Nota a Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 16 novembre 2023, n. 9849

La cornice giuridica dell'accesso civico: limitazioni esclusivamente legittimate dalle cause ostative contemplate

Di Antonio Turtoro

Abstract

La decisione giurisprudenziale evidenzia inequivocabilmente che nell'ambito della normativa sull'accesso civico generalizzato, l'interesse conoscitivo del richiedente è enucleato come un diritto fondamentale, immune da qualsivoglia vincolo di legittimazione o di motivazione congrua. Tale interesse conoscitivo del richiedente viene elevato al grado di un diritto fondamentale, il quale, a sua volta, non subisce alcuna limitazione salvo per gli impellenti interessi di riservatezza chiaramente definiti dal quadro normativo. Pertanto, spetta all'Amministrazione la facoltà di rifiutare la divulgazione dei documenti richiesti solo se tale restrizione si dimostra indispensabile per prevenire effettivi pregiudizi alla tutela degli interessi pubblici e privati delineati dall'art. 5-bis del decreto legislativo n. 33/2013. Inoltre, l'Amministrazione vieta l'accesso civico generalizzato nei casi di segreto di Stato e in altre circostanze in cui sia previsto un divieto di divulgazione dalla legge, compresi i casi in cui l'accesso è soggetto al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, anche quelli contemplati dall'articolo 24, comma 1, della legge n. 241/1990.

D'altra parte, le disposizioni relative all'accesso esoprocedimentale impongono la presenza di una situazione giuridica legittimante, pur sancendo la predominanza dell'interesse conoscitivo difensivo in caso di conflitto con esigenze contrastanti di riservatezza.

The jurisprudential decision clarifies that within the realm of regulation regarding generalized civic access, the investigative interest of the requester is deemed a fundamental right, free from the need for legitimizing prerequisites or adequate justification. The requester's investigative interest is elevated to the status of a fundamental right, which, in turn, is only subject to restrictions in light of clearly defined imperatives of confidentiality as delineated by the legal framework. Consequently, the Administration is entitled to deny the disclosure of requested documents only when such restriction proves necessary to avert actual harm to the safeguarding of public and private interests as stipulated by Article 5-bis of Legislative Decree No. 33/2013. Additionally, the Administration prohibits generalized civic access in cases of state secrecy and other instances where statutory disclosure prohibitions exist, including situations where access is contingent upon compliance with specific conditions, modalities, or limitations, including those outlined in Article 24, paragraph 1, of Law No. 241/1990.

Conversely, provisions regarding procedural access require the presence of a legitimizing legal situation, yet establish the primacy of the defensive investigative interest in conflicts with contrasting confidentiality requirements.

1. Massima giurisprudenziale

Il principio di accesso civico generalizzato si manifesta come il diritto dell'individuo a cercare informazioni e a conoscere i dati e le decisioni delle amministrazioni, al fine di consentire un controllo democratico, scopo fondamentale per il quale è stato istituito. Non è necessario verificare la legittimità del richiedente né è richiesta una motivazione adeguata per la richiesta di accesso, poiché chiunque può consultare e ottenere copia, sia cartacea che informatica, di documenti al di là di quelli soggetti a pubblicazione obbligatoria. Tuttavia, l'accesso civico generalizzato, sebbene permetta la consultazione dei documenti richiesti senza la necessità di dimostrare un interesse diretto, concreto e attuale, è vincolato e non superabile dalle cause ostative delineate nell'articolo 5-bis del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33. D'altra parte, le disposizioni sull'accesso procedurale richiedono la presenza di una situazione giuridica legittimante, ma conferiscono precedenza all'interesse difensivo conoscitivo in conflitto con le esigenze contrastanti di riservatezza.

2. Il gravame

La Suprema Corte di Giustizia Amministrativa ratifica la liceità del diniego formulato in merito ad una richiesta di accesso civico generalizzato concernente l'Accordo di collaborazione stipulato tra l'Agenzia Industrie Difesa e la Direzione Centrale dell'Immigrazione e della Polizia delle Frontiere del Dipartimento della Pubblica Sicurezza del Ministero dell'Interno. In merito al motivo del rifiuto, si evidenzia che il documento richiesto non rientra nella categoria degli atti suscettibili di divulgazione in quanto "appartenente alla sfera dei documenti esclusi dall'accesso per ragioni di sicurezza, difesa e relazioni internazionali", come stabilito dall'art. 5-bis, comma 1, lettere a), c), d) del predetto decreto legislativo 33/2013.

