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Anno XVI - n. 05 - Maggio 2024

  Studi



Dissesto Idrogeologico: Analisi normativa e scenari futuri.

Di Luca Di Procolo
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Dissesto Idrogeologico: Analisi normativa e scenari futuri

 

Di Luca Di Procolo[1]

 

 

Abstract

L’alluvione che ha colpito l’Isola di Ischia il 26 novembre 2022 ha evidenziato, ancora una volta, la scarsa efficienza delle politiche adottate nel nostro Paese per prevenire e mitigare i fenomeni conseguenti il rischio idrogeologico. Con questo contributo l’autore intende esaminare l’excursus normativo in materia al fine di circoscrivere il caleidoscopico e frammentato quadro normativo di riferimento e, infine, formulare i possibili scenari futuri alla luce dell’attuazione degli interventi (finanziari e non) del PNRR. 

 

The flood that hit the Island of Ischia on 26 November 2022 once again revealed the inefficiency of the policies adopted in our country to prevent and mitigate the hydrogeological risk. With this work, the author intends to examine the regulatory excursus on the subject in order to delimite the kaleidoscopic and fragmented regulatory framework of reference and, finally, to formulate possible future scenarios in the light of the implementation of the interventions (financial and otherwise) of the PNRR.

 

Sommario

  1. Gli interventi del secolo scorso. Dall’utilizzo dell’acqua ai soli fini economici fino alla “difesa del suolo”;
  2. Il Governo del territorio dagli anni ’90 ad “Italia Sicura”;
  3. Italia Sicura, Proteggi Italia e le risorse finanziarie;
  4. L’aggiornamento del Piano di Gestione Rischio Alluvioni ed il ruolo del PNRR;
  5. Conclusioni

 

  1. Gli interventi del secolo scorso. Dall’utilizzo dell’acqua ai soli fini economici fino alla “difesa del suolo

Per comprendere la portata del dissesto idrogeologico in Italia è utile partire da un dato chiaro ed ineluttabile. Nel nostro Paese sono 7.423[2] su 7.905 (93.9%) i Comuni italiani a rischio per frane, alluvioni e/o erosione costiera[3]. Il trend in atto è, tragicamente, in crescita, dal momento che le nuove Mosaicature[4] nazionali (redatte da ISPRA) di pericolosità, realizzate tenendo conto dei Piani di Assetto Idrogeologico e delle mappe di pericolosità idraulica, aggiornate con gli ultimi dati forniti dalle Autorità di Bacino Distrettuali, indicano che il 18,4% (55.609 km2) del territorio nazionale è classificato a pericolosità frane elevata, molto elevata e/o a pericolosità idraulica media (tempo di ritorno tra 100 e 200 anni). Tra il 2018 ed il 2021 è emerso, inoltre, un incremento percentuale del 3,8% della superficie classificata a pericolosità da frana elevata e molto elevata e del 18,9% della superficie a pericolosità idraulica media. Sempre secondo l’ISPRA, “l’incremento è legato principalmente a un miglioramento del quadro conoscitivo effettuato dalle Autorità di Bacino Distrettuali con studi di maggior dettaglio e mappatura di nuovi fenomeni franosi o di eventi alluvionali recenti[5]”.

Ad un complicato quadro geomorfologico si aggiunge, inoltre, una contorta e quanto mai frammentata regolamentazione che di certo non semplifica l’arduo compito del legislatore di mitigare gli effetti negativi sul territorio. Senza la pretesa di essere totalmente esaurienti, appare utile avviare tale riflessione con un’analisi storico-giuridica del fenomeno del dissesto idrogeologico che consenta di comprendere il punto di partenza tenendo conto della evoluzione normativa circa il trattamento riservato nel corso del tempo alla vexata questio in argomento.

A ben vedere, già nel periodo immediatamente successivo all’unificazione d’Italia la materia “dissesto idrogeologico” è stata oggetto, indirettamente, di interventi legislativi. Invero, una parte della cosiddetta “legge quadro sui lavori pubblici” (legge n. 2248/1865) venne dedicata al “buon regime delle acque” e si stabilì per la prima volta la regola della necessità di una concessione per poter derivare acque pubbliche[6]. Ai fini che qui ci occupano, è rinvenibile indirettamente, pertanto, un primigenio interesse alle modalità attraverso le quali “sfruttare” le risorse naturali (in questo caso specifico l’acqua) e, al tempo stesso, proteggersi dalle stesse e prevenire eventi dannosi per la pubblica utilità (le alluvioni).

Dall’analisi della sopramenzionata legge è possibile dedurre che l’obiettivo del legislatore non era tanto la tutela della risorsa idrica “governandone l’impiego[7]”, quanto piuttosto quello di impedire che l’uso privato dell’acqua potesse porsi in contrasto con i pubblici interessi. Successivamente, sempre nella seconda decade dell’800’, la materia “dissesto” viene per la prima volta sviluppata direttamente in una legge dello Stato con la legge 20 giugno 1877, n. 3917 (serie 2°) “Norme relative alle foreste[8]” all’interno della quale è sancito il “vincolo forestale” per determinate zone che, per la loro specie e situazione, possono, dar luogo a scoscendimenti, smottamenti, interramenti, frane, valanghe. Siamo, ad ogni buon conto, ancora in una fase di estrema influenza dell’antropizzazione sul territorio e del suo sfruttamento intensivo delle risorse naturali.

Sulla falsariga dell’intervento normativo pocanzi citato si innesta il Regio Decreto n. 1775 del 1933. Pur riconoscendone la pubblicità[9], l’impianto normativo è incentrato principalmente su chi può derivare ed utilizzare l’acqua ed in che modalità (art. 2), a che titolo (art. 3) e come rendere compatibile l’utilizzo dello stesso corpo idrico da più richiedenti (art. 12). Tuttavia, dei 234[10] articoli componenti il RD in argomento, nessuno contiene al proprio interno la parola “salvaguardia”. Siamo, essenzialmente, in pieno ventennio e l’attenzione delle istituzioni preposte all’emanazione e all’attuazione delle leggi è indirizzata più al depauperamento delle risorse naturali (suolo ed acqua nella fattispecie) che alla tutela. 

Questa tendenza del legislatore ad occuparsi dello sfruttamento ai fini economico- industriali del territorio e della risorsa idrica continuerà per tutto il secolo scorso, sebbene una prima presa di coscienza della problematica oggetto del presente contributo è rinvenibile nella cd. Commissione De Marchi “per la difesa del suolo” istituita nel dicembre del 1966 a seguito dei tragici eventi che colpirono larghi strati del territorio nazionale colpendo con più intensità soprattutto le città di Firenze[11] e Venezia.

