Le politiche italiane anticorruzione: analisi giuridica, analisi di policy e analisi economica.

di Roberta Perongini

Abstract

Il contributo fornisce un’analisi giuridica, economica e politica delle politiche anticorruzione al fine di tracciare un quadro completo dell’investimento decennale che l’Italia ha fatto su questo tema, che può portare allo sviluppo della pubblica amministrazione e, da questa, alla crescita economica a lungo termine basata anche sulle risorse umane.

The paper provides a legal, economic and political analysis of anti-corruption policies in order to trace a complete overview of the ten years investment that Italy made on this subject, which can lead to the development of public administration and, from this, to the long-term economic growth also based on human resources.

Sommario

1. Il sistema italiano anticorruzione: un inquadramento generale.

2. La trasparenza amministrativa come strumento anticorruzione.
3. Prospettive future: indirect anti-corruption e deep democratization.
4. Analisi giuridica: i singoli strumenti anticorruzione.
   1. Strumenti regolatori.
   2. Strumenti di soft law.
   3. Strumenti istituzionali.
   4. Strumenti sanzionatori.
5. Analisi di policy: tipologia delle politiche anticorruzione e risorse.
   1. Attori
   2. Agenda pubblica e agenda istituzionale.
   3. Formulazione delle ipotesi.
   4. Decisione.
   5. Messa in opera.
   6. Valutazione.
6. Analisi economica delle politiche anticorruzione: il modello principale-agente e l’investimento nel capitale umano come motore della crescita di lungo periodo.

1. Il sistema italiano anticorruzione: un inquadramento generale.

A vent’anni dalla firma della Convenzione di Mérida[1] e a undici anni dall’entrata in vigore della legge 6 novembre 2012, n. 190[2], il sistema italiano anticorruzione appare composto da una serie di strumenti regolativi, di matrice preventiva ovvero sanzionatoria, incardinati intorno a norme di legge e intorno ad atti aventi forza di legge nonché fondati su atti regolamentari e su strumenti di soft law e di  soft governance[3].

In aggiunta, la tutela della pubblica amministrazione e dell’interesse pubblico rispetto ai fenomeni corruttivi è stata istituzionalizzata tramite il riconoscimento di ampi poteri, regolatori e repressivi, in capo ad un’autorità amministrativa indipendente, stabilmente deputata alla lotta alla corruzione e a sostenere l’attuazione degli strumenti a ciò predisposti[4].

Il complesso di strumenti anticorruzione nazionali, come si vedrà, non ricomprende esclusivamente misure di politica criminale, volte alla repressione delle condotte e delle pratiche corruttive in prospettiva del contrasto penale, ma include soprattutto misure attente alla prevenzione della corruzione attraverso la costruzione di un ambiente integro e insensibile alla medesima[5].

Un approccio, quello preventivo, il quale punta, attraverso misure di allontanamento del rischio e mediante soluzioni intese ad assicurare una buona amministrazione, alla realizzazione della quality of government e dell’ethical infrastructure in grado, insieme, di contrastare una problematica estremamente complessa come la corruzione, di ardua risoluzione in quanto in continuo cambiamento[6].

Invero, così come accade per altri problemi complessi, la corruzione richiede, come si vedrà nel prosieguo, un approccio ad ampio spettro, che la migliore dottrina definisce di tipo sistemico o “olistico”, il quale non si esaurisce nei soli strumenti direttamente rivolti al suo contrasto e alla sua prevenzione[7].

Nello specifico, l’approccio basato sull’abbattimento del rischio di mercimonio della funzione amministrativa mira a deflazionare le asimmetrie informative nell’ambito della catena decisionale pubblica attraverso strumenti di controllo della performance degli agenti pubblici volti a prevenirne i comportamenti opportunistici e gli azzardi morali[8].

La linearità e la trasparenza dei processi decisionali, infatti, in contesti organizzativi estremamente articolati e complessi come quelli amministrativi, tendono a scolorire e a lasciare ampio spazio ad angoli bui in cui le azioni nascoste generano incompletezza informazionale la quale assurge, a sua volta, a vantaggio da poter sfruttare per il perseguimento di fini egoistici non in linea con l’interesse della collettività[9].

In materia anticorruzione, per tali ragioni, i policy makers hanno tentato di orientare l’azione amministrativa alla visibilità, alla nitidezza, alla semplicità e alla comprensibilità, potenziando l’impegno alla trasparenza al fine di illuminare ogni segmento delle attività di indirizzo e delle attività di gestione[10].

2. La trasparenza amministrativa come strumento anticorruzione.

La strategia della full disclosure è stata, dunque, eletta a principale mezzo di abbattimento del rischio corruttivo, in quanto essa consente di agire sulla garanzia della chiarezza, della purezza e della limpidezza dell’azione e dell’organizzazione delle pubbliche amministrazioni[11].

Ciò nell’ottica di assicurare ai cittadini forme di controllo democratico[12] sull’imparzialità e sul buon andamento dell’amministrazione medesima, sì da salvaguardare il rispetto dei principi consacrati agli articoli 1, 54, 97 e 98 della Costituzione[13].

Tra i principi che regolano lo svolgimento dell’attività amministrativa[14], il principio di trasparenza è sicuramente il canone che più di ogni altro ha consentito l’accessibilità totale delle informazioni delle organizzazioni pubbliche in chiave anticorruttiva.

È noto, infatti, che il principio di trasparenza sia attualmente parte integrante dello statuto di condotta delle amministrazioni pubbliche per effetto dell’articolo 1, comma 1, della legge 241/1990[15], ed è altresì noto che, per effetto dell’articolo 1, comma 15, della legge 190/2012, il principio sia stato elevato a  livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione[16].

La pubblicità che il principio di trasparenza riesce a garantire alla collettività si concretizza nel dovere dell’amministrazione di rendere visibile e controllabile all’esterno il proprio operato al fine di individuare gli strumenti pratici per assicurare alla società il controllo e l’accesso al procedimento e al provvedimento amministrativo[17].

In base al dettato dell’articolo 1 del d.lgs. n. 33 del 2013, infatti, “La trasparenza è intesa come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all'attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche” (comma 1); in aggiunta “la trasparenza concorre ad attuare il principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione. Essa è condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei diritti civili, politici e sociali, integra il diritto a una buona amministrazione e concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta, al servizio del cittadino (comma 2).”.

A parere della dottrina, il principio di trasparenza, dunque, rappresenta, per un verso, un fenomeno autonomo rispetto alla prevenzione della corruzione, per altro verso, invece, il medesimo principio assurge a principale pilastro della strategia anticorruzione italiana costituendo l’aggancio normativo principale per il policy maker per la costruzione di tutti quegli strumenti basati sulla conoscibilità esterna dell’azione delle amministrazioni e sulla ideazione dell’amministrazione partecipata quale modulo primario d’interazione cittadino-amministrazione[18].

Richiamando, ancora, la dottrina nonché il Giudice delle Leggi, la trasparenza è, dunque, antidoto alla corruzione, esistendo, tra i due concetti, una formidabile saldatura in quanto il principio rappresenta un punto di partenza indiscusso dei discorsi sulla prevenzione della maladministration, agendo in coordinamento con gli altri principi costituzionali connessi alla trasparenza, tra i quali il principio democratico, l’imparzialità, l’eguaglianza e il buon andamento[19].

I meccanismi e la cultura della trasparenza permettono, infatti, all’invisibilità e all’impunità, al segreto e all’irresponsabilità, all’imprevedibilità e all’opacità nello svolgimento delle funzioni pubbliche e nel controllo delle risorse statali, di cedere il passo all’etica e all’integrità, alla prevedibilità e al controllo da parte degli stessi dipendenti pubblici, alla mobilitazione dei cittadini nella lotta alla corruzione attraverso la conoscenza offerta dagli open data[20]

Entro tali premesse, l’aggancio all’anticorruzione ha consentito al principio di trasparenza di evolversi e di assumere un nuovo significato: non più soltanto conoscibilità esterna dell’agere e dell’ordinamento amministrativo, bensì accessibilità totale delle informazioni e dei dati pubblici, in nome della garanzia dell’omonimo diritto del cittadino all’accessibilità totale agli atti e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni[21].

La trasparenza, in tale accezione, è stata successivamente realizzata anche attraverso la digitalizzazione e la semplificazione, avendo il legislatore progressivamente associato, al generale obbligo di disclosure, anche quello specifico di disclosure digitale e di snellimento degli strumenti legali, nella consapevolezza che il fenomeno corruttivo può annidarsi anche nell’eccesso normativo[22].

Anche quest’ultimo, infatti, al pari di ogni altro contesto complesso, tende ad alimentare l’asimmetria informativa e tende a lasciar scolorire la legalità nelle maglie della propria intricatezza, andando ad ostacolare l’equità, l’efficienza e la competitività del Paese[23].

3. Prospettive future: indirect anti-corruption e deep democratization.

Il sistema sinora analizzato, sviluppatosi, a livello nazionale, lungo l’arco di un decennio, si è innestato su una riforma particolarmente organica la quale ha generato un cambiamento forte e positivo[24].

Il sistema stesso, tuttavia, così come la riforma sulla quale il medesimo si fonda, sono tuttora in evoluzione lungo le direttrici della indirect anti-corruption e della deep democratization.

I migliori studi attualmente disponibili sostengono, infatti, che per dare nuova linfa alla prevenzione della corruzione, sia necessario che la stessa venga integrata in un quadro di riforma sociale più ampio e con altre policies, al fine di rendere l’anticorruzione stessa un elemento stabile e permanente dello Stato di diritto e al fine di superare la sola logica della regolazione come mezzo per assicurare un effettivo contrasto della corruzione e al contempo un’efficiente azione pubblica[25].

La letteratura, infatti, ritiene che la sfida che il sistema anticorruzione si trovi attualmente ad affrontare sia quella di divenire parte di una più ampia strategia, la quale permetta al discorso sull’anticorruzione di uscire dal suo esclusivo perimetro e di essere calato in una agenda riformatrice di largo respiro.

In tal senso, quelle che vengono definite indirect anti-corruption e deep democratization, puntano al miglioramento degli standard di imparzialità, legalità e integrità amministrativi facendo leva, non soltanto sull’inibizione del rischio diretto di compravendita di favori, bensì anche su strumenti che garantiscano il miglioramento delle condizioni di vita sociali e istituzionali, del diritto all’istruzione, dei servizi pubblici universali, al fine di permettere ai cittadini di fruire dei propri diritti in modo adeguato e in condizioni di eguaglianza[26].

L’effettiva soddisfazione dei diritti sociali sulla base di corretti criteri distributivi, infatti, sarebbe in grado di innescare un circuito positivo tra capacità istituzionale, buona amministrazione e anticorruzione che rafforza la fiducia nelle istituzioni e che abbatte il rischio di favorire la corruzione attraverso politiche di riduzione dei diritti sociali e di impoverimento dei sistemi di welfare[27].

L’approccio indiretto e di democratizzazione nella prevenzione della corruzione, in definitiva, si fondano su una logica di integrazione che va colta anzitutto a livello politico, come strategia complessiva di riforma che renda l’amministrazione forte, in grado di produrre valore pubblico, capace di far valere le esigenze di interesse pubblico che le sono affidate, consapevole delle proprie responsabilità e orgogliosa del proprio ruolo di frontiera nel rapporto con i cittadini e di garanzia dei loro diritti[28].

La dottrina più recente ha individuato, entro tale scenario, alcune urgenti tematiche da inserire nella citata agenda riformatrice.

Anzitutto, nella prospettiva di un completamento del quadro regolatorio esistente, occorrerebbe sviluppare strumenti che garantiscano e potenzino le discussioni pubbliche, la libertà e l’autonomia della stampa, il ruolo dei partiti politici nella selezione di adeguate personalità, i meccanismi di selezione del personale pubblico fondate sul merito; la trasparenza del finanziamento della politica, i meccanismi di selezione delle strutture di diretta collaborazione[29].

In aggiunta, in chiave regolatoria, risulterebbe opportuno procedere alla regolamentazione del lobbying e porre freno alla possibilità di ricorrere a procedure emergenziali e derogatorie, soprattutto nella gestione di risorse di spesa pubblica discrezionale[30].

4. Analisi giuridica: i singoli strumenti anticorruzione

Fermo restando quanto sinora premesso, in termini de iure condito e in prospettiva de iure condendo, sul sistema italiano anticorruzione, possono ora esaminarsi i singoli strumenti giuridici che il legislatore ha coniato.

4.1. Strumenti regolatori.

Guardando, anzitutto, agli strumenti regolatori, le politiche italiane anticorruzione, come parzialmente anticipato in esordio, si sono tradotte in misure che hanno interessato l’intera azione amministrativa, sia sotto il profilo organizzativo che sotto quello procedimentale.

In ragione della pervasività del fenomeno corruttivo, il quale, per poter essere eradicato, deve essere prima accerchiato su più fronti, il legislatore è intervenuto su molteplici versanti.

In tal modo, l’anticorruzione è stata infusa nelle amministrazioni attraverso piani e programmi di abbattimento del rischio di malaffare[31] che hanno consentito all’azione amministrativa, tramite un percorso a cascata, di giungere al provvedimento già epurata delle principali variabili corruttive[32].