Inoltre, il diniego è corroborato dal decreto emanato dal Ministero dell'Interno in data 16 marzo 2022, il quale, nell'elencare le tipologie di documenti non accessibili per motivi di sicurezza, difesa e relazioni internazionali, annovera al punto 2, comma 1, lettera d) "i documenti concernenti gli accordi intergovernativi di cooperazione e le intese tecniche stipulate per la realizzazione di programmi militari di sviluppo, di approvvigionamento e/o supporto comune o di programmi per la collaborazione internazionale di polizia, nonché quelli relativi ad intese tecniche-operative per la cooperazione internazionale di polizia inclusa la gestione delle frontiere e dell'immigrazione".

Dopo un'attenta esegesi del contesto normativo vigente, il Consiglio di Stato argomenta che l'accesso civico generalizzato si traduce nella prerogativa intrinseca della persona di ricercare informazioni e di acquisire cognizione riguardo ai dati e alle decisioni delle amministrazioni, con l'esplicito fine di facilitare l'effettuazione di quel controllo democratico cui l'istituto intende concretamente concorrere.

Posto che qualsiasi individuo goda della facoltà di consultare ed ottenere copia, sia essa cartacea o informatica, di documenti ulteriori rispetto a quelli soggetti ad obbligo di pubblicazione, non è d'uopo procedere ad una scrutinio della legittimità dell'accesso né richiedere che la richiesta di accesso sia suffragata da una motivazione congrua.

Il Collegio prosegue sostenendo che, a seguito dell'adesione dell'ordinamento giuridico al modello di diffusione generalizzata delle informazioni amministrative propri dei cosiddetti sistemi FOIA (Freedom of Information Act), l'interesse conoscitivo del richiedente è elevato al rango di un diritto fondamentale, noto come "diritto di conoscenza", il quale non può essere limitato se non per il contrasto con esigenze di riservatezza contrapposte esplicitamente identificate dalla legge.

Da ciò discende che l'Amministrazione è legittimata a negare la divulgazione dei documenti richiesti soltanto qualora si renda necessaria una restrizione al fine di evitare un concreto pregiudizio alla tutela degli interessi pubblici e privati riconosciuti dalla normativa. L'accesso civico generalizzato incontra, pertanto, un limite invalicabile nelle circostanze ostative delineate dall'articolo 5-bis del decreto legislativo n. 33/2013.

Ancora, l'Amministrazione vieta l'accesso civico generalizzato nei casi di segreto di Stato e negli altri scenari di divieti di divulgazione previsti dalla legge, ivi inclusi i casi in cui l'accesso è condizionato al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, contemplati anche dall'articolo 24, comma 1, della legge n. 241/1990.

3. Approccio giuridico: l'atto di diniego di accesso civico plurimotivato

In principio, è opportuno notare che il provvedimento oggetto di contestazione si inserisce nel contesto degli atti plurimotivati, una nozione solidamente radicata nella giurisprudenza amministrativa. Tale concetto delineato prescrive che nel caso di provvedimenti che trovano giustificazione in ragioni multiple, ciascuna delle quali autonoma e sufficiente a sostenere la determinazione amministrativa, il soggetto che agisce per l'annullamento è gravato dall'onere di impugnare tutte le motivazioni che sorreggono la decisione impugnata. L'omissione di tale azione determina l'inammissibilità dell'azione, poiché anche se accolta integralmente, risulta strutturalmente incapace di incidere sull'atto impugnato, che rimarrebbe valido grazie alle ragioni non contestate. In maniera simmetrica, nel caso in cui il ricorrente sollevi contestazioni su tutte le basi motivate, ma una di esse, proposta dall'Amministrazione, sia legittima e suffraghi la decisione impugnata, il giudice può optare per non esaminare le altre basi contestate, in quanto, anche se ritenute illegittime, non inciderebbero sull'atto, che conserva validità grazie alla piena legittimità della base motivazionale ritenuta valida. Questo principio è riflesso in diversi pronunciamenti giurisprudenziali di rilievo (cfr. Adunanza plenaria, 27 aprile 2015, n. 5, soprattutto al § 9.3.4.3; Consiglio di Stato, sez. IV, 16 novembre 2023, n. 9849; in senso conforme: TAR Lazio, sez. II, 28 dicembre 2023, n. 19902; Consiglio di Stato, sez. III, 16 giugno 2023, n. 5964).