La vera chiave di volta degli interventi legislativi indirizzati alla necessità di cambiare approccio nei confronti delle risorse naturali è rinvenibile nella legge 18 maggio 1989, n. 183 “Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della difesa del suolo”. Tale intervento ha avuto il merito di “rovesciare” il previgente paradigma secondo cui era utile approcciarsi alla materia delle risorse naturali attraverso compartimenti stagni. Essa, infatti, rappresenta il chiaro esempio della necessità di un approccio integrato tipico della disciplina ambientale in cui la stretta interdipendenza fra diversi elementi che lo compongono e la pluralità dei fattori che possono incidere su di esso impongono di affrontare le questioni in maniera congiunta[12]. In questo senso è esplicativo il primo articolo della legge che si propone di garantire “la difesa del suolo, il risanamento delle acque, la fruizione e la gestione del patrimonio idrico per gli usi di razionale sviluppo economico e sociale, la tutela degli aspetti ambientali ad essi connessi”.

Difesa del suolo[13], risanamento delle acque, fruizione e gestione del patrimonio idrico in funzione di uno sviluppo economico e sociale razionale e compatibile con la tutela dell’ambiente erano le principali finalità della legge, da perseguire nell’ambito, ed è questa un’ulteriore fondamentale novità[14], del bacino idrografico, che veniva definito dalla stessa legge, all’articolo 3 come “il territorio dal quale le acque pluviali o di fusione delle nevi e dei ghiacciai, defluendo in superficie, si raccolgono in un determinato corso d’acqua, ivi compresi i sui rami terminali, con le foci in mare ed il litorale marittimo prospiciente”.

L’individuazione del bacino idrografico si è resa necessaria per l’esigenza di individuare aree idrografiche coordinate da strutture amministrative costituite ad hoc per la gestione del territorio. La ratio sottesa a questa previsione risiedeva nella volontà di decentrare la gestione e la tutela delle (e dalle) risorse naturali per offrire pianificazioni meglio compatibili con le esigenze di tutela e di sviluppo proprie per ciascun bacino[15].

Per quanto più specificatamente interessa in questa sede, per l’utilizzazione delle risorse idriche la legge assegnava una funzione pregnante ai Piani di bacino, i quali si trovavano ad essere il principale strumento dell’azione di pianificazione e programmazione del bacino idrografico dell’Autorità di bacino. Tale piano rappresentava, invero, (e rappresenta ancora oggi con le dovute innovazioni) “lo strumento di pianificazione e programmazione delle azioni e delle norme d’uso finalizzate alla conservazione, alla difesa e alla valorizzazione del suolo e alla corretta utilizzazione delle acque, sulla base delle caratteristiche fisiche e ambientali del territorio interessato[16]”.

Il Piano di bacino, secondo le intenzioni del legislatore, doveva essenzialmente, governare il ciclo dell’acqua con riguardo principale a:

  • difesa dalle piene
  • difesa dai dissesti
  • salvaguardia delle acque dall’inquinamento
  • ottimale gestione della risorsa

Tuttavia, benché venne riconosciuta alle Autorità di bacino un ampliamento dei compiti e delle competenze non seguì una strumentazione adeguata sia sotto il profilo economico che sotto il profilo strumentale.

In questo modo le Autorità di bacino risultavano essere “contenitori da riempire”, inidonei alle funzioni loro assegnate. In buona sostanza, la legge n. 183/1989 si è differenziata, sotto il profilo funzionale, dalle precedenti leggi settoriali in materia ambientale, “in quanto si è esplicitamente ispirata ad un'impostazione di "governo delle risorse", non limitata ad una mera protezione del suolo e delle acque, ma finalizzata ad un uso razionale delle risorse stesse in funzione dello sviluppo economico e sociale con conseguenti problemi di compatibilità fra fruizione e salvaguardia dell'ambiente[17]”. In altri termini, benché nella legge istituiva era rinvenibile un concreto interesse alla protezione e alla tutela delle risorse naturali attraverso il ricorso alle Autorità di Bacino (e ai relativi bacini idrografici), manca ancora un quid ulteriore (ma necessario) per fornire tutte le risorse (umane e strumentali) per rendere pienamente operativi tali enti.  

  1. Il Governo del territorio dagli anni ’90 ad “Italia Sicura”

Il segno che la legge n.183/1989 dianzi citata è stata foriera di un approccio rinnovato verso la difesa del suolo da parte del legislatore è rinvenibile nei successivi interventi legislativi adottati in occasione dei disastri franosi che hanno colpito la Regione Campania nel 1998. In quell’occasione, con il DL 11 giugno 1998, n. 180 trasformato poi in legge 3 agosto 1998, n. 267, il legislatore ha introdotto un “termine” per l’adozione dei piani stralcio di bacino per l’assetto idrogeologico al precipuo fine di individuare e perimetrare le aree a rischio idrogeologico[18], scaduto il quale il Consiglio dei Ministri adottava in via sostitutiva tutti gli atti relativi all'individuazione, alla perimetrazione e alla salvaguardia. In estrema sintesi, la complessità procedurale e di contenuti dei piani di bacino hanno rivelato grande debolezza strutturale ed attuativa, con conseguenti ritardi ed elusioni. Di talché, il legislatore ha cercato, seppur tenendo fermo l’impianto organizzativo della legge 183/1989, di "tamponare le falle" con leggi provvedimento riferite a singole situazioni colpite o già danneggiate da calamità naturali così come nel caso del DL 180 del 1998.

Degno di nota è, altresì, il DL n. 279 del 2000, convertito con Legge n. 365 del 2000 il quale ha provveduto a far fronte alle conseguenze dell’alluvione che nell’ottobre dello stesso anno ha colpito, in particolare, la Regione Calabria. Con tale intervento il legislatore ha stabilito che ai fini dell'adozione ed attuazione dei piani stralcio e della necessaria coerenza tra pianificazione di bacino e pianificazione territoriale, le regioni devono convocare una conferenza programmatica, articolata per sezioni provinciali, o per altro àmbito territoriale deliberato dalle regioni stesse, alle quali partecipano le province ed i comuni interessati, unitamente alla regione e ad un rappresentante dell'Autorità di bacino.

La disciplina relativa alla difesa del suolo è stata, poi, sostanzialmente modificata ed integrata con il D.Lgs 03/04/2006, n. 152 noto tra gli addetti ai lavori anche come Testo Unico Ambiente o Codice dell’Ambiente dal momento che (almeno nel disegno originario) contiene buona parte della disciplina della normativa ambientale del nostro ordinamento. Con l’intervento del 2006, il legislatore, attuando anche quanto previsto dalle Direttiva 2000/60/CE (nota anche come Direttiva Quadro sulle Acque) introduce una disciplina organica degli aspetti del suolo, sottosuolo e tutela quali-quantitativa della risorsa idrica. In sostanza, il legislatore con il testo di legge in argomento prende coscienza che per tutelare l’ambiente ed adottare politiche ambientali efficaci ed efficienti è necessario tener conto e “normare” più aspetti insieme anche al fine di garantire, successivamente, una gestione del territorio sostenibile. Difatti, il Testo Unico tende a differenziarsi, almeno sotto il profilo funzionale, dalla precedente normativa in materia ambientale (ed in particolare alla legislazione antecedente alla già citata legge 183/1989) in quanto ispirato (almeno nelle aspirazioni iniziali del testo) non tanto alla protezione “per” o “dalle” risorse naturali quanto, piuttosto, alla concezione che queste stesse risorse naturali vadano regolate ed utilizzate in modo razionale e compatibilmente salvaguardate senza pregiudicare il diritto delle generazioni future.

