Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Liguria n. 29/2020/PAR, in tema di disciplina transitoria dei compensi degli amministratori di società pubbliche.

Di Andrea Romano

Società a partecipazione pubblica – Compensi amministratori – Limiti di spesa – Costo 2013 – Applicabilità – Modificabilità – Esclusione

1. lgs. 19 agosto 2016, n. 175, t.u. in materia di società a partecipazione pubblica, art. 11; l. 7 agosto 2012, n. 135, conversione con modificazioni del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini, art. 4

Per gli amministratori delle società partecipate dagli enti locali rimane in vita, in attesa dell’emanazione del decreto ministeriale previsto dal nuovo testo unico tendente ad uniformare la disciplina dei limiti remunerativi posti agli organi di amministrazione e controllo di tutte le società pubbliche, il limite finanziario costituito dal costo sostenuto per compensi all’organo di amministrazione nel 2013(1).

I limiti di spesa, in assenza di una espressa previsione di legge, non possono essere superati in considerazione dei nuovi e maggiori incarichi posti in capo agli amministratori di società e della complessità delle funzioni svolte (2).

(1-2) Sommario: 1. Cenni sulla funzione consultiva della Corte dei conti. - 2. segue: la legittimazione soggettiva e l’ammissibilità oggettiva dei quesiti. - 3. La disciplina (transitoria) dei compensi degli amministratori di società pubbliche. - 4. (In)derogabilità in aumento del compenso attribuibile ai componenti degli organi amministrativi delle società pubbliche - 5. Considerazioni conclusive.

1. Cenni sulla funzione consultiva della Corte dei conti

Il referente normativo della funzione consultiva intestata alla Corte dei conti si rinviene nell’art. 7 co. 8 legge 5 giugno 2003, n. 131 (cd. legge La Loggia); tale legge costituisce l’adeguamento normativo dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 che ha comportato la riforma del Titolo V parte seconda della Carta Fondamentale.

La riforma in senso federalista della Repubblica, sulla scorta di un rinnovamento in tale direzione iniziato negli anni ‘90 dello scorso secolo e concretizzatosi con le leggi nn. 59 del 15 marzo 1997 e 127 del 15 maggio 1997 (cd. leggi Bassanini), ha determinato l’abolizione dei controlli preventivi di legittimità operati dalle regioni sugli atti degli enti locali effettuati in precedenza da parte dei Co.re.co avvenuta con l'abrogazione dell’art. 130 Cost.

Ciò ha indotto il legislatore ha dotare la Corte dei conti, quale organo magistratuale indipendente e dotato di specifiche competenze nella materia della contabilità pubblica^[1], di poteri di verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da parte di regioni ed enti locali adottando come parametri di riferimento il patto di stabilità interno^[2] e i vincoli derivanti all’Italia dalla sua appartenenza all’Unione europea^[3].

Tra tali prerogative, che nel corso degli anni sono andate notevolmente rafforzandosi a seguito della crisi economica e finanziaria del 2008 che si è progressivamente espansa al settore pubblico per effetto degli interventi a sostegno degli intermediari finanziari e dell’attivazione degli stabilizzatori automatici legati al deterioramento delle condizioni economiche, si annovera anche la suddetta funzione consultiva. Essa in effetti avrebbe dovuto fare da contraltare all’abolizione dei controlli preventivi sugli enti locali, dotando quest’ultimi di uno strumento preventivo di indirizzo in merito alla legittimità dell’azione amministrativa^[4]; ciò anche in un’ottica prospettica alla luce del d. lgs. 26 agosto 2016, n. 174, recante codice di giustizia contabile, che oggi individua gli effetti esimenti dei pareri (ex artt. 95, c. 4, e 69, c. 2 c.g.c.) resi dalle sezioni regionali di controllo^[5].

2. segue: la legittimazione soggettiva e l’ammissibilità oggettiva dei quesiti

Preliminare all’esame del merito del quesito è la verifica dei requisiti di legittimazione soggettiva e di ammissibilità oggettiva.

