Sui rimborsi viaggi agli amministratori locali

Di MAURIZIO LUCCA

La sezione controllo Marche della Corte dei Conti, con la Deliberazione n. 126 del 14 novembre 2019, interviene nel chiarire la corretta determinazione dei rimborsi delle spese di viaggio degli amministratori locali nelle diverse tipologie indicate dalla norma dell’art. 84 del D.lgs. n. 267/2000 (c.d. TUEL).

Occorre acclarare che l’attività pubblica dei “rappresentanti del popolo” (senza soffermarsi sulla c.d. libertà di mandato) impegna risorse di tempo e di natura economica che l’Ente locale ha il dovere di rimborsare, sia per partecipare alla vita degli organi che per le missioni inerenti l’esercizio della funzione pubblica, oltre ad un’indennità o gettone di presenza per la carica ricoperta non avente natura retributiva, stante il rapporto di servizio di natura onoraria[1].

La ratio è quella di assicurare il concreto esercizio della funzione di amministratore locale[2], garantendo il diritto costituzionale di accesso in condizioni di eguaglianza alle cariche elettive, la cui effettività viene assicurata dal rimborso delle spese sostenute per svolgere i relativi compiti (ex art. 3 e 51 Cost.): l’indennità di funzione, di cui all’art. 82 del D.lgs. n. 267/2000, ha essenzialmente lo scopo di rifondere l’amministratore del presunto mancato guadagno o comunque delle spese connesse con l’espletamento del pubblico mandato, con una verifica rigorosa dei requisiti di legge.

La fonte di riferimento del TUEL, in piena aderenza all’art. 51, terzo comma Cost. («chi è chiamato a funzioni pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di conservare il suo posto di lavoro»), oltre al rimborso delle spese sostenute[3], si rinvengono in una serie di articoli di stretta interpretazione[4]:

1. 79 «Permessi e licenze», ove si determinano i casi nei quali gli eletti possono usufruire in modo retribuito e non del tempo per la partecipazione all’attività degli organi e dell’ufficio ricoperto, compresi gli oneri di documentazione, sicché la fruizione di alcuni dei permessi, comporta un onere a carico della P.A. in cui il beneficiario presta servizio o del medesimo Ente locale presso cui il lavoratore esercita le funzioni pubbliche[5];
2. 80 «Oneri per permessi retribuiti» riferito alle tipologie di pagamento delle prestazioni istituzionali (assenze e permessi);
3. 84 «Rimborso delle spese di viaggio» sui casi di legittimo rimborso delle spese sostenute per le attività istituzionali autorizzate, e sulle modalità di ristoro affidate alla dirigenza.

Ciò posto, il primo comma dell’art. 84 TUEL stabilisce che è dovuto «agli amministratori che, in ragione del loro mandato, si rechino fuori del capoluogo del comune ove ha sede il rispettivo ente, previa autorizzazione del capo dell’amministrazione… esclusivamente il rimborso delle spese di viaggio effettivamente sostenute nella misura fissata con decreto del Ministro dell’interno e del Ministro dell’economia e delle finanze, d’intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali».

Il terzo comma tratta, invece, il rimborso «agli amministratori che risiedono fuori del capoluogo del comune ove ha sede il rispettivo ente… per le sole spese di viaggio effettivamente sostenute per la partecipazione ad ognuna delle sedute dei rispettivi organi assembleari ed esecutivi, nonché per la presenza necessaria presso la sede degli uffici per lo svolgimento delle funzioni proprie o delegate»[6].

La Corte evidenzia che nel secondo comma non si configura una spesa di missione, ma un onere finalizzato all’effettivo esercizio delle funzioni istituzionali, pertanto, in tale ipotesi, non si applicano le limitazioni finanziarie poste dall’art. 6 del D.L. n. 78/2010 («Riduzione dei costi degli apparati amministrativi»).

Fatte queste premesse, viene richiamato l’orientamento della Sezione delle Autonomie, sull’uso del mezzo di trasporto personale che è da ritenersi ammissibile solo se finalizzato allo «svolgimento di funzioni proprie o delegate» e ne sia accertata la convenienza economica, ovverosia qualora l’alternativa del trasporto pubblico non sussista o sia di difficile fruizione[7]; ovvero, quando l’orario degli stessi non ne consenta la fruizione in tempi conciliabili con l’espletamento delle incombenze connesse al mandato, nonché ogni volta che l’uso del mezzo di trasporto privato sia accertato come economicamente più conveniente o il solo possibile[8].

