La problematica funzione sanzionatoria del richiamo militare.

Di Francesco Paolo Mastrovito

Abstract

Il sistema sanzionatorio militare è costituito da norme che disciplinano il procedimento e l’irrogazione di una serie di sanzioni disciplinari, tra queste spicca – in virtù, quantomeno, di una nota diffusività – la sanzione del richiamo.

Questa è misura correttiva (orale) applicabile a comportamenti di lieve entità, finalizzata a educare alla disciplina il militare, senza pregiudicarne la carriera, perlomeno in modo immediato e diretto.

L’elaborato dopo brevi cenni sulla sanzione disciplinare di corpo de qua, attraverso un processo di contestualizzazione al vigente ordinamento giuridico militare, prova ad affrontare le problematiche funzionali della sanzione.

Infatti, la sua duplice funzione preventiva e correttiva delle condotte irregolari degli appartenenti alle Forze Armate non è immune da alcuni vulnus ed incertezze che l’elaborato tenta di far emergere.

The military sanctioning system is made up of rules that govern the procedure and the imposition of a series of disciplinary sanctions, among which the sanction of reprimand stands out – by virtue, at least, of a known diffusion.

This is a corrective measure (oral) applicable to behaviors of minor importance, aimed at educating the soldier in discipline, without prejudicing his career, at least in an immediate and direct way.

After a brief note on the disciplinary sanction in question, the paper tries to address the functional problems of the sanction through a process of contextualization to the current military legal system.

In fact, its dual preventive and corrective function of the irregular conduct of members of the Armed Forces is not immune from some weaknesses and uncertainties that the paper tries to bring to light.

1. Il sistema sanzionatorio militare: breve premessa

Il potere disciplinare è uno degli strumenti più importanti, in tutti i settori della pubblica amministrazione, per realizzare la conservazione dell’ordine e per l’attuazione dei fini indicati dalla legge.

Tale potere nasce dal rapporto di supremazia speciale che lega allo Stato i soggetti che, attraverso la propria attività lavorativa,  sono strumento fondamentale per la realizzazione delle finalità d’istituto.

Ora, il diritto disciplinare si può definire l’insieme inscindibile di comandi, che stabiliscono doveri di comportamento, e sanzioni che sono finalizzate ad assicurare la realizzazione di tali doveri.

Non è esente da ciò l’Amministrazione Militare, evidentemente con le proprie inevitabili peculiarità, anche in ragione di una specificità formalizzata.^[1] 

Il sistema sanzionatorio militare rappresenta un pilastro fondamentale dell’ordinamento delle Forze Armate italiane, in quanto finalizzato a garantire la disciplina, l’efficienza e il corretto funzionamento delle strutture militari.

Gli aspetti principali sono disciplinati dal Codice dell’Ordinamento Militare (D.Lgs. 66/2010) e dal relativo regolamento di attuazione (D.P.R. 90/2010)^[2] che contengono le disposizioni generali in materia di sanzioni disciplinari, rappresentano i testi normativi di riferimento per l’organizzazione, le funzioni e la disciplina delle Forze Armate italiane.

Detto impianto normativo, nasceva - 15 anni fa - con l’obiettivo di raccogliere e armonizzare in un’unica fonte le numerose disposizioni in materia militare che, nel tempo, si erano stratificate, provando - così - a semplificare il quadro normativo.

Tutto ciò premesso, il sistema sanzionatorio prevede una distinzione tra due diverse forme di responsabilità:

• Sanzioni disciplinari di corpo: applicate dai Comandanti, riguardano infrazioni di minore gravità. Sono provvedimenti di carattere correttivo con finalità educativa e di mantenimento dell’ordine e della disciplina nelle Forze Armate.^[3]
• Sanzioni disciplinari di stato: sono illeciti di maggiore impatto, incidono sullo status militis e sono adottate a seguito di procedimenti particolarmente formali e perentori. Possono risolversi, in caso di irrogazione, con la sospensione dal servizio da uno a dodici mesi oppure con la rimozione del grado (cessazione del rapporto di servizio, in altri termini con l’espulsione dal consorzio militare).^[4]

Ora, specificamente l’art. 1352 comma 1 prevede, come illecito disciplinare, ogni violazione dei doveri del servizio e della disciplina militare sanciti dal codice militare, dal regolamento, o conseguenti all’emanazione di un ordine.  Poi, l’art. 1342 del D.Lgs. 66/2010 stabilisce che gli illeciti disciplinari consistono in comportamenti contrari ai doveri militari, che ledono il prestigio, il buon andamento o la disciplina delle Forze Armate.