Il tutto entro un appartato organizzativo in cui il capitale umano, sin dalla propria assunzione, è stato reso edotto dell’esistenza del rischio e delle aree in cui il medesimo può manifestarsi e in cui, all’atto dell’assunzione degli incarichi governativi nonché all’atto del reclutamento del personale, è già stata operata una prima stima e una prima scrematura delle ipotesi di incandidabilità, di incompatibilità e di inconferibilità degli incarichi[33].

In particolare, il legislatore è intervenuto, anzitutto, sulle attività di pianificazione e di programmazione[34], per poi proseguire fino alla gestione del procedimento e all’emanazione del provvedimento amministrativo[35], passando quindi dalla disciplina del reclutamento dei pubblici impiegati e del rapporto di lavoro[36] anche tramite il Codice di Comportamento[37].

Guardando al cuore dell’attività amministrativa, uno dei settori maggiormente interessati dalla normativa anticorruzione appare certamente il settore dei pubblici appalti, in cui l’attività di controllo dell’ANAC, esercitata anche attraverso la soft law, è particolarmente intensa[38].

La ratio della peculiare tutela apprestata al settore in esame è rappresentata dalla protezione del mercato concorrenziale e delle risorse economiche che le amministrazioni investono nell’approvvigionamento di beni e di servizi.

In tale quadro generale, infine, la cerniera dell’intero sistema è l’apparato sanzionatorio predisposto dal Parlamento a tutela dell’impermeabilità dell’ordinamento rispetto al rischio di corruzione, il quale sugella il dovere di adempimento delle pubbliche funzioni con disciplina e onore e al servizio esclusivo della Nazione di cui all’articoli 54 e 98 della Costituzione[39] anche tramite ipotesi di responsabilità disciplinare e attraverso la previsione normativa del risarcimento del danno all’immagine[40].

4.2. Strumenti di soft law.

Guardando agli strumenti di soft law, ovverosia di moral suasion, e, dunque, di esortazione e di persuasione, è noto che essi nascano in contrapposizione agli strumenti regolativi ed è altresì noto che la loro principale caratteristica sia quella di non essere assistiti da sanzioni in caso di loro inosservanza: tipici strumenti di soft law sono le linee guida, le raccomandazioni, i rapporti e tutti gli atti variamente denominati i quali cercano di orientare l’azione della collettività senza ricorrere all’autorità e alla coercizione[41].

La soft law è tipica dei contesti giuridico-economici estremamente tecnici e specialistici: in tali ambiti, infatti, l’azione legislativa delle assemblee parlamentari o consiliari arretra in favore dell’azione regolativa di organismi esperti dei singoli settori[42].

Nel settore anticorruzione, gli strumenti di incoraggiamento all’etica e alla legalità sono molteplici: tra i principali si annoverano le linee guida dell’Autorità Nazionale Anticorruzione[43], le “red flags” ricavabili dalla Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici,[44] il “rating di legalità”[45] e il “rating di impresa”[46].

4.3. Strumenti istituzionali.

Sul versante degli strumenti istituzionali, dall’analisi dei poteri e delle funzioni delle istituzioni anticorruzione emerge come, in Italia, la lotta all’illegalità e alla corruzione nel settore pubblico si sia progressivamente emancipata dagli organi governativi fino a raggiungere le porte di una struttura indipendente, terza e neutrale rispetto all’esecutivo.

L’istituzionalizzazione della lotta anticorruzione nell’ordinamento, in particolare, ha conosciuto tre tappe principali: l’istituzione dell’Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione[47]; l’istituzione della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT)[48]; la trasformazione della citata Commissione in Autorità Nazionale Anticorruzione[49].

In uno con il rafforzamento dei poteri e delle funzioni di siffatte Autorità[50], l’Italia ha infatti conosciuto la giustiziabilità del malaffare attraverso enti indipendenti, stabilmente e statutariamente preordinati all’attuazione delle politiche anticorruzione su tutto il territorio nazionale, anche mediante poteri regolatori.

Al ruolo giocato dalle autorità indipendenti nella lotta alla corruzione si associa, a livello di singola organizzazione amministrativa, la presenza di uffici espressamente deputati a perseguire analoga missione: il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, scelto dall’organo di indirizzo politico, l’Organismo indipendente di valutazione (OIV), il quale si occupa di verificare i piani triennali predisposti dalle amministrazioni, anche in coerenza con la misurazione e valutazione della performance[51].

4.4. Strumenti sanzionatori.

Tra gli strumenti sanzionatori che il sistema giuridico appresta per il contrasto alla corruzione si annoverano sanzioni detentive[52], pecuniarie, interdittive[53], ma anche inibitorie e pregiudizievoli per gli atti, per la performance e per le retribuzioni dei pubblici agenti[54].

Così come già segnalato per la regolazione, anche nell’articolazione del sistema sanzionatorio si può intravedere la proiezione, guardata dal lato della repressione, della pervasività del fenomeno corruttivo, il quale, per poter essere eradicato, deve essere prima accerchiato su più fronti.

Il sistema di misure punitive predisposto dal legislatore appare, di conseguenza, estremamente variegato ma anche estremamente penetrante dal momento che esso mira a rimuovere gli effetti dell’illecito corruttivo, spingendosi sino alla reclusione come conseguenza della commissione delle ipotesi delittuose.

 Prima ancora, però, il legislatore interviene sulle fasi della pianificazione e della programmazione amministrativa, individuando ipotesi di responsabilità dirigenziale e disciplinare per il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza[55]; interviene, poi, sulla fase di gestione amministrativa, individuando ulteriori ipotesi di responsabilità dirigenziale; interviene, infine, sulla singola condotta individuale, indicando ipotesi di estromissione dalle gare pubbliche[56], dagli incarichi pubblici, dal pubblico impiego[57].

5. Analisi di policy: tipologia delle politiche anticorruzione e risorse.

Tracciate, sin qui, le caratteristiche fondamentali del modello anticorruzione nazionale, può ora esaminarsi il ciclo delle policies anticorruzione, allo scopo di ricostruire il percorso di realizzazione dell’esaminata strutturazione.

Da quanto sinora premesso, infatti, è emerso che le politiche italiane di tutela dell’etica e della legalità siano state, prevalentemente, politiche di tipo regolativo e costitutivo[58], in cui le risorse

messe in campo dagli attori sono state, in maggioranza, l’autorità e la conoscenza[59], indirizzate all’abbattimento del rischio di comportamenti opportunistici ed egoistici nonché indirizzate, anche tramite la digitalizzazione e la semplificazione, al controllo sulle informazioni a tutela dell’interesse pubblico.

In particolare, l’analisi del ciclo di policy effettuata dalla dottrina mostra come i molteplici attori coinvolti nel policy design, confluiti in un arena decisionale complessa[60], siano stati impegnati nella definizione dell’agenda istituzionale in tema di anticorruzione spinti in prevalenza dall’azione dei mass media e dalla necessità di offrire risposte all’opinione pubblica relativamente alla reiterazione, nel settore pubblico, di episodi corruttivi e di malaffare[61].

Nella fase di formulazione delle ipotesi, dunque, sono state vagliate le principali caratteristiche dei molteplici strumenti a disposizione delle comunità di esperti per contrastare la corruzione, sui quali sono stati introdotti, nella fase decisionale, deroghe e differimenti, nel tentativo di mediare l’azione contrastante degli oppositori[62].

Infine, nelle fasi di messa in opera e di valutazione, si è assistito, rispettivamente, all’adeguamento delle strutture, dei procedimenti e dei poteri delle pubbliche amministrazioni e dell’Autorità nazionale Anticorruzione, al fine di procedere all’implementazione delle misure anticorruzione, al potenziamento dell’azione di regolazione e di vigilanza, nonché alla misurazione del grado di adempimento formale degli obblighi anticorruzione[63].

 5.1. Attori^[64].

Guardando, anzitutto, agli attori delle politiche anticorruzione, l’analisi della dottrina ha evidenziato  un network complesso[65], in cui i ruoli tendenzialmente dominanti sono stati giocati dagli attori politici, ovverosia dal Governo, in qualità di vero e proprio regista di tale tipo di politica, e dagli attori esperti, quali l’Autorità Nazionale Anticorruzione, alla quale è stato ascritto il ruolo di promotrice dell’innovazione nel settore considerato[66].

È altresì possibile individuare una molteplicità di oppositori allo sviluppo delle politiche anticorruzione, rappresentati dai destinatari degli obblighi e degli adempimenti, sempre più stringenti e richiedenti una forte capacità d’implementazione a livello amministrativo[67].

5.2. Agenda pubblica e agenda istituzionale[68].

L’attenzione sul tema dell’anticorruzione, nel caso dell’Italia, è stata sollevata prevalentemente dai mass media – ai quali è da riconoscere un ruolo quasi propriamente investigativo nella ricostruzione delle vicende corruttive – i quali hanno generato la mobilitazione dell’opinione pubblica e la richiesta di severe misure a tutela della funzione amministrativa e dell’interesse pubblico nonché la richiesta del rafforzamento dei poteri dell’ANAC al fine di consolidare e di potenziare il suo ruolo di guardiana della legalità nei settori di propria competenza[69].

5.3. La fase di formulazione delle ipotesi[70].

La fase della formulazione delle ipotesi è stata caratterizzata dallo studio di una molteplicità di strumenti preventivi e repressivi, regolativi e conoscitivi, raccomandati dagli organismi internazionali e successivamente sviluppati dagli attori esperti, al fine di individuare le misure migliori per abbattere il rischio corruttivo nelle amministrazioni pubbliche[71].

Nella formulazione delle ipotesi regolative contro la corruzione, come visto in esordio, i policy makers hanno tentato di far leva sulla riduzione delle asimmetrie informative che possono manifestarsi nella catena decisionale pubblica al punto da consentire gli illeciti corruttivi in associazione ai comportamenti opportunistici ed egoistici dei corrotti.

Per tale ragione, la maggioranza degli strumenti anticorruzione è stata innestata su un meccanismo di funzionamento teso, da un lato, a limitare la discrezionalità degli agenti pubblici anche tramite obblighi di pubblicazione e trasparenza e, dall’altro, a potenziare le attività di rendiconto e di verifica da parte della collettività e da parte di organi diversi dagli agenti dotati di ampi poteri[72].

In aggiunta, per le medesime ragioni, una parte importante degli strumenti anticorruzione è consistito in campagne informative e di sensibilizzazione alla tutela dell’etica e della legalità nella pubblica amministrazione[73].

Parte della dottrina ha fatto notare come, in contesti affetti da corruzione sistemica, soltanto la mobilitazione sociale (e non il mero abbattimento delle asimmetrie informative ovvero le campagne di sensibilizzazione) potrebbe attivare un circolo virtuoso verso il cambiamento e verso la diffusione di comportamenti integri e legali, nella convinzione che essi siano maggiormente convenienti di quelli illegali poiché soltanto i primi sono sostenuti dalla collettività in quanto non distraggono le risorse economiche dai programmi sociali[74].

Un ulteriore filone teorico, contestando gli approcci dell’azione collettiva e, prim’ancora, quelli incentrati sul contrasto all’asimmetria informativa, ha evidenziato che, considerando le politiche anticorruzione, non è possibile individuare una linea d’azione che prescinda dal valutare come l’instabilità dei governi e le contingenze determinate dai contesti politici, sociali ed economici in atto al momento del varo delle riforme anticorruzione, precludano sia il contrasto dell’asimmetria informativa che l’attivazione della mobilitazione sociale[75].

Per tali ragioni, per il filone teorico esaminato, la realizzazione di riforme strutturali efficaci potrebbe essere attuato per il tramite di strategie incrementali gestite dai tecnici, alle quali andrebbe il merito di innescare sequenze di cambiamenti graduali che coinvolgano, anzitutto, gli attori politici, garantendogli un beneficio reputazionale, ma che coinvolgano altresì l’opinione pubblica attraverso benefici informazionali[76].

5.4. Decisione[77].

La fase della decisione è stata prevalentemente caratterizzata dal tentativo di mediazione tra il Governo e gli oppositori degli obblighi e degli adempimenti anticorruzione, al fine di evitare, da parte di questi ultimi, la manipolazione della posta in gioco, in prevalenza alterabile dagli stessi esponenti dell’esecutivo destinatari degli obblighi anticorruzione[78].

L’opera di mediazione del Governo si è condensata in due fattispecie principali: il differimento dell’attuazione degli strumenti più controversi oppure l’introduzione di deroghe alla normativa vigente[79].

5.5. La messa in opera[80].

La fase di “mise en oeuvre” si è incentrata sull’adeguamento delle strutture amministrative, procedimentali e organizzative ai nuovi obblighi anticorruzione e sull’ulteriore rafforzamento dei poteri dell’Autorità anticorruzione, al fine di garantire la propria vigilanza sull’implementazione degli strumenti di prevenzione della corruzione nei settori di competenza.

5.6. Valutazione[81].

La fase della valutazione, infine, ha rappresentato una fase molto critica per le politiche anticorruzione.

