Il regime delle incompatibilità dei docenti universitari

Di Gianluca Maria Esposito*

La disciplina del regime di incompatibilità dei pubblici dipendenti ha da sempre posto problematiche di varia natura, con una complessità di grado maggiore per quella particolare categoria di dipendenti rappresentata dai professori universitari. In generale, la ratio è quella di proteggere i beni giuridici dell’imparzialità e della trasparenza del munus pubblicum, evitando per l’appunto conflitti di interesse, situazioni di incompatibilità e cumuli, colpiti da sanzioni di importanza crescente in misura proporzionale alla gravità della violazione, sino alla destituzione. L’ordinamento perciò ammette lo svolgimento, da parte del dipendente, di incarichi retribuiti o gratuiti affidati da soggetti pubblici o privati, ma solo a seguito dell’autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza, e secondo i criteri e requisiti stabiliti dalla legge, che fissa anche limiti al potere autorizzatorio.

Infatti, al fine di assicurare il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione e di proteggere l’integrità dell’azione amministrativa, il legislatore ha previsto per il dipendente un generale dovere di esclusività, che lo obbliga a dedicarsi in modo esclusivo alle funzioni affidate, evitando di assumere compiti e incarichi esterni in grado di comprometterne l'efficienza, la neutralità o il benessere psico-fisico.

Con una recente sentenza n. 1/2025, le Sezioni unite della Corte dei Conti hanno offerto un’interpretazione particolarmente accurata della citata disciplina delle incompatibilità dei professori e ricercatori universitari, a tempo pieno o definito. Per superare contrasti interpretativi interni, le Sezioni Unite sono state investite con specifico atto di deferimento del seguente quesito, “(…) se l’obbligo del dipendente pubblico di riversare i compensi percepiti per gli incarichi extra-istituzionali ex 53, comma 7 e 7-bis del d.lgs. n. 165/2001 si riferisca sia alle situazioni di incompatibilità assoluta (incarichi in radice non autorizzabili) che alle situazioni di incompatibilità relativa (incarichi in astratto autorizzabili, ma nel concreto svolti in assenza di autorizzazione), ovvero sia limitato a queste ultime”.

Tralasciando le fasi del procedimento giurisdizionale oggetto della decisione (che ha interessato un professore universitario a tempo pieno di un Ateneo romano)^[1], vanno in questa sede richiamate la disciplina generale e quella particolare delle università, più volte interessata a interventi normativi e a riflessioni della dottrina^[2]. In via preliminare, va detto che la materia incrocia problematiche di più ampio respiro, riguardanti, da un lato, il c.d. principio di esclusività del rapporto di impiego^[3], sancito dall’art. 98 della Costituzione – tutti i dipendenti pubblici sono obbligati ad osservarlo in Italia e all’estero, non essendo consentito il giuramento di fedeltà ad altri Stati ai sensi dell’art. 54 della Costituzione – e, dall’altro, la c.d. legge anticorruzione n. 190/2012. A tale ultimo riguardo, l’ANAC ha dedicato attenzione crescente al delicato istituto del conflitto di interesse nel quadro della disciplina generale del procedimento amministrativo, che ospita una specifica disposizione^[4] volta a preservare l’imparzialità e il buon andamento dell’attività amministrativa (art. 97 Cost.^[5] , legge 241/1990). Il dipendente deve profondere le sue energie in favore dell’Amministrazione per la quale presta servizio, nell’ambito del rapporto di lavoro, e deve astenersi in ogni caso di conflitto di interessi.

Ai richiamati divieti e limiti riguardanti l’area del pubblico impiego^[6], per i professori universitari si aggiungono ulteriori limitazioni protese a salvaguardare la funzione educativa e di ricerca, a tutela degli interessi degli studenti e del decoro e prestigio dell’istituzione universitaria. In forza della disciplina speciale del settore universitario, che prevale su quella generale, il regime di incompatibilità dei professori universitari si mostra perciò più stringente rispetto a quello dei pubblici dipendenti in senso lato. In particolare, l’art. 6 della legge Gelmini (30 dicembre 2010, n. 240) stabilisce al comma 9 che “(…) la posizione di professore e ricercatore è incompatibile con l’esercizio del commercio e dell’industria fatta salva la possibilità di costituire società con caratteristiche di spin off o di start up universitari, ai sensi degli articoli 2 e 3 del decreto legislativo 27 luglio 1999, n. 297, anche assumendo in tale ambito responsabilità formali, nei limiti temporali e secondo la disciplina in materia dell’ateneo di appartenenza, nel rispetto dei criteri definiti con regolamento adottato con decreto del Ministro ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400”^[7]. La stessa disposizione aggiunge che “(…) l’esercizio di attività libero-professionale è incompatibile con il regime di tempo pieno”, restando comunque consentito accedere al tempo definito con le limitazioni previste dalla normativa vigente e salvi i regimi di aspettativa e di comando, oltre che fatto salvo quanto stabilito da apposite convenzioni stipulate dalla propria istituzione. Nel successivo comma 10 è stabilito che “I professori e i ricercatori a tempo pieno, fatto salvo il rispetto dei loro obblighi istituzionali, possono svolgere liberamente, anche con retribuzione, attività di valutazione e di referaggio, lezioni e seminari di carattere occasionale, attività di collaborazione scientifica e di consulenza, attività di comunicazione e divulgazione scientifica e culturale, nonché attività pubblicistiche ed editoriali” ^[8]. Trattasi di una necessaria e opportuna proiezione dell’art. 33 della Costituzione, ove è assicurata la garanzia della "libertà di manifestazione concettuale e, al tempo stesso, della effettiva libertà della manifestazione organizzativa e strumentale dell’insegnamento e della ricerca"^[9].

