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Anno XIII - n. 08 - Agosto 2021

  Temi e Dibattiti



L’Unione Bancaria Europea: tra Meccanismo di Risoluzione Unico, Meccanismo di Vigilanza Unico e prevenzione del rischio sistemico.

Di Giuseppe Maria Marsico
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L’Unione Bancaria Europea: tra Meccanismo di Risoluzione Unico,

Meccanismo di Vigilanza Unico e prevenzione del rischio sistemico

Di GIUSEPPE MARIA MARSICO

 

Sommario: 1. Introduzione: la crisi finanziaria e la necessità di creare un’unione bancaria ­­- 1.1. L’Unione monetaria europea - 1.1.1. Prima fase della grande crisi: 2007-2008 - 1.1.2. Seconda fase della grande crisi: 2010-2012 e crisi del debito sovrano - 1,2. L’Unione bancaria e la sua struttura - 1.3. Il Meccanismo di Vigilanza Unico: la struttura - 1.4. Processo decisionale Vigilanza: il criterio della prevenzione - 1.4.1. Supervisione in pratica -2. Il Meccanismo di Risoluzione Unico – 2.1. Le fasi d’istituzione dell’SRM e la sua struttura - 2.1.1. Governance e Funzionamento - 2.1.2. Il Comitato di risoluzione unico - 2.2. Il Fondo unico di risoluzione (SRF): una analisi critica - 2. 3. Il SEVIF

 

 

 

  1. Introduzione: La crisi finanziaria e la necessità di creare un’unione bancaria

 

Dopo il dramma scatenato dalla crisi che ha avuto inizio nel 2007 negli Stati Uniti, il Comitato europeo, alcuni anni dopo, nell’ottobre 2012, ha definitivamente sancito l’inizio dell’unione bancaria europea. Essa fa da contraltare a quella monetaria. La sua ratio è quella di unire i mercati delle diverse nazioni europee conferendogli stabilità, sicurezza e trasparenza.

Tre sono i c.d. “pilastri” di questa nuova istituzione: il Meccanismo unico di vigilanza (SSM([1])) preposto alla vigilanza di tutte le banche del territorio europeo, il Meccanismo di risoluzione unico (SRM([2])) che stabilisce procedure e standard di valutazione omogenei e standardizzati a tutti gli istituti europei, e il Sistema europeo di assicurazione dei depositi (EDIS([3])), vale a dire un fondo comune cui afferiscono contributi da tutti gli stati in grado di elargire fondi in particolari casi di dissesto e crisi. Questi tre pilastri sono accumunati dal fatto che sono, in parte, disciplinati da un sistema di regole unico detto Single Rulebook. Quest’ultimo si caratterizza per il fatto di essere stato ideato appositamente al fine di uniformare le diverse politiche e direttive nazionali dei diversi stati.

In particolare, occorre rilevale che i tristemente noti recenti  eventi  di  crisi  hanno  sottolineato  la  necessità assoluta di  prevedere,  a  livello  normativo, idonei strumenti diretti a prevenire i fallimenti e le crisi delle banche, nonché a contenerne le conseguenze pregiudizievoli e negative  sul  piano  sistemico. 

Il legislatore europeo, proprio per assecondare tale impellente necessità, ha adottato  la  direttiva  BRRD (2014/59/UE).

Essa ha il pregio di definire  procedure  di  risoluzione  dei  dissesti  degli  istituti creditizi al fine di assicurare una omogeneizzazione di regole tra gli Stati appartenenti all'UE. Invero, tale direttiva definisce, a tal fine, differenti interessanti congegni o tecniche. Di notevole rilevanza, in tale ottica, è il potere  assegnato  ad  un'Autorità ad hoc  di  ricapitalizzare  l'ente  in crisi  oppure  di  svalutare  o ridurre il valore delle azioni  e  dei  crediti. E’, peraltro, possibile convertire in azioni le passività  dell'ente  bancario  in crisi,  purché  siano  soddisfate  talune  condizioni  (art. 43 della direttiva 2014/59/UE). Tale conversione, come sarà meglio descritto in seguito avviene secondo un ordine di tipo gerarchico.

 Sulla base di quanto suesposto, il bail-in rappresenta un innovativo dispositivo che permette di far gravare  il  peso  della  ripresa  dell'attività  bancaria  sugli  azionisti  e  sui  creditori  dell'istituto  in difficoltà piuttosto che sui contribuenti. Si pone dalla parte opposta rispetto al meccanismo di c.d. “socializzazione delle perdite” (bail-out). Non vi è più un meccanismo che si basava sulla mutualizzazione delle perdite in un’ottica solidaristica (ex art 2 Cost.).

L'obiettivo che si pone la disciplina,  dunque, è di  ridurre  i  fenomeni  di c.d. moral hazard e  di  mantenere  integre  le  finanze pubbliche.

Per raggiungere tali obiettivi  sono  stati  predisposti  specifici  modelli  operativi  volti  a  reprimere  gli  impulsi degli intermediari  ad assumere  rischi  elevati o eccessivamente elevati (così come, purtroppo, era avvenuto in passato). La ratio è quella di arginare, in tale modo,  le  possibili  ripercussioni  negative che simili comportamenti opportunistici e di “azzardo” produrrebbero sul mercato a livello sistemico. Tale finalità, come sarà in seguito approfondito, è fatta propria non solo dalla dottrina ma è esplicata nella relazione illustrativa  ai  D.lgs.  nn.  180/2015 e  181/2015  che hanno recepito la direttiva.

Sulla base delle caratteristiche delle  nuove  procedure  di  risoluzione  delle  crisi, è possibile ritenere che esse si  presentino come  più  efficaci rispetto agli ordinari procedimenti concorsuali.

 In  presenza  di  una  banca  in  dissesto,  la direttiva BRRD prevede varie tecniche alternative di intervento.

Sulla base di una lettura sistematica e teleologica delle norme della direttiva è possibile ritenere che tali tecniche siano ispirate, da un lato ed in prima battuta, ad assicurare la continuità delle funzioni essenziali dell'ente interessato (art. 31, 1°comma, lett. a) ed, solo in via residuale ed alternativa, a predisporre l'attivazione delle misure o di strumenti applicabili in caso di insolvenza, allo scopo di prevenire il contagio sul piano sistemico. Tale seconda finalità è intesa dal legislatore europeo quale extrema ratio.

 

  • L’Unione monetaria europea

 

L’Unione bancaria è un’istituzione nata come risposta alla crisi finanziaria dello scorso decennio. Già da prima di allora la dottrina si interrogava sulla possibità di concepire un’Unione economica e monetaria europea (UEM) senza prevedere un sistema finanziario e bancario unitario. Nel dicembre 1991 a Maastricht il Concilio Europeo approvò il Trattato sull’Unione europea che entrò in vigore il 1 novembre del 1993. I tassi di cambio furono bloccati nel 1999 e tre anni dopo, nel 2002, vi fu l’insediamento della nuova moneta unica: l’Euro.

L’Unione europea che si era completata sotto il profilo economico e monetario nacque con delle grosse differenze rispetto alla storica Unione statunitense: non aveva un corpo di norme del tutto sviluppato sul fronte dell’unione economico-fiscale, e mancava di una vigilanza bancaria centralizzata e sistemica.