La dottrina politologica, infatti, ha evidenziato come tale fase, in realtà, non sia mai stata effettivamente strutturata intorno a sistemi di misurazione dell’efficacia delle misure adottate ma, viceversa, essa è stata in prevalenza incentrata su misure di valutazione a breve termine, inerenti soprattutto il grado di adempimento formale degli obblighi di prevenzione[82].

6. Analisi economica delle politiche anticorruzione: il modello principale-agente e l’investimento nel capitale umano come motore della crescita di lungo periodo.

Come riportato nei paragrafi precedenti, la strategia italiana anticorruzione si è basata anche sulla prevenzione del rischio corruttivo[83].

Il futuro della lotta alla corruzione, invece, come altresì riportato in precedenza, è insito nella tridimensionalità di suddetto approccio, il quale deve permeare di sé le fondamenta della società per poter puntare alla migliore strutturazione possibile delle istituzioni pubbliche, sia in termini di organizzazione che di attività[84].

Da un punto di vista squisitamente economico, l’approccio preventivo e quello della indirect anti-corruption/deep democratization possono essere sviluppati, rispettivamente, entro due differenti scenari prospettici.

L’approccio preventivo, in particolare, rappresenta un’applicazione del modello del principale/agente, noto schema microeconomico funzionale al deflazionamento delle asimmetrie informative quali cause di fallimento del mercato[85].

Viceversa, l’indirect anti-corruption/deep democratization, in chiave, questa volta, macroeconomica, rappresenta una forma di investimento pubblico effettuato, come visto, entro molteplici campi dell’azione amministrativa e anche nella selezione e nella formazione delle risorse umane e, quindi, nel capitale umano[86].

Il modello principale/agente, applicato alla materia anticorruzione, permette di esaminare il mercimonio della funzione pubblica quale sviamento di risorse, materiali o immateriali, destinate alla collettività e permette, altresì, di intendere il controllo sugli agenti come una modalità di riallineamento degli obiettivi di questi ultimi con quelli del principale[87].

Concentrarsi sull’investimento legislativo e amministrativo anche sul capitale umano, permette, invece, di ipotizzare quel miglioramento della qualità delle istituzioni la quale, sul lungo periodo, è in grado di generare crescita e benessere sociale.

In particolare, relativamente al modello principale/agente, si impongono le seguenti premesse.

È noto che l’attività amministrativa possa essere considerata alla stregua di una catena di deleghe rilasciate da un organo ad un altro ed è altresì noto che, tale rapporto di delega, possa essere semplificato e possa essere ricostruito come una relazione tra due soggetti: il principale e l’agente.

Mentre il principale delinea gli obiettivi e la strategia dell’azione pubblica, l’agente è chiamato a dare attuazione alle decisioni del principale, giovandosi, in ciò, di un certo margine di discrezionalità attuativa che lo stesso principale vorrà concedergli.

Occorre a questo punto premettere che la scelta della delega è direttamente connessa ad un calcolo costi/benefici, effettuato dallo stesso principale, circa il costo opportunità di essere direttamente impegnato in prima persona nello svolgimento dell’attività amministrativa[88].

Anche l’opzione per la discrezionalità, in luogo dell’imposizione di una stringente regola di condotta, è frutto di un calcolo costi/benefici direttamente connesso alla stima delle probabilità di realizzare concretamente ed effettivamente lo scenario delineato dal principale: costui, infatti, potrebbe anche scorgere nella discrezionalità la possibilità che l’agente riallochi le risorse conferitegli dal principale per l’attuazione della delega con parziale deviazione dalle strategie da quest’ultimo delineate[89].

Un agente normalmente razionale e che faccia dell’etica una delle sue regole di condotta, attuerà la delega ottenuta dal principale, eventualmente riallocando le risorse ottenute per la stessa, ma senza deviare dalle strategie progettate e senza distrarre le medesime dal fine per il quale sono state concepite.[90]

Viceversa, un agente razionale ma non condizionato da imperativi etici, potrebbe scorgere nello spazio della delega l’opportunità di appropriarsi di suddette risorse, pur non travalicando i confini della delega.

La letteratura sostiene che ciò apparirà tanto più probabile ove l’agente, ponendo in essere un’azione in ogni caso efficiente, confidasse su ridotte possibilità che il principale scopra la distrazione[91].

Entro tale scenario, l’imposizione di regole anticorruzione predeterminate, come quelle concepite dal legislatore italiano, che l’agente deve seguire per l’esplicazione della propria attività, anche in chiave preventiva e non soltanto sanzionatoria, varrebbe a ripristinare l’originaria funzione della delega in ambito amministrativo, ovverosia quella di realizzare un’efficiente gestione dell’istruttoria nell’ottica della realizzazione dell’interesse pubblico[92].

Proseguendo nell’indagine relativa ai due modelli economici considerati, in merito all’investimento pubblico in capitale umano, occorre precisare quanto segue.

È risaputo che molte delle teorie sulla crescita economica di lungo periodo intravedano nella lotta alla corruzione uno dei principali indicatori della qualità istituzionale, postulando una relazione diretta tra quest’ultima e la crescita[93].

Istituzioni di qualità, ovverosia caratterizzate dalla stabilità politica e dall’efficienza nell’erogazione dei servizi, garantiscono, infatti, la qualità stessa della democrazia rappresentativa e, conseguentemente, il rispetto dello stato di diritto[94].

Così come sostenuto dalle teorie sulla crescita, non solo la concorrenza, il progresso tecnologico e l’apertura dell’economia possono garantire la produttività dei fattori, ridimensionando il ruolo dei rendimenti decrescenti del capitale a livello macroeconomico, ma ciò può essere ascritto anche al potenziamento delle istituzioni pubbliche[95].

In tal senso, l’implementazione sempre maggiore di politiche che vadano in questa direzione è sicuramente auspicabile, dal momento che il costo opportunità del finanziamento pubblico delle politiche medesime, per le ragioni esposte, è molto elevato.

Ciò premesso, l’investimento in capitale umano pubblico anticorruzione, effettuato, tra le varie ipotesi, attraverso la codificazione delle ipotesi di incandidabilità, di incompatibilità e di inconferibilità degli incarichi, attraverso le norme anticorruzione per le commissioni dei pubblici concorsi, nonché attraverso le previsioni dei codici di comportamento e il divieto di “pantouflage”, è parte integrante delle citate strategie di prevenzione e di miglioramento della qualità delle istituzioni, nonché di deep democratization delle fondamenta sociali[96].

Si può scorgere in ciò, dunque, l’individuazione di un imprescindibile tassello di specializzazione delle risorse umane della pubblica amministrazione, attuali e future, nonché un elemento chiave della loro qualificazione, il quale si affianca alla qualificazione in termini di istruzione concorrendo, sul lungo periodo, ad implementare il livello di produttività pro-capite e per lavoratore[97].

 NOTE:

[1]“Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione”, aperta alla firma a Merida il 9 dicembre 2003 e ratificata con la legge 3 agosto 2009, n. 116. L’azione delle organizzazioni internazionali in materia anticorruzione ha rappresentato un tassello imprescindibile nell’implementazione delle misure nazionali nella disciplina considerata. Tra le molteplici convenzioni internazionali si annoverano la convenzione OCSE sulla lotta alla corruzione dei funzionari delle Comunità europee o degli Stati membri dell’Unione europea, del 26.5.1997; la decisione quadro 2003/568/GAI del Consiglio UE sulla lotta alla corruzione nel settore privato, del 22.7.2003; la convenzione penale del Consiglio d’Europa sulla corruzione (fatta a Strasburgo il 27.1.1999 e ratificata con l. 28.6.2012, n. 110); la convenzione civile del Consiglio d’Europa sulla corruzione (fatta a Strasburgo il 4.11.1999 e ratificata con l. 28.6.2012, n. 112). In ambito europeo, le iniziative più recenti riguardano il programma Next Generation EU (NGEU), elaborato dall’Unione Europea in risposta alla crisi economica indotta dalla pandemia da Covid-19, il quale, tra le iniziative principali, prevedeva l’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza anche attraverso la semplificazione e la razionalizzazione della legislazione nazionale. In aggiunta, in attuazione del Milestone M1C1-56, Riforma 1.9: Riforma della pubblica amministrazione, del PNRR, è stato adottato il decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, recante “Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l'efficienza della giustizia”, con cui è stato introdotto il Piano integrato di attività e organizzazione (c.d. PIAO).

[2]“Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione”, (G.U. n. 265 del 13 novembre 2012).

[3] Si vedano i paragrafi 4.1. e seguenti.

[4] Le autorità amministrative indipendenti hanno rappresentato un fenomeno particolarmente significativo per l’ordinamento giuridico italiano dal momento che esse hanno imposto di individuare uno spazio, tra il potere esecutivo e il potere giudiziario, entro il quale collocarsi in qualità di autorità di natura amministrativa ma indipendenti dal governo, neutrali rispetto agli interessi in gioco ed esercenti una funzione giusdicente, pur senza appartenere alla magistratura. La funzione giusdicente, in particolare, è la funzione in base alla quale le autorità indipendenti possono procedere all’irrogazione di sanzioni nei settori di competenza, previa regolamentazione del settore medesimo [Caringella, “Compendio Maior di Diritto amministrativo”, 2022, pagg. 761 e ss.].

[5] Carloni, “L'anticorruzione. Politiche, regole, modelli”, Il Mulino, Bologna 2023, pagg. 13 e ss..

[6] Carloni, “L'anticorruzione. Politiche, regole, modelli”, Il Mulino, Bologna 2023, pagg. 14 e ss.

[7]“Con riferimento ai fenomeni sociali, l’emersione di un concetto antagonista, dotato di una sua specifica riconoscibilità, riflette in ogni caso un profilo che è sia comunicativo che programmatico: parlare di «anti» significa riconoscere un fenomeno, la sua importanza, ma anche esplicitare il fatto che si sta operando (o si dovrebbe operare) per il suo contrasto”. “Così ad esempio già per l’antimafia, l’antiterrorismo, l’antitrust e più recentemente per l’antiriciclaggio: l’istituzionalizzazione del tema, con la sua esplicitazione a livello legislativo o quantomeno di politiche governative, e la sua strutturazione in termini di programmi e organizzazioni, ha una valenza in sé che è data proprio da questa emersione di un problema cui l’ordinamento intende dare una risposta.” così Carloni, “L'anticorruzione. Politiche, regole, modelli”, Il Mulino, Bologna 2023, pag. 14.

[8] È il modello del principale-agente, al quale è dedicato il par. 6.1 [Sloman, Garratt, “Microeconomia”, Il Mulino, 2018, pagg. 227 e 228].

[9] La collettività, in particolare, nell’ambito del modello richiamato alla nota precedente, assume il ruolo di principale Sloman, Garratt, “Microeconomia”, Il Mulino, 2018, pagg. 227 e 228.

[10] Come meglio si vedrà nel paragrafo n. 2. Fondamentale è la disciplina degli obblighi di pubblicazione e di accesso civico ai sensi del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, “Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni” come modificato dal decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97. Il d.lgs. 33/2013 ha imposto agli enti pubblici e agli altri soggetti destinatari del decreto di pubblicare, sui propri siti internet, in una specifica sezione a ciò espressamente deputata, tutte le informazioni, i dati e i documenti inerenti i vari profili dell’organizzazione e dell’attività degli uffici pubblici. Gli obblighi di pubblicazione spaziano dagli atti di carattere normativo e amministrativo generale fino agli atti inerenti le prestazioni offerte e i servizi erogati, passando per la documentazione inerente l’uso di risorse pubbliche fino ad arrivare alla documentazione inerente gli incarichi di collaborazione o di consulenza. Gli obblighi di pubblicazione vanno adempiuti attraverso informazioni di qualità, delle quali siano sempre assicurate l’integrità, l’aggiornamento, la completezza, la tempestività, la comprensibilità, l’omogeneità e la conformità ai documenti originali (articoli 6 e 7). Un istituto particolarmente importante in materia, introdotto dal decreto, è l’accesso civico (articolo 5), il quale può essere declinato nel duplice senso di accesso civico semplice (comma 1) oppure di accesso civico generalizzato (comma 2). L’accesso civico semplice permettere a chiunque di richiedere atti e documenti dei quali l’amministrazione destinataria dell’istanza abbia omesso la pubblicazione. L’accesso civico generalizzato, invece, è un istituto volto a favorire forme di controllo diffuso sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e riguarda atti diversi da quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria, che il cittadino può richiedere all’amministrazione di ostendere [Caringella, “Compendio Maior di Diritto amministrativo”, 2022, pagg. 317 e ss.].

[11]“Dal canto suo, la trasparenza non è solo disclosure, antinomia e superamento del generale dovere di riservatezza dei pubblici dipendenti, come viene presentata nella legge sul procedimento amministrativo, non è solo accessibilità ab externo all’azione della pubblica amministrazione; la trasparenza ha anche una valenza autonoma, perché essa è – o dovrebbe essere – openness, una qualità intrinseca della funzione amministrativa e, al tempo stesso, uno dei suoi obiettivi” Perna, “Accesso e trasparenza: due linee destinate ad incontrarsi?”, 2017, in www.giustiziaamministrativa.it. A livello organizzativo, grande importanza assumono le lettere l-bis, l-ter e l-quater dell’articolo 16 del d.lgs. 165/2001, dedicato ai compiti e alle funzioni dei dirigenti generali: “l-bis) concorrono alla definizione di misure idonee a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e a controllarne il rispetto da parte dei dipendenti dell'ufficio cui sono preposti; l-ter) forniscono le informazioni richieste dal soggetto competente per l’individuazione delle attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione e formulano specifiche proposte volte alla prevenzione del rischio medesimo; l-quater) provvedono al monitoraggio delle attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione svolte nell’ufficio a cui sono preposti, disponendo, con provvedimento motivato, la rotazione del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva.”.