Tale interpretazione, condivisa dalla Corte Costituzionale più volte intervenuta in materia^[10], consente di enucleare due distinte nozioni: quella della libertà nell’insegnamento con riferimento al profilo metodologico e contenutistico (c.d. autonomia didattica); quella della libertà dell’insegnamento con riferimento all’ambito organizzativo e strutturale, libertà nella ricerca, presidio e garanzia della trasmissione del sapere avanzato.

In questa prospettiva va letto il comma 10-bis del citato art. 6 della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (come modificato dall’art. 9 del d.l. 22/04/2023,  n. 44, convertito con l. 21/06/2023, n. 74) secondo cui i professori e i ricercatori a tempo pieno possono altresì assumere, previa autorizzazione del Rettore, incarichi senza vincolo di subordinazione presso pubblici o privati anche a scopo di lucro, purché siano svolti in regime di indipendenza, non comportino l’assunzione di poteri esecutivi individuali, non determinino situazioni di conflitto di interesse con l’università di appartenenza e comunque non comportino detrimento  per  le  attività didattiche, scientifiche e gestionali loro affidate dall’università di appartenenza^[11].

Il comma 12 dell’art. 6 prevede che “I professori e i ricercatori a tempo definito possono svolgere attività libero-professionali e di lavoro autonomo anche continuative, purché non determinino situazioni di conflitto di interesse rispetto all'ateneo di appartenenza. La condizione di professore a tempo definito è incompatibile con l'esercizio di cariche accademiche. Gli statuti di ateneo disciplinano il regime della predetta incompatibilità. Possono altresì svolgere, anche con rapporto di lavoro subordinato, attività didattica e di ricerca presso università o enti di ricerca esteri, previa autorizzazione del rettore che valuta la compatibilità con l'adempimento degli obblighi istituzionali”.

Le disposizioni richiamate sono state oggetto di non pochi problemi interpretativi, riguardanti le diverse fattispecie disciplinate, i relativi regimi di responsabilità sia con riguardo a possibili profili risarcitori, sia con riguardo alla configurazione del danno erariale, sia con riguardo a possibili conseguenze di natura penale (si pensi ai reati di truffa o peculato nel caso di indebita percezione di compensi ed erogazioni pubbliche, ma anche più semplicemente a eventuali reati di falso).

La giurisdizione che più da vicino si è occupata del tema è quella della Corte dei conti che, in diverse occasioni, si è pronunziata in merito alla portata delle norme esaminate, anche per le complessa e articolata casistica, volta per volta azionata dai nuclei spesa pubblica della Guardia di Finanza, da istituzioni universitarie e cittadini comuni. Si è perciò formata una giurisprudenza puntuale in ordine alla configurazione delle diverse fattispecie di incompatibilità, alla distinzione tra i casi di autorizzazione e di comunicazione e ai criteri di quantificazione del danno. Al fine di superare alcuni contrasti interpretativi, le Sezioni Unite della Corte hanno reso la sentenza esaminata in questa sede^[12], che ricostruisce in modo accurato alcune delle possibili situazioni, ricomprese, tramite un’elencazione non esaustiva ma chiarificatrice, tre categorie sufficientemente emblematiche: 1) incompatibilità cd. “assoluta” intesa nel senso di attività in alcun modo autorizzabili ai sensi dell’art. 53, co. 1, d.lgs. n. 165/2001; 2) incompatibilità “relativa” (nel senso di attività esercitabili previa autorizzazione, ex art. 53, co. 7, d.lgs. n. 165/2001, e, per quanto concerne i professori universitari nello specifico, ex art. 6, co. 10, l. n. 240/2010); 3) attività liberamente esercitabili, soggette a mera comunicazione, ex art. 53, co. 6, d.lgs. n. 165/2001 (assenza di situazioni di incompatibilità)^[13].

É appena il caso di precisare che anche in presenza di opzione per il regime a tempo definito, non possono essere esercitate attività colpite da incompatibilità assolute, ad esempio il doppio lavoro quale dipendente e nel commercio o nella disciplina dell’impresa, le funzioni di amministratore unico o delegato^[14], ben potendo però essere esercitate attività professionali e consulenze con il limite del conflitto di interessi ^[15]. Si pensi anche alle attività extra-istituzionali realizzate in favore di privati o enti pubblici ovvero per motivi di giustizia, purché prestate senza vincolo di subordinazione e in mancanza di un’organizzazione di mezzi e di persone preordinata al loro svolgimento^[16], fermo restando quanto previsto dall’articolo 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n.214.

É pacifico poi che autorizzazioni e comunicazioni all’amministrazione di appartenenza aventi ad oggetto lo svolgimento di attività extraistituzionali in costanza di un rapporto di impiego, appaiono “espressione dei generali obblighi di correttezza e buona fede di cui all’art. 1175 e 1375 cod. civ., che devono contraddistinguere i rapporti tra dipendente e amministrazione - è finalizzata a verificare, da un lato, la compatibilità dell’incarico con il rapporto di lavoro in essere, dall’altro, l'insussistenza di situazioni, anche potenziali, di conflitto di interesse” (cosi la sentenza in esame).