La moneta unica prevedeva un’unione monetaria tra gli Stati Europei, ma allo stesso tempo lasciava ad ogni nazione la responsabilità di vigilare il proprio sistema bancario; non era previsto un meccanismo unico per la ristrutturazione dei debiti, per la supervisione e risoluzione delle banche in dissesto.

In tale ottica, come sarà meglio di seguito approfondito, per far fronte e prevenire il rischio sistemico dell’insinuarsi della crisi, si pose come assolutamente necessaria una apposita regolamentazione volta  alla gestione unitaria e omogenea delle crisi bancarie. La Direttiva BRRD, assieme al Meccanismo di Risoluzione Unico, fu proprio, in tale ottica, recepita.   

 

1.1.1. Prima fase della grande crisi: 2007-2008

 

Fu proprio la crisi statunitense del 2007 che evidenzio' definitivamente le carenze dell’Unione europea.

Durante la prima fase della grande crisi([4]) le relazioni tra banche e mercati internazionali (i conduttori del crollo finanziario di tutto il sistema) misero improvvisamente in ginocchio grandi banche e nazioni europee: Irlanda e Spagna notarono l’insorgere della loro instabilità quando le c.d. bolle immobiliari scoppiarono e il boom delle costruzioni in questi paesi, alimentato fino ad allora da crediti esteri, venne meno a causa dei disinvestimenti degli investitori stranieri; l’Irlanda in particolar modo si trovò a fare i conti anche con ingenti costi reali e potenziali per sostenere i suoi settori bancari messi in una difficile situazione dai fattori sopracitati.

Nello specifico caso le istituzioni si trovarono ad avere modelli di finanziamento non più come prima sostenibili e necessitarono di un salvataggio immediato.

Oltre al dissesto causato dallo scatenarsi dalla crisi dei mutui subprime([5]), un forte ruolo fu esercitato anche dal preponderante insediamento di investimenti transfrontalieri negli asset delle banche nazionali che, a causa della ritarata di investimenti esteri, vennero improvvisamente a mancare.

 

 

 

1.1.2. Seconda fase della grande crisi: 2010-2012 e la crisi del debito sovrano

 

Ancora più disastrosa per l’area Euro fu però la seconda crisi finanziaria. Se inizialmente l’Europa non dette molto peso al rischio di una crisi del debito sovrano, si trovò obbligata a farci i conti nel 2009 quando molti paesi si ritrovarono con elevati rapporti deficit/PIL. Poiché gli investitori riconobbero che un deterioramento del settore bancario avrebbe comportato rischi fiscali il continuo aumento delle potenziali perdite delle banche sui crediti in sofferenza ebbe un impatto negativo indiretto sui valori dei titoli sovrani. Fu all’inizio del 2010 che con la dichiarazione del dissesto dei conti pubblici greci dell’anno precedente cominciò il dramma del debito sovrano che ruppe definitivamente la ripresa già incerta dal biennio precedente.

Il problema, fu presto evidente, non riguardava solo la Grecia o i suoi conti pubblici, ma molti altri paesi in cui la crisi era scatenata dai debiti dei settori privati; lo stesso scenario si presentò in breve tempo in Portogallo, Irlanda e in maniera più contenuta anche in Spagna. Negli anni in questione mentre ogni stato reagiva agli sviluppi dei singoli fattori, venendo ingoiato da una spirale viziosa stimolata dal mercato speculativo, la crisi del debito sovrano stava colpendo tante diverse nazioni.

Nel corso della crisi, il sistema bancario europeo investì massicciamente titoli di stato nel tentativo di risanare i bilanci tossici all’origine della crisi stessa e le banche attinsero alla liquidità messa a disposizione dell’Europa offrendo in garanzia titoli a basso rating,causando notevoli criticità nel sistema finanziario. Il risultato fu che tali titoli, successivamente, vennero scambiati tra Stati e Europa: l’Eurosistema ricevette titoli tossici in cambio di titoli di stato, che con la crisi del debito sovrano assunsero comunque un basso rating appesantendo nuovamente banche e nazioni ed esponendole al rischio di perdite e default. In sostanza era cambiata la natura dell’emittente dei titoli a rischio in portafoglio alle banche ma non il grado di sicurezza dei titoli stessi. Duplice era il rapporto tra crisi bancaria e crisi sovrana: il costo dei salvataggi a carico del bilancio pubblico creava una causalità o un nesso causale, in base ad un rapporto di causa-effetto, tra la prima e la seconda e viceversa il declassamento dei titoli pubblici in portafoglio alle banche. Chiusi questi due legami ad anello, si era creato un pericoloso circolo improduttivo che rischiava – attraverso un meccanismo di feedback positivo – di soffocare per un lungo periodo la crescita.

Vari e molteplici furono gli interventi della BCE, degli stati membri e dell'FMI per stabilizzare la situazione; si ricorse anche al finanziamento ufficiale e alla ristrutturazione del debito.

Ciò che accadde fu che i deflussi di capitali privati furono sostituiti da afflussi inizialmente associati a prestiti da parte della BCE e, successivamente, da prestiti ufficiali di "salvataggio" da parte dell'UE e dell'FMI.

Nonostante in corso d’opera l’Europa decise di non tenere in considerazione la "clausola di non salvataggio" prevista nel del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), e nonostante la vigilanza bancaria fu sottoposta a revisione per garantire un capitale bancario di qualità superiore ed un maggiore coordinamento, tutti questi tentativi di salvataggio non furono comunque sufficienti: a metà del 2012 l'UEM si ritrovò sull'orlo del collasso.

 

 

  • L’Unione bancaria e la sua struttura

 

Nonostante i meccanismi di coordinamento a livello europeo, quando la crisi finanziaria si diffuse in Europa nel 2008, ben 27 diversi sistemi di regolamentazione nazionali dovettero far fronte al problema dei propri istituti di credito. Secondo il legislatore europeo, la crisi finanziaria fece emergere le debolezze europee in materia di vigilanza bancaria, evidenziando le vulnerabilità di un quadro di regolamentazione che non era stato in grado di rispondere in maniera efficace e omogenea.

Per ovviare a tali lacune, dopo la crisi economica, la Commissione europea presentò circa 30 proposte per creare, passo dopo passo, un solido e più efficace sistema finanziario attraverso l’istituzione di un’Unione bancaria, con l’intento di evitare nuove recessioni nella zona euro, affidando i poteri di vigilanza in maniera preponderante ad un unico ente, ovvero la BCE.

Il 1 gennaio 2011 sotto iniziativa della Commissione europea, del G20 e del Comitato di Basilea fu istituita l’Autorità bancaria europea (ABE), in sostituzione del Comitato delle autorità europee di vigilanza bancaria (CEBS).

Con l’avanzare della crisi, nel 2012 i governi dei paesi dell’area Euro decisero di dover apportare un maggior impegno vista la fragile realtà del sistema finanziario: decisero perciò di elaborare “una tabella di marcia specifica e circoscritta nel tempo per la realizzazione di un’autentica Unione economica e monetaria”([6]), di cui l’Unione bancaria è parte rilevante.

