sede di conferenza dai responsabili degli uffici — pone un problema di coerenza con il principio di imparzialità dell’azione amministrativa sancito dall’art. 97 della Costituzione e con quello di separazione tra politica e amministrazione di cui all'art. 107 del D.lgs. 267/2000.

Il secondo fenomeno riguarda il rapporto tra autorità procedente e organi tecnici consultivi. Come chiarito dalla Corte di Cassazione a Sezioni Unite con la sentenza del 1 febbraio 2021, n. 2155^[9], il parere negativo espresso da un’amministrazione partecipante non preclude la prosecuzione del procedimento, ma costituisce mera rappresentazione degli interessi affidati alla tutela dell’ente che lo esprime, rimessa alla valutazione discrezionale dell’autorità decidente, la quale rimane libera di recepirlo o meno. Ne consegue che una determinazione conclusiva fondata sul recepimento acritico di un parere tecnico negativo, senza autonoma ponderazione degli interessi coinvolti, è suscettibile di illegittimità: la funzione dell’organo tecnico è di supporto e non di sostituzione rispetto all'autorità procedente, alla quale spetta esercitare un giudizio di prevalenza motivato e non meramente ricognitivo. Si tratta di una patologia speculare rispetto alla precedente: se nel caso del Comune il problema è l’eccesso di ruolo, qui è la sua abdicazione, con l’effetto comune di alterare la razionalità decisionale del procedimento e di alimentare un contenzioso che spesso trova la propria radice non in difetti della struttura normativa dell’istituto, ma nel modo in cui i suoi protagonisti lo interpretano.

Infine, la conferenza accelerata obbligatoria, introdotta in via emergenziale durante la pandemia con l’articolo 13 del D.L. 76/2020 e prorogata fino al 31 dicembre 2026 con l’articolo 10, comma 4 del D.L. 25/2025, testimonia che le criticità di fondo dell’istituto ordinario non sono ancora risolte e che il legislatore continua a dover ricorrere a deroghe per garantire tempi di conclusione accettabili. L’esperienza applicativa stratificata in quasi quarant'anni di storia offre comunque una base solida per affrontare questi nodi: la conferenza dei servizi rimane uno strumento imprescindibile di coordinamento tra amministrazioni, e il settore dei rifiuti – dove l'istituto ha mosso i suoi primi passi nel 1987 – continua a rappresentarne uno dei banchi di prova più significativi.

[1] Editoriale Scientifica, scheda su Massimo Severo Giannini, https://editorialescientifica.it/prodotto/massimo-severo-giannini/ La qualifica di “più lucido e ineguagliato tentativo di riformare l’amministrazione italiana” riferita al Rapporto del 1979 è della stessa casa editrice nella presentazione del volume commemorativo. Sulla vicenda del siluramento di Giannini da parte di Craxi, v. eticaPA, Massimo Severo Giannini – Rapporto sui principali problemi dell’amministrazione dello Stato: 1979, https://www.eticapa.it, che riporta anche la lettera riservata di Giannini a Craxi del 1980.

^[2] G. della Cananea, Mario Nigro riformatore: la legge sul procedimento amministrativo, in Nomos. Le attualità nel diritto, n. 3/2023, https://www.nomos-leattualitaneldiritto.it L’Autore documenta analiticamente la discontinuità tra il testo della Commissione e la legge 241/1990, e richiama il disegno di legge Craxi del 9 marzo 1987 (atto Camera n. 4504). La Commissione, precisa la voce Treccani su Nigro, era una sottocommissione istituita nel 1983 presso la Presidenza del Consiglio dei ministri durante il Governo Craxi.

[3] “Le Regioni ai fini della individuazione delle aree idonee alla realizzazione di impianti di smaltimento, si avvalgono di appositi comitati tecnici, nei quali sarà comunque garantita la presenza di esperti con competenze nei settori chimico, ingegneristico, geologico e sanitario da prescegliersi preferibilmente nell’ambito dei servizi regionali.” – Delib. 27/07/1984.

[4] Sul dibattito relativo alla natura giuridica della conferenza di servizi, si veda C. Caricasole – P. Algieri, La conferenza di servizi, in www.ildirittoamministrativo.it, pp. 2-5. Gli autori analizzano la contrapposizione tra la tesi, minoritaria e di matrice giurisprudenziale di merito, che qualifica l'istituto come un “organo collegiale” autonomo , e la tesi prevalente che lo definisce un mero “modulo organizzatorio-procedimentale”. Quest'ultima ricostruzione, avallata dalla Corte Costituzionale e dal Consiglio di Stato, esclude la soggettività autonoma della conferenza, confermando che la legittimazione passiva in sede processuale resta in capo alle singole amministrazioni partecipanti dotate di competenza esoprocedimentale. Per un approfondimento sulle implicazioni processuali derivanti da tale qualificazione, specialmente in ordine alla notificazione del ricorso e all'impugnabilità degli atti, ibidem, pp. 4-6.