Invero, nella prima categoria sopra ricordata sembrano rientrare tutti i casi di attività non autorizzabili^[17], sia nel caso di mancata richiesta dell’autorizzazione non sia stata richiesta, sia quando sia stata negata, sia quando sia stata illegittimamente concessa^[18]. Si pensi, a tiolo esemplificativo, ai casi, che pure ricorrono, di un doppio lavoro subordinato del dipendente (in Italia o all’estero^[19]) ovvero all’esercizio di attività di impresa diversa da quella agricola ovvero di funzioni di amministratore unico o delegato di istituti di credito o società commerciali. La maggiore gravità delle situazioni di incompatibilità assoluta rispetto alle situazioni di incompatibilità relativa, oltre che ovviamente rispetto alla terza fattispecie di attività soggette a mera comunicazione, appare apprezzabile anche sotto il profilo delle conseguenze, potendo trovare applicazione solo per le prime il ben più grave rimedio della destituzione dall’impiego (art. 63 del d.P.R. n. 3/1957) e persino le ancora più gravi sanzioni penali: si rammenta che la violazione di tale regime comporta, anche per i professori universitari, conseguenze penali per truffa e/o falso in atto pubblico o peculato per indebita percezione di maggiorazioni stipendiali.

Con riguardo ai casi di incompatibilità relativa, la sentenza annotata ritiene pienamente applicabile l’art. 53 del d.lgs. n. 165/2001 (e quindi le conseguenze del versamento del compenso all’amministrazione e della responsabilità disciplinare), respingendo la tesi secondo cui tale disposizioni dovrebbe trovare applicazione in tutti i casi di mancanza di autorizzazione. Per le Sezioni Unite, l’incompatibilità assoluta (che comprende anche le attività non autorizzabili o illegittimamente autorizzate), configura un danno che va al di là dell’obbligo restitutorio, dal momento che reca detrimento all’Amministrazione di appartenenza, sotto forma di danno da disservizio o da differenziale retributivo^[20]. Si configurano, quindi, del tutto irrilevanti ai fini dell’esclusione della responsabilità alcune argomentazioni addotte dai docenti universitari, come l’eccellente resa didattica e scientifica la mancata vigilanza da parte dell’Ateneo, la regolare dichiarazione al fisco dei compensi percepiti la conoscenza nell’Ateneo di appartenenza dell’attività svolta^[21]. Ciò accade in quanto, come ricordato dalla giurisprudenza^[22] e dalla dottrina “(…) la norma d’incompatibilità mira anche a salvaguardare le energie lavorative del dipendente stesso, ai fini di un miglior rendimento nei confronti della P.A. datrice di lavoro”^[23]. A ciò si aggiunge la necessaria riflessione sulla natura del danno patito dall’amministrazione. Proprio in ragione della diversa configurazione del danno, assunta correttamente quale “violazione del sinallagma contrattuale”, questo potrà manifestarsi anche come ben più consistente del compenso erogato, restando soggetto^[24], per le Sezioni unite della Corte, alla “(…) accertata violazione del rapporto di esclusività, con compromissione dell’equilibrio sinallagmatico delle prestazioni, che ha reso non del tutto utile la spesa sostenuta in rapporto all’interesse pubblico da soddisfare con il tempo pieno” che integrerebbe  “(…) in questi termini, una prestazione oggettivamente indebita, configurando danno per l’erario dell’Ente erogante”. La conclusione raggiunta, che appare pienamente condivisibile, ha il pregio di limitare contrasti giurisprudenziali con riguardo alla natura del danno (che si lega alla quantificazione dell’illecito) assicurando omogeneità di trattamento, a fronte di determinazioni in via equitativa che richiederebbero, in alcuni casi, una sorta di probatio diabolica del danno stesso. Il che rischierebbe di incidere sull’unitarietà della materia, anche ai fini della provvista della giurisdizione contabile – unanimemente riconosciuta dalla S.C. di Cassazione – per l’evidente correlazione dei commi 7 e 7-bis del medesimo articolo.

Ebbene, la lettura delle norme di settore da parte delle Sezioni Unite, per quanto dalle stesse considerata “evolutiva” non solo tiene conto del quadro regolatorio e delle ultime modifiche intervenute ma, soprattutto, apprezza opportunamente gli interessi sottesi alla disciplina applicata, valorizzando i doveri di esclusività connessi alla docenza universitaria, pur graduati secondo i diversi regimi (tempo pieno, tempo definito, aspettativa, ecc.), superando l’automaticità del danno erariale e, allo stesso tempo, tenendo conto dell’effettiva natura della violazione e delle conseguenze che ne discendono.

* Ordinario di diritto amministrativo Sapienza Università di  Roma

[1] Come emerge dagli atti del procedimento, “(…) la questione di diritto investe la portata dell’obbligo restitutorio di cui all’art. 53, commi 7 e 7-bis del d.lgs. n. 165/2001, se di applicazione generalizzata – nel senso di obbligare il dipendente al versamento dei compensi percepiti per tutti gli incarichi extra-lavorativi non autorizzati (in caso di incompatibilità relativa) o non autorizzabili (in caso di incompatibilità assoluta) – oppure se da intendere riservato alle situazioni di incompatibilità relativa (incarichi svolti in assenza di autorizzazione anche se autorizzabili)”.