Vanno al proposito richiamati gli indirizzi e i criteri generali approvati dalla Sezione autonomie della Corte di conti nel 2004^[6] e 2009^[7] e dalle Sezioni riunite in sede di controllo nel 2010^[8].

Quanto al profilo soggettivo la norma di cui all’art. 7 co. 8 l. 131/2003  prevede, quanto agli enti locali, che le richieste di parere possano essere formulate di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali (in sigla, CAL), ove costituito, ovvero dall’organo di vertice dell’amministrazione che, come tale, a ciò è legittimato^[9].

Sotto il profilo oggettivo il quesito deve riguardare la materia della contabilità pubblica, quest’ultima, intesa in una accezione strettamente afferente ad un “ambito limitato alla normativa e ai relativi atti applicativi che disciplinano, in generale, l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo in particolare: (a) la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri; (b) l’acquisizione delle entrate; (c) la gestione delle spese (d) la rendicontazione e i relativi controlli; (e) la disciplina del patrimonio; (f) l’organizzazione finanziario-contabile; (g) l’indebitamento (Sezione delle Autonomie, deliberazione n. 5/AUT/2006 del 17 febbraio 2006, richiamata da SS.RR. Controllo n. 54/CONTR/2010). Alla definizione della materia di contabilità pubblica, così accolta, non può essere ricondotta “qualsivoglia attività degli enti che abbia, comunque, riflessi di natura finanziaria, comportando, direttamente o indirettamente, una spesa, con susseguente fase contabile attinente all’amministrazione della stessa ed alle connesse scritture di bilancio” (SSRR Controllo n. 54/CONTR/2010).

Tuttavia, con tale pronuncia, le Sezioni Riunite hanno allargato il piano di estensione  sotto il profilo oggettivo della contabilità pubblica, in quanto alcune materie, in particolare quelle attinenti il personale, l’attività di assunzione, le progressioni di carriera, la mobilità, gli incarichi di collaborazione, i consumi intermedi ecc., in considerazione della rilevanza dei pertinenti segmenti di spesa che rappresentano una parte consistente di quella corrente degli enti locali idonei ad influire sulla rigidità strutturale dei relativi bilanci, non possono essere sottratte alla previsione legislativa di limiti e divieti idonei a riflettersi sulla sana gestione finanziaria degli enti^[10].

3. La disciplina (transitoria) dei compensi degli amministratori di società pubbliche

La norma di cui all’art. 4, co. 4 e 5, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 e prima di essa l’art. 1, co. 725, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (finanziaria 2007) imponevano la riduzione dei compensi spettanti agli amministratori di società partecipate dalle amministrazioni pubbliche.

Tali disposizioni che si inserivano nel più ampio contesto di una serie di interventi legislativi diretti a contenere la spesa sostenuta dalle amministrazioni pubbliche per la partecipazione a società ed altri organismi di diritto privato, ponevano una serie di limiti alla facoltà del soggetto pubblico di stabilire il numero e il compenso degli amministratori delle società partecipate.

L’ambito di applicazione delle due normative peraltro era differente, posto che la finanziaria 2007 introduceva un limite al compenso del singolo amministratore (presidente o componente del c.d.a.) di società partecipate da comuni e province, rapportandolo all’indennità del sindaco dell’ente; viceversa, il d.l. 95/2012 pone(va) un limite ai costi complessivamente sostenuti dalle amministrazioni pubbliche per gli amministratori delle società controllate o interamente partecipate, riferendolo alla spesa storica sostenuta per l’intero organo di amministrazione nel 2013; cosicché gli enti locali nella determinazione dei compensi degli amministratori dovevano applicare entrambi i predetti limiti.

Le due norme sono state abrogate dall'art. 28 del decreto legislativo n. 175 del 2016 (Testo unico società pubbliche, in sigla, Tusp), rispettivamente in ordine cronologico alla lett. e) e alla lett. o).

La nuova normativa di finanza pubblica introdotta dal Tusp (art. 11 co. 6 e 7) demanda a un successivo decreto del Mef la regolamentazione dei compensi massimi ai quali gli organi della società pubbliche devono fare riferimento per la determinazione del trattamento economico onnicomprensivo da corrispondere agli amministratori, attraverso l’individuazione di varie fasce per la classificazione delle società, in ragione di indicatori dimensionali, qualitativi e quantitativi.