[5] Secondo la Corte Costituzionale, la conferenza agisce come “organo di raccordo” tra diverse amministrazioni, permettendo un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti. Affinché le deliberazioni assunte all'unanimità producano effetti sostitutivi dei singoli atti procedimentali (pareri, nulla osta, autorizzazioni), è necessaria la partecipazione di rappresentanti muniti dei poteri spettanti agli organi istituzionalmente competenti, garantendo così la validità della formazione della volontà collegiale. La giurisprudenza successiva ha ulteriormente precisato che la conferenza rappresenta un «metodo» di cooperazione che deve garantire la contestuale partecipazione delle amministrazioni portatrici degli interessi coinvolti. In tal senso, la Corte ha dichiarato l’illegittimità di modelli istruttori regionali (come il “gruppo di valutazione” lombardo) che riducono la partecipazione degli enti locali a un mero invito, violando il principio di leale collaborazione e il raccordo tra amministrazioni diverse previsto dalla normativa statale di principio. Per una disamina completa dei profili di legittimità costituzionale e dell'evoluzione dell'istituto come modulo di coordinamento.

[6] Cons. St., sez. IV, 9 luglio 1999, n. 1193, citata in M. Ragazzo, La conferenza di servizi, in LexItalia.it, https://www.lexitalia.it/articoli/ragazzo_conferenza.htm, nonché in G. Ciaglia, La conferenza di servizi, https://www.lexitalia.it/articoli/ciaglia_conferenza.htm; conforme Cons. St., sez. V, 29 gennaio 2002, n. 491, citata nelle medesime fonti. Il principio è stato ribadito da Cons. St., sez. V, 8 maggio 2007, n. 2107 (in https://www.previdenza-professionisti.it), nonché da TAR Lombardia, sez. III, 28 febbraio 2002, n. 888.

[7] Cons. St., 30 gennaio 2024, n. 936, in ReteAmbiente, https://www.reteambiente.it/normativa/53505/sentenza-consiglio-di-stato-30-gennaio-2024-n-936/ ove si afferma che il ruolo dell’amministrazione procedente “non è meramente notarile, ma di sintesi delle ragioni emerse”. Sul sub-procedimento del dissenso qualificato v. M. Ragazzo, op. cit., e la disciplina dell’art. 14-quater della legge 241/1990 come riformata dal D.lgs. 30 giugno 2016, n. 127.

[8] Relazione illustrativa allo schema di decreto legislativo recante modifiche alla disciplina della conferenza di servizi, poi divenuto d.lgs. 30 giugno 2016, n. 127, nella quale si evidenzia, tra le criticità della disciplina previgente, la limitata efficacia operativa dei meccanismi di semplificazione – tra cui il silenzio-assenso tra amministrazioni – nella prassi applicativa. In termini convergenti, il Consiglio di Stato, Commissione speciale, parere 7 aprile 2016, n. 890, ha sottolineato l’esigenza di rafforzare il modulo decisionale della conferenza, rilevando come i meccanismi di semplificazione già previsti non avessero prodotto gli effetti attesi anche a causa delle difficoltà applicative connesse all’inerzia delle amministrazioni coinvolte. Il parere è consultabile al seguente link:

https://www.federalismi.it/nv14/articolo-documento.cfm?hpsez=Primo_Piano&content=in-tema-di-riordino-della-disciplina-in-materia-di-conferenza-dei-servizi&content_auth=&Artid=31676

[9] La Suprema Corte ha chiarito che, nell'ambito della conferenza di servizi, il parere negativo espresso da un'amministrazione partecipante non ha portata ostativa assoluta. Esso non impedisce la prosecuzione del procedimento, ma costituisce una mera rappresentazione degli interessi affidati alla tutela dell'ente, la cui valutazione finale è rimessa alla discrezionalità dell'amministrazione procedente. Quest'ultima è tenuta ad adottare la determinazione motivata sulla base delle “posizioni prevalenti”, operando una ponderazione comparativa degli interessi in gioco in ossequio al principio di leale collaborazione.