Questa fu istituita nel giugno del 2012 dai capi di stato e di governo dell'area euro, con i fondamentali obiettivi di:

  • garantire la solidità delle banche e la loro capacità di superare in futuro eventuali crisi finanziarie;
  • evitare situazioni in cui il denaro dei contribuenti è utilizzato per salvare banche in dissesto;
  • ridurre la frammentazione del mercato armonizzando le norme che regolano il settore finanziario;
  • rafforzare la stabilità finanziaria nella zona euro e nell'insieme dell'UE. (Unione europea, Unione bancaria, 2017)

Di questa Unione sono parte tutti gli stati membri dell’Unione europea e tutti i paesi della zona euro che hanno deciso di parteciparvi; i paesi che in un futuro adotteranno l’euro ne

faranno automaticamente parte, al contrario di quelli che non fanno parte della zona euro, che però potranno decidere di aderire all’unione attraverso un accordo di cooperazione stretta.

Il fine ultimo è quello di garantire sicurezza e affidabilità al settore bancario nella zona euro e nell'UE, garantendo un metodo di risoluzione per tutte le banche in dissesto che non gravi sui contribuenti nell'economia reale.

Tre furono i campi sui quali la Commissione europea decise di agire: il quadro normativo entro il quale le banche dell’EU operano, la loro vigilanza – in particolar modo per le istituzioni finanziarie che operano in una capacità transfrontaliera – e la protezione dei consumatori europei nell’uso di prodotti finanziari.

L’Unione bancaria è formata da tre pilastri:

  1. il Meccanismo di vigilanza unico, Single Supervisiory Mechanism (SSM);
  2. il Meccanismo di risoluzione unico, Single Resolution Mechanism (SRM);
  3. il Sistema di garanzia unico sui depositi, European Deposit Insurance Scheme (EDIS).

I pilastri si basano su un corpo unico di norme: il Single Rulebook([7]), altrimenti detto anche Codice unico europeo. Per primo fu improntato il concetto di Meccanismo di vigilanza unico; il Meccanismo di risoluzione unico venne ideato in un secondo periodo, e il terzo pilastro, quello che prevede uno Sistema unico di assicurazione sui depositi, è tutt’oggi in fase di elaborazione.

L’obiettivo dell'Unione bancaria è quello di trasferire parte delle competenze delle autorità nazionali alla BCE, un supervisore centrale più rigoroso e credibile.

Mira a indebolire il legame nefasto tra banche e stati sovrani ripulendo i bilanci bancari e aumentando la qualità e la quantità delle riserve di capitale delle banche. In caso di fallimento delle banche, il Meccanismo di risoluzione unico dà l'ultima parola alla Commissione per quanto riguarda il momento in cui porre fine ad una banca, ed una nuova procedura semplificata di risoluzione fornisce un ordine gerarchico ben definito per il bail-in([8]) dei creditori bancari, insieme a un backstop([9]) sovranazionale come un'ultima risorsa.

In futuro, si vuole che il contribuente sia un’ultima risorsa, piuttosto che la prima, sulla quale fare affidamento nel caso in cui le banche falliscano.

 

 

1.3. Il Meccanismo di Vigilanza Unico: la struttura

 

Come precedentemente discusso, durante la crisi si rese evidente l'incapacità dei mercati nel gestire e nel prevenire la crescita eccessiva dei tassi di rischio nel settore bancario.

Le singole nazioni erano consapevoli delle perdite del loro sistema bancario e temevano di dover rispondere singolarmente a questo problema sovraccaricando i propri contribuenti e perdendo un vantaggio competitivo a livello internazionale. Ciò ha fatto sì che l'assetto nazionale del sistema bancario dei singoli stati, oltre ad essere stato culla della crisi, accentuò i tratti di questo dramma impedendo delle tempestive e congiunte risposte oltre confine.

Il Meccanismo di vigilanza unico nacque come risposta a tali problemi, con la funzionalità – in una visione macroeconomica – di diminuire la discrezionalità dei singoli stati per garantire, attraverso cooperazione e confronto, l’equilibrio di tutto il sistema bancario europeo.

Ad oggi esso garantisce una vigilanza coerente, nonchè solidità e sicurezza al sistema bancario europeo. Esso, peraltro, implementa l’integrazione e la stabilità tra le istituzioni finanziarie europee ed extra europee.

Il Meccanismo di vigilanza unico è composto dalla BCE, che ricopre anche il ruolo di guida, e dalle autorità di vigilanza nazionali (ANC([10])) dei paesi partecipanti.

Oltre alle strutture preposte al controllo e protezione che si occupano delle politiche monetarie europee già presenti all’interno della BCE (executive board, supervisory board) sono state istituite altre quattro unità di vigilanza (directorates general – DG) che sono responsabili dell’indirizzamento e coordinamento dell’SSM:

  1. A) la vigilanza diretta (Direct Supervision) composta da due DG (Supervisione microprudenziale I e II) è responsabile della supervisione quotidiana di importanti istituzioni; questa è organizzata secondo un approccio risked-based.
  2. B) la vigilanza indiretta (Indirect Supervision) composta dalla terza DG (DGIII) è responsabile della supervisione della vigilanza compiuta dagli ANC sugli istituti meno prudenziale degli enti creditizi il conferimento di "compiti specifici alla BCE([11]))".

La struttura dell’SSM prevede che questo sia formato da:

- un Consiglio di vigilanza composto da un presidente, un vicepresidente, quattro rappresentanti della BCE e un rappresentante di ciascuna autorità nazionale di vigilanza partecipante.

- un comitato direttivo, che indirizza le decisioni del consiglio di amministrazione, composto dai membri del consiglio di vigilanza;

- un “mediation panel”, ovverosia un gruppo di mediazione che garantisce la separazione della politica monetaria e del compito di vigilanza, e che, se necessario, risolve eventuali divergenze di opinioni tra il consiglio di sorveglianza e il consiglio direttivo. Ogni stato membro ha un rappresentante nel panel.

 - un “administrative board of review”, ossia un comitato amministrativo di revisione composto da cinque persone dotate di spiccate capacità e competenze, che ha il compito di revisionare le procedure amministrative interne delle decisioni prese dalla BCE nell’area di competenza del Meccanismo di vigilanza unico. La Banca Centrale Europea, avendo il ruolo di autorità di vigilanza bancaria europea ha la facoltà di imporre limiti e regole di vigilanza giuridicamente vincolanti per le tutte le banche europee. Le sue competenze variano dalla concessione o revoca delle licenze bancarie, alla definizione dei requisiti patrimoniali micro e macroprudenziali, alla valutazione sull’acquisizione o cessione di partecipazioni qualificate, allo stabilire o meno la significatività di ogni banca vigilata, ovverosia di ogni banca europea, e all’eventuale adozione, nei confronti di istituzioni bancarie significative, di misure esecutive o di sanzioni. significativi e ha il fondamentale compito di identificare le eventuali banche a rischio e raccomandarne la supervisione ai DG I e II. Inoltre, la vigilanza microprudenziale (DGIV – horizontal supervision and specialised expertise) svolge funzioni di tipo orizzontale. Essa  è titolare di competenze specialistiche. Essa è essenzialmente il punto focale della politica del nuovo SSM. I suoi compiti sono di tipo trasversale: essa ha il compito di condurre analisi a livello di sistema e deve sorvegliare l'applicazione coerente degli standard di vigilanza in tutta l'area. Le sue mansioni sono il controllo dell’analisi dei rischi, delle politiche di vigilanza, dell’ispettorato, dell’analisi delle irregolarità e dell’assicurazione della qualità della vigilanza. L’SSM è operativo dal 4 novembre 2012. La sua funzione fondamentale consiste nel garantire un controllo centralizzato e l'omogeneità dell'applicazione delle norme a livello europeo.