Particolarmente rilevanti ai fini che qui ci occupano sono le disposizioni contenute nella Direttiva 2007/60/CE “Direttiva Alluvioni” recepita nel nostro ordinamento con il D.Lgs 49/2010, il quale introduce rilevanti novità ed in particolare stabilisce che:

  • Le Autorità di Bacino effettuano la valutazione preliminare[19] del rischio di alluvione (art. 4);
  • Alla luce della valutazione preliminare, sempre le Autorità di Bacino individuano le zone ove possa sussistere un rischio potenziale significativo di alluvioni o si ritenga che questo si possa generare in futuro (art. 5);
  • Siano predisposte a cura delle Autorità di Bacino le mappe della pericolosità delle aree che potrebbero essere interessate da alluvioni (art. 6);
  • Siano predisposte a cura delle Autorità di Bacino i Piani di Gestione del Rischio Alluvioni seguendo le stesse modalità di predisposizione del Piano di Bacino (Art. 7).

L’intervento normativo, innestandosi nel processo di implementazione delle funzioni di competenza delle Autorità di Bacino (tuttavia all’epoca non ancora pienamente operative[20]), individua quindi nel Piano di Gestione del Rischio alluvioni lo strumento attraverso il quale definire gli obiettivi della gestione del rischio di alluvioni per le zone in cui vi è un rischio potenziale significativo.

Infine, particolarmente interessante è il contenuto del Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 27 maggio 2014 con il quale è stata istituita, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, la “Struttura di missione contro il dissesto idrogeologico e per lo sviluppo delle infrastrutture idriche[21]”. La struttura aveva quale finalità specifica la semplificazione degli interventi per mitigare gli effetti del dissesto idrogeologico. Inoltre, con l’art. 7, del cd. “Decreto Sblocca Italia” (Decreto-Legge n. 133 del 2014) veniva previsto un Piano degli interventi per la mitigazione del rischio idrogeologico con risorse a valere sul bilancio dell’allora Ministero dell’Ambiente da adottare, anche per stralci, con uno o più decreti del Ministro dell’Ambiente previa intesa con i Presidenti delle regioni.

Come detto, è con l'art. 10, del Decreto Sblocca Italia in argomento che vengono conferiti ai presidenti delle Regioni, nell'ambito del loro territorio, tutte le funzioni prima attribuite ai commissari straordinari delegati al fine di un sollecito svolgimento delle procedure relative alla realizzazione degli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico.

Rilevanti sono anche le disposizioni contenuti nei commi 2 e seguenti dell'art. 7 già citato, esse riprendendo in parte quanto già previsto nella legge di stabilità 2014, indicano che le risorse per la mitigazione del rischio idrogeologico vengono sempre utilizzate tramite accordo di programma stipulato tra la Regione e il Ministero dell'Ambiente e, al tempo stesso, che gli interventi da realizzare vengono stabiliti con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.

In pratica, il Governo a partire dal 2014 ha accentrato la gestione degli interventi per mitigare gli effetti del Dissesto Idrogeologico ad una struttura di missione appositamente istituita anche al fine di semplificare la governance nella scelta degli interventi ed assicurare, attraverso una struttura tecnica e, in qualche modo terza, l’omogeneità nell’individuazione degli interventi.

  1. Italia Sicura, Proteggi Italia e le risorse finanziarie.

Come spesso accade nel nostro Paese, con il cambio della compagine governativa ed il rovesciamento dei rapporti di forza in sede parlamentare, cambiano anche le modalità di attuazione di talune politiche. Non faranno eccezione neppure le politiche riferite alla mitigazione del rischio idrogeologico nel passaggio dalla 17esima alla 18esima legislatura. Con l’art. 2, del DL n. 86 del 2018, così come modificato dalla legge di conversione n. 97 del medesimo anno, è stato disposto il passaggio delle competenze e delle funzioni già attribuite alla Presidenza del Consiglio dei ministri in materia di contrasto al dissesto idrogeologico e di difesa e messa in sicurezza del suolo al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (MATTM). Essenzialmente, con l’intervento in argomento il Governo ha sostanzialmente dismesso la Struttura di Missione “Italia Sicura” prevedendo, altresì, che dette competenze e funzioni transitassero all’interno dell’allora MATTM. Inoltre, con il combinato disposto dell’articolo 40, del DL 109 del 2018 e del D.P.C.M 15 febbraio 2019, è stata istituita la “Cabina di regia Strategia Italia” per la “valorizzazione delle politiche pubbliche finalizzate a verificare lo stato di attuazione, anche per il tramite delle risultanze del monitoraggio delle opere pubbliche di piani e programmi di investimento infrastrutturale e ad adottare le iniziative idonee a superare eventuali ostacoli e ritardi nonché quelle volte a verificare lo stato di attuazione degli interventi connessi a fattori di rischio per il territorio, quali dissesto idrogeologico, vulnerabilità sismica degli edifici pubblici, ivi compresa la loro valorizzazione, situazioni di particolare degrado ambientale necessitanti attività di bonifica e volte a prospettare possibili rimedi[22]”. Nel medesimo DPCM di istituzione viene, altresì, previsto che “la Cabina di regia garantisce il raccordo politico, strategico e funzionale, per facilitare un'efficace integrazione tra gli investimenti promossi e favorire l'accelerazione degli interventi finanziati, su impulso del Presidente del Consiglio dei ministri, con il supporto tecnico, istruttorio e organizzativo del Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica e in coordinamento con la Struttura di missione denominata «Investitalia[23]»”.

Se sotto lo specifico piano legislativo dal 2018 ad oggi non si sono susseguiti interventi di governance particolarmente rilevanti, tuttavia, sotto il profilo economico il legislatore si è contraddistinto per una preziosa selezione delle risorse atte al superamento delle criticità dovute al Dissesto Idrogeologico. In particolare, con il DPCM del 20 febbraio 2019 è stato adottato il Piano nazionale contro il dissesto idrogeologico il ripristino e la tutela della risorsa ambientale, cd “ProteggItalia”, il quale ha tra i principali obiettivi la messa in sicurezza del territorio attraverso i) l’individuazione di azioni immediatamente attuabili ii) azioni a carattere programmatico. Il Piano, articolato in molteplici programmi-obiettivo facenti capo a ciascuna delle amministrazioni competenti (PCM Protezione Civile – MITE –MIPAAF – MIMS – DIFESA. INTERNI), dovrà trovare sintesi preventiva e periodica verifica successiva nel coordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri - Cabina di Regia “Strategia Italia”.