In termini diversi, l’illecito disciplinare militare consiste nella violazione dei doveri, ovvero nell’inosservanza di un comportamento imposto dalle regole disciplinari.

2. La sanzione del richiamo

         2.1 Nozione

A mente dell’art. 1359 del Codice dell’Ordinamento Militare ^[5] il  richiamo è un ammonimento inflitto verbalmente da un qualunque superiore  quando riscontri lievi mancanze ovvero omissioni di lieve entità causate da negligenza;  oltre a non essere iscritto nel fascicolo personale, non dà luogo a particolari forme di comunicazione scritta o pubblicazione.

La questione, che prova a trattare il presente scritto, attiene alla natura giuridica (inquadramento) della sanzione de qua, alla disciplina della stessa sanzione e alle problematiche conseguenti

Ebbene, tema di attenzione,  riguarda principalmente la compatibilità del richiamo con i principi costituzionali di legalità, tipicità, certezza della sanzione e garanzie difensive, nonché le differenze rispetto ad altre sanzioni disciplinari militari.

Ora, tale misura si inserisce nel sistema sanzionatorio proprio del personale militare, distinguendosi per la sua funzione prevalentemente precettiva, ma con importanti riflessi disciplinari e sanzionatori.

Appare utile evidenziare, come nell’evoluzione normativa l’art. 1359 sia stato modificato prima con il dal D.Lgs 24.02.2012 n. 20 ^[6], poi con il D. Lgs 27.12.2.19, n. 173^[7] il quale ha eliminato alcune parole, con  riferimento alle modalità di irrogazione della stessa.

Così, il dettato normativo previgente riconosceva la possibilità che il richiamo venisse inflitto oralmente ovvero per iscritto.

Eliminate tali parole, permane comunque la possibilità per l’Amministrazione di irrogare la sanzione in questione senza troppe formalità, come la possibilità di procedere - in un caso specifico - all’irrogazione per iscritto a seguito di regolare procedimento disciplinare.^[8]

Come noto, nell’ambito della potestà disciplinare possono essere individuati due profili, uno precettivo e uno sanzionatorio.

Ora, se si esclude la natura di sanzione di corpo del richiamo, vengono meno i problemi interpretativi connessi all’esatta individuazione delle “lievi mancanze od omissioni causate da negligenza” che sono i presupposti del richiamo inteso - giustappunto - come sanzione disciplinare.

Pacifico, però,  che il richiamo - invero - non potrebbe essere limitato alle sole “lievi mancanze od omissioni causate da negligenza”, ma dovrebbe essere necessariamente ammesso ogni qualvolta l’errato comportamento del subalterno meriti di essere rilevato.

Si deve ritenere che la formulazione di quest’ultima norma non lascia uno spazio precettivo proprio all’art. 1359 comma 1, demandando al prudente apprezzamento dell’amministrazione tra lievi mancanze (che devono necessariamente riferirsi ai doveri della disciplina e del servizio) e lievi trasgressioni.

2.2 Applicazione

Il “richiamo” (ex art. 1359 com) va inquadrato nel profilo precettivo del potere disciplinare senza mai sfociare nell’esercizio del potere punitivo.

Da ciò consegue che più che regolamentare l’esercizio di un potere (appunto quello di infliggere sanzioni disciplinari) sembra riguardare le modalità di attuazione di un dovere del superiore come quello di vigilare e correggere   l’attività dei subordinati.

Al riguardo, sul piano applicativo, appare decisivo chiarire (concetto estensibile a tutte le sanzioni di corpo, esclusa la consegna di rigore) che i termini usati per definire i comportamenti punibili non sembrano rivestire uno specifico significato tecnico.