A oggi tale decreto non è stato ancora emesso; pertanto, ai sensi dell’art. 11 co. 7 Tusp restano transitoriamente in vigore le disposizioni di cui al precitato art. 4 co. 4 secondo periodo d.l. 95/2012; ossia la norma che statuisce che il costo annuale sostenuto per i compensi degli amministratori di tali società, ivi compresa la remunerazione di quelli investiti di particolari cariche, non può superare l’80 % del costo complessivamente sostenuto nell’anno 2013. Si tratta di un evidente esempio di norma di finanza pubblica che, come tale, impone limitazioni ai costi della p.a., tramite la fissazione di cd. tetti di spesa parametrati alla spesa storica.

Alla luce di tale chiara disposizione normativa la Sezione regionale di controllo per la Regione Liguria non ha potuto che emettere parere ostativo a un’applicazione nei termini prospettati dal Comune di Sanremo. È infatti evidente che un conto è l’abrogazione della norma disposta dell’art. 28 Tusp, altro è il permanere di una sua efficacia provvisoria nelle more dell’adozione del decreto del Mef in merito ai criteri da applicare per i compensi degli amministratori di società pubbliche; invero è lo stesso Tusp (art. 11 co. 7) a prevederne l’applicazione temporanea, sicché nonostante l’abrogazione dell’art. 4 co. 4 del decreto-legge n. 95 del 2012, non può evidentemente rimare privo di effetto il rinvio ad esso operato da parte dell’art. 11 co. 7, dello stesso Tusp.

La richiesta di parere, quindi, trascura di svolgere tali preliminari ed ovvie considerazioni, a iniziare dal considerare il chiaro dato testuale della norma.

Né tantomeno può essere rilevante la circostanza per cui la precedente formulazione dell’art. 4 co. 4 d.l. cit. facesse riferimento alle società controllate, mentre solo il successivo co. 5, poi abrogato in parte qua, alle società totalmente partecipate. E’ infatti palese che il rinvio (transitorio) all’art. 4 co. 4 d.l. cit. effettuato dal Tusp opera solamente sulla disciplina concreta di spesa (il costo annuale per i compensi degli amministratori non può superare l’80 % del costo complessivamente sostenuto nell’anno 2013 ); non opera invece in merito al tipo di società cui tale disciplina è applicabile, come emerge chiaramente dal dato letterale della norma, prima ancora che dalla sua ratio. Peraltro anche di quest’ultima si dovrà tener conto posto che il Tusp all’art. 11 co. 6 fa riferimento alle società in controllo pubblico la cui definizione si rinviene nel precedente art. 2 co. 1 lett. b) per la cui specificazione quest’ultimo rimanda all’art. 2359 c.c. Tale norma di diritto comune distingue tra le ipotesi di controllo azionario di diritto (n. 1), controllo azionario di fatto (n. 2) e controllo contrattuale (n. 3): dunque non vi è, né si richiama nel Tusp, una pretesa distinzione tra società controllate e società totalmente partecipate; queste ultime altro non rappresentando che una particolare ipotesi di controllo azionario di diritto caratterizzato dalla totalità della partecipazione azionaria.

 Inoltre non bisogna trascurare la natura del rinvio operato dalla norma di cui all’art. 11 co. 7 Tusp^[11]. Poiché nella fattispecie il rinvio è effettuato con esclusivo riguardo ad una sola disposizione di legge, l’art. 4 co. 4 d.l. 95/2012, esso deve intendersi fisso (o materiale o statico) e come tale le vicende della disposizione stessa, come la sua abrogazione, non si riflettono sul rinvio che rimane perfettamente operante. Inoltre, data la natura di rinvio fisso della disposizione in commento di cui all’art. 11 co. 7 Tusp, esso non produce l’effetto di dare rilevanza a tutte le norme che di volta in volta è in grado di produrre e conseguentemente a tutte le modifiche che le interessano; anche per tale motivo rimangono confinate nell’alveo dell’assoluta irrilevanza le vicende abrogative o modificative che in qualche modo hanno interessato la disposizione richiamata.