Dando seguito al DPCM del 20 febbraio 2019, con delibera CIPE n. 35/2019 è stata approvata la prima fase della pianificazione stralcio 2019, proposta dall’allora Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, concernente gli interventi infrastrutturali immediatamente eseguibili già nel 2019 aventi carattere di urgenza ed indifferibilità, per l’ammontare complessivo di 315 Mln di euro (già suddivisi per Regione).

 

  1. L’aggiornamento del Piano di Gestione Rischio Alluvioni ed il ruolo del PNRR

Come meglio specificato in precedenza, la cd. “Direttiva Alluvioni” Direttiva 2007/60/CE ha istituito un quadro per la valutazione e la gestione dei rischi di alluvioni. In questo contesto l'Unione Europea ha richiamato la necessità di osservare alcuni principi basilari per gestire il rischio: solidarietà, integrazione, proporzionalità, sussidiarietà, migliori pratiche, sostenibilità e partecipazione. “Principio di solidarietà, per trovare una equa ripartizione delle responsabilità, per mitigare una condizione di pericolo e rischio. Principio di integrazione tra la Direttiva Alluvioni e la Direttiva Acque 2000/60/CE, quale strumento per una gestione integrata dei bacini idrografici, sfruttando le reciproche potenzialità e sinergie nonché benefici comuni. Migliori pratiche e migliori tecnologie disponibili, per valutare le possibili criticità del territorio e mitigare le conseguenze di una possibile alluvione. Principi di proporzionalità e sussidiarietà, per garantire un elevato grado di flessibilità a livello locale e regionale, in particolare per l'organizzazione delle strutture e degli uffici. Sostenibilità dello sviluppo, per promuovere politiche comunitarie di livello elevato per la tutela ambientale (principio riconosciuto nella carta europea dei diritti fondamentali dell'UE). Partecipazione attiva, da promuovere presso i portatori d'interesse[24]”.

Nel nostro Paese questo primo aggiornamento è avvenuto in un periodo storico senza precedenti, caratterizzato dalla Pandemia da Coronavirus, dall’incertezza verso il futuro e da una stagnazione economica di non poco conto. Ed infatti i Piani redatti dalle singole Autorità di Bacino Distrettuali, ai sensi di quanto disposto dal Decreto Legislativo n. 152 del 2006, sono stati adottati con Deliberazione dalla Conferenza Istituzionale Permanente nel dicembre del 2021.

Ai fini che qui ci occupano, citare l’Aggiornamento del Piano di Gestione del Rischio Alluvioni è estremamente importante dal momento che esso (e più in generale anche il Piano di Bacino stesso di cui il PGRA costituisce uno stralcio), assolve ad una pluralità di funzioni[25] e all’interno di queste ad una pluralità di compiti. In primo luogo ad una funzione conoscitiva in quanto deve fornire il quadro generale della situazione del territorio e delle relative situazioni di degrado; assolve ad una funzione precettiva in quanto deve contenere le direttive alle quali devono uniformarsi la difesa del suolo, la sistemazione idrografica ed idraulica; assolve ad una funzione tecnico-operativa in relazione alla quale deve indicare le opere necessarie alla difesa e alla conservazione del suolo e dell’ambiente ed, infine, assolve ad una funzione programmatoria dal momento che deve contenere la programmazione e l’utilizzazione delle risorse necessarie a realizzare gli interventi idonei a mitigare il rischio idrogeologico.

Proprio con riferimento alle risorse necessarie per gli interventi, è bene ricordare che l’art. 72, del D. Lgs 152/2006 prevede espressamente che sono a totale carico dello Stato[26] gli interventi “in materia di difesa del suolo e lotta alla desertificazione[27]”, i quali sono ripartiti con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri sentita la Conferenza Stato-Regioni. Invero, il punto aveva suscitato notevole interesse anche in Giurisprudenza Costituzionale la quale, chiamata a pronunciarsi circa la questione di legittimità costituzionale sollevata dalle Regioni Calabria, Emilia-Romagna ed altre, ha affermato la legittimità della disposizione in esame dal momento che gli stanziamenti che sono ripartiti tra amministrazioni statali e regioni dai programmi di intervento sono finanziamenti erogati dallo Stato per l’esecuzione di attività riconducibili ad una materia rientrante nella sua competenza esclusiva (tutela dell’ambiente) e che il principio di leale collaborazione è rispettato giacché vi è la presenza del parere della conferenza Stato-Regioni[28].

Sempre con riferimento ad aspetti più propriamente economico-finanziari, si è innestato, recentemente, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza[29] riservando una specifica “componente” proprio al rischio idrogeologico. Uno specifico intervento della summenzionata componente prevede, invero, un investimento pari a 2,49 Miliardi di euro al fine di “Ridurre gli interventi di emergenza, sempre più necessari a causa delle frequenti calamità, e intervenire in modo preventivo attraverso un programma ampio e capillare. Gli interventi strutturali, volti a mettere in sicurezza da frane o ridurre il rischio di allagamento, saranno affiancate da quelli non strutturali, focalizzati sul mantenimento del territorio. L’obiettivo è mettere in sicurezza 1,5 milioni di persone oggi a rischio[30]”. Viene finanziato un piano degli interventi per ridurre i rischi sia di tipo strutturale, volti cioè a mettere in sicurezza da frane o a ridurre il rischio di allagamento, sia non strutturale, concentrati sul mantenimento del territorio, sulla riqualificazione, sul monitoraggio e sulla prevenzione.

Interessante, ai fini che qui ci occupano, è anche individuare la titolarità delle risorse previste nel piano. Invero, due solo sono le amministrazioni titolari, sotto il profilo finanziario, delle risorse individuate nel PNRR; il MASE che attrae a se con l’intervento 2.1a “Misure per la gestione del rischio di alluvione e per la riduzione del rischio idrogeologico” 1.287.100.000,00 euro[31] e la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento Protezione Civile titolare a sua volta dell’intervento 2.1.b “Misure per la gestione del rischio di alluvione e per la riduzione del rischio idrogeologico[32]” il quale ammonta a 1.200.000,00 euro[33].

Il PNRR, tuttavia, non si limita al semplice stanziamento di risorse economiche per finanziare misure di mitigazione del rischio, ma, invero, si è occupato anche di riformare il quadro normativo. Con la Riforma 2.1 “Semplificazione ed accelerazione delle procedure per l’attuazione degli  interventi contro il dissesto idrogeologico” rinvenibile sempre nella M2C4 il Piano intende “superare le carenze esistenti a livello di governance dei rischi idrogeologici evidenziate dalla Corte dei conti, mirando a semplificare e accelerare le procedure per l'attuazione dei progetti e individuare le priorità degli interventi di prevenzione, in linea con la valutazione nazionale del  rischio, con le capacità di gestione dei rischi e con il principio DNSH[34]”. Oltre la semplificazione, parte della riforma intende perseguire “il rafforzamento della capacità amministrativa degli organi responsabili dell'attuazione di tali progetti e rafforzare il coordinamento tra i vari livelli di governo coinvolti, in particolare razionalizzando i flussi di informazione”.