[12]L’anti-corruption principle, negli ordinamenti democratici, consente di costruire regole giuste applicate in modo imparziale ed è uno dei principali veicoli di critica ai sistemi istituzionali e allo status quo socioeconomico e politico [Carloni, “L'anticorruzione. Politiche, regole, modelli”, Il Mulino, Bologna 2023, pagg. 18 e ss].

[13]Articolo 1 “L'Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro. La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione.”. Articolo 54: “Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi. I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge.”. Articolo 97: “Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge“. Articolo 98: “I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione. Se sono membri del Parlamento, non possono conseguire promozioni se non per anzianità. Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto d'iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all'estero”. Dall’insieme delle norme sinora trascritte si ricava, anzitutto, un dovere di fedeltà qualificata in capo ai funzionari pubblici, sui quali grava un preciso obbligo di adempimento delle funzioni pubbliche alla stregua di canoni costituzionalmente imposti; si ricava, inoltre, il dovere di imparzialità della pubblica amministrazione, il quale si concretizza, anzitutto, in un comportamento negativo, ovverosia nell’agire senza creare discriminazioni tra individui e, secondariamente, in un comportamento positivo, consistente nel ponderare tutti gli interessi, pubblici e privati, coinvolti nell’azione amministrativa. Si ricava, infine, che il principio del buon andamento amministrativo consista nella capacità dell’amministrazione di conseguire in modo efficiente gli obiettivi prefissati in sede politica [Celotto, “Costituzione ragionata”, Nel Diritto Editore, 2019, pag. 145 e ss.].

[14] Lo statuto dei principi dell’agere pubblicistico e privatistico della pubblica amministrazione è contenuto all’articolo 1 della legge 241/1990: “1. L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza, secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai princípi dell'ordinamento comunitario; 1-bis. La pubblica amministrazione, nell'adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente […] 2. La pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria. 2-bis. I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede.”

[15] Il principio di trasparenza è stato introdotto nella legge sul procedimento dall’articolo 1 della l. 11 febbraio 2005, n. 15.

[16] Articolo 1, comma 15, della legge 190/2012: “15. Ai fini della presente legge, la trasparenza dell’attività amministrativa, che costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, secondo quanto previsto all’articolo 11 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, è assicurata mediante la pubblicazione, nei siti web istituzionali delle pubbliche amministrazioni, delle informazioni relative ai procedimenti amministrativi, secondo criteri di facile accessibilità, completezza e semplicità di consultazione, nel rispetto delle disposizioni in materia di segreto di Stato, di segreto d’ufficio e di protezione dei dati personali. Nei siti web istituzionali delle amministrazioni pubbliche sono pubblicati anche i relativi bilanci e conti consuntivi, nonché i costi unitari di realizzazione delle opere pubbliche e di produzione dei servizi erogati ai cittadini. Le informazioni sui costi sono pubblicate sulla base di uno schema tipo redatto dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, che ne cura altresì la raccolta e la pubblicazione nel proprio sito web istituzionale al fine di consentirne una agevole comparazione.”.

[17] Perna, “Accesso e trasparenza: due linee destinate ad incontrarsi?”, 2017, in www.giustiziaamministrativa.it.

[18] Carloni, “L'anticorruzione. Politiche, regole, modelli”, Il Mulino, Bologna 2023, pagg. 18 e ss.

[19] Carloni, “L'anticorruzione. Politiche, regole, modelli”, Il Mulino, Bologna 2023, pag. 207. Tra le pronunce del Giudice elle Leggi si veda, in particolare, Corte Costituzionale, sentenza 20/2019 - Pres. Lattanzi, Rel. Zanon: “Dall’altra parte, con eguale rilievo, i principi di pubblicità e trasparenza, riferiti non solo, quale corollario del principio democratico (art. 1 Cost.), a tutti gli aspetti rilevanti della vita pubblica e istituzionale, ma anche, ai sensi dell’art. 97 Cost., al buon funzionamento dell’amministrazione (sentenze n. 177 e n. 69 del 2018, n. 212 del 2017) e, per la parte che qui specificamente interessa, ai dati che essa possiede e controlla. Principi che, nella legislazione interna, tendono ormai a manifestarsi, nella loro declinazione soggettiva, nella forma di un diritto dei cittadini ad accedere ai dati in possesso della pubblica amministrazione, come del resto stabilisce l’art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 33 del 2013. Nel diritto europeo, la medesima ispirazione ha condotto il Trattato di Lisbona a inserire il diritto di accedere ai documenti in possesso delle autorità europee tra le «Disposizioni di applicazione generale» del Trattato sul funzionamento dell’Unione, imponendo di considerare il diritto di accesso ad essi quale principio generale del diritto europeo (art. 15, paragrafo 3, primo comma, TFUE e art. 42 CDFUE)”.

[20] La trasparenza rafforza l’accountability trasformando i cittadini in millions of auditors [così, Carloni, “L'anticorruzione. Politiche, regole, modelli”, Il Mulino, Bologna 2023, pag. 210].

[21]“Si tratta, in effetti, di una sorta di rivoluzione copernicana, segnata dal passaggio dal bisogno di conoscere al diritto di conoscere (from need to right to know)”, così Perna, “Accesso e trasparenza: due linee destinate ad incontrarsi?”, 2017, in www.giustiziaamministrativa.it.

[22] La semplificazione amministrativa è un obiettivo che va perseguito attraverso interventi mirati di abrogazione e/o di revisione delle disposizioni normative vigenti nonché attraverso l’alleggerimento dei testi normativi. La semplificazione è obiettivo del legislatore sin dalle c.d. “Leggi Bassanini” (legge 15 marzo 1997 n. 59; legge 15 maggio 1997, n. 127; legge 16 giugno 1998, n. 191; legge 8 marzo 1999, n. 50) in quanto essa rappresenta un’importante direttrice per l’attività amministrativa dal momento che la medesima rinviene la propria ratio nell’esigenza di eliminare ogni fase non necessaria dei procedimenti amministrativi in modo tale da rafforzare l’efficacia e l’economicità dell’azione amministrativa. Di recente, il legislatore è intervenuto, in materia, con la legge 11 settembre 2020, n. 120, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, recante «Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitali». La legge ha introdotto molteplici misure volte ad accelerare i tempi del procedimento amministrativo. Tra le principali si annoverano i commi 4-bis e 8-bis dell’articolo 2 della legge 241/1990, dedicati, rispettivamente, alla misurazione e alla pubblicazione dei tempi dei procedimenti, nonché all’inefficacia degli atti endoprocedimentali adottati dopo la scadenza dei termini procedimentali. In aggiunta, la citata legge, ha riformato l’articolo 18 della l. 241/1990 prevedendo che le amministrazioni adeguino i propri ordinamenti alla presentazione delle autocertificazioni di cui al d.P.R. 445/2000. Ancor più di recente, con il decreto legge 31 maggio 2021 , n. 77, “Governance del Piano nazionale di rilancio e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure”, sono stati novellati i commi 9-bis e 9-ter dell’articolo 2 della l. 241/1990 relativi ai poteri sostitutivi in caso di inerzia della pubblica amministrazione e all’obbligo dell’amministrazione di rilasciare un’attestazione sul decorso dei termini del procedimento e sull’intervenuto accoglimento tacito della domanda nei casi di silenzio assenso.

[23] Relazione annuale dell’Autorità Nazionale Anticorruzione sull’attività svolta nel 2021, pag. 99.

[24] Carloni, “L'anticorruzione. Politiche, regole, modelli”, Il Mulino, Bologna 2023, pagg. 259 e ss.

[25] Carloni, “L'anticorruzione. Politiche, regole, modelli”, Il Mulino, Bologna 2023, pag. 271.

[26] Carloni, “L'anticorruzione. Politiche, regole, modelli”, Il Mulino, Bologna 2023, pag. 271.

[27] Carloni, “L'anticorruzione. Politiche, regole, modelli”, Il Mulino, Bologna 2023, pag. 270.

[28] Carloni, “L'anticorruzione. Politiche, regole, modelli”, Il Mulino, Bologna 2023, pag. 269.

[29] Carloni, “L'anticorruzione. Politiche, regole, modelli”, Il Mulino, Bologna 2023, pag. 261.

[30] Carloni, “L'anticorruzione. Politiche, regole, modelli”, Il Mulino, Bologna 2023, pag. 262.

[31] Circa i processi di programmazione e pianificazione, occorre affermare quanto segue. L’attività di pianificazione è l’attività con la quale si definiscono, nell’ambito di un’organizzazione complessa, le politiche generali di intervento nonché le relazioni generali con l’ambiente esterno. La programmazione, invece, è l’insieme di attività e di decisioni idonee ad influenzare attivamente la dinamica di un sistema complesso orientandolo ad un fine e ad un risultato determinato scelto nell’ambito della pianificazione. La pianificazione e la programmazione, dunque, sono sistemi formali sviluppati attraverso precise procedure, strumenti e schemi di riferimento, anche per la raccolta dei dati informatici, i quali consentono la razionalizzazione del processo di decision e di policy making e la sua proiezione ai valori dell’economicità, efficienza ed efficacia. L’attività di pianificazione, la quale è attività sostanzialmente politica, abbraccia un arco temporale più lungo di quello abbracciato dalla programmazione e definisce il ruolo che l’azienda deve svolgere nel futuro. I passaggi fondamentali da compiere per effettuare la pianificazione sono: l’analisi della situazione di partenza e della sua possibile evoluzione; l’individuazione dei punti di forza e di debolezza dell’impresa nonché l’individuazione dei principali competitor; la definizione di obiettivi intermedi e generali che si intende raggiungere; la formulazione delle strategie e la redazione e approvazione del piano. La programmazione, invece, è un’attività prevalentemente tattica, funzionale a verificare le alternative per realizzare i piani nell’ottica del miglior rapporto possibile tra valore dei mezzi impiegati e valore dei beni e dei servizi prodotti. Nella fase di programmazione si individua un sistema completo di obiettivi specifici e di sistemi attuativi dei medesimi, selezionati in relazione all’idoneità di ciascun piano a realizzare gli scopi individuati.

^[32] Si veda nota n. 35.

[33] Occorre altresì ricordare il decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235, “Testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di Governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi, a norma dell'articolo 1, comma 63, della legge 6 novembre 2012, n. 190. Il testo unico disciplina le ipotesi di incandidabilità alle elezioni della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica nonché alla carica di membro del Parlamento europeo spettante all'Italia. Il decreto disciplina altresì il divieto di assunzione e di svolgimento di incarichi di Governo nazionale nonché l’incandidabilità alle elezioni provinciali, comunali e circoscrizionali. Lo scopo della normativa è quello di individuare tutte le condizioni ostative all’assunzione di cariche pubbliche, anche di quelle in rappresentanza del popolo, al fine di scongiurare il rischio che tali condizioni possano impattare sullo svolgimento degli anzidetti mandati.

[34]  L’esempio più significativo sono i Piani di prevenzione di cui alla legge 6 novembre 2012, n. 190 e di cui al decreto 30 giugno 2022, n. 132, “Regolamento recante definizione del contenuto del Piano integrato di attività e organizzazione”. Gli strumenti che riguardano la pianificazione e la programmazione anticorruzione nelle pubbliche amministrazioni sono il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) e i Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (PTPCT). Il Piano Nazionale Anticorruzione ha il compito di promuovere presso le amministrazioni pubbliche l’adozione di misure di contrasto alla corruzione ed esso rappresenta un vero e proprio atto di indirizzo di durata triennale, aggiornato annualmente (Articolo 1, comma 2bis, L. 190/2012). Il Piano Nazionale Anticorruzione individua i principali rischi di corruzione nell’ambito delle varie attività amministrative nonché le relative misure di contrasto. Successivamente all’approvazione del Piano ogni amministrazione procede alla redazione del proprio Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza il quale ha un contenuto minimo, corrispondente a quello del Piano Nazionale, integrato con tutti i fattori interni ed esterni che possono incidere sull’amplificazione del rischio corruzione. Di particolare interesse è la previsione, nell’ambito del Piano Integrato di Attività e Organizzazione, di una sottosezione dedicata al “Valore pubblico, Performance e Anticorruzione”, ove sono indicate tutte le misure per raggiungere la piena trasparenza e la semplificazione nelle amministrazioni e che è redatta dal Responsabile e della prevenzione.