Superata questa premessa, il provvedimento in analisi si propone di fornire una sintetica esposizione del quadro normativo e giurisprudenziale pertinente. L'articolo 5, comma 2, del decreto legislativo n. 33/2013 stabilisce che al fine di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico e garantire forme diffuse di controllo sulle attività istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche, è riconosciuto a chiunque il diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, fatta eccezione per quelli soggetti a pubblicazione secondo le disposizioni del medesimo decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti stabiliti dall'articolo 5-bis.

L'articolo 5-bis, a sua volta, stabilisce che "L'accesso civico di cui all'articolo 5, comma 2, è negato se il rifiuto è necessario per prevenire un concreto pregiudizio alla tutela di uno degli interessi pubblici concernenti: a) la sicurezza pubblica e l'ordine pubblico; b) la sicurezza nazionale; c) la difesa e le questioni militari; d) le relazioni internazionali; e) la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato; f) la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento; g) il regolare svolgimento di attività ispettive."

Il diritto di accesso previsto dall'articolo 5, comma 2, è escluso nei casi di segreto di Stato e negli altri casi di divieto di accesso o divulgazione previsti dalla legge, compresi i casi in cui l'accesso è subordinato dalla normativa vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, incluso quelli di cui all'articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990.

Resta inteso che gli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente rimangono invariati. Se i limiti di cui ai commi 1 e 2 riguardano solo alcuni dati o parti del documento richiesto, deve essere comunque garantito l'accesso alle altre parti.

L'articolo 24, comma 1, lettera a), della legge 241/1990 dispone in materia che "Il diritto di accesso è escluso per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre 1977, n. 801, e successive modifiche, e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge, dal regolamento governativo di cui al comma 6 e dalle pubbliche amministrazioni ai sensi del comma 2 del presente articolo."

Il comma 3 del decreto legislativo n. 33/2013, differentemente dai commi precedenti, estende i limiti all'accesso civico generalizzato previsti dall'articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990, senza richiedere alcuna motivazione riguardo alla valutazione del mancato pregiudizio concreto alla tutela dell'interesse protetto dalla norma che ne vieta l'accesso. Si tratta, quindi, di un rinvio incondizionato a fonti di regolamentazione che si riferiscono ad atti esclusi dal diritto di accesso.

Tra le prefate fonti di regolamentazione figurano gli atti delle pubbliche amministrazioni adottati, ai sensi del successivo comma 2, in relazione agli interessi elencati al comma 1.

Nel contesto trattato, è rilevante notare che il divieto assoluto di accesso civico generalizzato trova origine nel decreto emanato dal Ministero dell'Interno il 16 marzo 2022, in ottemperanza all'articolo 24, comma 1, della legge n. 241/1990. Tale disposizione ministeriale elenca le categorie di documenti esclusi dall'accesso pubblico per motivi di sicurezza, difesa e relazioni internazionali. Questi includono le intese tecniche-operative per la cooperazione internazionale di polizia, che comprendono la gestione delle frontiere e dell'immigrazione. Alla luce di tali disposizioni, per attivare i limiti previsti dall'articolo 24, comma 1, non è richiesta alcuna motivazione da parte dell'amministrazione per bilanciare concretamente le ragioni dell’istanza di accesso civico generalizzato con gli interessi tutelati dalla legge o in base ad essa.

4. Riflessioni sulla natura fondamentale dell'accesso civico generalizzato

Il diritto di accesso civico generalizzato costituisce un diritto imprescindibile nel panorama giuridico, essenziale per garantire la realizzazione piena di altri diritti fondamentali tutelati dall'ordinamento in favore del singolo individuo. Tale prerogativa, ancorata non solo nella Carta Costituzionale (articoli 1, 2, 97 e 117) e nell'ambito comunitario attraverso la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea (articolo 42), ma anche nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (articolo 10), che riconosce la libertà di ricevere informazioni come parte integrante della libertà di espressione, è soggetta a limitazioni tassativamente elencate e circoscritte dalla legge.

