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Anno XIV - n. 10 - Ottobre 2022

  Giurisprudenza Amministrativa



Obbligo degli Stati membri di stabilire i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione – Rinvio pregiudiziale operato dall’ordinanza n. 19598/2020 SS.UU.

Di Flavia Rossi
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NOTA A CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE EUROPEA

GRANDE SEZIONE

SENTENZA del 21 dicembre 2021

Causa C – 497/20

Obbligo degli Stati membri di stabilire i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione – Appalti pubblici –

Rinvio pregiudiziale operato dall’ordinanza n. 19598/2020 SS.UU

Di FLAVIA ROSSI

 

Sommario: 1. Premessa; 2. Procedimento principale; 3. La decisione della Corte di Cassazione; 4. La decisione della Corte di Giustizia – Grande Sezione.

 

  1. Premessa:

La sentenza in commento riveste particolare interesse poiché, attraverso di essa, la Corte di Giustizia ha definitivamente chiarito quali sono i limiti da riconoscere all’art. 111, comma 8 Cost., delimitando l’ambito di applicazione del “sindacato interno” invocato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione sulle sentenze del Consiglio di Stato.

Occorre prendere brevemente le mosse dalla fattispecie concreta che ha portato alla pronunzia resa dalla Grande Sezione della Corte di Giustizia.

 

  1. Procedimento principale:

Il 13/12/2017 la USL Valle d’Aosta ha indetto una procedura di gara per un appalto pubblico, da aggiudicare in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

La procedura prevedeva una soglia di sbarramento per le offerte tecniche, al di sotto della quale gli offerenti sarebbero stati esclusi. La Commissione di gara, valutate le offerte tecniche presentate dalle società partecipanti, ha escluso la società Randstad perché la sua offerta tecnica aveva ottenuto un punteggio inferiore a quello corrispondente alla soglia di sbarramento.

Il 6/11/2018 la gara veniva aggiudicata, sicché la Randstad proponeva ricorso dinanzi al TAR Valle d’Aosta, censurando sia la propria esclusione, sia la regolarità della procedura.

Si costituivano la stazione appaltante (USL Valle d’Aosta) e le società aggiudicatarie dell’appalto in RTI, eccependo l’inammissibilità delle censure dedotte da Randstad, in quanto la stessa sarebbe priva della legittimazione a proporre tali motivi, essendo stata esclusa dalla procedura.

Il TAR, con sentenza del 15/3/2019, rigettava l’eccezione di inammissibilità, ritenendo che la Randstad, in qualità di partecipante escluso dalla procedura, fosse legittimata a contestarne ogni profilo, compresa l’aggiudicazione; tuttavia, rigettava il ricorso nel merito.

Contro tale sentenza veniva proposto appello dalla Randstad, che ribadiva i motivi introdotti con il ricorso di primo grado, nonché appello incidentale, dalle società aggiudicatarie, con il quale si censurava la decisione del TAR di ritenere ammissibili i motivi di ricorso proposti dalla Randstad.

Il Consiglio di Stato respingeva nel merito l’appello principale di Randstad e accoglieva l’appello incidentale, riformando la sentenza del TAR Valle d’Aosta, nella parte in cui aveva ritenuto ammissibili e, quindi, valutato nel merito, i motivi dedotti dalla Randstad sulla regolarità della procedura.

Più in dettaglio, il Consiglio di Stato ha motivato la sua decisione sull’assunto che la Randstad “essendo stata esclusa dalla gara per non aver superato la “prova di resistenza” della soglia minima di punteggio dell’offerta tecnica tramite il confronto a coppie, e non essendo riuscita a dimostrare l’illegittimità della gara quanto all’attribuzione del predetto punteggio, rimane (...) priva non solo del titolo a partecipare alla gara, ma anche della legittimazione a contestare gli esiti sotto altri profili, giacché diviene portatrice di un interesse di mero fatto, analogo a quello di qualunque operatore economico del settore che non ha partecipato alla gara”.