[35] Le principali misure anticorruzione introdotte nell’ambito dell’amministrazione attiva sono l’indicazione dei tempi di conclusione del procedimento, la motivazione dei provvedimenti amministrativi e il dovere di astensione del responsabile del procedimento ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241, “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”. L’indicazione dei tempi di conclusione dei procedimenti amministrativi, ai sensi dell’articolo 2, comma 4bis, l. 241/1990, è contenuta nella sezione “Amministrazione trasparente” dei siti web delle amministrazioni pubbliche, le quali specificano i tempi effettivi di conclusione dei procedimenti amministrativi di maggiore impatto per i cittadini e per le imprese comparandoli con i termini previsti dalla normativa vigente. La misura va ad implementare il sistema generale dell’azione amministrativa integra e trasparente, dal momento che essa consente di ricostruire i tempi dell’azione amministrativa. La motivazione dei provvedimenti amministrativi, invece, è imposta dall’articolo 3 della legge 241/1990 in quanto essa costituisce un mezzo che consente di riscostruire la scelta amministrativa alla base dell’attribuzione o del diniego di beni della vita al cittadino. Ai sensi dell’articolo 3, infatti, l’amministrazione deve motivare il provvedimento indicando i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione, in base alle risultanze dell’istruttoria. L’omissione della motivazione è sanzionata attraverso l’annullabilità per violazione di legge, ai sensi dell’articolo 21-octies della L. 241/1990. Viceversa, l’illogicità, l’irragionevolezza e la contraddittorietà della motivazione sono sanzionati con l’annullabilità per eccesso di potere, ai sensi della medesima disposizione da ultimo citata. Nell’ottica della lotta anticorruzione, la chiarezza del percorso decisionale seguito dall’amministrazione nell’esercizio della propria discrezionalità appare fondamentale al fine di garantire l’imparzialità e l’eguaglianza. Ai sensi dell’articolo 6-bis della L. 241/1990, infine, il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti a adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale.

[36] Tra le previsioni inerenti il lavoro pubblico, le più significative sono quelle dell’articolo 53 del d.lgs. 165/2001, dedicato all’“Incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi”, nell’ambito del quale spicca il divieto di “pantouflage” (c.d. “revolving doors”) di cui al comma 16-ter del disposto citato, nonché le previsioni dell’articolo 54-bis del d.lgs. 165/2001. In generale, la normativa sull’incompatibilità e sul cumulo di incarichi, stabilisce criteri e procedure per il conferimento di incarichi diversi da quelli già ricompresi nelle mansioni dei dipendenti al fine di evitare situazioni di sovrapposizione in nome dell’eguaglianza nell’esercizio della professione e della par condicio tra pubblici impiegati. Il divieto di pantouflage, invece, prevede che i dipendenti i quali, negli ultimi tre anni di servizio, abbiano esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni, non possano svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego, attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell’attività della pubblica amministrazione svolta attraverso i medesimi poteri. L’articolo 54-bis prevede una serie di misure a tutela del dipendente pubblichi che segnali o denunci illeciti dei quali sia venuto a conoscenza nell’esercizio delle proprie funzioni. Il dipendente, in particolare, non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione. L'adozione di misure ritenute ritorsive nei confronti del segnalante è comunicata all'ANAC dall'interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative attive nell'amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere.

[37] Il Codice di comportamento dei pubblici dipendenti (d.P.R. 16 aprile 2013 , n. 62, “Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici”) compendia specificazioni esemplificative degli obblighi di diligenza, di lealtà e di imparzialità, le quali concorrono a qualificare il corretto adempimento della prestazione lavorativa. Tra le previsioni più significative del Codice di comportamento si annoverano la disciplina del conflitto di interesse e del dovere di astensione nonché quella delle regalie. È anzitutto disposto, ai sensi dell’articolo 6, comma 1, che il dipendente all’atto dell’assegnazione all’ufficio informi per iscritto il dirigente di tutti i rapporti, diretti o indiretti, di collaborazione con soggetti privati in qualunque modo retribuiti che lo stesso abbia o abbia avuto negli ultimi tre anni. In particolare, a norma dell’articolo 6, comma 2, il dipendente si astiene dal prendere decisioni o da svolgere attività inerenti alle sue mansioni in situazioni di conflitto, anche potenziale, con interessi personali, del coniuge, di conviventi, di parenti, di affini entro il secondo grado. Ai sensi del disposto citato, il conflitto può riguardare interessi di qualsiasi natura, anche non patrimoniali, come quelli derivanti dall’intento di voler assecondare pressioni politiche, sindacali o dei superiori gerarchici. Il contenuto dell’obbligo di astensione è successivamente specificato dall’articolo 7. Guardando da vicino alle altre misure anticorruzione, norma dell’articolo 8, il dipendente rispetta le misure necessarie alla prevenzione degli illeciti nell’amministrazione, ovverosia le prescrizioni contenute nel piano per la prevenzione della corruzione; presta la propria collaborazione al responsabile della prevenzione della corruzione; fermo restando l’obbligo di denuncia all’autorità giudiziaria, segnala al proprio superiore gerarchico eventuali situazioni di illecito nell’amministrazione di cui sia venuto a conoscenza. La disciplina delle regalie, invece, è contenuta all’articolo 4, “Regali, compensi e altre utilità”, il quale afferma, tra le altre cose, che il dipendente non chiede, né sollecita, per sé o per altri, regali o altre utilità. Particolarmente significativa è la disciplina del comma 2, il quale sancisce: “Il dipendente non accetta, per sé o per altri, regali o altre utilità, salvo quelli d’uso di modico valore effettuati occasionalmente nell’ambito delle normali relazioni di cortesia e nell’ambito delle consuetudini internazionali. In ogni caso, indipendentemente dalla circostanza che il fatto costituisca reato, il dipendente non chiede, per sé o per altri, regali o altre utilità, neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per aver compiuto un atto del proprio ufficio da soggetti che possano trarre benefici da decisioni o attività inerenti all’ufficio, né da soggetti nei cui confronti è o sta per essere chiamato a svolgere o a esercitare attività o potestà proprie dell’ufficio ricoperto.”

[38] In materia di gare pubbliche, le misure di rilievo principale sono il conflitto d’interesse, la pubblicità e l’accesso agli atti di gara, i protocolli di legalità, la tracciabilità dei flussi finanziari. Con l’articolo 42 del d.lgs. 50/2016, il quale richiama il Codice di comportamento degli impiegati pubblici, il legislatore ha introdotto nell’ordinamento l’obbligo di astensione per il personale delle stazioni appaltanti al fine di evitare il conflitto d’interessi nelle gare pubbliche. Nella disciplina delle procedure di evidenza pubblica, inoltre, un ruolo fondamentale lo giocano il diritto d’accesso, i protocolli di legalità e le c.d. “white lists”. In merito al diritto d’accesso, il medesimo è disciplinato dall’articolo 53, il quale prescrive che, salve le limitazioni disposte dalla legge 241/1990 e di cui al medesimo articolo 53 e salvi i casi di differimento, codificati al fine di tutelare il corretto espletamento delle gare pubbliche, gli atti delle procedure di affidamento sono sempre accessibili. I protocolli di legalità, altresì detti patti d’integrità, sono clausole pattizie inserite nei bandi di gara, nei capitolati d’appalto, nelle lettere d’invito, la cui accettazione è condizione fondamentale per la partecipazione alle gare pubbliche (articolo 1, comma 17 della legge 6 novembre 2012, n. 190). La sottoscrizione delle menzionate clausole impegna l’operatore economico al rispetto di regole di comportamento che mirano a prevenire e a contrastare il rischio di infiltrazione mafiosa nelle procedure di affidamento. Le “white lists” (articolo 1, commi 52/57, della legge 6 novembre 2012, n. 190), invece, sono elenchi di fornitori i quali, nei settori tipicamente a rischio infiltrazione mafiosa, siano ritenuti indenni da tali contaminazioni. Gli elenchi in parola sono istituiti presso le Prefetture e vanno obbligatoriamente consultati dalle amministrazioni prima di procedere agli affidamenti, dal momento che l’iscrizione nelle lists equivale alla comunicazione e all’informazione antimafia. Infine, nel settore delle commesse pubbliche, di particolare rilievo è il sistema di tracciabilità dei flussi finanziari, predisposto nel più generale quadro della lotta alla criminalità organizzata e funzionale a rendere trasparente i pagamenti effettuati nell’ambito dell’aggiudicazione e dell’esecuzione dei contratti (legge 13 agosto 2010 , n. 136, “Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia”).

[39] Si veda il paragrafo 3.4.

[40] La responsabilità amministrativa, disciplinata dalla legge 20/1994, sorge nei casi di violazione dolosa o gravemente colposa dei doveri di servizio del pubblico dipendente. Tale tipo di responsabilità nasce ove sussista un rapporto di servizio e un nesso di occasionalità necessaria tra la condotta e i doveri del pubblico agente. Nei casi in cui la condotta del dipendenti causi un danno alle casse erariali, egli sarà tenuto a risarcire il danno cagionato, detto “erariale” [CARINGELLA, “Compendio Maior di Diritto amministrativo”, 2022, pagg. 655 e ss.]. Come si vedrà nel paragrafo dedicato agli strumenti sanzionatori, molteplici sono le fattispecie che, nell’ottica della lotta alla corruzione, sono considerate fonte di responsabilità amministrativa. La giurisprudenza della Corte dei Conti ha elaborato una fitta casistica di ipotesi di danno erariale legato alla percezione di indebite erogazioni da parte dei pubblici agenti. Si tratta del danno da tangente, del danno da disservizio, del danno da lesione alla concorrenza. La modalità classica con la quale si concretizza il danno da corruzione è rappresentato dalla percezione di una tangente: il danno da tangente equivale alla somma illecitamente percepita dal pubblico dipendente. Nel settore dei contratti pubblici, il danno da tangente può assumere anche i caratteri del danno alla concorrenza, consistente nel nocumento che l’amministrazione soffre dal non aver potuto un risparmio di spesa legato al confronto concorrenziale tra più offerte, ogni volta che l’aggiudicazione sia stata determinata dalla accettazione di tangenti da parte del pubblico agente. In aggiunta, quando l’azione del dipendente pubblico sia deviata dal pubblico interesse a causa della commissione di un illecito e si traduca nel mancato raggiungimento di obiettivi di legalità, efficienza, economicità, efficacia e produttività, può configurarsi un danno da disservizio. Il danno da disservizio può consistere nl dispendio di energie per la ricostruzione di contabilità mancanti o contraffatte; nel costo sostenuto per il ripristino della funzionalità degli uffici e in tutte le spese che l’amministrazione ha sostenuto per la riattivazione della legalità (Tra le più recenti: Corte dei Conti, sezione giurisdizionale Lazio, sentenza n. 305, 11/05/2023; sezione giurisdizionale Veneto, sentenza n. 15, 23/03/2023 sezione giurisdizionale Calabria, sentenza n. 205, 23/11/2022). Particolarmente rilevanti, sul versante considerato, sono gli articoli 55quater, comma 3-quater, e 55quinquies, comma 2, del d.lgs. 165/2001, i quali prevedono che la falsa attestazione della presenza in servizio, accertata in flagranza ovvero mediante strumenti di sorveglianza o di registrazione degli accessi o delle presenze, nonché le falsità documentali, costituiscano titoli per il risarcimento del danno all’immagine arrecato all’amministrazione (articolo 1, comma 1 sexies della legge n. 20/1994, ai sensi del quale l’ entità del danno all’ immagine della pubblica amministrazione si presume, salva prova contraria, pari al doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altre utilità illecitamente percepita dal dipendente).

[41] Il modello della soft law nasce in aperta contrapposizione a quello della “hard law”, ovverosia della regolazione [Bobbio, Pomatto, Ravazzi, “Le politiche pubbliche. Problemi, soluzioni, incertezze, conflitti”, Mondadori, 2017, pag. 90 e ss.]. La soft law favorisce i processi di comparazione e confronto, ovverosia di benchmarking. Quest’ultimo rappresenta un processo di analisi delle prestazioni di un ente o di un’organizzazione complessa condotto attraverso il confronto con le prestazioni, ritenute migliori, di un altro ente o di un’altra organizzazione appartenente al medesimo settore. Esistono diversi tipi di benchmark: interno, quando il confronto avviene con aziende di uno stesso gruppo o tra diversi rami della stessa azienda; con la concorrenza, quando il confronto avviene tra imprese concorrenti del settore di riferimento; con le migliori procedure, quando il confronto avviene con le procedure ritenute migliori nel campo di azione dell’ente. Il processo di benchmarking, si articola sia a livello economico-finanziario che a livello di progettazione e produzione, e il medesimo si struttura intorno all’individuazione dei c.d. FCS (fattori critici di successo), i quali rappresentano tutte le variabili organizzative e di processo considerate decisive per il successo e che devono essere prese a modello di riferimento da parte dell’ente o dell’organizzazione che punta al miglioramento.

[42] Si è parlato, in tal senso, di rafforzamento del principio di legalità formale e procedimentale a discapito della legalità sostanziale, con ciò alludendo ai particolari strumenti di regolazione adottati dall’Autorità Nazionale Anticorruzione [CARINGELLA, “Compendio Maior di Diritto amministrativo”, 2022, pagg. 761 e ss.].