Ed invero, con il decreto-legge n. 77/2021, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 108 del 2021, ed in particolare con gli artt. 36, 36bis e 36ter[35], è stato stabilito che i commissari straordinari per le attività di contrasto e mitigazione del dissesto idrogeologico e gli interventi di difesa del suolo non solo cambiano “nome” diventando "commissari di Governo", ma, ed è questa la portata innovativa e tendenzialmente semplificatrice, “esercitano le competenze sugli interventi relativi al contrasto del dissesto idrogeologico indipendentemente dalla fonte di finanziamento”.

In altri termini, tutte le competenze dei “commissari straordinari” vengono ridefinite con la figura del commissario di Governo individuato ex lege con il Presidente della Regione. Ma vieppiù. Sempre l’art. 36-ter prevede, al comma 2, che “gli interventi di prevenzione, mitigazione e contrasto del rischio idrogeologico (…) a qualunque titolo finanziati, nonché quelli finanziabili tra le linee di azione sulla tutela del territorio nell'ambito del PNRR, costituiscono interventi di preminente interesse nazionale”. La ratio sottesa a tale previsione è rinvenibile nella volontà del Governo di rendere prioritario l’esecuzione degli interventi per la mitigazione del rischio idrogeologico. Ed invero, con il comma 3, del citato art. 36-ter, altresì, prevede che “i commissari di Governo per il contrasto del dissesto idrogeologico promuovono e adottano prioritariamente le misure necessarie per la più rapida attuazione degli interventi di preminente interesse nazionale, indirizzando le rispettive strutture regionali per la sollecita conclusione dell'iter approvativo e autorizzativo di ogni intervento di prevenzione e contrasto del dissesto idrogeologico, anche in coerenza con i criteri di priorità, ove definiti, dei piani di gestione del rischio di alluvioni, dei piani di assetto idrogeologico e della valutazione del rischio a livello nazionale”.

In estrema sintesi, l’intervento di semplificazione adottato dal Governo in attuazione della milistone prevista nel PNRR è identificabile con l’individuazione degli investimenti pubblici per la difesa del suolo come “prioritari e di preminente interesse nazionale[36]

  1. Conclusioni

Per tracciare le linee conclusive del presente elaborato è utile riportare quanto sostenuto dal Segretario dell’Autorità di Bacino Distrettuale delle Alpi Orientali in occasione dell’aggiornamento del Piano di Gestione del Rischio Alluvioni:

“Attraverso un reciproco scambio di informazioni tra gli enti preposti alla tutela del territorio e quelli deputati al relativo governo, sarà infatti possibile maturarne una conoscenza sempre maggiore nonché una maggiore consapevolezza delle implicazioni che possono conseguire all’attività antropica e agli eventi estremi. L’obiettivo è ambizioso. Dare vita a un Piano che riesca a calare la propria congenita dimensione distrettuale – e le intrinseche finalità di tutela – nelle azioni e nelle scelte pubbliche e private che da qui ai prossimi sei anni incideranno sul nostro territorio e sulla vita, sociale ed economica, di ciascuno che lo occupa. In un quadro normativo funzionalmente connesso allo sviluppo delle dinamiche urbanistiche di scala e che vuole rapportarsi ai rispettivi strumenti regolatori senza logiche impositive o dichiarati intenti di contrazione, sarebbe peraltro di grande rilievo poter immaginare, in uno scenario non troppo lontano, un progressivo incremento degli interventi di mitigazione del rischio, strutturali e non strutturali prevedendo la compartecipazione degli Enti locali al relativo finanziamento anche con quota parte degli oneri di urbanizzazione, in ragione del beneficio che ne consegue e per incentivare una politica di recupero del patrimonio edilizio esistente”.

In definitiva, gli sforzi compiuti negli anni dal legislatore (da ultimo il disegno semplificatore del Dl 77/2021) hanno affinato il frammentato quadro delle competenze legislativa. Tuttavia, è necessario a parere di chi scrive ancora uno sforzo. Scambio di informazioni avanzato tra soggetti istituzionalmente preposti al governo del territorio e soggetti istituzionalmente preposti alla tutela del territorio stesso; implementazione interventi (strutturali e non) di mitigazione del rischio; compartecipazione degli EE.LL non solo nelle scelte ma anche nel finanziamento degli interventi attraverso quota parte degli oneri di urbanizzazione al fine di incentivare sempre di più un “consumo zero di suolo” ed il recupero del patrimonio edilizio esistente; una governance lineare, senza duplicazione o triplicazione dei poteri amministrativi e non; individuazione delle Autorità di Bacino come enti territorialmente sovraordinati in quanto “sintesi” delle diverse esigenze territoriali.

Su questo specifico ultimo punto è necessario uno sforzo maggiore da parte delle Istituzioni preposte ad immaginare una “visione” della governance che sia i) proiettata nel futuro alla difesa del territorio[37] e che tenga conto dei sempre più pressanti effetti del cd. Climate change; ii) idonea a circoscrivere con precisione i limiti amministrativi delle Regioni e riconosca un ruolo di preminenza (sul singolo tema) delle Autorità di Bacino anche in attuazione del principio di sussidiarietà verticale quale criterio di allocazione delle funzioni amministrative. Tale principio, del resto, favorisce proprio il travolgimento di un sistema rigido di allocazione delle competenze in favore di un diverso sistema in cui la cura di una determinata materia è rimessa al “centro di potere” più adeguato al perseguimento dell’interesse pubblico. Ciò posto, tuttavia, è auspicabile che in questa “nuova” allocazione vi sia la necessaria cooperazione e partecipazione tra i diversi livelli territoriali coinvolti. Detto in altri termini, l’applicazione del principio di sussidiarietà non deve assolutamente escludere la collaborazione tra tutti i livelli di governo, atteso che proprio la sussidiarietà non deve comportare l’esentare dalle responsabilità il livello “inferiore” né tantomeno l’avocazione verso l’alto aprioristicamente. “Alla base del principio di sussidiarietà si rinviene una logica contenutistica che guarda, nella ripartizione delle competenze, alla migliore soddisfazione possibile degli interessi comuni a vari livelli. E se ciò è vero, il principio di sussidiarietà può essere letto come garanzia, per la collettività, della migliore azione possibile[38]

In sintesi, con la sussidiarietà deve essere ponderato quale tra i diversi centri amministrativi è più corrispondente all’esigenza di salvaguardare la popolazione e mitigare in maniera efficace ed efficiente le conseguenze del dissesto idrogeologico.