La Banca Centrale Europea riveste un ruolo di fondamentale rilevanza, avendo il ruolo di autorità di vigilanza bancaria europea ha la facoltà di imporre limiti e regole di vigilanza giuridicamente vincolanti per le tutte le banche europee. Le sue competenze variano dalla concessione o revoca delle licenze bancarie, alla definizione dei requisiti patrimoniali micro e macroprudenziali, alla valutazione sull’acquisizione o cessione di partecipazioni qualificate, allo stabilire o meno la significatività di ogni banca vigilata, ovverosia di ogni banca europea, e all’eventuale adozione, nei confronti di istituzioni bancarie significative, di misure esecutive o di sanzioni.

Il procedimento per una continua e costante valutazione dei rischi delle banche, della loro situazione patrimoniale e finanziaria e la gestione che la loro governance attua, fa fede all'esperienza delle ANC e si avvale del sostegno delle divisioni orizzontali.

Le fasi che compongono il ciclo di vigilanza sono:

  • definizione delle politiche di vigilanza e regolamentazione;
  • definizione di metodologia e standard, soggetta a riesame ed elaborazione continua;

-     attuazione della vigilanza giornaliera, tramite processo di revisione e valutazione prudenziale (SREP(14));

-     verifica e individuazione dei margini di miglioramento.

Le politiche di regolamentazione forniscono le basi per lo sviluppo di metodologie e standard di vigilanza e per le attività di vigilanza giornaliere. L’esperienza scaturita dall’attuazione pratica delle metodologie e degli standard ha chiari risvolti sulla pianificazione delle attività di vigilanza per il ciclo successivo. Tale pianificazione integra l’analisi dei rischi e delle vulnerabilità fondamentali del sistema nel suo complesso. Essa ha il pregio di definire le priorità di vigilanza strategiche. Per quanto concerne l’attuazione della vigilanza giornaliera, il processo di revisione e valutazione prudenziale si applica proporzionalmente (e sulla base del principio di ragionevolezza) a enti significativi e meno significativi. La ratio è assicurare il mantenimento dei più elevati e coerenti standard di vigilanza. Esso viene condotto mediante l’utilizzo di un sistema integrato di analisi e quantificazione dei rischi (Risk Assessment System – RAS) e racchiude tre elementi principali:

  • valutazione dei livelli di rischio e delle attività di controllo degli enti creditizi;
  • revisione complessiva del processo interno di valutazione dell’adeguatezza patrimoniale (Internal Capital Adequacy Assessment Process – ICAAP) e del processo interno di valutazione dell’adeguatezza della liquidità (Internal Liquidity Adequacy Assessment Process – ILAAP);
  • valutazione dei bisogni degli enti creditizi in termini di capitale e liquidità alla luce dei risultati della valutazione dei

L’obiettivo ultimo del processo di revisione e valutazione prudenziale([12]) riguarda:

  • i rischi ai quali gli enti sono o possono essere esposti;
  • i rischi ai quali l’ente espone il sistema finanziario in generale;
  • i rischi rilevati dalle prove di stress, tenendo conto della natura, dell’ampiezza e della complessità delle attività dell’ente.

 

 

1.4.1. Supervisione in pratica

 

Il meccanismo di Vigilanza Unico è l'istituzione che garantisce l'applicazione non solo del Single Rulebook, delle direttive sui requisiti patrimoniali IV (CRD IV), dei requisiti patrimoniali (CRR), e degli accordi previsti per l'Europa dall'accordo di Basilea III. Essa svolge, al pari delle altre direttive, un afunzione di prevenzione del rischio sistemico.

I poteri di vigilanza della BCE possono essere riassunti in quattro punti: indagine, ispezione, violazione e autorizzazione.

  • Indagini: esso consiste nel richiedere informazioni e relazioni periodiche agli enti vigilati è un diritto proprio della BCE. Alle ANC spetta il compito di raccolta di informazioni e dati da poi comunicare alla BCE. Occorre rilevare che è loro responsabilità controllare e garantire l'integrità e correttezza dei dati raccolti o ricevuti;
  • Ispezione: le OSI (on-site inspections), ovverosia le ispezioni in loco, seppur già da diverso tempo previste dagli strumenti di vigilanza nazionale, rappresentano la massima esplicazione di tale potere. Il nuovo regime bancario prevede che i nuovi team siano composti dalle autorità nazionali al cui capo presiede la BCE. Tale assunto è alla base del ruolo di notevole rilevanza di prevenzione del rischio sistemico svolto dalla stessa, in seguito al recepimento della BRRD;
  • Violazione: esso consiste nel potere di avviare procedimenti d’infrazione e imporre sanzioni amministrative (aventi, secondo taluni esponenti della dottrina, contenuto sostanzialmente penale) a soggetti vigilati significativi. Anche in tale casi un ruolo di notevole rilevanza spetta alla BCE;
  • Autorizzazione: la BCE ha il potere di concedere e revocare le autorizzazioni amministrative per le banche che desiderano operare in uno stato membro partecipante.

La maggior parte della supervisione quotidiana è gestita dai Joint Supervisory Teams (JST) altrimenti detti anche gruppi di vigilanza (GV); questi team vengono istituiti per ogni istituzione significativa. Il loro personale si compone di membri della BCE e di autorità di vigilanza nazionale competenti. La dimensione, la composizione generale e dell'organizzazione si adattano al profilo di rischio (c.d. risk based sistem) e al modello di business dell’istituto preso in esame.

In tutto questo nuovo scenario l'SSM non ha modificato eccessivamente l'equilibrio e l'assetto delle autorità nazionali di controllo. Essa è, dunque, intervenuta, lasciando riservate alle stesse alcune mansioni – quali la protezione dei consumatori e il riciclaggio di denaro – proprio per garantirne un loro coinvolgimento profondo e integrale. La capacità d'analisi del contesto competitivo e del territorio, e la conoscenza del modus operandi delle imprese nazionali attribuiscono alle ANC. un vantaggio d'analisi e di comprensione delle dinamiche proprie degli enti nazionali estraneo a terzi.

Ciò nonostante è bene rimarcare che, per quanto l'attività delle autorità nazionali si debba armonizzare ed integrare al contesto in cui opera, il suo operato non è discrezionale: modalità e materie d’analisi sono dettate dai regolamenti europei che le ANC devono rispettare e seguire, dovendo sottostare al controllo diretto della BCE.