[2]  Tra i numerosi interventi della dottrina, in particolare V. TENORE, Le attività extraistituzionali e le incompatibilità per il pubblico dipendente, in Lavoro, diritti, Europa – Rivista nuova di diritto del lavoro, 2024, n. 1; Id., Le incompatibilità per i pubblici dipendenti, le consulenze e gli incarichi dirigenziali esterni, Milano, 2014, p. 121 ss; L. BUSICO, Dipendenti pubblici. Incompatibilità e attività extraistituzionali, Milano, 2021.

[3] Per una visione generale A. TAMPIERI, La disciplina della incompatibilità nel lavoro pubblico: uno sguardo d'insieme, Lav. pubbl. amm, fasc. 1/2021

[4] In base al ricordato art. 6-bis (Conflitto di interessi) della legge n. 241/1990, “1. Il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale”.

[5] Come si legge nella sentenza in esame, “(…) l’esclusività della prestazione lavorativa a favore del datore pubblico è strumentale a garantire il buon andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 Cost), che verrebbero, altrimenti, pregiudicati dall'espletamento, da parte dei propri dipendenti, di attività imprenditoriali caratterizzate da un nesso indissolubile tra lavoro, rischio e profitto”. In dottrina si può citare G. VALDITARA, Riflessioni critiche sull’interpretazione giurisprudenziale del regime di incompatibilità dei professori universitari a tempo pieno nella Legge Gelmini: la nozione di “consulenza” e di “attività libero-professionale”, in Giur. it., 2018, 179. Sul tema non sarà inutile ricordare quanto affermato dal TAR: “Applicando il criterio della “ratio della norma imperativa” violata al caso di specie, deve rilevarsi che la ratio protettiva delle norme di cui si assume la violazione è quella di assicurare la qualità delle attività didattiche, scientifiche e gestionali da parte dei professori universitari e dunque, in sintesi, tutelare gli interessi alla cui cura è preposta l’Università; con la conseguenza che un’eventuale violazione della disciplina delle incompatibilità degli incarichi esercitabili può rilevare solo nei rapporti con l’Università e non in quelli con quelli con la stazione appaltante” (Tar Lazio, Roma, Sez. IV, 19 giugno 2023, n. 10403).

[6] La disciplina delle incompatibilità è dettata dal testo unico degli impiegati civili dello Stato, D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, che all’art. 60, “Casi di incompatibilità”, così dispone: “L'impiegato non può esercitare il commercio, l'industria, né alcuna professione o assumere impieghi alle dipendenze di privati o accettare cariche in società costituite a fine di lucro, tranne che si tratti di cariche in società o enti per le quali la nomina è riservata allo Stato e sia all'uopo intervenuta l'autorizzazione del ministro competente”.

[7] La nozione di esercizio del commercio e dell’industria  comprende anche l’assunzione di cariche gestionali in società costituite a fini di lucro (amministratore, consigliere, sindaco, liquidatore), restando escluso, ove previsto dai regolamenti di ateneo, l’incarico di amministratore indipendente, previsto dall’art. 147-ter, c. 4, d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (t.u. delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria), in quanto soggetto dotato unicamente di poteri di controllo della correttezza dei processi decisionali e della qualità degli assetti organizzativi, ma privo di poteri esecutivi.

[8] Con riguardo alla disposizione richiamata, la sentenza in esame precisa che “l’inclusione degli enti privati lucrativi, in precedenza espressamente esclusi dal novero dei soggetti committenti (art. 6, co. 10, secondo periodo, della l. n. 240/2010) costituisce l’elemento caratterizzante della novella legislativa, specie per quanto riguarda il necessario collegamento che la nuova disciplina deve avere sul divieto di esercizio del commercio e dell’industria, posto dall’art. 60 del d.P.R. n. 3/1957. L’espresso riferimento ad “incari[8] Come emerge dagli atti del procedimento, “(…) la questione di diritto investe la portata dell’obbligo restitutorio di cui all’art. 53, commi 7 e 7-bis del d.lgs. n. 165/2001, se di applicazione generalizzata – nel senso di obbligare il dipendente al versamento dei compensi percepiti per tutti gli incarichi extra-lavorativi non autorizzati (in caso di incompatibilità relativa) o non autorizzabili (in caso di incompatibilità assoluta) – oppure se da intendere riservato alle situazioni di incompatibilità relativa (incarichi svolti in assenza di autorizzazione anche se autorizzabili)”.

[8]  Tra i numerosi interventi della dottrina, in particolare V. TENORE, Le attività extraistituzionali e le incompatibilità per il pubblico dipendente, in Lavoro, diritti, Europa – Rivista nuova di diritto del lavoro, 2024, n. 1; Id., Le incompatibilità per i pubblici dipendenti, le consulenze e gli incarichi dirigenziali esterni, Milano, 2014, p. 121 ss; L. BUSICO, Dipendenti pubblici. Incompatibilità e attività extraistituzionali, Milano, 2021.

[8] Per una visione generale A. TAMPIERI, La disciplina della incompatibilità nel lavoro pubblico: uno sguardo d'insieme, Lav. pubbl. amm, fasc. 1/2021

[8] In base al ricordato art. 6-bis (Conflitto di interessi) della legge n. 241/1990, “1. Il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale”.