Quelli che oggi sono pochi, semplici auspici sono la chiave per un approccio rinnovato alla mitigazione del rischio idrogeologico. Il PNRR e le sue pressanti scadenze stanno inaugurando un nuovo modus agendi per la P.A, capace, se compulsata, di rispettare gli impegni assunti in sede comunitaria. È una opportunità senza precedenti, sprecarla sarebbe un vero e proprio delitto.

 

 

[1] Dottorando di ricerca in Pubblica amministrazione e imprese per lo sviluppo del territorio nell’Università di Cassino e del Lazio meridionale.

[2] Trigila A., Iadanza C., Lastoria B., Bussettini M., Barbano A. (2021) Dissesto idrogeologico in Italia: pericolosità e indicatori di rischio - Edizione 2021. ISPRA, Rapporti 356/2021.

[3] Ibidem

[4] La mosaicatura è una tecnica attraverso la quale vengono unite tra loro più mappe territoriali in formato digitale per realizzare una continuità territoriale. Nella fattispecie, è uno strumento per “fotografare” lo stato di pericolosità a cui è esposto il territorio alla luce dei Piani di Bacino redatti dalle Autorità di Bacino Distrettuali

[5] Trigila A., Iadanza C., Lastoria B., Bussettini M., Barbano A. (2021) Dissesto idrogeologico in Italia: pericolosità e indicatori di rischio - Edizione 2021. ISPRA, Rapporti 356/2021.

[6] In questo atto normativo immediatamente successivo all’Unità d’Italia l’attenzione era dedicata quasi esclusivamente alle attività economiche sottese allo sfruttamento delle risorse naturali.

[7] Sul punto si rinvia a PIOGGIA A., Acqua e ambiente in Diritto dell’ambiente (a cura di) ROSSI G., Torino, 2015, p. 263

[8] L’art. 1, così prevedeva: “Sono sottoposti al vincolo forestale, a norma delle disposizioni della presente legge, i boschi e le terre spogliate di piante legnose sulle cime e pendici dei monti fino al limite superiore della zona del castagno; e quelli che, per la loro specie e situazione, possono, disboscandosi o dissodandosi, dar luogo a scoscendimenti, smottamenti, interramenti, frane, valanghe, e, con danno pubblico, disordinare il corso delle acque, o alterare la consistenza del suolo, oppure danneggiare le condizioni igieniche locali.

[9] “Sono pubbliche tutte le acque sorgenti, fluenti e lacuali, anche se artificialmente estratte dal sottosuolo, sistemate o incrementate, le quali, considerate sia isolatamente per la loro portata o per l'ampiezza del rispettivo bacino imbrifero, sia in relazione al sistema idrografico al quale appartengono, abbiano od acquistino attitudine ad usi di pubblico generale interesse.” Art. 1, comma 1, del RD in argomento.

[10] Per comprendere la portata innovativa del Testo unico basti pensare che ancora oggi, quasi cent’anni dopo l’approvazione, molti articoli sono ancora in vigore.

[11]Era la notte del 4 novembre 1966, quando l’Arno balzò su Firenze e le altre città, provocando 39 morti, allagando strade e piazze, case e cantine, parchi e musei, biblioteche e chiese. Un impasto liquido e melmoso scorreva a velocità pazzesca. Era l’alluvione mai vista, provocata da una condizione climatica eccezionale nell’eccezionale incapacità dello Stato di prevederla e gestire i soccorsi” così Ted Kennedy, Senatore degli Stati Uniti che era in visita a Firenze proprio in quel periodo e che si adoperò come “Angelo del Fango” per non disperdere l’enorme patrimonio culturale della Biblioteca Nazionale Centrale di Firenze. 

[12] E’ in questo periodo storico che la tutela dell’ambiente comincia a rientrare nella dimensione giuridica. In altri termini, in questa fase si sviluppa l’idea che l’ambiente può essere tutelato come diritto soggettivo o fondamento di una situazione giuridica soggettiva. Questo, tra l’altro, è il primo passo verso la considerazione (odierna) dell’ambiente come valore ne implica il riconoscimento come elemento caratterizzante la società. 

[13] La necessità di estendere l'ambito di osservazione anche al di fuori dei canonici termini amministrativi appare del resto pienamente condivisibile se si considera che la «difesa del suolo» non ha un oggetto unitario ben delineato, ma composito, nel senso che rientrano in essa anche una anche serie di attività concernenti la realizzazione di opere e interventi aventi oggetti diversi (ad esempio, sistemazione idrogeologica, rimboschimento, uso delle acque) e il cui intreccio è condizionato dall'evolversi degli usi del territorio in ragione del suo processo di sviluppo economico (sul punto si rinvia a “la difesa del suolo e il sistema di pianificazione nel nuovo testo unico” di Giuseppe Grazia in Ambiente e sviluppo, 2006, 5, 452). Come ha, infatti, chiarito la Corte Costituzionale, nella fondamentale sentenza n. 85 del 1990, la difesa del suolo, più che una materia in senso proprio, costituisce un «obiettivo» da perseguire attraverso una complessa pianificazione dei settori materiali coinvolti.

[14] È in questa occasione che il legislatore introduce una nuova modalità di azione amministrativa che non tenga conto solo ed esclusivamente del confine “classico” amministrativo quanto, piuttosto del confine naturale.

[15] Tenuto conto che, come si vedrà in seguito, l’impianto sostanziale della legge n.183/1989 è stato trasposto all’interno del cd. “Codice dell’Ambiente” è facilmente intuibile come ancora oggi quelle disposizioni sono attuali. In realtà, il ruolo di queste “nuove” strutture amministrative non ha ancora raggiunto il fine per il quale erano sorte alla fine degli anni 80’ del secolo scorso. Si rinvia all’ultimo paragrafo per le innovazioni che potrebbero portare al compimento della “mission” iniziata nel 1989 e tutt’oggi in corso.  

[16] Art. 17, comma 1, della legge n. 183/1989

[17] CROSETTI A.: “Difesa del suolo”, 2008,

[18] L’art. 1, del DL 180/1998 rubricato come “Piani stralcio per la tutela dal rischio idrogeologico e misure di prevenzione per le aree a rischio” al comma 1, così prevedeva “Entro il 31 dicembre 1998, le autorità di bacino di rilievo nazionale e interregionale e le regioni per i restanti bacini adottano, ove non si sia già provveduto, piani stralcio di bacino per l'assetto idrogeologico, redatti ai sensi del comma 6-ter dell'articolo 17 della legge 18 maggio 1989, n. 183, e successive modificazioni, che contengano in particolare l'individuazione e la perimetrazione delle aree a rischio idrogeologico. Entro la stessa data sono comunque adottate le misure di salvaguardia con il contenuto di cui al comma 6-bis dell'articolo 17 della legge n. 183 del 1989 per le aree a rischio idrogeologico. Scaduto detto termine, il Consiglio dei Ministri, su proposta del Comitato dei Ministri di cui all'articolo 4 della medesima legge n. 183 del 1989, e successive modificazioni, adotta in via sostitutiva gli atti relativi all'individuazione, alla perimetrazione e alla salvaguardia. Per i comuni della Campania colpiti dagli eventi idrogeologici del 5 e 6 maggio 1998 valgono le perimetrazioni delle aree a rischio e le misure provvisorie di salvaguardia previste dall'articolo 1, comma 2, dell'ordinanza del Ministro dell'interno, delegato per il coordinamento della protezione civile, n. 2787 del 21 maggio 1998, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 120 del 26 maggio 1998. Con deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del predetto Comitato dei Ministri, sono definiti i termini essenziali per gli adempimenti previsti dall'articolo 17 della citata legge n. 183 del 1989, e successive modificazioni”.