La Randstad impugnava la sentenza del Consiglio di Stato dinanzi alla Corte di Cassazione (giudice del rinvio), assumendo che il Consiglio di Stato avesse violato il suo diritto a un ricorso effettivo, sancito segnatamente dall’art. 1 della Direttiva 89/665[1]. Secondo la Randstad, il motivo vertente sulla violazione del diritto a un ricorso effettivo è uno dei motivi inerenti alla “giurisdizione” per i quali l’articolo 111, co. 8 Cost.[2] prevede che sia ammesso il ricorso in cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato.

 

  1. La decisione della Corte di Cassazione:

Secondo il Giudice del rinvio, il rifiuto del Consiglio di Stato di esaminare, in un caso come quello di cui trattasi nel procedimento principale, i motivi vertenti sull’irregolarità della procedura di gara, viola il diritto a un ricorso effettivo ai sensi del diritto dell’Unione.

Più in dettaglio, è necessario – ritiene la Cassazione - affinché siano salvaguardate l’uniformità e l’effettività del diritto dell’Unione, che possa essere proposto un ricorso per Cassazione avverso una siffatta sentenza del Consiglio di Stato, poiché un tale ricorso costituirebbe l’estremo rimedio giurisdizionale per evitare il passaggio in giudicato di una sentenza del Consiglio di Stato, che sia contraria al diritto dell’Unione.

Ciò premesso, le Sezioni Unite hanno rilevato che, alla luce della interpretazione da ultimo fornita con la sentenza n. 6/2018 della Corte Costituzionale, allo stato attuale, non è ammissibile equiparare un motivo vertente su una violazione del diritto dell’Unione a un motivo inerente alla «giurisdizione», ai sensi del citato articolo 111, co. 8 Cost.

Pertanto, il Giudice del rinvio considera che, se ci si dovesse conformare a tale interpretazione dell’articolo 111, co. 8 Cost., dovrebbe dichiararsi inammissibile il ricorso per Cassazione della Randstad. Tuttavia, ad avviso della Corte, detta interpretazione è incompatibile con il diritto a un ricorso effettivo, ai sensi del diritto dell’Unione[3] e, pertanto, è necessario discostarsi dagli orientamenti generati dalla sentenza n. 6/2018 Corte Cost. e, per l’effetto, allargare le maglie del controllo dei limiti esterni della giurisdizione, ai sensi dell’articolo 111, co. 8 Cost., estendendola ai casi di radicale stravolgimento del diritto tali da ridondare in denegata giustizia, quali l’applicazione di una regola processuale interna in modo incompatibile con il diritto a un ricorso effettivo conferito dal diritto dell’Unione.

Ciò premesso, le Sezioni Unite hanno chiesto che la Corte di Giustizia dell’Unione Europea si pronunciasse sulla questione se il diritto a un ricorso effettivo, quale sancito, in particolare, dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e dall’articolo 47, primo comma, della Carta, osti all’impossibilità, derivante segnatamente dall’articolo 111, co. 8 Cost., come interpretato dalla sentenza n. 6/2018, di dedurre in giudizio, nell’ambito di un ricorso per cassazione proposto avverso una sentenza del Consiglio di Stato, motivi vertenti su una violazione del diritto dell’Unione.

 

  1. La decisione della Corte di Giustizia – Grande Sezione:

La pronuncia della Corte di Giustizia è stata preceduta dalle Conclusioni dell’Avvocato Generale che, seppur concordando con le Sezioni Unite sull’erroneità dell’esclusione della Randstad, operata dal Consiglio di Stato, ha aderito alla linea dettata dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 6/2018.