[43] Per quanto riguarda il valore giuridico delle linee guida, è noto che esso sia stato in passato molto discusso, dal momento che tale tipo di atto è stato ritenuto una forma ibrida tra gli atti amministrativi generali e i regolamenti. Il Consiglio di Stato, con il noto parere 1° aprile 2016, n. 865, ha escluso la natura regolamentare delle linee guida e ha riconosciuto all’istituto natura regolativa di indirizzo. Nella gerarchia delle fonti, ritiene il Consiglio di Stato, le linee guida si collocano in una posizione intermedia tra i regolamenti e gli atti amministrativi generali [CARINGELLA, “Compendio Maior di Diritto amministrativo”, 2022, pagg. 104]. Il potere di regolare i settori di competenza attraverso linee guida è stato attribuito all’ANAC dalla l. 190/2012 ed è attualmente previsto anche in materia di pubblico impiego, ai sensi del d.lgs. 165/2001, nonché in materia di obblighi di pubblicazione, ai sensi del d.lgs. 33/2013. Nel settore dei pubblici contratti, in particolare, le linee guida dell’Autorità Nazionale Anticorruzione sono adottate ai sensi dell’articolo 213 del d.lgs. 50/2016 e hanno lo scopo di garantire la promozione dell’efficienza e della qualità dell’attività delle stazioni appaltanti nonché l’omogeneità dei procedimenti amministrativi nell’ottica di favorire lo sviluppo delle migliori pratiche (comma 2). Tale tipologia di atto va trasmessa al Parlamento ed è giustiziabile innanzi agli organi di giustizia amministrativa (articolo 213, comma 2). Nell'emanare le linee guida, l’ANAC ne cura il consolidamento in testi unici integrati ed omogenei per materia, ne cura l’adeguata pubblicità, e cura il rispetto dei principi di qualità della regolazione (articolo 213, comma 2).

[44] Nel settore dei contratti pubblici, le “red flags” rappresentano dei veri e propri campanelli d’allarme relativi all’esposizione al rischio corruzione ricavati dall’incrocio dei dati confluiti nella Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici, di cui all’articolo 29 del d.lgs. 50/2016. Le red flags, in particolare, non indicano l’effettiva esistenza di fenomeni corruttivi bensì il livello di probabile sviluppo dei medesimi in ragione di una molteplicità di fattori quali il numero di procedure non aperte aggiudicate, il valore economico delle procedure non aperte, lo scostamento dai costi di esecuzione.

[45] Il “rating di legalità” è uno strumento di benchmarking disciplinato dall’articolo 5ter del decreto-legge 1/2012, il quale mira a classificare le imprese probabili affidatarie di contratti pubblici in base al grado di rispetto dell’etica nei comportamenti aziendali anche in relazione all’adozione di modelli organizzativi di prevenzione e contrasto della corruzione. Il rating di legalità è attribuito dall’Autorità Garante per la Concorrenza e per il Mercato.

[46] Il rating di legalità concorre alla formazione del “rating di impresa” il quale, a sua volta, rappresenta una classificazione di raffronto degli operatori economici in ragione del grado di affidabilità nella esecuzione dei contratti. Il rating di impresa è curato dall’Autorità Nazionale Anticorruzione ai sensi dell’articolo 83 del d.lgs. 50/2016. Il disposto indicato disciplina i requisiti e gli indici reputazionali rilevanti per il rating d’impresa: i requisiti reputazionali alla base del rating di impresa tengono conto, in particolare, dei precedenti comportamenti dell’impresa, con riferimento al mancato utilizzo del soccorso istruttorio, all’applicazione delle disposizioni sulla denuncia obbligatoria di richieste estorsive e corruttive, nonché al rispetto dei tempi e dei costi nell’esecuzione dei contratti e dell’incidenza e degli esiti del contenzioso sia in sede di partecipazione alle procedure di gara sia in fase di esecuzione del contratto. Per il calcolo del rating di impresa si tiene conto del comportamento degli operatori economici tenuto nelle procedure di affidamento avviate dopo l’entrata in vigore della presente disposizione. Il suddetto sistema è connesso a requisiti reputazionali valutati sulla base di indici qualitativi e quantitativi, oggettivi e misurabili, nonché sulla base di accertamenti definitivi che esprimono l'affidabilità dell'impresa. L'ANAC definisce i requisiti reputazionali e i criteri di valutazione degli stessi nonché i criteri per l’istituzione di un sistema amministrativo, sotto la direzione dell’ANAC, di penalità e premialità per la denuncia obbligatoria delle richieste estorsive e corruttive da parte delle imprese titolari di appalti pubblici, comprese le imprese subappaltatrici e le imprese fornitrici di materiali, opere e servizi, prevedendo altresì uno specifico regime sanzionatorio nei casi di omessa o tardiva denuncia.

[47] Tornando agli albori del sistema istituzionale anticorruzione: ai sensi del d.P.R. 6 ottobre 2004, n. 258, che ne disciplinava poteri e funzioni, l'Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione veniva scelto, per almeno un quinquennio rinnovabile una sola volta, tra i magistrati ordinari, amministrativi e contabili con qualifica non inferiore a quella di consigliere, ovvero tra gli avvocati dello Stato, i dirigenti militari o i dirigenti generali dello Stato (articolo 1). L’Alto Commissario era stato istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed operava con esclusivo riferimento alle amministrazioni centrali dello Stato. All’organo era attributo dovere di rendicontazione semestrale al Presidente del Consiglio nonché l’obbligo di denuncia all’autorità giudiziaria e alla Corte dei Conti nei casi di responsabilità erariale (articoli 4 e 5). L’Alto Commissario era stato altresì dotato di poteri d’indagine, di studio e di analisi, nonché di monitoraggio e di accertamento, anche mediante audizione, vantando altresì poteri di accesso ai documenti e alle banche dati delle pubbliche amministrazioni (articoli 2 e 3). Nel procedere all’esercizio delle proprie funzioni, l’organo comunicava agli interessati dall’attività di accertamento l'avvio dei procedimenti nei loro confronti, e, una volta espletata l’istruttoria, comunicava all'amministrazione interessata le proprie valutazioni e gli eventuali profili di responsabilità amministrativa e disciplinare dei pubblici funzionari eventualmente riscontrati (articolo 2).

[48] La Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche, invece, istituita  dall’articolo 13 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, aveva la funzione di indirizzare, coordinare e sovrintendere all’esercizio indipendente delle funzioni di valutazione delle amministrazioni; la funzione di garantire la trasparenza dei sistemi di valutazione, di assicurare la comparabilità e la visibilità degli indici di andamento gestionale; nonché il compito di garantire la trasparenza totale delle amministrazioni, cioè l’accessibilità dei dati inerenti al loro funzionamento. Tra i vari poteri attribuiti alla Commissione dal citato articolo 13 figuravano, anzitutto, poteri di indirizzo, di monitoraggio e di controllo sull’operato delle amministrazioni nei settori della valutazione e della trasparenza; la definizione dei parametri e dei modelli di riferimento del Sistema di misurazione e valutazione della performance; la definizione della struttura e delle modalità di redazione del Piano della performance e della Relazione sulla performance. La Commissione era organo collegiale composto da tre componenti e, attraverso la legge 6 novembre 2012, n. 190, la medesima era stata individuata come Autorità nazionale competente a coordinare l’attività di contrasto della corruzione nella pubblica amministrazione in posizione di indipendenza di giudizio e di valutazione e in piena autonomia. Tra i molteplici compiti che l’articolo 1 della legge citata attribuiva alla Commissione in materia anticorruzione si annoveravano l’adozione delle linee guida per la redazione dei Programmi triennali per la trasparenza e l'integrità nelle amministrazioni, la vigilanza sul relativo stato di attuazione, la definizione degli strumenti per la qualità dei servizi pubblici, la definizione dei requisiti dei componenti degli organismi indipendenti di valutazione della performance, sostitutivi dei servizi di controllo interno nelle amministrazioni. In qualità di Autorità nazionale anticorruzione, tra le altre attribuzioni, la Commissione approvava il Piano nazionale anticorruzione predisposto dal Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri; analizzava le cause e i fattori della corruzione e individua gli interventi che ne possono favorire la prevenzione e il contrasto; esercitava la vigilanza e il controllo sull'effettiva applicazione e sull'efficacia delle misure adottate dalle pubbliche amministrazioni in materia e sul rispetto delle regole sulla trasparenza dell'attività amministrativa.

[49] La Commissione è diventata Autorità Nazionale Anticorruzione per effetto del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101, la quale rappresenta un’autorità amministrativa indipendente la cui missione istituzionale consiste nel prevenire la corruzione in tutti gli ambiti dell’attività amministrativa (articolo 5). L’Autorità è organo collegiale, composto dal Presidente e da quattro componenti, e si occupa, anzitutto, della predisposizione del Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) e della vigilanza sull’adozione dei Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (PTPC), nonché dei codici di comportamento, da parte delle pubbliche amministrazioni. A tali fini l’Autorità è titolare anche del potere di ordine e del potere sanzionatorio in caso di mancata adozione o di mancata pubblicazione dei PTPC e dei Codici di comportamento. L’Autorità svolge altresì funzioni di regolazione e funzioni consultive nelle materie di competenza. In tema di funzioni regolative, l’ANAC definisce le linee guida sulle esclusioni e sui limiti all’esercizio del diritto d’accesso e procede, altresì, alla definizione di criteri, modelli e schemi standard per le pubblicazioni obbligatorie. In aggiunta, l’ANAC adotta linee guida e protocolli ed elabora schemi di bandi, di capitolati e di contratti nel settore degli appalti pubblici, in uno all’elaborazione dei costi standard per i lavori pubblici e dei prezzi di riferimento di beni e di servizi. Guardando ai poteri consultivi, invece, l’Autorità si occupa dell’emanazione di pareri sulla normativa anticorruzione e dell’emanazione di pareri di precontenzioso. Estremamente significative sono le funzioni ispettive e sanzionatorie dell’Autorità anticorruzione. Guardando alle funzioni di vigilanza, esse risultano attribuite in materia di obblighi di pubblicazione, di segnalazioni di whistleblowing, di inconferibilità e incompatibilità degli incarichi amministrativi, di contratti pubblici e sul sistema di qualificazione degli operatori economici. Poteri sanzionatori di natura pecuniaria ovvero interdittiva risultano attribuiti nei casi di omessa pubblicazione e nei casi di rifiuto od omessa trasmissione delle informazioni richieste per il conferimento di incarichi pubblici ovvero nei confronti degli operatori economici in caso di falsa dichiarazione o documentazione in sede di gara. Infine, occorre far menzione della peculiare legittimazione ad agire in giudizio attribuita ad ANAC per l’impugnazione di bandi, atti generali e provvedimenti relativi a contratti pubblici di rilevante impatto economico, nonché del potere di proposta al Prefetto competente per i casi di commissariamento nel settore dei contratti pubblici.

[50] In particolare, ciò è avvenuto attraverso l’articolo 19 del decreto legge 24 giugno 2014 n. 90, rubricato “Soppressione dell’Autorità per la vigilanza sui contratti  pubblici di  lavori,  servizi  e  forniture  e  definizione   delle   funzioni dell’Autorità nazionale anticorruzione”.

[51] La figura del Responsabile per la prevenzione della corruzione e gli Organismi Indipendenti di valutazione sono stati istituiti, rispettivamente, dai commi 7 e 8bis dell’articolo 1 della citata l. 190/2012.

[52] È il caso dei delitti contro la pubblica amministrazione disciplinati dal Titolo II, Libro II del codice penale.

[53] Si tratta del sistema sanzionatorio predisposto dal d.lgs. 231/2001 per i reati di corruzione (articolo 25 del d.lgs. 231/2001) per i quali si applicano sia le sanzioni pecuniarie che quelle interdittive previste dal decreto.

[54] È il caso, ad esempio, del sistema di vigilanza e sanzioni in materia di obblighi di pubblicazione. Ai sensi degli articoli 46 e 47 del d.lgs. 33/2013 l'inadempimento degli obblighi di pubblicazione previsti nonché il rifiuto, il differimento e la limitazione dell'accesso civico al di fuori delle ipotesi espressamente previste dal citato articolo 5-bis, costituiscono elemento di valutazione negativa della responsabilità dirigenziale e rappresentano, altresì, un’eventuale causa di responsabilità per danno all'immagine dell'amministrazione, valutata ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio collegato alla performance individuale dei responsabili. La violazione degli obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi politici, di amministrazione, di direzione o di governo e i titolari di incarichi dirigenziali dà luogo, nei confronti del responsabile della mancata pubblicazione dei dati, all’applicazione di una sanzione amministrativa consistente nella decurtazione dell'indennità di risultato, ovvero nella decurtazione dell'indennità' accessoria percepita dal responsabile della trasparenza, ed il relativo provvedimento è pubblicato nel sito internet dell'amministrazione o dell'organismo interessati. La violazione degli obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi di collaborazione o consulenza determina la responsabilità del dirigente che è incorso nella violazione, accertata all'esito del procedimento disciplinare. Infine, la violazione degli obblighi di pubblicazione dei dati relativi agli enti pubblici vigilati o partecipati dà luogo ad una sanzione amministrativa in carico al responsabile della pubblicazione consistente nella decurtazione dell'indennità di risultato ovvero nella decurtazione dell'indennità accessoria percepita dal responsabile della trasparenza. La stessa sanzione si applica agli amministratori societari che non comunichino ai soci pubblici il proprio incarico ed il relativo compenso entro trenta giorni dal conferimento ovvero, per le indennità di risultato, entro trenta giorni dal percepimento.