 

[19] La valutazione preliminare del rischio di alluvioni fornisce una valutazione dei rischi potenziali, principalmente sulla base dei dati registrati, di analisi speditive e degli studi sugli sviluppi a lungo termine, tra cui, in particolare, le conseguenze dei cambiamenti climatici sul verificarsi delle alluvioni e tenendo conto della pericolosità da alluvione

[20] Nelle more della costituzione delle Autorità di Bacino Distrettuali di cui all’art. 63 del D.Lgs. 152/2006 e s.m.i, il D.Lgs. 219/2010 ha previsto con l’art. 4 che le Autorità di Bacino Nazionali di cui alla Legge 183/1989 e le Regioni, ciascuna per la parte di territorio di propria competenza, provvedano all’adempimento degli obblighi previsti dal D.Lgs. 49/2010 affidando alle Autorità di Bacino di rilievo nazionale la funzione di coordinamento nell’ambito del Distretto Idrografico di appartenenza.

Tale assetto amministrativo è stato valido fino all’entrata in vigore della legge n. 221 del 28 dicembre 2015 (c.d. Collegato Ambientale), la quale con l’art. 51, è intervenuta nella modifica sia dell’art. 63 (Autorità di bacino distrettuale) che dell’art. 64 (Distretti idrografici) del D.Lgs. 152/2006. In particolare, con la modifica di quest’ultimo articolo, viene definito un nuovo assetto territoriale per i Distretti Idrografici portandoli da 8 a 7 (con la soppressione del Distretto Idrografico del Serchio e la sua assimilazione al Distretto Idrografico dell’Appennino Settentrionale).

[21] Dalla sua istituzione la Struttura di Missione ha perseguito quattro fondamentali obiettivi strategici: i) l’elaborazione di una ricognizione dei diversi monitoraggi esistenti in tema di interventi contro il dissesto idrogeologico e di depurazione delle acque, al fine di ottenere un quadro il più possibile completo e aggiornato circa la situazione di fatto delle opere programmate; ii) il contributo, attraverso la collaborazione con i Ministeri operativi (Ministero delle Infrastrutture e Ministero dell’Ambiente) e con le altre strutture della Presidenza del Consiglio, alla ridefinizione di una governance degli interventi più corta e trasparente e più operativa; iii) dopo la ricognizione sullo stato delle opere, l’accelerazione, lo sblocco e la riprogrammazione, ove necessario, delle risorse fino ad oggi programmate per interventi finalizzati alla mitigazione del dissesto idrogeologico e della depurazione e non ancora avviate a cantiere; iiii) il contributo, in collaborazione col Ministero dell’Ambiente e con il Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione economica (DPS) e con le Regioni, alla preparazione della nuova Programmazione degli interventi.

[22] Art. 1, co.1 del DPCM 15 Febbraio 2019

[23] Istituita con legge n. 145 del 2018, “Investitalia” è così come definita dalla stessa legge istitutiva “una struttura di missione per il supporto alle attività del Presidente del Consiglio dei ministri relative al coordinamento delle politiche del Governo e dell'indirizzo politico e amministrativo dei Ministri in materia di investimenti pubblici e privati”. Con la legge di bilancio 29 dicembre 2022, n. 197, è stato disposto, a far data dal 1° gennaio 2023, la cessazione delle attività della struttura i cui compiti sono trasferiti agli uffici generali della Presidenza del Consiglio.

[24] Sul punto si rinvia per un maggior approfondimento a www.sigma.distrettoalpiorientali.it/direttiva-alluvioni

 

[25] Per un approfondimento sul punto si rinvia a: “I piani di bacino nella previsione della Legge n. 183 del 1989” di L. Rainaldi, Giuffrè 1992.

[26] Interessante è analizzare che negli ultimi anni la gestione del rischio idrogeologico ha previsto lo stanziamento di circa 7 Miliardi di euro per finanziare un totale di 6.000 interventi dal 1999 al 2019. Nello stesso periodo, tuttavia, le richieste pervenute sempre per interventi in materia di Dissesto Idrogeologico ammontano a 26 miliardi di euro (fonte ISPRA, rapporto n. 328/2020)

[27] Il comma 1, dell’articolo in questione così recita: 1. Ferme restando le entrate connesse alle attività di manutenzione ed esercizio delle opere idrauliche, di bonifica e di miglioria fondiaria, gli interventi previsti dalla presente sezione sono a totale carico dello Stato e si attuano mediante i programmi triennali di cui all'articolo 69.

[28] Vedi sul punto Sentenza Corte Costituzionale n. 232 del 2009

[29] Per esigenze di sintesi il PNRR non sarà analizzato, come meriterebbe, nella sua interezza, quanto piuttosto agli specifici aspetti economico-finanziari riferibili al rischio idrogeologico. Particolare attenzione sarà riservata, pertanto, alla Misura 2 “Rivoluzione verde e transizione ecologica”, Componente 4 “Tutela del territorio e della risorsa idrica”, del Piano.

[30] www.italiadomani.gov.it

[31] Con riferimento all’intervento 2.1.a l’importo individuato è, in realtà, la sommatoria degli importi totali dei progetti già in essere