La suddivisione delle responsabilità tra BCE e Parlamento Europeo ha portato ad una situazione nella quale il Parlamento ha accesso a una registrazione "significativa e completa" delle riunioni del Consiglio di vigilanza; il Parlamento ha un ruolo congiunto, con il Consiglio, nella nomina del presidente e del vicepresidente del consiglio di vigilanza. Ha anche un ruolo comune nell'avvio di procedimenti di licenziamento nei confronti del presidente e del vicepresidente;

  • se il Consiglio direttivo della BCE si oppone ad un progetto di decisione del Consiglio di vigilanza, il Presidente della BCE informa il Presidente del Parlamento, o il Presidente della commissione parlamentare competente, dei motivi dell'obiezione su base confidenziale;
  • la BCE è tenuta a fornire al Parlamento risposte scritte o orali a domande relative a questioni di vigilanza. Se è richiesta riservatezza, queste domande possono essere risolte nel corso di incontri privati con il Parlamento;
  • la BCE deve "cooperare sinceramente" con qualsiasi indagine del Parlamento europeo sulle sue decisioni di vigilanza; la BCE deve riferire regolarmente al Parlamento in merito alle sue attività di vigilanza. L’articolo 130 del TUF garantisce un alto grado di indipendenza operativa tra le mansioni della BCE, questo perché le mansioni attribuite a quest’istituto risentono delle pressioni politiche. La Banca Centrale Europea deve contestualmente operare in due diversi campi, quello della politica monetaria e quello della vigilanza bancaria, tra loro non necessariamente concordi in obiettivi e modus operandi. Al contrario della politica monetaria che attraverso l’uso di strumenti macroeconomici (i.e. tassi di interessi, emissione moneta/titoli) ha obiettivi misurabili e relativamente prevedibili tra inflazione e disoccupazione, la vigilanza bancaria ha fini ultimi quali la protezione dei consumatori, dei depositanti e degli investitori e l’equilibrio e la sicurezza dei mercati finanziari; pertanto quest’ultima ha maggiori vincoli di trasparenza, responsabilità ed equità sociale.

Il rischio che si vuole prevenire è quello di avere un’istituzione che sbilanci le sue decisioni a livello macroeconomico per salvaguardare la tutela del sistema bancario, o viceversa.

L’SSM ha perciò previsto all’interno del suo regolamento una netta – quantomeno teorica – separazione tra i due flussi di lavoro.

L’istituzione dell’SSM nel novembre 2014 ha definitivamente sancito l’inizio dell’Unione economica e monetaria europea, dove le banche rispondono ad unico ed accentrato ente o autorità vigilante.

Nonostante la sua struttura non sia perfettamente completa e definita, proprio questo suo essere in divenire è stato un elemento essenziale alla sua sopravvivenza: la sua elasticità e la possibilità di adattarsi ai meccanismi nazionali hanno fatto aderire meglio le sue politiche e i nuovi sistemi di controllo alle realtà esistenti.

In questo nuovo contesto il Meccanismo unico di vigilanza ha acquisito il potere di identificare il rischio degli istituiti finanziari appartenenti all’area euro, e il Consiglio di vigilanza, una volta individuato un rischio grave, ha la possibilità di indirizzare un'istituzione finanziaria in difficoltà al meccanismo di risoluzione, che ha il dovere di perfezionare e supervisionare i procedimenti di ristrutturazione o di liquidazione.

 

  1. Il Meccanismo di Risoluzione Unico (o Single Resolution Mechanism - SRM)

 

Il secondo pilastro dell’Unione bancaria europea è il Meccanismo di risoluzione unico. L’obiettivo del Meccanismo di risoluzione unico è quello di preservare la stabilità finanziaria dell’area dell’euro mediante una gestione centralizzata delle procedure di risoluzione. La ratio è garantire, per il salvataggio degli istituti in questione, costi minimi sia per i contribuenti che per l'economia reale.

Altro obiettivo è quello di rafforzare e accrescere la fiducia nel settore bancario, impedire la corsa agli sportelli, ridurre al minimo la relazione negativa tra banche ed emittenti sovrani, eliminare la frammentazione del mercato interno dei servizi finanziari. Essi sono i quattro principali obiettivi sui quali opera l’SRM.

Quando si parla di “risoluzione” si intende il procedimento attraverso il quale un’autorità competente garantisce la c.d. ristrutturazione di una banca con il fine ultimo di mantenere vive e stabili le attività finanziarie, di assicurare la continuità e il risanamento di quelle critiche, e garantire una procedura corretta d’insolvenza per quelle non riparabili.

Se per i piccoli istituti finanziari questi procedimenti possono essere considerati e classificati come relativamente semplici soprattutto dopo aver constatato la portata dei danni della crisi del 2007, si è reso necessario regolamentare e organizzare una procedura più complessa e ben strutturata per gestire il fallimento di numerose grandi banche con vaste attività transfrontaliere, anche prevedendo un sistema risolutivo.

È perciò diventata una priorità istituire un quadro che consenta una profonda ristrutturazione delle banche, evitando al tempo stesso i rischi e i costi molto significativi che la loro disordinata liquidazione può provocare se queste vengono sottoposte alle singole leggi nazionali in materia di insolvenza. Senza un insieme di leggi armonizzate, una supervisione centrale o una comunicazione efficace tra Stati membri, il processo di liquidazione di queste importanti istituzioni era inevitabilmente disordinato e spesso comportava enormi costi per i contribuenti. Il salvataggio nazionale di alcune grandi banche comportava un impatto sproporzionato sull’economia locale e nazionale, amplificando ulteriormente l’effetto doom- loop(19) e il contagio tra gli stati membri.

L'SRM nacque quindi dalla necessità d’istituire un risoluzione di tipologia “paneuropea” in grado di portare avanti il progetto unitario del primo pilastro dell’Unione bancaria (il Meccanismo di vigilanza unico).Non sembrava essere sufficiente limitarsi a controllare e vigilare le singole banche, era necessario organizzare un metodo di risoluzione uniforme, omogeneo, risk based e paritetico per tutti gli istituti finanziari in fallimento o in grave crisi di tutti gli stati membri d’Europa, stabilendone le regole e i limiti d’applicazione.

 

  • Le fasi d’istituzione dell’SRM e la sua struttura

 

Come già accennato con il Meccanismo di risoluzione unico si identifica una misura attuata per superare il contesto Europeo frammentato e disomogeneo e proprio per questo la sua applicazione non fu immediata.

Inizialmente, vi fu un primordiale tentativo di armonizzazione delle leggi previste dalle singole nazioni attraverso una direttiva sul recupero e sulla risoluzione degli istituti finanziari in dissesto (BRRD([13])), entrata in vigore dal 1 gennaio 2016([14]) in tutti e 28 gli stati membri. Questa direttiva sanciva delle specifiche disposizioni in merito alle procedure di salvataggio e recupero di istituti finanziari a rischio garantendo la salvaguardia dei contribuenti e la trasparenza delle procedure.

Secondo le dispositive del BRRD le operazioni di recupero e risoluzioni facevano affidamento su dei fondi di risoluzione e su una rete di autorità nazionali di risoluzione (ANR). Ben presto si rivelò fondamentale istituire un controllo centralizzato in grado di rendere ancora più omogenee le applicazioni delle norme previste: rischioso sia per le singole nazioni che per i mercati internazionali lasciare discrezionalità e facoltà di decisione degli oneri ai singoli stati.

La proposta d’istituire un controllo centralizzato da parte della Commissione europea fu presentata nel luglio 2013; si raggiunse un accordo definitivo nel marzo 2014.

La struttura dell’SRM è stata ideata in modo da essere parallela a quella dell’SSM: essa è responsabile della risoluzione di tutte le banche negli Stati membri partecipanti dell'Unione bancaria;

L’SRM è formata da due gruppi d’autorità: l'SRB, letteralmente Single Resolution Board, ossia il comitato di risoluzione unico, e le ANR ossia le Autorità nazionali di risoluzione.