Ad avviso della Corte “Risulta pertanto che la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Valle d’Aosta da parte del Consiglio di Stato, che ha dichiarato irricevibile la parte del ricorso della Randstad con cui quest’ultima contestava l’aggiudicazione dell’appalto al raggruppamento Synergie-Umana, è incompatibile con il diritto a un ricorso effettivo garantito dall’articolo 1, paragrafi 1 e 3, della direttiva 89/665, letto alla luce dell’articolo 2 bis, paragrafo 2, di quest’ultima. Di conseguenza, la sentenza del Consiglio di Stato non è neppure conforme all’articolo 47, primo comma, della Carta.” Tuttavia, prosegue la Corte, “(…) In una situazione del genere, il rimedio contro la violazione della direttiva 89/665 e dell’articolo 47, primo comma, della Carta derivante dalla giurisprudenza del supremo giudice amministrativo consiste nell’obbligo, per ogni giudice amministrativo dello Stato membro interessato, compreso lo stesso supremo giudice amministrativo, di disapplicare tale giurisprudenza non conforme al diritto dell’Unione e, in caso di inosservanza di un tale obbligo, nella possibilità per la Commissione europea di proporre un ricorso per inadempimento contro tale Stato membro”.

Più in dettaglio, la Corte di Giustizia, ricostruendo pedissequamente il contesto normativo eurounitario di riferimento, ha rilevato che l’articolo 111, co. 8 Cost., come interpretato nella sentenza n. 6/2018, limita la competenza della Corte Suprema di Cassazione a trattare ricorsi avverso sentenze del Consiglio di Stato, indipendentemente dal fatto che tali ricorsi siano basati su disposizioni di diritto nazionale o su disposizioni di diritto dell’Unione: “Alla luce dell’insieme delle considerazioni sin qui svolte, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 4, paragrafo 3, e l’articolo 19, paragrafo 1, TUE, nonché l’articolo 1, paragrafi 1 e 3, della direttiva 89/665, letto alla luce dell’articolo 47 della Carta, devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una disposizione del diritto interno di uno Stato membro che, secondo la giurisprudenza nazionale, produce l’effetto che i singoli, quali gli offerenti che hanno partecipato a una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico, non possono contestare la conformità al diritto dell’Unione di una sentenza del supremo organo della giustizia amministrativa di tale Stato membro nell’ambito di un ricorso dinanzi all’organo giurisdizionale supremo di detto Stato membro”.

In altri termini, ad avviso della Grande Sezione, con la sua pronuncia di irricevibilità, il Consiglio di Stato ha violato la norma eurounitaria, ma resta esclusa l’imposizione allo Stato membro, da parte del diritto dell’Unione, “di impugnare, dinanzi all’organo giurisdizionale supremo, tali decisioni di irricevibilità adottate dal supremo giudice amministrativo”. Il rimedio andrebbe allora cercato nella facoltà dei singoli, eventualmente lesi dalla violazione del loro diritto a un ricorso effettivo dalla decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado, di far valere la responsabilità dello Stato membro interessato.

Pertanto, la Corte (Grande Sezione), allineandosi all’orientamento della sentenza n. 6/2018 Corte Cost., ha risposto negativamente ai quesiti formulati dalle Sezioni Unite, stabilendo che il diritto dell’Unione non osta a che l’organo giurisdizionale supremo di uno Stato membro non possa annullare una sentenza pronunciata in violazione di tale diritto dal supremo organo della giustizia amministrativa di detto Stato membro.

 

[1] Dall’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 89/665 risulta che, secondo le condizioni previste agli articoli da 2 a 2 septies di quest’ultima, la decisione presa dall’amministrazione aggiudicatrice in una procedura di aggiudicazione di un appalto disciplinata dalla direttiva 2014/24 o dalla direttiva 2014/23 deve poter essere oggetto di un ricorso efficace e quanto più rapido possibile al fine di contestare la conformità di tale decisione al diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici o alle norme nazionali che recepiscono tale diritto. Detto articolo 1 precisa, inoltre, al paragrafo 3, che tali ricorsi devono essere accessibili, quanto meno, a chiunque abbia o abbia avuto interesse a ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto e sia stato o rischi di essere leso a causa di una presunta violazione.

[2] L’ottavo comma dell’articolo 111 della Costituzione così dispone: «Contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso in Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione».

[3] Il diritto a un ricorso effettivo è sancito, in particolare, dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, letto in combinato disposto con l’art. 47, primo comma, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.