Si pensi, ad esempio, al termine “mancanza”. Esso nell’art. 1360 c.o.m. viene posto in alternativa alle trasgressioni alle norme disciplinari e del servizio, ma non può essere concepibile una violazione di un dovere che possa costituire “mancanza” senza essere al tempo stesso una “trasgressione”.

Qui, come altrove, la funzione di parametro per l’individuazione in concreto della sanzione sarà svolta dalla gravità del comportamento illecito.

Va da sé, quindi, la presenza di un largo margine di discrezionalità nella graduazione delle sanzioni di corpo diversa dalla consegna di rigore. ^[9]

Ebbene, come si è potuto osservare, si potrebbe dubitare - in prima battuta - se il richiamo rappresenti o meno (ancora) una vera e propria sanzione disciplinare, oppure la manifestazione di un potere correttivo e non punitivo del superiore. ^[10]

Formalmente, la sanzione disciplinare rimane un provvedimento che si risolve in un effetto dannoso che si verifica nella sfera giuridica del punito (pertanto, giuridicamente rilevante), con finalità di espiazione o di emendamento.

Non si vede quindi, mediante richiamo, come si possa “punire ammonendo” se l’ammonimento è verbale e non lascia traccia di sé.  In altri termini, un vero e proprio Verba volant.^[11]

In realtà, non risolvendo comunque tutte le problematiche inerenti, il richiamo sembrerebbe appartenere alla categoria delle “misure atipiche” con le quali ogni superiore (invero non solo nell’ordinamento militare) indirizza o controlla i suoi dipendenti.

Permangono - però - non poche perplessità, soprattutto circa la lesione del diritto di difesa del militare sanzionato con un richiamo (orale), senza alcuna garanzia procedimentale, né alcuna possibilità di promuovere impugnazione perché non emanato per iscritto.^[12]

Insomma, una sanzione irrogata oralmente desta non pochi dubbi non solo circa la tutela della difesa e delle garanzie per il militare incolpato, ma anche in ordine alla sua oggettiva funzione sanzionatoria (punitiva).

3. La problematica funzione sanzionatoria e de jure condendo

Il procedimento disciplinare militare (praticamente immutato nel tempo) è stato concepito in un’epoca storica in cui ancora vigeva la coscrizione (obbligatorietà) del servizio militare, con un particolare rapporto d’impiego dal carattere temporaneo ^[13].                                                   

Il procedimento (disciplinare) si connota - questo da sempre -  per la sua speditezza, in ragione delle mancanze caratterizzanti la vita ordinaria e quotidiana dei Reparti militari.                                                                                                                                                                    Del resto, l’atipicità dell’illecito disciplinare è costantemente confermata in giurisprudenza.           Un recente indirizzo giurisprudenziale afferma che il richiamo^[14], essendo libero nella forma per espressa definizione normativa:

• potrebbe essere riservatamente rivolto al militare anche per iscritto, al fine di rafforzare la valenza monitoria;
• può essere anche oggetto di riproduzione scritta per esigenze di promemoria del superiore che lo ha inflitto;
• può essere comunicato per iscritto anche per finalità partecipative, ossia al fine di poter rendere edotti gli altri superiori del militare dell’avvenuta irrogazione della sanzione, in modo che essi possano parimenti intervenire, ove del caso, mediante ulteriori stimoli diretti al miglioramento del servizio reso dal militare sanzionatorio, e siano comunque edotti dei suoi precedenti, agli effetti della valutazione dell’eventuale recidiva. Inoltre, la norma prevede che il superiore titolare della potestà sanzionatoria è tenuto a tenere conto del richiamo "limitatamente al biennio successivo alla sua inflizione, esclusivamente ai fini della recidiva nelle mancanze per le quali può essere inflitta la sanzione del rimprovero”. ^[15]