L'SRB esercita un'autorità diretta nei confronti delle banche considerate significative (c.d. significant) o in relazione alle quali la BCE ha deciso di esercitare in via diretta e immediata tutti gli adeguati poteri di vigilanza, e dei gruppi transfrontalieri in cui la capogruppo e almeno un’altra banca controllata sono stabiliti in due diverse nazioni dell’UE.

Le ANR si occupano della supervisione, redazione e messa in atto dei piani di risoluzione a livello nazionale, con la possibilità di richiedere l’integrale aiuto all'SRB (facoltà particolarmente a sostegno degli stati con ridotte risorse e competenze). Nei casi in cui un piano di risoluzione richieda l’uso del Fondo di risoluzione unico l’SRM prevede che sia il Comitato stesso di risoluzione il responsabile.

L'SRB ha inoltre la facoltà di impartire istruzioni generali nei confronti delle ANR e può segnalare le autorità nazionali quando queste non si attengono ai regolamenti o alle direttive del Comitato.

 

 

  • Governance e Funzionamento

 

La governance del Meccanismo di risoluzione unico è articolata in due organi: il Comitato di risoluzione unico e il Fondo di risoluzione unico.

 

  • Il Comitato di risoluzione unico

 

Si tratta del principale organo decisionale con autorità di risoluzione a livello Europeo.

Esso ha sede a Bruxelles ed è composto da un presidente, un vicepresidente e quattro membri a tempo pieno rappresentanti delle autorità nazionali di risoluzione degli Stati membri partecipanti([15]).

L’SRB (Single Resolution Board) ha il potere d’organizzare e stabilire i piani di risoluzione per le banche in dissesto – anche prevedendo l’eventuale utilizzo di strumenti di risoluzione e del Fondo di risoluzione unico – di cui ne è anche direttamente responsabile nel caso delle  banche più grandi e transfrontaliere, soggette per l’appunto a vigilanza diretta della Banca Centrale Europea. Il comitato ha responsabilità diretta in tutti i casi di risoluzione in cui si debba ricorrere al Fondo di risoluzione unico, ed ha la responsabilità ultima per tutte le banche dell'Unione: i poteri che questo comitato detiene possono essere esercitati dallo stesso nei confronti di qualsiasi istituzione bancaria in qualsiasi momento venga ritenuto opportuno.

Conservano comunque il diritto di partecipare alle riunioni sia la BCE che la Commissione europea, nonostante la loro partecipazione sia quella di meri osservatori: si è voluto evitare un’eventuale situazione in cui vi fossero possibili conflitti d’interesse.

A seconda poi dei casi delle concrete deliberazioni sono invitati dei rappresentanti ad hoc: in particolare, viene convocato a tal fine un rappresentante dell'Autorità bancaria europea, nel caso di deliberazioni sulle risoluzioni transfrontaliere, e un rappresentate dell'EBA (European Banking Authority), nel caso di deliberazioni su temi di sua competenza.

L'SRB, in collaborazione con le ANR, è responsabile della preparazione dei c.d. piani di risoluzione.

Queste due autorità si riuniscono all’interno del forum degli IRT([16]). Con tale acronimo si identificano dei forum o comitati nei quali gli esperti dei due gruppi, coordinati da soggetti terzi nominati dal Comitato unico, esaminano e collaborano alla stesura di piani risolutivi.

In queste sedi il personale preposto deve esaminare le funzioni critiche della banca, identificare e affrontare eventuali impedimenti alla sua risolvibilità e prepararsi alla sua possibile soluzione per stipulare un documento (il c.d. piano di risoluzione) che descriva in un primo momento le caratteristiche dell’istituto in esame e successivamente la strategia elaborata ad hoc per la risoluzione della stessa, indicando esplicitamente i modi e gli strumenti da utilizzare. Alla fine della discussione, la procedura termina con una relazione contenente una valutazione della risolvibilità della banca dove si identificano e si esaminano gli eventuali ostacoli alla risoluzione dell’istituto e viene stabilito il suo MREL([17]) (Minimum Requirement for own funds and Eligible Liabilities).

Si ricorre alla delibera di un piano di risoluzione quando le autorità stabiliscono che:

1) l'ente in esame sta fallendo o sta per fallire;

2) non esiste alcuna alternativa nel settore privato;

3) la risoluzione di tale istituzione è nell'interesse pubblico, ossia non sarebbe altrettanto giusto ed equo liquidare la banca secondo normali procedure di insolvenza (nazionale).

Quando un istituto incorre in una situazione che richiama tutti e tre i punti elencati, il comitato di risoluzione si riunisce in una sessione c.d. esecutiva. Essa è convocata al fine di deliberare un programma di risoluzione delle crisi che verrà poi attuato, concretamente, dalle Autorità Nazionali interessate.

La fase di stipula e delibera del piano di risoluzione di un ente consta in più passaggi direzionali.

Il primo passaggio obbligatorio è quello di svalutare e convertire tutti gli strumenti di capitale della banca sotto esame; questo procedimento può avvenire attraverso la vendita di strumenti di business, l’istituzione di un ente ponte, la separazione delle attività e delle risorse e l’applicazione del bail-in. Una volta stipulato il piano gli scenari sono due, e variano a seconda dell’ingenza di denaro del Fondo di Risoluzione unico a cui si fa ricorso: se il piano non prevede l’utilizzo di più di 5 miliardi di euro del Fondo di risoluzione unico, il programma di risoluzione preparato dalla sessione esecutiva si considera adottato, salvo che, entro tre ore dalla presentazione della progetto di risoluzione del problema, non venga convocata una sessione c,d, plenaria che assume il potere decisionale riguardo all’effettiva attuazione del piano stesso. Se invece vengono utilizzati più di 5 miliardi di euro del Fondo di risoluzione unico la sessione plenaria ha un anno di tempo per valutare l’applicazione degli strumenti di risoluzione e fornire una guida alla quale la sessione esecutiva deve sottostare nelle successive decisioni.

Dopo che il Single Resolution Board ha adottato uno schema di risoluzione, suo dovere è quello di comunicarlo alle Commissione europea per una sua consultazione. Il regime entra in vigore solo se la Commissione Europea o il Consiglio dell'Unione europea non esprimono obiezioni entro un termine di 24 ore. Tuttavia, se vi è opposizione da parte di quest’ultimi l’SRB ha il dovere di modificare le voci interessate, per poi rendere effettivo l’ultimo atto. In alternativa, la CE può proporre al Consiglio dell'Unione europea di opporsi al regime o perché non vi è alcun interesse pubblico (in questo caso la banca viene liquidata in modo conforme alla legge nazionale), o per richiedere una modifica sostanziale (in questo caso l’SRB provvede ad una modifica delle voci interessate e alla successiva attuazione del piano). Per garantire massima celerità tutti questi passaggi devono essere attuati in non più di 24 ore dall’emanazione del primo piano risolutivo.

Una volta emanato il piano di risoluzione è competenza delle autorità nazionali far attuare i piani di risoluzione, supervisionati dall’SRB, che in caso di poca diligenza potrà assumere il controllo diretto dell’operazione.

 

 

  • Il Fondo unico di risoluzione (SRF): una analisi critica

 

Il secondo organo principale è il Fondo di risoluzione unico (SRF).