[55] Si tratta delle sanzioni in materia di adozione e di osservanza dei ptpct e del piao. Ai senti dell’articolo 1 della l. 190/2012, commi 12 e 14, in caso di commissione, all’interno dell’amministrazione, di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza incorre in responsabilità dirigenziale e disciplinare, anche relativamente al danno erariale e all’immagine della pubblica amministrazione, salvo che dimostri di avere predisposto, prima della commissione del fatto, il PTPC e di aver vigilato sul funzionamento e sull’osservanza del piano. La sanzione disciplinare a carico del responsabile individuato ai sensi del comma 7 non può essere inferiore alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da un minimo di un mese ad un massimo di sei mesi. Ai sensi dell’articolo 10 del d.m. 30 giugno 2022, n. 132, invece, in caso di mancata adozione del Piano integrato di attività e organizzazione è fatto divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti che risultano avere concorso alla mancata adozione del Piano l'amministrazione non può procedere ad assunzioni di personale o al conferimento di incarichi di consulenza o di collaborazione comunque denominati. Nei casi in cui la mancata adozione del Piano dipenda da omissione o inerzia dell'organo di indirizzo politico amministrativo di ciascuna amministrazione l'erogazione dei trattamenti e delle premialità è fonte di responsabilità amministrativa.

[56] Ai sensi dell’articolo 80 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (ora articolo 94 del d.lgs. 36/2023), costituisce motivo di  esclusione di un operatore economico dalla partecipazione a una procedura d'appalto o concessione, la condanna con sentenza definitiva o decreto penale di condanna divenuto irrevocabile o sentenza di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, anche per i reati di cui al Titolo II, Libro II, del codice penale. Ai sensi dell’articolo 83bis del d.lgs. 159/2011, la violazione dei protocolli di legalità sottoscritti dall’operatore economico causa l’esclusione dalla gara e la risoluzione del contratto.

[57] È il caso, tra gli altri, della violazione delle disposizioni del Codice di Comportamento, del dovere di esclusività, del divieto di pantouflage, della disciplina in tema di inconferibilità e di incompatibilità. A norma dell’articolo 54, comma 3, del d.lgs. 165/2001, la violazione dei doveri contenuti nel codice di comportamento, compresi quelli relativi all’attuazione del Piano di prevenzione della corruzione, è fonte di responsabilità disciplinare, nonché civile, amministrativa e contabile ogniqualvolta le stesse responsabilità siano collegate alla violazione di doveri, obblighi, leggi o regolamenti.  In caso di violazioni gravi o reiterate delle disposizioni di cui al codice comportano l’applicazione della sanzione di cui all’articolo 55-quater, comma 1, del decreto legislativo citato, ovverosia con la sanzione del licenziamento disciplinare. Molteplici sono le sanzioni previste dall’articolo 53 del d.lgs. 165/2001, dedicato, come anticipato in esordio, all’“Incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi”. Al comma 6 della menzionata disposizione è sancita la nullità di tutti gli atti e di tutti i provvedimenti, comunque denominati, regolamentari e amministrativi, adottati dalle amministrazioni in violazione della disciplina di conferimento degli incarichi retribuiti ai dipendenti pubblici, ove per incarichi retribuiti, ai fini della disciplina, si intendono tutti gli incarichi, anche occasionali, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, per i quali è previsto, sotto qualsiasi forma, un compenso. Ai sensi del comma 7 della disposizione, invece, l’omessa richiesta di autorizzazione a volgere un incarico, da parte del dipendente pubblico, causa, salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, la devoluzione del compenso ottenuto per l’incarico eventualmente svolto al bilancio dell'amministrazione di appartenenza del dipendente. Tale compenso verrà quindi destinato al fondo di produttività o a fondi equivalenti. L’omissione del versamento del compenso da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce, a sua volta, ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti ai sensi del comma 7-bis dell’articolo 53. Il comma 8 del disposto prevede, tra le misure sanzionatorie, che le pubbliche amministrazioni che non abbiamo richiesto l’autorizzazione all’incarico all’amministrazione di appartenenza del dipendente, incorrano in responsabilità disciplinare. In aggiunta, la norma commina la nullità del provvedimento di attribuzione dell’incarico e l’obbligo di trasferire, all'amministrazione di appartenenza del dipendente e ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti, il corrispettivo dell'incarico. Infine, il comma 15 dell’articolo 53, prevede l’inibitoria del conferimento di carichi per tutte le pubbliche amministrazioni che abbiano omesso di comunicare agli enti di appartenenza l’ammontare dei compensi erogati ai propri dipendenti, nonché che abbiano omesso di comunicare al Dipartimento della funzione pubblica gli incarichi conferiti o autorizzati ai dipendenti stessi, con l’indicazione dell’oggetto dell’incarico e del compenso lordo, ove previsto. Analogo obbligo di comunicazione pende in capo alle amministrazioni cui appartengono i dipendenti che abbiano ottenuto incarichi da altri enti. L’inibitoria opera fintanto che gli adempimenti non siano ottemperati. La violazione del divieto di “pantouflage” è sanzionata, ai sensi dell’art. 53, comma 16-ter, del d.lgs. 165/2001, con la nullità dei contratti conclusi e degli incarichi conferiti in spregio del divieto, nonché con l’obbligo di restituzione patrimoniale di quanto indebitamente percepito in connessione con la violazione del divieto. In aggiunta è comminata un’apposita misura interdittiva triennale inerente il potere di contrattare con le pubbliche amministrazioni. Ai sensi dell’articolo 17 del d.lgs. 39/2013, gli atti di conferimento di incarichi adottati in violazione delle disposizioni del decreto e i relativi contratti sono nulli. L’articolo 18 del medesimo compendio normativo prevede che i componenti degli organi che abbiano conferito incarichi dichiarati nulli siano individuati come responsabili per le conseguenze economiche degli atti adottati. I componenti degli organi che abbiano conferito incarichi dichiarati nulli non possono, per tre mesi, conferire gli incarichi di loro competenza: in tali casi, è anche espressamente previsto il potere di sostituzione degli organi. Ai sensi dell’articolo 19, invece, la violazione delle norme sull’incompatibilità determina la decadenza dall'incarico e la risoluzione del relativo contratto di lavoro subordinato o autonomo, decorso il termine perentorio di quindici giorni dalla contestazione all'interessato dell'insorgere della causa di incompatibilità.

[58] La tipologia di Lowi descrive le politiche regolative come quelle politiche che definiscono regole, obblighi e divieti. Esse prevedono l’uso della coercizione, sotto forma di sanzioni, in caso di infrazione e di disallineamento della condotta individuale dal paradigma disegnato dal policy maker. L’approvazione delle politiche regolative è generalmente demandata alle assemblee parlamentari. Con le politiche regolative si fa leva sulla risorsa autorità, ovverosia sull’imposizione di obblighi o di divieti nonché sull’imposizione di sanzioni che garantiscano l’osservanza dei precetti. L’efficacia delle sanzioni è legata alla valenza simbolica della comminatoria e allo stigma, in prevalenza sociale, che la medesima comporta. L’inefficacia delle sanzioni, invece, soprattutto di quelle pecuniarie ed economiche, si manifesta quando esse possano essere internalizzate al punto da divenire un mero costo da poter ammortizzare nel lungo periodo. Politiche che non prevedono sanzioni sono le politiche costitutive, le quali definiscono le regole di fondo del sistema politico-amministrativo e attribuiscono poteri o funzioni ad organi deputati a definire l’azione collettiva [Bobbio, Pomatto, Ravazzi, “Le politiche pubbliche. Problemi, soluzioni, incertezze, conflitti”, Mondadori, 2017, pag. 50 e ss.].

[59] La risorsa conoscitiva, tipica delle comunità di esperti, permette di definire il problema pubblico in profondità, investigandone tecnicismi e peculiarità di settore. Nell’ambito della politica anticorruzione tale risorsa è stata accentrata in capo all’ANAC tramite l’emanazione di atti regolativi e di soft law.

[60] Si veda il paragrafo 5.1..

[61] Si veda il paragrafo 5.2..

[62] Così come mostrano i paragrafi 5.3. e 5.4..

[63] Paragrafi 5.5. e 5.6..

[64] Gli attori sono tutti i soggetti che, a vario titolo, formulano oppure attuano le politiche pubbliche. “Sono attori tutti coloro che agiscono, ossia che dicono o fanno qualcosa per mettere a fuoco un problema o promuovere una soluzione”. [Bobbio, Pomatto, Ravazzi, “Le politiche pubbliche. Problemi, soluzioni, incertezze, conflitti”, Mondadori, 2017, pag. 27 ss.]. Il numero di attori coinvolti nella definizione di una politica pubblica può essere più o meno esteso a seconda della questione coinvolta e del tipo di contesto sul quale essa impatta. La caratteristica principale degli attori è che essi sono dotati di intenzionalità, con ciò intendendo che essi hanno obiettivi precisi da raggiungere rispetto alle policies ed agiscono di conseguenza nell’arena decisionale. Si possono distinguere quattro tipi principali di attori, i politici, i burocrati, i portatori di interesse e gli esperti,. Gli attori possono appartenere al settore pubblico oppure a quello privato e possono agire su una diversa scala territoriale, a partire dal livello sovranazionale fino a quello locale [Bobbio, Pomatto, Ravazzi, “Le politiche pubbliche. Problemi, soluzioni, incertezze, conflitti”, Mondadori, 2017, pag. 29 e ss.].

[65] Il policy network è l’assetto che assumono gli attori coinvolti nella governance di una specifica politica pubblica e che nasce in ragione delle relazioni intercorrenti tra gli attori medesimi. I policy networks sono entità informali; in aggiunta, essi sono settoriali, in quanto costituiti intorno a un determinato campo di intervento, e sono multilivello, poiché coinvolgono attori collocati su diversa scala territoriale [Bobbio, Pomatto, Ravazzi, “Le politiche pubbliche. Problemi, soluzioni, incertezze, conflitti”, Mondadori, 2017, pag. 42 e ss.].

[66] Con particolare riferimento al ruolo di regista, il medesimo è meglio noto come quello di “network manager”, ovverosia quella specifica figura che, nell’ambito della rete di attori, in ragione delle competenze tecniche e relazionali di cui dispone, segue l’attuazione della politica pubblica e ha il compito di prevenire l’emergere di conflitti; di eliminare le forme di resistenza; di impegnarsi a mediare tra gli attori se necessario; di motivare gli attori a raggiungere gli obiettivi; di favorire l’individuazione delle possibili soluzioni ai problemi operativi che possono sorgere durante l’attuazione. Nell’ambito delle politiche anticorruzione, come anticipato, tale ruolo è stato giocato dal Governo, il quale ha cercato di mediare tra le due esigenze tipiche della politica di prevenzione della corruzione: da un lato, rassicurare l’opinione pubblica attraverso l’attribuzione di maggiori compiti e poteri all’ANAC; dall’altro lato, trovare soluzioni per mitigare le resistenze dei potenziali oppositori all’attività di regolazione e di vigilanza dell’ANAC. Nell’ambito delle politiche in esame è possibile individuare anche un ruolo da “battitore libero”, giocato dal Presidente dell’Autorità Anticorruzione, in tensione rispetto al ruolo di regista giocato dal Governo, nell’intento di rafforzare i poteri di indirizzo e di intervento della propria agenzia cercandone una maggiore autonomia dal potere esecutivo [così Capano, Natalini (a cura di), “Le politiche pubbliche in Italia”, Il Mulino, 2020, pag. 71.]

[67]Capano, Natalini (a cura di), “Le politiche pubbliche in Italia”, Il Mulino, 2020, pag. 71.

[68] L’agenda pubblica è costituita dall’insieme di situazioni che l’opinione pubblica considera problemi pubblici e si distingue dalla agenda istituzionale, costituita da tutti quei problemi su cui i policy makers stanno maturando linee d’azione e di decisione. La relazione fra agenda pubblica e agenda istituzionale non è univoca, ma, invero, dipende da molteplici fattori. Gli approcci che mirano a scandagliare le relazioni tra agenda pubblica e agenda istituzionale sono: una teoria oggettivista, alla stregua della quale i problemi pubblici sono oggettivamente identificabili in quanto disfunzioni del sistema sociale; una teoria soggettivista o costruttivista, alla stregua della quale i problemi pubblici sono quelli che vengono inquadrati come tali, poiché così sentiti, attraverso processi di “framing”, ovverosia di categorizzazione cognitiva [Bobbio, Pomatto, Ravazzi, “Le politiche pubbliche. Problemi, soluzioni, incertezze, conflitti”, Mondadori, 2017, pag. 59 e ss.]

[69] Capano, Natalini (a cura di), “Le politiche pubbliche in Italia”, Il Mulino, 2020, pag. 73.