[8] Come si legge nella sentenza in esame, “(…) l’esclusività della prestazione lavorativa a favore del datore pubblico è strumentale a garantire il buon andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 Cost), che verrebbero, altrimenti, pregiudicati dall'espletamento, da parte dei propri dipendenti, di attività imprenditoriali caratterizzate da un nesso indissolubile tra lavoro, rischio e profitto”. In dottrina si può citare G. VALDITARA, Riflessioni critiche sull’interpretazione giurisprudenziale del regime di incompatibilità dei professori universitari a tempo pieno nella Legge Gelmini: la nozione di “consulenza” e di “attività libero-professionale”, in Giur. it., 2018, 179. Sul tema non sarà inutile ricordare quanto affermato dal TAR: “Applicando il criterio della “ratio della norma imperativa” violata al caso di specie, deve rilevarsi che la ratio protettiva delle norme di cui si assume la violazione è quella di assicurare la qualità delle attività didattiche, scientifiche e gestionali da parte dei professori universitari e dunque, in sintesi, tutelare gli interessi alla cui cura è preposta l’Università; con la conseguenza che un’eventuale violazione della disciplina delle incompatibilità degli incarichi esercitabili può rilevare solo nei rapporti con l’Università e non in quelli con quelli con la stazione appaltante” (Tar Lazio, Roma, Sez. IV, 19 giugno 2023, n. 10403).

[8] La disciplina delle incompatibilità è dettata dal testo unico degli impiegati civili dello Stato, D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, che all’art. 60, “Casi di incompatibilità”, così dispone: “L'impiegato non può esercitare il commercio, l'industria, né alcuna professione o assumere impieghi alle dipendenze di privati o accettare cariche in società costituite a fine di lucro, tranne che si tratti di cariche in società o enti per le quali la nomina è riservata allo Stato e sia all'uopo intervenuta l'autorizzazione del ministro competente”.

[8] La nozione di esercizio del commercio e dell’industria  comprende anche l’assunzione di cariche gestionali in società costituite a fini di lucro (amministratore, consigliere, sindaco, liquidatore), restando escluso, ove previsto dai regolamenti di ateneo, l’incarico di amministratore indipendente, previsto dall’art. 147-ter, c. 4, d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (t.u. delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria), in quanto soggetto dotato unicamente di poteri di controllo della correttezza dei processi decisionali e della qualità degli assetti organizzativi, ma privo di poteri esecutivi.

[8] Con riguardo alla disposizione richiamata, la sentenza in esame precisa che “l’inclusione degli enti privati lucrativi, in precedenza espressamente esclusi dal novero dei soggetti committenti (art. 6, co. 10, secondo periodo, della l. n. 240/2010) costituisce l’elemento caratterizzante della novella legislativa, specie per quanto riguarda il necessario chi che non comportino l’assunzione di poteri esecutivi individuali” (contenuta nel neo-introdotto comma 10-bis dell’art. 6 della l. n. 240/2010) porta ad escludere, ad una prima analisi, che il docente possa presiedere organi individuali o che questi possa rivestire ruoli direttivi presso enti pubblici e enti privati anche a scopo di lucro. Sempre con riferimento al più volte richiamato d.l. n. 44/2023, l’art. 9, al comma 2-ter, ha codificato quegli indirizzi giurisprudenziali sopra richiamati, sin qui elaborati dalla giurisprudenza contabile, sul concetto di consulenza”.

[9] Si rimanda alla Corte Costituzionale (sent. n. 16/1980) che fa discendere dalla norma costituzionale citata la libertà nell’insegnamento con riferimento al profilo metodologico e contenutistico (c.d. autonomia didattica) e la libertà dell’insegnamento con riferimento all’ambito organizzativo e strutturale, libertà nella ricerca libertà, presidio e garanzia della trasmissione del sapere avanzato; in dottrina R. MORZENTI PELLEGRINI., Il ruolo dell’università nella storia. Il caso italiano e il contesto europeo, in S. PALEARI. (a cura di), Il futuro dell’università italiana dopo la riforma, Torino, 2014, p. 40 e ss.  A. PIZZORUSSO, La libertà di insegnamento, in P. BARILE (a cura di), La pubblica sicurezza, Milano, Giuffré, 1967, 406; S. CASSESE, Commento all’art. 33 Cost., in G. BRANCA (a cura di), Commentario della Costituzione. Artt. 29-34. Rapporti etico-sociali, Roma-Bologna, 1976, p. 210 ss.; AA.VV., L’autonomia universitaria, Atti del convegno dell’Associazione Italiana dei costituzionalisti (Bologna, 25-26 novembre 1988), Padova, 1990, e A. BARETTONI ARLERI, F. MATARAZZO, voce Università, in Enc. Dir 1992, XLV, pag. 826; M. MAZZIOTTI DI CELSO, L’autonomia universitaria nella costituzione, in Dir.soc.,1980, p. 229.

[10] Per tutte sentenza n. 16/1980 Corte Cost.