Ebbene, chi scrive,  condivide pienamente la necessità  della forma scritta tra il superiore che irroga la sanzione e il destinatario della stessa, a tutela proprio dei due soggetti interessati. ^[16]                      Ora, non può sfuggire, come negli ultimi vent'anni il contesto militare sia profondamente mutato^[17] e  il legislatore dell'epoca (revisione legislativa avvenuta nel 2010) abbia completamente perso l’occasione di rivedere (anche) l’intero sistema sanzionatorio, che avrebbe potuto così meglio aderire a più moderni  principi generali, nonché di tipicità, certezza e semplificazione amministrativa^[18].                                                                                                                                   In conclusione, non si può fare a meno di constatare come la sanzione disciplinare, oggetto di questo intervento, sia sicuramente da rivedere (permanendo sì uno strumento celere ed efficace)  attraverso un maggiore rispetto dei più fondanti principi di garanzia e certezza del diritto.                                                  Inoltre, volendo anche ragionevolmente allargare il tema, appare ormai indilazionabile una revisione generale del sistema sanzionatorio militare, nel senso di una maggiore semplificazione (una riduzione del numero delle sanzioni disciplinari di Corpo), superando tutti gli ancoraggi burocratico-amministrativi risalenti, letteralmente, al secolo scorso.

Insomma, una novazione  normativa (rectius: un deciso progetto di semplificazione amministrativa) ad uno degli istituti di diritto positivo più importanti delle Amministrazioni militari, contribuirebbe ad un indubitabile efficientamento di tutto lo strumento sanzionatorio.^[19]

BIBLIOGRAFIA

• ELEMENTI DI DIRITTO DISCIPLINARE MILITARE - Niutta - Laurus Robuffo - 2004
• MANUALE SULLA RESPONSABILITÀ E SUL PROCEDIMENTO DISCIPLINARE NELLE FORZE ARMATE E DI POLIZIA - Tenore - Frisciotti Scaffa -Laurus Robuffo - 2010
• LA DISCIPLINA MILITARE - Commento al Codice dell’Ordinamento militare - Poli - Bassetta - Laurus Robuffo - 2019
• IL PROCEDIMENTO DISCIPLINARE MILITARE - Block - Capezzuto - Laurus Robuffo - 2020
• COMPENDIO DI DIRITTO DISCIPLINARE - Bassetta - Vito Poli - Mariateresa Poli - La Tribuna - 2021
• GUIDA TECNICA “PROCEDURE DISCIPLINARI” - Ministero della Difesa - Direzione Generale del Personale Militare - Edizione 2023.

^[1] art. 19 della Legge n. 183 del 4 novembre 2010

^[2] Unitamente alle norme citate si devono aggiungere le varie Guide tecniche Procedure Disciplinari emanate dal Ministero della Difesa - Direzione Generale per il personale militare e dal Ministero dell’Economia e delle Finanze.

^[3]Art. 1358  D.Lgs. 66/2010 1. Le sanzioni disciplinari di corpo consistono nel richiamo, nel rimprovero, nella consegna e nella consegna di rigore. 2. Il richiamo è verbale. 3. Il rimprovero è scritto. 4. La consegna consiste nella privazione della libera uscita fino al massimo di sette giorni consecutivi. 5. La consegna di rigore comporta il vincolo di rimanere, fino al massimo di quindici giorni, in apposito spazio dell'ambiente militare - in caserma o a bordo di navi - o nel proprio alloggio, secondo le modalità stabilite dagli articoli successivi . 6. La sanzione della consegna di rigore non può essere inflitta se non per i comportamenti specificamente previsti dall'articolo 751 del regolamento.

^[4] Art. 1357 D.Lgs. 66/2010 - Le sanzioni disciplinari di stato sono: a) la sospensione disciplinare dall'impiego per un periodo da uno a dodici mesi; b) la sospensione disciplinare dalle funzioni del grado per un periodo da uno a dodici mesi; c) la cessazione dalla ferma o dalla rafferma per grave mancanza disciplinare o grave inadempienza ai doveri del militare; d) la perdita del grado per rimozione.

^[5]1. Il richiamo è un ammonimento con cui sono punite: a) lievi mancanze; b) omissioni causate da negligenza. 2. Il richiamo può essere inflitto da qualsiasi superiore. Se il superiore è collocato nella linea gerarchica di dipendenza del militare non v'è obbligo di rapporto. 3. Il richiamo non dà luogo a trascrizione nella documentazione personale dell'interessato né a particolari forme di comunicazione scritta o pubblicazione. 4. Si tiene conto del richiamo, limitatamente al biennio successivo alla sua inflizione, esclusivamente ai fini della recidiva nelle mancanze per le quali può essere inflitta la sanzione del rimprovero.