Esso consiste in un fondo di circa 55 miliardi di euro destinato a facilitare le risoluzioni bancarie degli istituti in crisi; La ratio dell’istituzione del Fondo è supplire ai salvataggi effettuati fino al 2016 dai fondi nazionali, a carico dei contribuenti.

Quest’ammontare è stato raccolto grazie ai contributi versati dalle banche nazionali nel fondo BRRD che fu poi trasferito nel gennaio 2016 all’SRF.

Per sua natura è ovvio che la dimensione del target dell'SRF è dinamica e cambia automaticamente all'aumentare della quantità di depositi coperti dagli stati conferenti.

Nei piani di risoluzione nei quali è previsto il ricorso al Fondo di risoluzione unico, l’SRB e la Commissione hanno il compito di stabilire un piano di risoluzione che specifichi l'importo del Fondo necessario. Occorre rilevare che la cifra verrà stabilità dopo l'esaurimento del processo di bail-in. Inizialmente il Consiglio procede prelevando prima i fondi dai comparti SRF dei rispettivi paesi di origine e di accoglienza, per poi attingere, se necessario, ad eventuali fondi di mutualizzazione disponibili da altri comparti.

Nel caso in cui tutte le operazioni previste non bastino al salvataggio dell’ente l’SRM fa ricorso ai bilanci nazionali o ad un futuro sostegno comunitario.

Fondamentale è evidenziare la natura del Fondo di risoluzione unico: esso infatti non è un fondo di salvataggio o backstop (quel ruolo infatti spetta al MES – Meccanismo europeo di stabilità): il suo ruolo non è quello di assorbire le perdite dell'ente soggetto a risoluzione o ricorrere ad un’eventuale risoluzione, ma esso è preposto all’acquisto di attività o passività da parte dell'ente soggetto a risoluzione, o la concessione di prestiti all'istituzione, alle sue filiali o istituzioni ponte. Esso può essere definito un “facilitator of the resolution process”. In particolare, esso assicura l’ordinato e lineare processo di risoluzione, con lo scopo di ridurre al minimo il ricorso al denaro pubblico.

La questione principale che è stata mossa è se i 55 miliardi di euro – l’obiettivo del fondo – non siano una cifra troppo esigua per rompere il “diabolic loop” tra stati sovrani e banche.

Proprio per questo motivo il legislatore europeo e la dottrina discutono su come ultimare il Meccanismo europeo di stabilità, avente il ruolo di “rafforzare la potenza di intervento del Fondo di risoluzione unico europeo” (anche alla luce della gravità delle recenti crisi bancarie sistemiche e del sistema finanziario).

 

 

  • SEVIF

 

L’Unione economica e monetaria è risultata modificata, una volta messo attuato il Meccanismo europeo di stabilità. Ciò ha consentito il superamento del precedente e opposto assetto «comitatologico» – frutto perlopiù del recepimento del c.d. «rapporto Lamfalussy», presentato all’inizio del 2001 – che attribuiva un ruolo di vigilanza c.d. «microprudenziale» a specifiche organizzazioni: il CEBS Committee of European Banking Supervisors), per il settore bancario; il Committee of European Securities Regulators, CESR, per il mercato mobiliare; e il Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors, CEIOPS, per i fondi-pensione e il sistema previdenziale nel suo complesso. Essi rivestivano un peculiare funzione regolamentare dei singoli settori. I medesimi erano, dunque, il corollario di una c.d.  «vigilanza  per  soggetti».  Dunque, mentre da un lato le delibere dell’Autorità bancaria europea (European Banking Authority, EBA), nonché di quelle per gli strumenti e i mercati finanziari (European Securities and Markets Authority, ESMA) e «delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali» (European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA) godono di un enforcement particolarmente esteso, il Comitato europeo per il rischio sistemico (European Sistemic Risk Board, ESRB) è titolare, al contrario, di funzioni di vigilanza c.d. «macroprudenziale»([18]). La finalità è quella di addivenire alla tempestiva individuazione e alla prevenzione del rischio sistemico, in coordinamento con istituzioni di matrice sovranazionale deputate alla medesima funzione, come il Financial Stability Board.

Data questa struttura organizzativa nelle relazioni fra l’Unione Monetaria Europea, da un lato, e gli operatori finanziari e i medesimi mercati, dall’altro, molti analisti hanno ragionevolmente notato che, in concreto, il progetto dell’Unione bancaria rappresenti la naturale prosecuzione del tentativo di tipo politico , oltre che di governance economica,  di inaugurare una nuova fase nel funzionamento del mercato unico europeo, perlopiù in ambito mobiliare e creditizio, dopo lo shock negativo della crisi finanziaria. A tal proposito è stato osservato come dopo la creazione SEVIF con il fine di  ricondurre all’unitarietà della funzione di controllo la condizione essenziale per una “sana e prudente gestione” nello svolgimento dell’attività bancaria», sia stata avvertita l’esigenza di «nuove riforme strutturali idonee a superare in modalità più congrue ed in via definitiva i rischi rivenienti dalla crisi. Tale progetto di innovativa supervisione ha affidato un ruolo peculiare e fondamentale alla BCE([19]).

 Dalle peculiarità organizzative e strutturali dell’UBE emerge chiaramente l’idea che il mercato debba essere considerato come un’entità unitaria, la quale, in concreto,  necessita di una cornice regolamentare comune. Tale single rulebook è oggi costituito dal regolamento EBA 1093/2010, dai regolamenti nn. 1022 e 1024/2013 e  da un duplice corpus di norme relative all’architettura giuridica nel suo complesso, la Regulation 2014 (Reg. 468/2014 della BCE) e la Directive 2014 (Dir. 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Con- siglio), meglio conosciuta come Banking Resolution and Recovery Directive (BRRD).

Al di là di tali fonti normative, dedicate esclusivamente alla materia finanziaria, il progetto dell’Unione bancaria vede le proprie radici nell’art. 127 TFUE, per quanto concerne il SSM; e nel 114 del medesimo trattato, con riferimento al SRM. In tale ottica, è possibile comprendere come la dottrina ritenga fondamentali queste due disposizioni per un’effettiva ed efficiente operabilità dell’UBE. L’art 114 TFUE riveste una portata generale e fondamentale: in concreto,  l’efficacia del Meccanismo unico di risoluzione delle crisi bancarie si fonda sul recepimento nei singoli Stati della BRRD, la quale costituisce già un processo di ar- monizzazione rispetto a ordinamenti che già di per sé risultavano largamente compatibili col nuovo modello comunitario, come quello italiano basato sul TUB – prescrive che Parlamento e Consiglio «adottano le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l’instaurazione e il funzionamento del mercato interno», disciplinando deroghe ed eccezioni nonché statuendo che la Commissione approva o respinge le disposizioni nazionali in questione dopo aver verificato se esse costituiscano o no uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri, e se rappresentino o no un ostacolo al funzionamento del mercato interno. Invece l’art. 127 TFUE – ex art. 105 TCE – può essere a ragione considerato la base giuridica del Meccanismo di vigilanza unico in virtù del suo essere la fonte di rango primario da cui discende il già citato art. 20 dello Statuto SEBC, nella parte in cui esso, oltre a individuare nel mantenimento della stabilità dei prezzi il ruolo precipuo della BCE,  statuisce che il SEBC, cioè l’istituzione che riunisce le banche centrali nazionali e l’istituto di Francoforte, è volto a contribuisce ad una corretta conduzione delle politiche perseguite dalle competenti autorità per quanto riguarda la vigilanza prudenziale degli enti creditizi e la stabilità del sistema finanziario (c.d. ratio di prevenzione di crisi sistemiche). 

