Progressioni verticali, la Carriera dopo la riforma introdotta con l’art.3 del d.l. 80/2021 ed i nuovi CCNL 2019/2021

Di Paola Papadia

Abstract

La recente riforma ha affrontato e risolto il problema della valorizzazione professionale nel lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione. Le tematiche rilevanti sono il reinquadramento del personale nel nuovo sistema di classificazione, il conferimento dell’area delle elevate qualificazioni/elevate professionalità, la progressione verticale nel sistema di classificazione che esaminiamo con taglio teorico pratico.

The recent reform has addressed and solved the problem of professional enhancement in work employed by the public administration. The relevant issues are the reclassification of personnel in the new classification system, the conferral of the area of high qualifications / high professionalism, the vertical progression in the classification system that we examine with a theoretical and practical cut.

Sommario: la riforma legislativa delle progressioni verticali; i nuovi contratti collettivi nazionali di lavoro dei comparti Funzioni centrali e funzioni locali; Il procedimento di applicazione delle progressioni fra aree; la successione delle fonti di disciplina del rapporto di lavoro. Conclusioni.

La riforma legislativa delle progressioni verticali

In tema di progressione di carriera nel pubblico impiego, per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni, ci sono delle novità molto attese da un milione e mezzo di lavoratori delle Funzioni centrali e delle Funzioni locali.

Il processo di riforma valorizza il sistema della carriera interna, recuperando il riconoscimento di un metodo di crescita professionale all’interno dell’ente di appartenenza, coerente con il sistema di classificazione della formazione non formale ed informale più moderno e scientifico (A tal proposito si rinvia al sistema di certificazione delle competenze, si veda il d.lgs.13/2013) .

Inoltre, è stato valorizzato un metodo proprio delle pubbliche amministrazioni che aveva caratterizzato l’accesso ai più elevati livelli di responsabilità e potere di gestione, negli anni che hanno preceduto le riforme di 30 anni orsono.

Ma andiamo alle vicende. Durante il precedente governo con il Ministro della Pubblica Amministrazione ed innovazione Prof. On. Renato Brunetta, in corso di pandemia di Covid 19, si è accelerato un processo di modernizzazione del reclutamento di personale per le pubbliche amministrazioni a seguito di anni di riflessioni e dibattiti sulle professionalità, che avrebbero dovuto innovare questo importantissimo settore in Italia.

Le importanti riforme hanno riguardato anche l’art.52 del d.lgs.165/2001 (norme generali in materia di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione).

E’ stato introdotto dall’art.3 del d.l.80/2021 il comma 1 bis dell’art.52 del d.lgs.165/2001 nella formulazione seguente:

“1-bis. I dipendenti pubblici, con esclusione dei dirigenti e  del personale docente della scuola, delle accademie, dei  conservatori  e degli istituti assimilati, sono inquadrati  in  almeno  tre  distinte aree funzionali. La contrattazione collettiva individua un'ulteriore area per l'inquadramento del personale di elevata qualificazione. Le progressioni all'interno della stessa area avvengono, con modalità stabilite dalla contrattazione collettiva in funzione delle capacità culturali e professionali e dell'esperienza maturata e secondo principi di selettività, in funzione   della qualità dell'attività svolta e dei risultati conseguiti, attraverso l'attribuzione di fasce di merito. Fatta salva una riserva di almeno il 50 per cento delle posizioni disponibili destinata all'accesso dall'esterno, le progressioni fra le aree e, negli enti locali, anche fra qualifiche diverse, avvengono  tramite procedura comparativa basata sulla valutazione positiva  conseguita  dal  dipendente  negli ultimi  tre anni in servizio, sull'assenza di provvedimenti disciplinari, sul possesso  di  titoli  o  competenze  professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti  per  l'accesso all'area dall'esterno, nonché sul numero e sulla tipologia degli incarichi rivestiti. In sede di revisione degli   ordinamenti professionali, i contratti collettivi nazionali di lavoro di comparto per il periodo 2019-2021 possono definire tabelle di corrispondenza tra vecchi e nuovi inquadramenti, ad esclusione dell'area di  cui  al secondo periodo, sulla  base di requisiti di esperienza e professionalità   maturate ed effettivamente utilizzate dall'amministrazione di appartenenza per almeno cinque anni, anche in deroga al possesso del titolo di studio richiesto per l'accesso all'area dall'esterno. All'attuazione del presente comma si provvede nei limiti delle risorse destinate ad assunzioni di personale a tempo indeterminato disponibili a legislazione vigente”.