[11] R. MORZENTI PELLEGRINI, Il regime di incompatibilità proprio dei docenti universitari a tempo pieno, in Lav. pubbl. amm., 2016, p. 431; M. ASARO, La violazione dell’obbligo di esclusività dei docenti universitari: presupposti ed effetti nel contenzioso. Novità dalla Corte dei conti, ivi, 2019, p.  79; G. ZAMPINI, Incompatibilità ed attività extra-istituzionali dei professori e dei ricercatori universitari, ivi, 2019, 2, p. 29; E. CONCILIO, Il regime di incompatibilità dei professori universitari: disciplina e questioni applicative, in Foro amm., 2020, p. 915; S. PALLADINI, Il regime delle incompatibilità per il personale pubblico non privatizzato: il caso dei docenti universitari, in Arg. dir. lav., 2021, 1275; E. TOMASSINI, Il particolare regime autorizzativo dei professori universitari a tempo definito e la responsabilità davanti alla Corte dei conti, in Riv. Corte dei Conti, 2022, 1, p. 185. Si consideri tuttavia che: “É però possibile essere soci di società, quale forma di legittimo investimento, salvo conflitti di interesse se la società fosse destinataria di provvedimenti o finanziamenti pubblici da parte dell’ente ove il dipendente quotista lavora e fosse lui responsabile del procedimento, dal quale dovrà astenersi per evidente conflitto di interesse” V. TENORE, Le attività extraistituzionali e le incompatibilità per il pubblico dipendente, cit. pag. 4.

[12] Cfr. Corte Conti, Sez. II centr. app., 25 maggio 2020, n. 138; Sez. III centr. app., 11 novembre 2021, n. 285; Sez. II centr. app., 16 maggio 2022, n. 221, in Rivista Corte dei Conti, 2022, 3, 157, con nota di L. IOCCA, Lo svolgimento di incarichi non autorizzati: l’obbligo di restituzione tra doppio binario giurisdizionale, molteplicità di profili di danno e natura dell’attività extraistituzionale svolta; Sez. II centr. app., 31 luglio 2023, n. 219; Tar Toscana, Sez. IV, 19 gennaio 2024, n. 94; Corte conti, Sez. II centr. app., 8 maggio 2024, n. 119. Sul regime di impegno dei professori universitari cfr. F. BARICALLA, Professori universitari e scelta del regime di impegno: un diritto soggettivo, in Giur. it., 2022, 1466. (3) Cfr.: Corte conti, Sez. II centr. app., 26 maggio 2021, n. 165, in Rivista Corte dei conti, 2021, 3, 200 con nota di E. TOMASSINI, Il silenzio sullo svolgimento di attività non autorizzate e la violazione dei principi di correttezza e di solidarietà; Tar Sicilia, Catania, Sez. I, 18 maggio 2022, n. 1349

[13] Con spunto ricostruttivo si veda anche la Sentenza della Corte Costituzionale n. 3/2024 che si è interrogata sulla applicabilità delle limitazioni alle sole università statali ovvero anche alle università non statali. Si legge: “Va, infatti, considerato che la legge n. 240 del 2010 – che detta «Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario» – ha ad oggetto il sistema universitario nel suo complesso, comprensivo dunque delle università statali e non statali. Solamente specifiche disposizioni riguardano espressamente le università statali – quali, ad esempio, l’art. 2, relativo all’organizzazione dell’università, l’art. 11, avente ad oggetto gli interventi perequativi per le università statali, o, ancora, l’art. 18, commi 2 e 4, relativo a profili finanziari – o le università non statali, quali, in particolare, l’art. 12, che disciplina, per le università legalmente riconosciute (ad eccezione delle università telematiche diverse da quelle già inseritetra le università non statali legalmente riconosciute, subordinatamente al mantenimento dei requisiti previsti dalla legge), una nuova ripartizione di una quota dei contributi statali previsti dalla legge n. 243 del 1991”.

[14] Cfr. Corte dei Conti, sez. Lombardia, 3 febbraio 2020 n.11, id., sez. Lombardia n. 147 del 2021, id., sez. app. Sicilia, n.64 del 2020, cfr. Corte dei Conti, sez. III app., 23 ottobre 2019 n.198; id., sez. Lombardia n. 14 del 2017 (relativo a docente universitario Primario di medicina), confermata da id., sez. I, n. 97 del 2018; id., sez. I, n. 80 del 2017; id., sez. Lazio, n. 251 del 2018; id., sez. Friuli Venezia Giulia, n. 47 del 2018; id., sez. Emilia-Romagna, n. 125 del 2018; id., sez. Emilia-Romagna, n. 209 del 2017; id., sez. Toscana, n. 220 del 2017; id., sez. Liguria, n. 155 del 2017; id., sez. Campania n. 277 del 2017; id., sez. Campania, n. 94 del 2016; id., sez. Lazio, n. 291 del 2016; id., sez. Liguria n. 121 del 2016. Si veda anche la nota 18 giugno 2019 n. 00001370 MUR Dipart. Formaz. Superiore e Ricerca. Nelle pronunce richiamate viene affrontato il tema della distinzione tra attività consulenziale (occasionale) e attività professionale (abituale), avendo riguardo anche ai diversi regolamenti universitari che spesso prevedono limiti quantitativi (sia con riguardo al numero degli incarichi che all’ammontare complessivo dei compensi). D’altra parte, l’amministratore unico di società riveste (in massima parte, pur essendo possibili eccezioni) il ruolo di parasubordinato e pertanto il suo status non può che essere assimilato a quello del dipendente.