 

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([1]) Single Solution Mechanism

([2]) Single Resolution Mechanism

([3]) European Deposit Insurance Scheme

([4]) È comune identificare due fasi nella crisi dello scorso decennio: una prima che si riconduce al crollo del mercato immobiliare statunitense e alla crisi dei mutui subprime (2007-2008), ed una seconda, che colpì principalmente l’Europa (2009 e gli anni successivi) dovuta all’evolversi della prima fase e allo scatenarsi della crisi del debito sovrano.

([5]) La crisi è iniziò all'incirca nella seconda metà del 2006, quando cominciò a sgonfiarsi la bolla immobiliare statunitense e, contemporaneamente, molti possessori di mutui subprime divennero insolventi a causa del rialzo dei tassi di interesse. Questa crisi è compatibile con le teorie del "credit boom and busts" e delle asimmetrie informative.

La crisi diventa palpabile nel febbraio-marzo 2007 e nel settembre-ottobre 2008, bimestre in cui scompaiono le banche d'affari più note: il 15 settembre 2008 Lehman Brothers dichiara la bancarotta invocando il chapter 11, il 22 settembre Goldman Sachs e Morgan Stanley diventano banche normali. Tutti gli indici borsistici mondiali flettono in maniera consistente, arrivando mediamente sui livelli della fine del XX secolo.

([6]) H., Van Rompuy, Consiglio Europeo , 2012, p. 7; R. Lener., Il bail-in bancario e depositi bancari fra procedure concorsuali e regole di collocamento degli strumenti finanziari, in Banca Borsa Titoli di Credito, 69, 3, pp. 287302; R. Lener., Il ruolo della corporate governance nell’economia globale, in Banca Impresa Società, 1, 2017, pp. 3-14; G. Lusignani-L. Zicchino, Il rafforzamento patrimoniale delle banche: prime indicazioni sull’impatto delle nuove proposte di Basilea, in Banca Impresa, Società, 2010, 2, pag. 237 ss.; S. Maccarone, I Fondi di garanzia dei depositi come strumento di vigilanza, in Dir. banc. merc. fin., 2013, pag. 429.

 

([7]) Il Single Rulebook è caratterizzato da una struttura complessa e rigida, composta da una serie stratificata di regole emanate a diversi livelli, che potrebbe rivelarsi non efficace a supportare il progetto dell’Unione Bancaria. Tale rigidità rischia, inoltre, di limitare l’effettività dell’azione di vigilanza affidata alla Bce i cui compiti in campo regolamentare potrebbero essere incrementati riconoscendole specifici poteri quale autorità responsabile della vigilanza sulle banche nell’Area dell’euro. il c.d. single rulebook, attualmente articolato su tre livelli di fonti: un primo livello, che include il regolamento n. 585/2013 (CRR), la Dir. 2013/36/EU (CRD IV) e la Dir. 2014/59/EU (BRRD); un secondo livello, rappresentato dai technical standards elaborati dall'European Banking Authority (EBA) e adottati dalla Commissione europea sotto forma di implementing technical standards (ITS) e regulatory technical standards (RTS); un terzo livello, costituito dalla linee guida EBA indirizzate alle autorità di supervisione nazionali e dalle Q&As elaborate dalla stessa, destinate a fornire linee guida ai diversi stakeholders e ad assicurare una consistente implementazione della normativa europea all’interno dell’Unione.

([8]) Bail-in, lett. “cauzione interna”, è un sistema di risoluzione di una crisi bancaria che prevede l'esclusivo e diretto coinvolgimento di azionisti, obbligazionisti e correntisti della banca stessa. (Wall Street Italia, s.d.). Il principio base del bail-in è che nessun azionista, correntista o creditore debba sopportare perdite superiori a quelle che avrebbe in caso di liquidazione coatta amministrativa, in gergo tecnico: no creditor worse off. L. Stanghellini., La struttura finanziaria della società per azioni al tempo della grande crisi, in Regole del mercato e mercato delle regole. Il diritto societario e il ruolo del legislatore, in Collana della Rivista delle Società diretta da G. Rossi, Giuffrè, Milano, 2015; L. Stanghellini., Risoluzione, bail-in e liquidazione coatta: il processo decisionale, in Analisi Giuridica dell’Economia, 2, 2016, p. 567-579; L. Stanghellini., Perchè il bail-in è incostituzionale, in lavoce.info; L. Stanghellini, Chi ha paura del bail-in?, in lavoce.info

([9]) Esso rappresenta una extrema ratio

([10]) Autorità dei singoli stati competenti

([11]) Cfr. articolo 127 TUE, paragrafo 6

([12]) Supervisory Review and Evaluation Process

([13]) Bank Recovery and Resolution Directive

([14]) In realtà, seppur non ufficialmente, l'SRM fu operativo già partire dall'inizio del 2015 attraverso il coordinamento dell'attuazione della BRRD, nell’ottica di adeguare il complesso mosaico europeo per renderlo un quadro omogeneo e pronto all’istituzione del meccanismo stesso.

([15]) Ad Agosto 2018 il Comitato di risoluzione unico è composto da Elke König (Presidente), Timo Löyttyniemi (Vice Presidente), Antonio Carrascosa (Membro del SRB), Mauro Grande (Membro del SRB), Boštjan Jazbec (Membro del SRB), Dominique Laboureix (Membro del SRB).

([16]) Internal Resolution Team

([17])  Il MREL (Minimum Requirement for own funds and Eligible Liabilities) è un requisito introdotto dalla direttiva europea sul risanamento e la risoluzione delle banche (BRRD), il cui obiettivo è assicurare il buon funzionamento del meccanismo del bail-in, aumentando la capacità di assorbimento delle perdite della banca. Il coefficiente è calcolato come l’importo di fondi propri e passività ammissibili espresso in percentuale del totale di passività e fondi propri, includendo pertanto al numeratore, oltre al capitale regolamentare (come i tradizionali ratio di vigilanza), anche altre passività con particolari caratteristiche.

([18]) F. Capriglione. F., A. Troisi, op. cit., pag. 60. Per approfondimenti sul tema, cfr. VAN ROM- PUY, Verso un’autentica Unione economica e monetaria, in collaborazione con Barroso, Juncker, Draghi, allegato alle Conclusioni del Consiglio europeo del 28-29 giugno 2012.

([19]) Cfr. G., Chiti,, The New Banking Union. The passage from banking supervision to banking resolution, in «Rivista italiana di diritto pubblico comunitario», fasc. 2, 2014; L. Stanghellini., La struttura finanziaria della società per azioni al tempo della grande crisi, in Regole del mercato e mercato delle regole. Il diritto societario e il ruolo del legislatore, in Collana della Rivista delle Società diretta da G. Rossi, Giuffrè, Milano, 2015; L. Stanghellini., Risoluzione, bail-in e liquidazione coatta: il processo decisionale, in Analisi Giuridica dell’Economia, 2, 2016, p. 567-579; L. Stanghellini., Perchè il bail-in è incostituzionale, in lavoce.info; L. Stanghellini, Chi ha paura del bail-in?, in lavoce.info;