La previsione del citato art.52 la ritroviamo nella Contrattazione collettiva di lavoro. In particolare la Contrattazione collettiva di lavoro per i dipendenti della pubblica amministrazione è articolata in contratti per i dipendenti (Comparti) e contratti per i dirigenti (aree). La riforma ha riguardato i dipendenti e quindi i CCNL dei comparti interessati hanno trattato regolato, con clausole apposite, gli ambiti rimessi alla propria competenza (profili giuridici, trattamento economico e normativo ad effetti economici).

I nuovi contratti collettivi nazionali di lavoro dei comparti Funzioni centrali e funzioni locali

In particolare per le Funzioni Centrali il CCNL stipulato il 9 maggio 2022, per il periodo 2019/2021 all’art.17 tratta la progressione fra le aree; Il CCNL per le Funzioni Locali stipulato il 16 novembre 2022 per il periodo 2019/2021 all’art.15 tratta egualmente l’istituto specifico della progressione fra le aree.

Si deve premettere che il personale dei Ministeri ed enti nazionali e quello delle funzioni locali Regioni ed enti locali sono stati classificati con il nuovo sistema, che ha cambiato la “definizione” della posizione di lavoro, lasciando alle Amministrazioni l’autonomia già posseduta di definire i Profili professionali (quelli che indicano più praticamente la prestazione lavorativa (ex mansione specifica) alla quale è addetta l’unità di personale).

Per quanto sopra il personale deve essere “inquadrato” nel nuovo sistema di classificazione ed ogni unità di personale deve prendere il nuovo “ruolo” professionale previsto dall’innovativo contratto. Insomma un reinquadramento giuridico e funzionale.

Tale “Inquadramento” costituisce un procedimento complesso e delicato che coinvolge numerosi stakeholders (i vertici dell’amministrazione, i dipendenti, i sindacati, i responsabili delle risorse umane e dei servizi finanziari, i rappresentanti delle delegazioni trattanti per la stipula dei Contratti decentrati a livello di ente le Rappresentanze sindacali aziendali, la cosa pubblica in via generale per motivo di uniformità applicativa ed effetti macroeconomici conseguenti ed in tema di economia del lavoro).

Per il motivo di tale delicata situazione sono previsti 5 mesi di tempo per l’attuazione, al fine di consentire ai vari livelli di procedere all’analisi degli effetti della normazione di secondo livello che per l’accennato effetto Tsunami di cui sopra deve essere ponderato coscientemente e scientificamente.

Per l’economia di questo scritto, che vuole essere di facile divulgazione, non ci si attarda ad esaminare la strategia a monte di questo sistema, che ha di fatto consentito ai dipendenti della pubblica amministrazione di aspirare a vedere riconosciuta la valorizzazione della propria crescita professionale e dei titoli di studio conseguiti nel corso della vita lavorativa con correlato aumento della retribuzione per effetto del passaggio all’area superiore.

Nessun dubbio di sorta deve poi palesarsi con riguardo al rispetto dell’art.97 della Costituzione italiana in quanto a rigore lo stesso prevede al quarto periodo “Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge” ed è proprio questo un caso stabilito dalla legge, per chi già riveste il ruolo di dipendente della pubblica amministrazione ed esercita le sue funzioni con zelo, dignità ed onore.

Esaminiamo la norma contrattuale in dettaglio:

Si evince chiaramente che il sistema è quello di un procedimento comparativo sulla base di criteri di diritto oggettivo predefiniti dalla norma stessa.