[15] Cfr. Cons. St., 20 dicembre 2012, n. 6586, che ha ritenuto giustamente legittimo il provvedimento con il quale la Sapienza di Roma aveva negato a un professore ordinario a tempo definito, in servizio presso l’Università stessa, l’autorizzazione ad assumere la carica di Rettore presso una Università privata che opera nel medesimo ambito territoriale (Università Niccolò Cusano) per oggettiva incompatibilità e conflitto di interessi. D’altra parte, già Cass. sez. lav., 29 marzo 2023, n.8846 aveva ribadito che in presenza di incarico retribuito (ai sensi dell'art. 53, comma 7, d.lg. n. 165 del 2001) è comunque necessaria da parte dell'Amministrazione datrice di lavoro una verifica puntuale in ordine alla insussistenza di situazioni di conflitto d'interessi nell'attività espletata all'esterno e dell'impegno, in termini di energie intellettuali e lavorative, richiesto al proprio dipendente dalla medesima attività. Ciò anche al fine di non privare la PA delle piene energie lavorative cui avrebbe diritto in base al rapporto di esclusività. In tema, FAVIERE, L’inconferibilità e l’incompatibilità di incarichi, in CONTESSA, UBALDI, Manuale dell’anticorruzione e della trasparenza, Piacenza, 2021, 201 ss.

[16] Va comunque tenuto presente che la giustizia contabile ha ritenuto legittimo l’esercizio da parte del docente a tempo definito di attività libero professionale mediante lo strumento societario. Cfr. Corte conti, Sez. I centr. app., 20 settembre 2021, n. 353; Sez. giur. reg. Lombardia, 11 gennaio 2022, n. 3, in Lav. pubbl. amm., 2022, 387, con nota di G. ZAMPINI, Professori universitari e attività libero-professionali svolte in forma societaria. Particolarmente significativo il passaggio che segue: “Fatta questa premessa sistemica, va rimarcato come la fattispecie sottoposta al vaglio del Collegio pone una ulteriore e centrale questione concernente l’espletabilità in forma societaria non già di una attività commerciale o industriale (come sopra detto vietata ex art.60 seg. d.P.R. n.3 del 1957 per tutti i dipendenti, ivi compresi i professori universitari a tempo definito), ma di una attività professionale, che un professore universitario a tempo definito può pacificamente svolgere in forma individuale. Il Collegio è chiamato cioè innovativamente a valutare se, nel caso concreto, il prof.(…) abbia effettivamente violato i precetti normativi sopra esposti, svolgendo attività libero-professionale in forma societaria per la (…) s.r.l., tematica che non ha precedenti nella giurisprudenza di questa Corte e che va valutata non in prospettiva meramente statica, ma secondo una visione dinamica e sistemica, che tenga conto delle evoluzioni introdotte da discipline di carattere speciale (per tutte le libere professioni art.10, co.3, l. 183/2011, art.3, co.5, lett.a, d.l. 130/2011, art.9-bis, l. 9 n.27/2012 e, per le società di ingegneria, artt.24, 46-47  d.lgs. 50/2016, l.4 agosto 2017, n. 124, d.m. Infrastrutture 2 dicembre 2016 n. 263) a fronte della indiscussa vetustà della disposizione ostativa di carattere generale (art.53, co.7, d.lgs. n.165 sebbene ribadita e confermata, poi, dalla l.240/2010). Tale approccio sistemico, anche sulla scorta del progressivo adeguamento del diritto nazionale a quello di matrice comunitaria,  deve necessariamente tener conto, de iure condito, delle modalità attuali di esercizio della libera professione – attività pienamente espletabile, come già esposto, da qualunque professionista e dunque anche dai professori a tempo definito – mediante il ricorso a società fra professionisti (art.10, co.3, l. 183/2011, art.3, co.5, lett.a, d.l. 130/2011, art.9-bis, l. n.27/2012 cit.), ovvero, come nel caso di specie, alle già previgenti società di ingegneria (art.17, co.6, l.109/94; artt.24, 46-47,  d.lgs. 50/2016; l.4 agosto 2017, n. 124; d.m. Infrastrutture 2 dicembre 2016 n. 263)”.

[17] Cfr., Corte conti, Sez. II App., n. 290/2023; Sez. II App., n. 241/2023; Sez. II App., n.219/2023; Sez. II App., n. 376/2023; Sez. I App., n. 49/2023; Sez. II App., n. 337/2022; Sez. II App., n. 168/2022; Sez. II App., n. 86/2019; Sez. II App., n. 484/2019. In sede territoriale, cfr. Sez. Lombardia, n. 46/2024; Sez. Lombardia, n. 28/2023; Sez. Trentino-Alto Adige – Bolzano, n. 3/2023; Sez. Sicilia, n. 279/2023; Sez. Toscana, n. 387/2021; Sez. Sardegna, n. 130/2018.

[18] Cfr. V. TENORE, Le attività extraistituzionali, cit., p. 36, secondo cui ai fini dell’apprezzamento della violazione della normativa Gelmini (e quindi anche di quella riguardante le incompatibilità assolute), “non assumono rilevanza, a nostro avviso,  le largheggianti (e sovente compiacenti) autorizzazioni rettorali allo svolgimento di attività extralavorative che la legge Gelmini vieta, ovvero attività (sostanzialmente) professionali per i tempopienisti: l’autonomia universitaria non può spingersi a violare i limiti fissati dalla legge n. 240”.