[32] Con riferimento all’intervento 2.1.b, invero, 400.000.000,00 di euro sono riferibili a progetti in essere e la restante parte di nuovi progetti. Per la suddivisione delle risorse previste per i nuovi progetti è recentemente intervenuto il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 23 agosto 2022, “Assegnazione e modalità di trasferimento alle regioni e alle Province autonome di Trento e Bolzano delle risorse finanziarie della Missione 2, Componente 4, del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)” ai sensi dell’art. 22, comma 1, del decreto-legge 6 novembre 2021, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 dicembre 2021, n. 233. Dall’analisi di tale decreto è possibile ricavare che la Regione Lombardia è quella che maggiormente beneficerà di “nuovi interventi” avendo ricevuto poco meno di 74.000.000,00 euro seguita a ruota da Sicilia (circa 64 Mln) ed Emilia-Romagna (60 Mln). Per questi nuovi progetti le scadenze individuate sono molto pressanti, seppur in linea con tutto l’apparato del PNRR, ed in particolare, è prevista la pubblicazione dei bandi di gara ovvero l’avvio della procedura di affidamento entro il 31 maggio 2023; la stipula del contratto di appalto entro il 30 settembre 2023 ed, infine, l’inizio effettivo dei lavori con verbale consegna lavori  entro il 15 ottobre 2023. Tali termini se non rispettati comportano la revoca del finanziamento. Tuttavia, il DPCM 23 agosto 2022 prevede, altresì, una possibilità di dilazionare tali termini ai sensi del comma 3, dell’articolo 3, del poc’anzi citato DPCM, secondo cui il soggetto attuatore “può provvedere, entro 10 giorni dalla scadenza del termine, a fornire giustificazione motivata del mancato rispetto della scadenza e indicazioni specifiche sulle tempistiche di attuazione dell'intervento congruenti con l'esigenza del  rispetto  del  termine ultimo di realizzazione stabilito al 31 dicembre 2025”. Tali elementi informativi, sono prima sottoposti a valutazione da parte delle regioni e province competenti e, successivamente, sono trasmessi al Dipartimento della Protezione Civile che ha la facoltà, qualora li ritenga ammissibili e congrui, di autorizzare la prosecuzione delle attività stabilendo i nuovi termini che il soggetto attuatore, a questo punto, è tenuto perentoriamente a rispettare.

[33] Decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze 6 agosto 2021 e s.m.i. – Assegnazione delle risorse finanziarie previste per l’attuazione degli interventi del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), ripartizione di traguardi e obiettivi per scadenze semestrali di rendicontazione

[34] l principio DNSH, declinato sui sei obiettivi ambientali definiti nell’ambito del sistema di tassonomia delle attività ecosostenibili, ha lo scopo di valutare se una misura possa o meno arrecare un danno ai sei obiettivi ambientali individuati nell’accordo di Parigi (Green Deal europeo). In particolare, un'attività economica arreca un danno significativo:

  • alla mitigazione dei cambiamenti climatici, se porta a significative emissioni di gas serra (GHG);
  • all'adattamento ai cambiamenti climatici, se determina un maggiore impatto negativo del clima attuale e futuro, sull'attività stessa o sulle persone, sulla natura o sui beni;
  • all'uso sostenibile o alla protezione delle risorse idriche e marine, se è dannosa per il buono stato dei corpi idrici (superficiali, sotterranei o marini) determinandone il loro deterioramento qualitativo o la riduzione del potenziale ecologico;
  • all'economia circolare, inclusa la prevenzione, il riutilizzo ed il riciclaggio dei rifiuti, se porta a significative inefficienze nell'utilizzo di materiali recuperati o riciclati, ad incrementi nell'uso diretto o indiretto di risorse naturali, all’incremento significativo di rifiuti, al loro incenerimento o smaltimento, causando danni ambientali significativi a lungo termine;
  • alla prevenzione e riduzione dell'inquinamento, se determina un aumento delle emissioni di inquinanti nell'aria, nell'acqua o nel suolo;
  • alla protezione e al ripristino di biodiversità e degli ecosistemi, se è dannosa per le buone condizioni e resilienza degli ecosistemi o per lo stato di conservazione degli habitat e delle specie, comprese quelle di interesse per l'Unione europea.

Per un maggior approfondimento sulla portata del Principio si rinvia alla circolare n. 32, del 30 dicembre 2021 della RGS.

[35] Articolo 36ter del DL n. 77/2021, commi 1 a 4:

1.I commissari straordinari per le attività di contrasto e mitigazione del dissesto idrogeologico e gli interventi di difesa del suolo, comunque denominati, di cui all'articolo 10, comma 1, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116, all'articolo 7, comma 2, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 20 febbraio 2019, recante approvazione del Piano nazionale per la mitigazione del rischio idrogeologico, il ripristino e la tutela della risorsa ambientale, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 13 aprile 2019, e all'articolo 4, comma 4, secondo periodo, del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 giugno 2019, n. 55, di seguito denominati: "commissari di Governo per il contrasto del dissesto idrogeologico" o "commissari di Governo", esercitano le competenze sugli interventi relativi al contrasto del dissesto idrogeologico indipendentemente dalla fonte di finanziamento.

  1. Gli interventi di prevenzione, mitigazione e contrasto del rischio idrogeologico, di cui al decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116, e al decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, a qualunque titolo finanziati, nonché quelli finanziabili tra le linee di azione sulla tutela del territorio nell'ambito del PNRR costituiscono interventi di preminente interesse nazionale.
  2. I commissari di Governo per il contrasto del dissesto idrogeologico promuovono e adottano prioritariamente le misure necessarie per la più rapida attuazione degli interventi di preminente interesse nazionale di cui al comma 2, indirizzando le rispettive strutture regionali per la sollecita conclusione dell'iter approvativo e autorizzativo di ogni intervento di prevenzione e contrasto del dissesto idrogeologico, anche in coerenza con i criteri di priorità, ove definiti, dei piani di gestione del rischio di alluvioni, dei piani di assetto idrogeologico e della valutazione del rischio a livello nazionale di cui all'articolo 6 della decisione n. 1313/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, su un meccanismo unionale di protezione civile, nonché del principio di non arrecare un danno significativo. Le strutture regionali preposte al rilascio di pareri e nulla osta, anche ambientali, per gli interventi di prevenzione e mitigazione del dissesto idrogeologico assumono le attività indicate dai commissari di Governo come prioritarie, se opportuno anche aggiornando il sistema di misurazione della performance con le modalità di cui all'articolo 7, comma 1, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150.
  3. Il Ministro della transizione ecologica trasmette una relazione annuale al Parlamento, entro il 30 giugno di ogni anno, contenente l'indicazione degli interventi di competenza dei commissari di Governo per il contrasto del dissesto idrogeologico e il loro stato di attuazione.

[36] Interessante è, alla luce di quanto sin qui sostenuto, verificare il netto capovolgimento di intenti della legislazione in materia di difesa del suolo e di dissesto idrogeologico. Dallo sfruttamento ai fini economici dei beni naturali di inizio ‘900 siamo passati (inevitabilmente) ad una difesa “senza se e senza ma” del suolo e, più in generale, dei territori. 

[37] Come sostenuto da autorevole dottrina, l’interesse alla tutela dell’ambiente finisce, per sua natura, per atteggiarsi a interesse intrinsecamente composito ed eterogeneo. Si tratta di un interesse sfuggente, non rigidamente delimitato o delimitabile a priori, non formulabile mai in modo esaustivo e che sembra potersi definire esclusivamente in concreto e soltanto attraverso complesse e ragionevoli ponderazioni tra una molteplicità di elementi, frutto della combinazione di elementi di natura tecnica, scientifica e finanche politica. Per un maggior approfondimento sul tema si rinvia a Cecchetti M., Ambiente paesaggio e beni culturali in Corso G. – Lopilato V. (a cura di) p. 307 e ss.

[38] Così G. Di Fiore in “La sussidiarietà. Suggestioni di un Principio”. Pag. 79