Il procedimento di applicazione delle progressioni fra aree

Il procedimento di applicazione dei CCNL pertanto presuppone, la programmazione della copertura di posti vacanti in una determinata area per la quale l’accesso esclusivo non sia dall’esterno, come nel caso di posizioni di primo inquadramento  nell’area degli operatori per la quale si accede con il titolo di studio della scuola dell’obbligo e con selezione dell’ufficio di collocamento, art.16 legge 56/1987.

Pertanto si resta in ambito di capacità assunzionali che ciascun ente ha approvato con i propri atti di programmazione ed in particolare a seguito dell’art.6 del d.l.80/2021 previste nel PIAO (piano integrato di attività ed organizzazione).

La percentuale da destinare alla progressione fra le aree del personale interno è non superiore al 50%. La selezione deve essere su base volontaria ed effettuata, secondo i criteri di cui sopra, pertanto tutti coloro che possiedono i requisiti potranno presentare domanda. L’amministrazione dovrà approvare un avviso di selezione nel quale definire tutte le norme applicabili quali lex specialis e selezionare i titolari del maggior numero di requisiti di quelli già previsti dalle norme contrattuali: valutazione (punteggio) anzianità di servizio (punteggio per il tempo) titoli universitari e altri titoli rigorosamente determinati (punteggio per ogni tipologia di titolo). L’osservanza di tali regole è tassativa e procedimentale ad ogni effetto di legge processuale.[1]

Ne conseguirà una graduatoria e potranno effettuare il passaggio all’area superiore di inquadramento giuridico tutti i candidati collocati utilmente fino a concorrenza dei posti disponibili. La graduatoria cesserà di avere effetto con la sua applicazione. Sicché dovranno essere esclusi scorrimenti ex post.

Più controversa risulta l’applicazione del reinquadramento del personale in prima applicazione e il conferimento dell’area delle elevate qualificazioni ed elevate professionalità.

La successione delle fonti di disciplina del rapporto di lavoro

In ogni caso è necessario considerare le regole peculiari di successione delle norme nel tempo in tema di norme di legge e norme contrattuali.

In particolare l’art.2 comma 2 del d.lgs.165/2001 “2. I rapporti di lavoro dei dipendenti delle  amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato  nell'impresa, fatte salve le diverse   disposizioni contenute nel presente decreto, che costituiscono disposizioni a carattere imperativo. Eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano o che abbiano introdotto discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate nelle materie affidate alla contrattazione collettiva ai sensi dell'articolo 40, comma 1, e nel  rispetto dei principi stabiliti dal presente decreto, da successivi contratti o accordi collettivi nazionali e, per la parte derogata,  non  sono ulteriormente applicabili”

Conclusioni

Le amministrazioni interessate, anche alla luce delle previsioni dei fabbisogni conseguenti ai pensionamenti, stanno procedendo alla valutazione delle posizioni vacanti da destinare alla selezionare. Tuttavia, le norme esaminate devono tenere conto anche degli effetti del reinquadramento e della prima applicazione che potrebbero presentare delle legittime aspettative che dovranno essere garantite in sede di reinquadramento del personale.

[1] Vedasi il Consiglio di Stato  Sezione Terza, sede giurisdizionale, sentenza n.4172/2021

Ancora nel 2021, i giudici amministrativi con questa sentenza hanno ribadito che per partecipare alle procedure “speciali” di progressioni verticali, attivate dalle pubbliche amministrazioni, al fine di valorizzare le professionalità interne, in conformità alle disposizioni previste dall’art.22, comma 15, del d.l.gs n.75/2017 (cosiddetta Riforma Madia), come modificato dall’art. 1, comma 1-ter, D.L. n. 162/2019, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 80/2020, per il solo triennio 2018/2020, prorogato al 2020/2022, le amministrazioni “possono derogare al principio del concorso pubblico con riserva di posti per i propri dipendenti e procedere alle progressioni verticali con procedure selettive esclusivamente interne, ma per la partecipazione al concorso è necessario che i concorrenti siano in possesso dei titoli di studio necessari per l’accesso dall’esterno alla categoria, ossia dei titoli richiesti per l’accesso al pubblico impiego a seguito di un ordinario concorso aperto a tutti i candidati.