[19] Singolare è il caso dei professori universitari che, senza mettersi in aspettativa, rivestono anche l’incarico di magistrati di carriera a San Marino. [19] Secondo l’art. 2, commi secondo e terzo, legge costituzionale di San Marino, 7 DICEMBRE 2021 n.1: “I Magistrati si suddividono in Magistrati di carriera e per specifico incarico. Sono Magistrati di carriera: il Commissario della Legge e l’Uditore Commissariale. I Commissari della Legge e gli Uditori Commissariali sono liberamente sostituibili nell’esercizio delle loro funzioni e competenze. 4. Sono Magistrati per specifico incarico: il Giudice per la Terza istanza, il Giudice per i Rimedi Straordinari e il Giudice per la Responsabilità civile dei Magistrati”. L’art. 7 della stessa legge stabilisce che “Il Magistrato nominato giura nelle mani della Reggenza. Nel caso di progressioni di carriera non si fa luogo a un nuovo giuramento e la nomina ha effetto immediato”. L’art. 8 quinto comma dispone inoltre che “I Magistrati che, a seguito di progressione di carriera, sono sottoposti a periodo di prova al momento dell’entrata in vigore delle presente legge sono confermati a tempo indeterminato”. Aggiunte poi l’art. 9: “I Magistrati di carriera, una volta superato il periodo di prova, permangono nelle loro funzioni sino al compimento del settantesimo anno di età”.

[20] In tema, V. TENORE, Studio sul procedimento disciplinare nel pubblico impiego, Milano, 2021, con ampia bibliografia citata. In tema di potere disciplinare nella PA si rimanda ai testi classici: CARINCI, TENORE (a cura di), Il pubblico impiego non privatizzato, trattato in 5 volumi, Milano, 2007.

[21]  Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 17 ottobre 2016, n. 4315; Tar Lombardia, Brescia, Sez. I, 9 novembre 2020, n. 781; Tar Campania, Napoli, Sez. II, 18 gennaio 2023, n. 393; Tar Lombardia, Milano, Sez. IV, 7 marzo 2013, n. 614, in Foro amm.-Tar, 2013, 776; Tar Calabria, Reggio Calabria, 14 marzo 2017, n. 195, in Foro amm., 2017, 778; Cass., Sez. II, 18 giugno 2020, n. 11811, in Rivista Corte dei Conti, 2020, 4, 313, con nota di A. IADECOLA, La Cassazione sull’autorizzazione ora per allora degli incarichi extraistituzionali; Cass., Sez. II, 19 gennaio 2022, n. 1623; Corte conti, Sez. giur. reg. Lombardia, 3 novembre 2022, n. 251; Tar Campania, Napoli, Sez. II, 18 gennaio 2023, n. 393; Tar Sicilia, Palermo, Sez. I, 9 giugno 2023, n. 1901. Cfr. Tar Friuli-Venezia Giulia, Sez. I, 26 marzo 2019, n. 144; Corte conti, Sez. giur. reg. Calabria, 23 novembre 2020, n. 396; Cons. Stato, Sez. VII, 29 ottobre 2022, n. 9358. Ancora: Corte conti, Sez. giur. reg. Liguria, 15 giugno 2015, n. 38; Sez. giur. reg. Friuli-Venezia Giulia, 29 giugno 2018, n. 47; Cons. Stato, Sez. VII, 30 agosto 2022, n. 7583.  Si veda ancora Corte conti, Sez. II centr. app., 27 aprile 2020, n. 84 e Corte conti, Sez. II centr. app., 20 aprile 2020, n. 76, secondo cui al fisco sono demandati compiti che trascendono il merito delle attività eventualmente incompatibili; Sez. II centr. app., 1 agosto 2022, n. 349.

[22] Cfr. Cass., sez. lav., 3 agosto 2021 n.22188

[23] V. TENORE, Le attività extraistituzionali, cit., p. 4, in part. nota n. 5.

[24] Cfr. L BUSICO, Le incompatibilità dei docenti universitari, in Riv.corte dei conti, 2024, n. 2, secondo cui “(…) la materia delle incompatibilità dei docenti universitari è caratterizzata da una disciplina speciale, composta dagli artt. 13-15 del d.p.r. 11 luglio 1980, n. 382 e dall’art. 6, cc. 9-12, l. 30 dicembre 2010, n. 240 (nota come “legge Gelmini”), nonché dall’art. 53, cc. 7-13, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 con rinvio alle fonti interne (statuto e regolamenti).(1) Come per la disciplina generale (art. 53 d.lgs. n. 165/2001 e artt. 60-65 d.p.r. 10 gennaio 1957, n. 3), anche in tale ambito emerge una tripartizione tra incompatibilità assolute, incompatibilità relative e attività liberalizzate. 2. Le incompatibilità assolute.  Per quanto concerne le incompatibilità assolute, l’art. 6, c. 9, l. n. 240/2010 dispone che la posizione di professore e ricercatore universitario è incompatibile con l’esercizio del commercio e dell’industria. La previsione, che ricalca l’art. 60 del d.p.r. n. 3/1957, trova applicazione per tutti i professori e i ricercatori universitari, quale che sia il regime di impegno scelto (tempo pieno o tempo definito) (2), in quanto funzionale alla realizzazione dei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.), che risulterebbero vanificati dall’espletamento da parte dei professori universitari di attività imprenditoriali caratterizzate da un nesso tra lavoro, rischio e profitto. Il citato art. 6, c. 9 contempla un’eccezione al divieto di esercizio del commercio e dell’industria, vale a dire la costituzione di società con carattere di spin off o di start up universitari, ai sensi degli artt. 2 e 3 del d.lgs. 27 luglio 1999, n. 297, anche assumendo responsabilità formali”.