NOTA A CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE QUINTA

SENTENZA 2 dicembre 2019, n. 8256

Revoca di concessione di suolo pubblico per tutela del centro storico

Di ANTONIO CORMACI

La pronuncia in esame pone al centro un aspetto di sicuro interesse sostanziale, ossia l’art. 52 del D.lgs comma 1 ter del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio e le iterazioni che la norma ha con la revoca delle concessioni su terreni interessati da forte valenza storica.

Il Consiglio di Stato ha avvertito la necessità di sancire la preponderanza del bene primario tutelato, dando all’istituto esaminato la dignità d’esser espressione di quel potere discrezionale della Pubblica Amministrazione nel porre presidi a tutela di simili valori.

In particolare, la delibera comunale di cui all’art. 52, comma 1 ter, d.lg. 42/2004, volta a vietare usi non compatibili con il decoro dei complessi monumentali, è un atto di pianificazione e programmazione dell’assetto del territorio, per il quale non è previsto un obbligo di motivazione delle ragioni che giustificano eventuali divieti o restrizioni, né l’applicazione delle disposizioni in materia di partecipazione al procedimento.

1. Il fatto. Le questioni che esamineremo più avanti non possono prescindere da una seppur sommaria disamina dei fatti di causa Un’attività commerciale specializzata nella somministrazione di alimenti e bevande, titolare di due concessioni di suolo pubblico, chiedeva con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, trasposto poi in sede giudiziaria, l’annullamento del provvedimento di revoca di una delle due concessioni, adottato dal Dirigente dello Sportello Unico Commercio del Comune interessato dalla vicenda. Tale revoca originava da un’esigenza di riprogrammazione delle occupazioni delle aree, tra le quali rientrava proprio una delle due interessate. La Deliberazione di programmazione veniva adottata ai sensi dell’Art. 52 del D.lgs 22 gennaio 2004 n. 42, il Codice dei beni culturali e del paesaggio come modificato dall’Art. 2 bis della Legge n. 112/2013, che attribuisce ai Comuni, sentita la Soprintendenza, la possibilità di individuare le aree pubbliche di valore archeologico, storico, artistico o paesaggistico nelle quali vietare condizioni particolari, alla luce del pregio storico ed architettonico delle aree interessate.

2. I motivi di ricorso.

Il ricorso presentato dai titolari dell’attività suddetta muove da due censure, entrambe ritenute infondate dal Tribunale amministrativo per i motivi che vedremo. La prima riguarda la violazione di legge – Art. 51 c. 1 ter del D.lgs 42/2004, gli Artt. 3 e 4 della L. 241/1990 – e l’illogicità e contraddittorietà della prescrizione revocatoria.  Per i ricorrenti la delibera invero impugnata violava la norma che consentiva all’Amministrazione di vietare l’uso di aree pubbliche di pregio per assicurare il decoro dei complessi monumentali e di tutti gli immobili demaniali interessati da copioso flusso turistico, al netto, peraltro, di una concreta necessità che non è stata apparentemente presentata. Ciò comporterebbe quindi l’assenza di un atto amministrativo, per definizione rivolto ad una pluralità di soggetti che per definizione sono esenti dall’obbligo di motivazione. Inoltre, la scelta di revocare la concessione per ragioni di flussi pedonali sarebbe in contraddizione con l’istruttoria prodotta dall’Amministrazione stessa.

3. La delibera comunale come atto di programmazione: la tutela dei beni di particolare interesse storico ed artistico.

Seguito l’appello, dove il ricorrente riproponeva i motivi di ricorso di cui sopra, questo viene ritenuto infondato dal Consiglio di Stato. L’assunto di partenza è decisamente perentorio. In materia di occupazione di suolo pubblico l’Amministrazione gode di un’ampia discrezionalità, proprio in virtù della sua funzione di ago della bilancia nel contemperamento degli interessi pubblici e privati coinvolti. Tale discrezionalità non si sostanzia solamente nell’individuazione delle aree da occupare ma riguarda tutti i corollari del caso quali dimensioni, tempi, modi dell’occupazione, senza tralasciare le restrizioni contestuali dovute alle primarie esigenze urbanistiche, architettoniche, paesaggistiche e di viabilità. L’Amministrazione coinvolta nel procedimento ha agito nel rispetto delle finalità dell’Art. 52 comma 1 ter del D.lgs n. 42 del 2004, ossia quella di preservare aree di particolare pregio archeologico, storico, artistico o paesaggistico da particolari condizioni nocive – delle quali possono essere portatori, in particolari casi, gli esercizi commerciali – che possano inficiarne il decoro, soprattutto se fisiologicamente destinate ad afflussi turistici di notevole portata. Corollario di questo potere dell’Amministrazione è vietare gli usi non compatibili con le sopra richiamate cautele, senza obbligo di motivazione così come richiamato dall’appellante nei suoi motivi. La Pubblica Amministrazione coinvolta infatti ha adottato una determinazione legittima sulla base delle sopravvenute esigenze pianificatorie, che nel caso di specie diventano discrimine fondamentale per l’inquadramento del caso.  In ragione di tale elemento di discrezionalità, può essere efficacemente richiamata la norma della legge n. 241 del 1990, l’art. 3, che non richiede una motivazione puntuale. I motivi li esporremo poco più avanti. Inoltre, neanche può trovare applicazione l’art. 13 della suddetta – disposizioni in materia di obbligo di partecipazione – sicché non sussiste un obbligo di comunicazione di indizione della Conferenza dei Servizi e l’avvio del procedimento di approvazione.

L’impraticabilità della comunicazione di avvio del procedimento per un atto dagli effetti plurisoggettivi – quindi diretto a gruppi indeterminati di soggetti – è certamente uno degli aspetti più interessanti della pronuncia in esame.  Gli atti di pianificazione e di programmazione sono esclusi dall’obbligo di motivazione poiché le ragioni delle scelte della Pubblica Amministrazione, caratterizzate come detto da un ampio livello di discrezionalità, non trovano fondo in una motivazione quanto nei principi che ispirano il piano, i quali emergono dagli atti del procedimento e che costituiscono oggetto di apprezzamento di merito solo in caso di sindacato di legittimità, purché soffrano errori di fatto o abnorme illogicità. Nel caso di specie gli atti del procedimento sono indicativi in tal senso e si sostanziano nella necessità di tutelare la storicità del bene interessato, il quale risulta il bene primario in questa ponderazione di molteplici interessi.

Ultimo punto degno di nota, e sul quale il Consiglio di Stato ha dato esaustive risposte dirimenti, è quello riguardante la disparità di trattamento, in questo caso rispetto ad altre attività vicine a quella ricorrente.  Con simile censura, il Consiglio di Stato non fa altro che confermare quanto espresso sopra.

La deliberazione di cui l’art. 52 del Codice dei beni culturali, in quanto atto di programmazione e posto a presidio di tutela di beni di particolare interesse storico e culturale, presuppone una valutazione dei connotati potenzialmente lesivi dei valori di cui sopra.

Nel caso di specie v’era assoluta disparità identitaria tra le altre attività, le cui estensioni non ponevano in pericolo la tutela dei beni di pregio tutelati dalla norma.