Conseguentemente è da escludersi la rimborsabilità delle spese di viaggio (comma terzo dell’art. 84 TUEL) sostenute per le presenze in ufficio discrezionalmente rimesse all’amministratore locale, quali quelle occorse in giorni diversi da quelli delle sedute degli organi di rappresentanza, essendo per tali costi già prevista l’indennità di funzione di cui all’art. 82 del TUEL.

Si tratta di inquadrare cosa s’intende per “presenza necessaria” collegata alla funzione “obbligatoria” (quella che determina ad es. il quorum funzionale)[9], escludendo una serie di fattispecie che non possono dar luogo a rimborso spese di viaggio[10], tra cui:

1. in orario di ricevimento al pubblico, affissi alla casa comunale e pubblicizzati sul sito istituzionale dell’ente;
2. ad incontri con professionisti e cittadini per discutere su temi di interesse della comunità;
3. per incontri con i Responsabili dei Servizi per individuazione obiettivi di Piano Performance e monitoraggio della relativa attuazione subordinata a convocazione e verbalizzazione delle sedute;
4. a commissioni consiliari, subordinata a convocazione e verbalizzazione delle sedute.

Quando l’accesso non sia giustificato dalla partecipazione alle sedute degli organi[11] è indispensabile qualificare la presenza “necessitata” sotto il profilo:

1. soggettivo, ovvero una presenza indispensabile e non meramente discrezionale o facoltativa sull’‘an’, sul ‘quantum’ e sul ‘quomodo’, lasciata, pertanto, nella disponibilità dell’interessato (quale, ad es., lo studio o la disamina degli argomenti posti all’o.d.g. in un giorno diverso da quello della convocazione)[12];
2. oggettivo, ovvero per assolvere ad un obbligo giuridico che elimina l’agente da qualsiasi facoltà di una scelta diversa per l’esercizio della funzione.

In effetti, la presenza in sede per esaminare gli atti o istruire le proprie determinazioni, fuori dai giorni di seduta, non assume quel carattere di eterodeterminazione della presenza in loco sottesa alla previsione del diritto al rimborso (ex art 84 del Tuel), atteso che l’approfondimento è in funzione di scelte meramente discrezionali dell’interessato che può svolgere tale incombenza anche al di fuori degli spazi comunali, soprattutto in considerazione della disponibilità della documentazione, anche on line del materiale depositato, e, comunque, di una selettiva valutazione del singolo amministratore, non strettamente legata alla presenza.

L’attività istruttoria può, infatti, essere espletata sotto diverse forme: presso gli uffici o in altri spazi (anche privati), senza necessità di definire un tempo e/o un luogo e/o un mezzo prestabilito, finendo per rappresentare un modus di esercizio della carica (c.d. senza vincolo di mandato), indifferente all’esigenza della presenza fisica presso la sede comunale, potendo facilmente essere svolta nei giorni immediatamente precedenti alla seduta, ovvero in altri per una durata di una o più giornate, impedendo un effettivo controllo di verifica: incontrollabile e variabile esclusivamente in funzione di ragioni di opportunità rimesse alle scelte di ciascun eletto che non integrano il requisito della “necessarietà” della presenza richiesta[13].

Dimostrata la “presenza necessaria” sussistono le condizioni di ammissibilità del rimborso della relativa spesa che può essere fissato, con regolamentazione interna dell’Ente locale, nel costo di un quinto del costo della benzina per ogni chilometro (ex art. 77 bis, comma 13 del D.L. n. 112/2008).

Va detto, sul punto, che in caso di mancata corrispondenza tra la residenza effettiva e quella anagrafica bisogna tener conto della prima, che può essere provata con ogni mezzo, indipendentemente, pertanto, dalle risultanze anagrafiche, sicché se l’amministratore non ha la residenza anagrafica nel comune in cui è situato il posto di lavoro, ma vi ha collocato la propria dimora abituale può, comunque, privilegiarsi l’aspetto della tutela dell’espletamento della carica e delle comprovate esigenze connesse all’attività del lavoratore dipendente ed accedere ai fini della rifusione delle spese di viaggio all’orientamento giurisprudenziale in base al quale l’obbligo di residenza, previsto per i dipendenti pubblici, è assolto anche quando il dipendente abbia stabilito la propria effettiva e permanente dimora nel luogo in cui si trova l’ufficio, assimilandosi il concetto di residenza a quello di residenza di fatto, ex art. 43 c.c.[14].

Dunque, ai fini della determinazione del luogo di residenza o dimora abituale, interessa esclusivamente il luogo ove la persona dimora di fatto in modo abituale, rivestendo le risultanze anagrafiche mero valore presuntivo circa il luogo di residenza e potendo essere superate, in quanto tali, da una prova contraria, desumibile da qualsiasi fonte di convincimento[15].