[70]I modelli di scelta che i policy makers hanno a disposizione per formulare le politiche pubbliche dipendono da molteplici variabili. Quando sia i fini che i mezzi dell’azione sono certi, vi è una generale sintonia tra gli attori ed è effettivamente possibile mettere a confronto le alternative e scegliere la migliore (modello della razionalità assoluta). Quando lo scopo dell’azione è chiaro e condiviso, ma non vi è accordo sui mezzi, l’approccio del decisore è di tipo sperimentale (secondo le logiche dei modelli della razionalità limitata e dell’incrementalismo). Quando, infine, ricorre una situazione di estrema incertezza, sia sua fini che sui mezzi d’azione, i policy makers potrebbero essere costretti a ricorrere ai modelli a «bidone della spazzatura» (c.d. “garbage can”) [Bobbio, Pomatto, Ravazzi, “Le politiche pubbliche. Problemi, soluzioni, incertezze, conflitti”, Mondadori, 2017, pag. 99 e ss.].

[71] Capano, Natalini (a cura di), “Le politiche pubbliche in Italia”, Il Mulino, 2020, pag. 73.

[72]Come è emerso dalla trattazione condotta nei paragrafi n. 1 e ss. e n. 2, la maggioranza degli strumenti anticorruzione è imperniata sul dovere di pubblicazione e sul controllo tramite diritto di accesso.

[73] La comunicazione rappresenta uno dei tasselli maggiormente importanti nello sviluppo delle politiche pubbliche. Le campagne informative e di sensibilizzazione rappresentano vere e proprie “nodalità”, a indicare “che il governo si avvale della sua posizione di nodo centrale nelle reti di relazione per far passare i propri messaggi” [Bobbio, Pomatto, Ravazzi, “Le politiche pubbliche. Problemi, soluzioni, incertezze, conflitti”, Mondadori, 2017, pag. 79 e ss.]. Uno degli strumenti sicuramenti più significativi da questo punto di vista è stata l’introduzione della figura del c.d. whistleblowing  di cui all’articolo 54-bis del t.u.p.i..

[74] Capano, Natalini (a cura di), “Le politiche pubbliche in Italia”, Il Mulino, 2020, pag. 63.

[75] Capano, Natalini (a cura di), “Le politiche pubbliche in Italia”, Il Mulino, 2020, pag. 64.

[76] La dottrina ha considerato che il caso italiano sfugge alla classificazione dicotomica classica tra stasi e discontinuità radicale in materia di lotta alla corruzione sistemica. Sebbene afflitto da tale tipo di corruzione, il Paese  ha implementato le riforme anticorruzione in maniera incrementale nell’ambito di una più ampia catena sequenziale di eventi reattivi la quale ha spiegato i propri effetti in molteplici direzioni. Guardando agli attori politici, in un sistema, quale quello italiano, caratterizzato dall’instabilità dei partiti raccolti in coalizioni contrapposte, l’ipotesi della rielezione come effetto dell’implementazione di politiche anticorruzione è risultato un obiettivo particolarmente appetibile e ha rappresentato la prima delle menzionate sequenze [Capano, Natalini (a cura di), “Le politiche pubbliche in Italia”, Il Mulino, 2020, pag. 75].

[77] Secondo la letteratura politologica, le procedure per addivenire alla decisione su una politica pubblica sono molteplici: la lotta (combat); la negoziazione (bargaining); la deliberazione (discussion on merits); il voto (voting); il sorteggio (chance); la gara (contest); l’autorità (authoritative determination). Un processo decisionale può, dunque, essere definito a seconda della modalità principale a cui si è fatto ricorso per addivenire alla scelta finale, in quanto, pur in presenza di diverse procedure che agiscono nello stesso processo decisionale, è spesso possibile individuare una procedura dominante, ossia una procedura per effetto della quale si arriva alla scelta finale. In molti casi le procedure decisionali si combinano tra loro. Alcune procedure decisionali sono a somma zero (procedure competitive), oppure a somma positiva (procedure non competitive), e le medesime possono altresì essere classificate in base alla posizione vicendevole degli attori: le procedure orizzontali sono quelle praticate da attori che si trovano tra loro in posizione paritetica; le procedure verticali, invece, implicano relazioni di sovra-sottordinazione tra gli attori; infine, quando il ruolo degli attori è marginale nel processo decisionale, la procedura si definirà automatica o meccanica [Bobbio, Pomatto, Ravazzi, “Le politiche pubbliche. Problemi, soluzioni, incertezze, conflitti”, Mondadori, 2017, pag. 119 e ss.]

[78] Capano, Natalini (a cura di), “Le politiche pubbliche in Italia”, Il Mulino, 2020, pag. 74.

[79] Capano, Natalini (a cura di), “Le politiche pubbliche in Italia”, Il Mulino, 2020, pag. 74.

[80] La fase di implementazione è una fase particolarmente delicata del ciclo di policy. È durante questa fase, infatti, che viene verificata la tenuta degli elementi costitutivi della politica pubblica progettata dal policy maker, nonché gli outputs, ovverosia i risultati, e gli outcomes, ovverosia gli effetti causali, della policy. Sulla base di quanto accade durante la fase di attuazione, in particolare, è possibile avere una prima proiezione dell’efficacia della politica puntando, eventualmente, all’introduzione di meccanismi correttivi per sostenerne l’aggiustamento in corso d’opera. Sulla fase di attuazione si ripercuote la progettazione del policy maker: l’implementazione, infatti, sarà diversa a seconda che la politica sia stata progettata nel dettaglio oppure sia stata lasciata ampia discrezionalità agli attuatori. Per controllare l’attuazione della policy, possono essere introdotti programmi condizionali, i quali scandiscono minuziosamente i passi da percorrere per l’implementazione in ragione della formula “se X allora Y”: sarà, dunque, la regolazione a dettare le norme d’azione per la messa in esercizio della politica pubblica. Opposta a tale costruzione è quella dei programmi di scopo, i quali lasciano ampia discrezionalità attuativa agli esecutori, identificando gli obiettivi da raggiungere e stabilendo soltanto alcune regole di fondo. Il primo tipo di programma si rivela molto efficace nel caso di politiche standardizzate e routinarie; viceversa, il programma di scopo è più adatto per politiche che siano in corso di sperimentazione o che debbano essere attuate su contesti in continua evoluzione. Una soluzione di compromesso è quella del “network management”, la quale coniuga univocità dell’attuazione e discrezionalità degli esecutori riconoscendo al regista un ruolo di guida e mediazione nell’implementazione [Bobbio, Pomatto, Ravazzi, “Le politiche pubbliche. Problemi, soluzioni, incertezze, conflitti”, Mondadori, 2017, pag. 142 e ss.].

[81] La valutazione delle politiche pubbliche può avere ad oggetto le prestazioni, gli effetti o il processo attraverso il quale gli inputs sono diventati outputs e da questi ultimi si sono prodotti gli outcomes delle politiche pubbliche. La valutazione assolve a quattro funzioni principali: dar conto dell’uso delle risorse pubbliche impiegate nella policy (c.d. “accountability); alimentare il dibattito pubblico sulle politiche; contribuire a migliorare l’attuazione delle politiche; innescare il processo di retroazione (c.d. “feedback”) sull’attuazione delle politiche pubbliche. La valutazione può essere effettuata ex ante, ex post, ovvero in itinere, a seconda del momento in cui intervenga rispetto alla implementazione della politica pubblica [Bobbio, Pomatto, Ravazzi, “Le politiche pubbliche. Problemi, soluzioni, incertezze, conflitti”, Mondadori, 2017, pag. 158 e ss.].

[82] Le ragioni alla base di tale circostanza consistono, in prevalenza, nell’errata assimilazione tra l’introduzione di nuove ed ulteriori regole e l’effettiva diminuzione dei rischi di corruzione senza che però si sia proceduto, in concreto, ad avviare un’effettiva misurazione dell’efficacia delle misure adottate. Ciò avviene, soprattutto, in ragione della lunghezza dei tempi di valutazione, i quali spesso si scontrano la frequenza degli avvenimenti corruttivi [Capano, Natalini (a cura di), “Le politiche pubbliche in Italia”, Il Mulino, 2020, pag. 74].

[83] Paragrafo 1.

[84] Paragrafo 3.

[85] Si veda nota n. 8.

[86] Si vedano note n. 33, n. 36 e n. 37.

[87] Dall’esegesi di cui al paragrafo 4 emerge che  il controllo sugli agenti è stato legislativamente realizzato, anche, attraverso la previsione di ipotesi di responsabilità.

[88] Napolitano G., Abrescia M., “Analisi economica del diritto pubblico. Teorie, applicazioni e limiti”, Il Mulino, 2009, pag. 221.

[89] Napolitano G., Abrescia M., “Analisi economica del diritto pubblico. Teorie, applicazioni e limiti”, Il Mulino, 2009, pag. 220.

[90] Napolitano G., Abrescia M., “Analisi economica del diritto pubblico. Teorie, applicazioni e limiti”, Il Mulino, 2009, pag. 220.

[91] Napolitano G., Abrescia M., “Analisi economica del diritto pubblico. Teorie, applicazioni e limiti”, Il Mulino, 2009, pag. 220.

[92] Napolitano G., Abrescia M., “Analisi economica del diritto pubblico. Teorie, applicazioni e limiti”, Il Mulino, 2009, pag. 223.

[93] Per comprendere il meccanismo della crescita è necessario comprendere le cause della crescita della forza lavoro, dell’accumulazione di capitale e dell’innovazione tecnologica. Le teorie sull’accumulazione di capitale partono dal confronto tra l’offerta di capitale e la domanda di capitale. Sull’interazione tra domanda e offerta di capitale si possono annoverare tre diversi modelli: il modello di Harrold-Domar, il modello Di Solow-Swan e il modello di Mankiw, Romer e Weil. Secondo il modello di Harrold-Domar, il tasso di crescita del capitale, determinato dal tasso d’investimento e dal tasso di risparmio, non corrisponde necessariamente al tasso di crescita della forza lavoro. La mancanza di forza lavoro porterà, ad un certo momento, all’inflazione e ad una penuria di capitale che genera disoccupazione. Una crescita equilibrata è possibile soltanto se l’investimento corrisponde all’equilibrio di piena occupazione. Secondo questo modello, dunque, la crescita prima o poi è limitata dalla mancanza di capitale. Secondo il modello di Solow-Swan, invece, il percorso di crescita dei mercati in equilibrio può essere descritto a partire dalla redditività del capitale, che rappresenta il vero motore dell’investimento. I fattori di produzione sono sostituibili e il rendimento marginale del capitale è decrescente- L’incentivo ad investire sparisce quando il rendimento marginale del capitale è uguale al costo di utilizzo. A tale livello, il capitale pro-capite e il Pil pro-capite si stabilizzano: questa situazione si chiama stato stazionario. Quando il capitale ha raggiunto il suo valore di equilibrio, il tasso di crescita del Pil dipende dall’evoluzione demografica e dal progresso tecnologico esogeno e non dal tasso di risparmio. Secondo il modello di Mankiw, Romer e Weil,  il modello di Solow può essere esteso considerando anche il capitale umano, che il modello originale di Solow non considera. Una parte del risparmio nazionale, infatti, è investito in formazione, dunque in spese di istruzione, e non viene considerato come consumo. Tale modello riesce a spiegare che un modello fondato sulla sola accumulazione di capitale produttivo non è abbastanza ricco per descrivere la complessità del processo di convergenza del PIL pro-capite, il quale dipende anche dal ritmo di accumulazione del capitale umano (Blanchard O., Giavazzi F., Amighini A., Scoprire la macroeconomia, vol. II, Il Mulino, 2021, pag. 19 e ss.).

[94] Bénassy-Quéré A.- Coeuré B.-Jacquet P-Pisani-Ferry J., Politica economica. Teoria e pratica, Il Mulino, 2019.

[95] Bénassy-Quéré A.- Coeuré B.-Jacquet P-Pisani-Ferry J., Politica economica. Teoria e pratica, Il Mulino, 2019.

[96] Occorre precisare che, per capitale umano, si intendono i lavoratori qualificati presenti in un’economia. Rispetto al capitale fisico, per il capitale umano occorre considerare: il costo opportunità dell’istruzione che deve includere anche la mancata percezione del salario; che la formazione sul lavoro, formale o informale non rientra nell’istruzione universitaria, ma è comunque da ricomprendere nel capitale umano; il deprezzamento del capitale umano avviene più lentamente del deprezzamento del capitale fisico. Le politiche per l’istruzione e l’innovazione sono, in particolare, le politiche che intervengono al cuore della produttività dei fattori, vale a dire sul capitale umano, e agiscono su due versanti, quello dell’istruzione e quello della ricerca e dello sviluppo. L’investimento nell’istruzione superiore ha, nello specifico, ha un forte impatto macroeconomico: l’istruzione universitaria, in particolare, è sia consumo che investimento e concorre ai fini della determinazione del prodotto per lavoratore con ciò alludendo alla circostanza per la quale il prodotto per lavoratore dipende allo stesso modo dall’ammontare di capitale fisico e di capitale umano presenti nell’economia. In tal senso, i paesi che risparmiano e/o spendono di più in istruzione possono raggiungere maggiori livelli di prodotto per lavoratore in stato stazionario (Blanchard O., Giavazzi F., Amighini A., Scoprire la macroeconomia, vol. II, Il Mulino, 2021, pag. 43 e ss..).

[97] Blanchard O., Giavazzi F., Amighini A., Scoprire la macroeconomia, vol. II, Il Mulino, 2021, pag. 43 e ss..