L'accesso civico generalizzato si traduce nella facoltà dell'individuo di cercare informazioni, permettendo così il suo coinvolgimento attivo nel dibattito pubblico e l'acquisizione di cognizioni relative alle decisioni delle amministrazioni, fondamentali per consentire un controllo democratico garantito dall’istituto.

La consapevolezza dei documenti, dei dati e delle informazioni di carattere amministrativo favorisce la partecipazione alla vita sociale e politica, promuovendo la relazione diretta tra governanti e governati e agevolando il processo di responsabilizzazione della classe politica e dirigente del Paese.

Per quanto concerne l'accesso civico generalizzato, non si richiede una verifica della legittimità dell'accessante o della giustificazione dell'interesse sottostante la richiesta, poiché tale accesso consente a chiunque di ottenere informazioni al di là di quelle soggette a pubblicazione obbligatoria.

Con l'adozione dell'approccio diffuso di conoscibilità delle informazioni amministrative, il diritto del richiedente ad acquisire conoscenze viene elevato a livello di diritto fondamentale, non suscettibile di limitazioni se non in presenza di specifiche esigenze di riservatezza stabilite dalla legge.

Le disposizioni concernenti le preclusioni all'esercizio del diritto di accesso civico generalizzato sono fissate dall'articolo 5-bis del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, il quale prevede una doppia categoria di cause ostative all'accesso. In base a tali disposizioni, l'amministrazione può negare la divulgazione dei documenti richiesti quando ciò risulti necessario per evitare un concreto pregiudizio alla tutela degli interessi pubblici e privati elencati rispettivamente nei commi 1 e 2 dello stesso articolo.

L'accesso civico generalizzato è invece escluso in maniera assoluta nei casi di segreto di Stato e in altri casi di divieti di accesso o divulgazione previsti dalla legge, compresi quelli in cui l'accesso è subordinato al rispetto di specifiche condizioni, modalità o limiti, inclusi quelli stabiliti dall'articolo 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990.

È opportuno sottolineare che la disciplina delle nuove forme di trasparenza amministrativa si discosta notevolmente dal regime ordinario di divulgazione documentale previsto dalla legge 7 agosto 1990, n. 241. L'accesso civico generalizzato, pur permettendo l'ostensione dei documenti richiesti senza la necessità di dimostrare un interesse diretto, concreto e attuale, è soggetto a limitazioni invalicabili poste dalle cause ostative delineate dall'articolo 5-bis, d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33.

Le disposizioni del comma 3 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, chiariscono che l'amministrazione non gode di un potere discrezionale illimitato nella determinazione delle categorie di documenti inaccessibili, ma può esercitare tale potere esclusivamente nei casi di esclusione stabiliti dall'articolo 24, comma 1, della legge n. 241/1990. Si tratta quindi di una discrezionalità limitata, conforme al principio di legalità.

Le linee guida emanate dall'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) delineano chiaramente la natura di eccezioni assolute applicabili alle circostanze descritte nel sopracitato comma 3 dell'articolo 5-bis e, peraltro, non richiedono una dettagliata esposizione motivazionale nel caso in cui l'accesso sia negato. Si considerino eventuali scenari in cui la divulgazione di alcune informazioni o dati potrebbe compromettere l'interesse coinvolto, come ad esempio nel contesto di indagini in corso. In queste circostanze, una rigorosa interpretazione suggerirebbe che richiedere una dettagliata specificazione delle ragioni del diniego potrebbe portare l'amministrazione a divulgare, almeno parzialmente, informazioni o dati che la legge esclude o limita dall'accesso, al fine di preservarne la riservatezza, che sia essa di natura pubblica o privata (cfr. Linee Guida ANAC).

Questo conferma la solidità della motivazione sottostante al rifiuto di esibizione, la quale esclude l'accesso in virtù della sua correlazione con documenti chiaramente esentati dalla presentazione, in base a precise disposizioni normative di cui all'articolo 24, comma 1, lettera a), della legge n. 241/1990. Tale motivazione, nel suo insieme, risulta pertinente poiché da essa emerge chiaramente il potenziale pregiudizio concreto che potrebbe derivare all'interesse pubblico nella tutela della riservatezza del documento. Di conseguenza, nel caso in cui fosse richiesto di giustificare il rifiuto, le amministrazioni coinvolte sarebbero obbligate a rendere espliciti i contenuti di un documento riservato.

Bibliografia