Passando all’analisi del primo comma, viene rilevato come il legislatore ha tracciato una disciplina rigorosa per quanto attiene alle spese di missione le quali - anche dopo la modifica introdotta dall’art. 6, comma 12, del D.L. n. 78/2010, che ha escluso un rimborso forfetario - potranno essere reintegrate in quanto siano state effettivamente sostenute nella misura fissata con decreto del Ministro dell’interno, d’intesa con la Conferenza stato-città ed autonomie locali (ex decreto Ministero dell’interno in data 4 agosto 2011)[16].

Si tratta di spese legate all’attività politica istituzionale, essenziale ed indefettibile dell’Ente pubblico, che rientrano nella competenza del comune (e non di altri enti, quali Stato e Regione, secondo la ripartizione di competenze fissate dall’art. 117 della Costituzione) e che comportano un indispensabile spostamento dalla sede del comune, non diversamente risolvibile pena la mancata partecipazione ad un’attività di natura strettamente istituzionale al venir meno della quale si potrebbe argomentare nell’omissione da parte del soggetto titolato del potere a presenziare all’incontro/affare.

Non ricorrendo siffatte condizioni, per le altre tipologie di “missione”, dispone la norma restrittiva di cui all’art. 6, comma 12 del D.L. n. 78/2010, la quale le ha, in linea di massima, escluse, con talune eccezioni che non rilevano nel caso di specie.

Si conclude il parere rilevando che le spese di viaggio e di missione degli amministratori locali sono soggette al principio di invarianza introdotto dalla Legge n. 56/2014 (c.d. legge Delrio), secondo il principio fissato dalla Sezione delle Autonomie, con deliberazione n. 35/2016, dove si stabilisce che gli oneri di natura variabile connessi allo status di amministratore, previsti nel Titolo III parte IV del TUEL sono soggette ad invarianza, ai sensi dell’art. 1, comma 136 della stessa normativa, assumendo come parametro di riferimento quello “storico” del complesso delle spese sostenute nell’esercizio precedente a quello dell’entrata in vigore della Legge n. 56/2014.

Il tetto di spesa complessivo da prendere in considerazione deve escludere le spese per l’indennità di funzione, di cui all’art. 82 del TUEL, la quale indennità, secondo la stessa sezione delle Autonomie, non è soggetta ad invarianza di spesa.

L’insieme delinea una base giuridica compiuta da seguire per riconoscere legittimamente i rimborsi viaggi, verificando nel concreto la presenza dei presupposti e dei titoli, esigendo una istruttoria minima di controllo prima di liquidare la spesa, pena una responsabilità erariale da parte del richiedente per le indebite richieste e del responsabile del procedimento per l’assenza (gravemente colposa) dei dovuti controlli (potendo profilare anche una responsabilità penale)[17]: l’impiego delle somme dev’essere conforme ai fini istituzionali confermando un principio che vi è un generale obbligo di giustificazione e verifica della spesa[18].

NOTE:

[1] T.A.R. Emilia Romagna, Parma, sez. I, 6 marzo 2017, n. 88, l’amministratore non è legato in modo sinallagmatico allo svolgimento dell’incarico e l’indennità trova la sua origine in atti discrezionali della Pubblica Amministrazione, Cass. Civ., sez. Unite, 31 gennaio 2017, n. 2479.

[2] Per i rimborsi di viaggi all’estero, quando lo svolgimento delle missioni non ha un minimo di attività programmatica strutturata sull’obiettivo dell’incremento dell’economia locale né un esito di ricaduta dimostrata di un effettivo vantaggio per l’Ente pubblico, la scelta di partecipare, a spese del Comune, appare arbitraria, diseconomica e non improntata a criteri di razionalità amministrativa e fonte di danno erariale, Corte Conti, sez. giur. Sicilia, 23 dicembre 2011, n. 4229.

[3] In condizione di uguaglianza, enunciato risalente dai primi pronunciamenti della Corte Cost., dove si affermava, che «una norma che consiste nello escludere le donne in via generale da una vasta categoria di impieghi pubblici, debba essere dichiarata incostituzionale per l’irrimediabile contrasto in cui si pone con l’art. 51, il quale proclama l’accesso agli uffici pubblici e alle cariche elettive degli appartenenti all’uno e all’altro sesso in condizioni di eguaglianza», sentenza n. 33 del 13 maggio 1960.

[4] Corte Conti, sez. giur. Umbria, sentenza n. 18/2008; Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 992/1993; sez. I, parere n. 740/1994.