^[6]Il comma 3 è sostituito dal seguente: “3. Il richiamo non dà luogo a trascrizione nella documentazione personale dell’interessato nè a particolari forme di comunicazione scritta o pubblicazione”;

^[7]Il comma 4 è sostituito dal seguente: “4. Si tiene conto del richiamo, limitatamente al biennio successivo alla sua inflizione, esclusivamente ai fini della recidiva nelle mancanze per le quali può essere inflitta la sanzione del rimprovero”.

^[8]Il paradigma è quello dove, avviato un  procedimento disciplinare per l’irrogazione del rimprovero o della consegna, l’ Amministrazione  concluda  il procedimento con un provvedimento sanzionatorio  irrogante - giustappunto - il  richiamo.

^[9]In realtà il riferimento alla negligenza sembra valere soltanto ai fini della distinzione tra il richiamo e la più grave sanzione di rimprovero. Anche quest’ultima, infatti, è collegata a “lievi trasgressioni” non derivanti - tuttavia - da mera negligenza.

^[10] Appare utile, rammentare come l’irrogazione di sanzioni disciplinari, anche in ambito militare, deve rispettare il diritto di difesa dell’interessato e le garanzie procedimentali costituzionalmente tutelate. Questo comporta la necessità di una contestazione specifica dei fatti addebitati e la possibilità per il soggetto di presentare le proprie difese prima della decisione ("A tutela del diritto di difesa del lavoratore costituzionalmente garantito (art. 24, c. 2, Cost.) i fatti su cui si fonda il provvedimento sanzionatorio devono coincidere con quelli oggetto dell'avvenuta contestazione. Il principio della immutabilità della contestazione disciplinare, corollario del principio di specificità, vieta, dunque, al datore di lavoro di licenziare un lavoratore per motivi diversi da quelli contestati.")  Applicando tali principi al procedimento disciplinare militare, dovrebbero essere assicurate: a) la contestazione specifica e tempestiva dell’addebito; b) la possibilità di presentare difese, documenti e memorie; c)la motivazione del provvedimento di applicazione della sanzione.

^[11]Come noto,  il richiamo non lascia traccia di sé neppure nel carteggio d’ufficio.

^[12] Tenuto conto che comunque il richiamo assume rilevanza nel profilo di carriera del militare  nei due anni successivi alla sua irrogazione ai fini della qualificazione delle recidiva rilevante per l’irrogazione della sanzione del rimprovero.

^[13]Si rammenti che il servizio di leva obbligatorio è stato sospeso con la legge 23 agosto 2004, n.226 (la cd. Legge Martino). Si tratta di sospensione e non di una soppressione, sicché il servizio di leva rimane teoricamente obbligatorio.

^[14]Consiglio di Stato sez. IV n. 347 del 21 gennaio 2013.

^[15]Comma 2 art. 1359 del C.o.m.

^[16]Sul piano pratico - infatti - troppo spesso si presentano  casi in cui l’abbassamento della qualifica  cc.dd. note caratteristiche sia motivato da “rimproveri” dei quali non vi è alcuna traccia,  con tutte le conseguenze pratiche e giuridiche sia sul valore sanzionatorio sia in ambito gestionale e motivazionale.  Si parla di Valutazione del Personale Militare che si esercita attraverso la redazione del documento caratteristico (atto amministrativo), così come previsto “Istruzioni sui Documenti caratteristici del Personale delle Forze Armate e dell’Arma dei Carabinieri” - edizione 2023.

^[17]Con  particolare alla  professionalizzazione dello strumento militare

^[18]Per tutte,  si pensi come ancora oggi la sussista la nomenclatura “Consegna di Rigore”, puro retaggio storico (si richiama alla cella di rigore) persino ex ante alla Legge n. 382/1978. 

^[19] Nel procedimento disciplinare convivono più fattori, come noto.  All’esigenza di tempestività, posta alla base dei principi di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, si contrappongono le necessità di rendere evidenti le ragioni (motivazione)  dell’azione (la potestà sanzionatoria),  nonchè consentire agli interessati di fornire le proprie giustificazioni difensionali.