[5] Corte Conti, sez. controllo Lombardia, delibera 2 febbraio 2016, n. 21. La richiesta preventiva di permessi non costituisce affatto autorizzazione, ma ha la sola funzione di comunicare l’assenza in via preventiva, mentre la valida costituzione del titolo giustificativo si perfeziona solo ex post, con l’attestazione dell’effettivo esercizio del mandato nei giorni richiesti, T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 28 giugno 2018, n. 1079.

[6] Per quanto concerne le spese di pernottamento l’art. 84, comma 3, del D.lgs. n. 267/2000 non considera affatto tale possibile rimborso, limitandosi a riferirsi al «rimborso delle sole spese di viaggio effettivamente sostenute», Corte Conti, sez. contr. Piemonte, delibera n. 21/2017/SRCPIE/PAR.

[7] Cfr. Corte Conti, sez. Autonomie, deliberazione 29 dicembre 2016, n. 38. Sulla verifica dei mezzi alternativi di trasporto, vedi Corte Conti, sez. contr. Basilicata, deliberazione n. 59/2019.

[8] Corte Conti, sezione delle Autonomie, deliberazione n. 38 del 29 dicembre 2016.

[9] In modo similare, spetta il rimborso delle spese di viaggio al revisore residente in altro comune purchè si tratti di spese «effettivamente sostenute, per la presenza necessaria o richiesta presso la sede dell’Ente per lo svolgimento delle proprie funzioni», Corte Conti, sez. contr. Lombardia, delibera 15 ottobre 2015, n. 329.

[10] Corte Conti, sez. contr. Toscana, deliberazione n. 127 del 19 aprile 2017.

[11] Per altri versi, a rafforzare le argomentazioni il fatto che l’assenza ingiustificata e reiterata porta alla decadenza dalla carica, ex art. 43, ultimo comma, del D.lgs. n. 267/2000, salvo un uso distorto dell’istituto come strumento di discriminazione delle minoranze, T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 29 marzo 2019, n. 1765.

[12] Tali presenze extra rientrano nei costi coperti dall’indennità di funzione, di cui all’articolo 82 del D.lgs. n. 267/2000, Corte Conti, sez. controllo Lombardia, delibera n. 18/2017.

[13] Corte Conti, sez. contr. Puglia, delibera 23 febbraio 2017, n. 28; idem Cass. Civ., sez. I, 7 ottobre 2005, n. 19637.

[14] Cons. Stato, sez. V, 24 settembre 2019, n. 6359, dove si evidenzia che la nozione di residenza non è univoca, mentre la residenza civilistica nel significato delineato dall’art. 43, comma 2, c.c. di residenza effettiva (o c.d. di fatto) si contrappone al domicilio, ex art. 43 comma 1 c.c. (che è, invece, una nozione di diritto e corrisponde al luogo in cui la persona «ha stabilito la sede principale dei suoi affari e interessi»); per altro verso, essa non sempre coincide con la residenza anagrafica risultante dai registri anagrafici, in quanto l’una (la residenza effettiva) identifica il luogo in cui un soggetto dimora abitualmente, l’altra (quella anagrafica) indica il luogo comunicato al Comune, che potrebbe nel tempo successivo al momento della comunicazione non corrispondere più alla dimora abituale della persona.

[15] Corte Conti, sez. giur. Liguria, 6 maggio 2013, n. 71, nella sentenza si assume il danno erariale nella richiesta di rimborso dei viaggi tra la residenza dell’amministratore e la sede dell’Ente locale ubicata nel comune di residenza.

[16] Cfr. Corte Conti, sez. contr. Liguria, deliberazione n. 3 del 31 gennaio 2017, ove si ritiene che l’uso del mezzo di trasporto personale è da ritenersi “necessitato” soltanto se finalizzato all’effettivo e obbligatorio svolgimento di funzioni proprie o delegate, e quando ne sia accertata la convenienza economica nei casi in cui il servizio di trasporto pubblico manchi del tutto o non sia idoneo a consentire l’agevole ed utile svolgimento della funzione: in presenza di tali presupposti, il rimborso della relativa spesa può essere regolamentato dall’Ente anche secondo le modalità previste dall’art. 77 bis, comma 13, del D.L. n. 112/2008, ossia facendo riferimento al costo di un quinto del prezzo di un litro di benzina.

[17] La valutazione dell’inevitabilità dell’errore di diritto, rilevante ai fini dell’esclusione della colpevolezza, deve tenere conto tanto dei fattori esterni che possono avere determinato nell’agente l’ignoranza della rilevanza penale del suo comportamento, quanto delle conoscenze e delle capacità del medesimo, Cass. Pen., sez. VI, 22 giugno 2011, n. 43646.

[18] Corte Conti, sez. giur. Centrale App., 3 maggio 2019, n. 74.