È dunque sufficiente verificare la natura del rinvio per stabilire che è tuttora operante il limite di spesa previsto dalla norma di riferimento che è a tutt’oggi interamente costituita, nelle more dell’adozione del decreto del Mef, dal censurato art. 4 comma 4 d.l. 95/2012 con le modifiche apportate dalla legge di conversione n. 135/2012.

L’attuale formulazione della norma non consente, infatti secondo la Sezione Liguria, di individuare una sottocategoria di società a controllo pubblico per le quali la disciplina transitoria non opererebbe. Né a tale conclusione induce l’interpretazione sistematica, atteso che l’art 28, coordinandosi con l’art 11, si è limitato ad eliminare la distinzione tra le due tipologie di società prima contemplate ai commi 4 e 5 del d.l. 95/2012.

Sul piano giurisprudenziale, infatti, non si è dubitato dell’assoggettamento alla disciplina in esame delle società che erogano servizi all’utenza e servizi pubblici locali^[12].

In conformità ai principi sopra richiamati, già la stessa Sezione aveva osservato come, da un lato, “il nuovo testo unico, mediante l’emanando decreto ministeriale, tende ad uniformare la disciplina dei limiti remunerativi posti agli organi di amministrazione e controllo di tutte le società pubbliche” e, dall’altro lato, “per gli amministratori delle società partecipate dagli enti locali (come da altre pubbliche amministrazioni) rimane in vita, in attesa dell’emanazione del decreto ministeriale previsto dall’art. 11 co. 6 Tusp, il limite finanziario costituito dal costo sostenuto per compensi all’organo di amministrazione nel 2013”^[13].

E’ stato, altresì, osservato che “ Il Legislatore, pertanto, ha stabilito che, a decorrere dal 1 gennaio 2015, in attesa dell' emanando decreto ministeriale, attraverso il quale si intende uniformare la disciplina dei limiti retributivi degli organi di amministrazione e controllo di tutte le società pubbliche, introducendo vincoli non più ancorati a parametri storici - come, nel caso di specie, il costo sostenuto nel 2013 - ovvero agli emolumenti percepiti da altri soggetti - i sindaci e i presidenti delle province ex art. 1 co. 725 e seg. l. 296/2006 (disposizioni abrogate dall'art. 28, comma 1, lett. e) del Tusp) - ma ad indicatori dimensionali qualitativi e quantitativi, riferiti alla medesima società (fatturato, numero dipendenti ecc.), il costo annuale sostenuto per i compensi ("ivi compresa la remunerazione di quelli investiti di particolari cariche") degli amministratori sia delle società controllate direttamente o indirettamente dalle amministrazioni pubbliche sia di quelle a totale partecipazione pubblica, non può superare l'80 per cento del costo complessivamente sostenuto nell'anno 2013”^[14].

4. (In)derogabilità in aumento del compenso attribuibile ai componenti degli organi amministrativi delle società pubbliche

La giurisprudenza contabile ha individuato un’unica ipotesi derogatoria al limite dell’art. 4 co. 4 d.l. 95/2012: nel caso di assenza di spesa per l’annualità di riferimento, per mancanza del costo-parametro che dovrebbe fungere da limite. In tale circostanza, in assenza di oneri nell’esercizio 2013, in conseguenza della rinuncia al corrispettivo dell’amministratore all’epoca in carica, si è ritenuto necessario “considerare, a ritroso, l’onere sostenuto nell’ultimo esercizio nel quale risulti presente un esborso a tale titolo con l’indefettibile vincolo della “stretta necessarietà”^[15]. Il computo dell’emolumento deve essere contemperato, inoltre, con la massima quantificazione normativa attualmente disponibile di tale spesa, imposta dall’art. 11 co. 7 Tusp (€ 240.000,00) che dovrà anche limitare la discrezionalità nell’esercizio del potere regolamentare ministeriale.

Dovrà essere poi considerato il criterio fondamentale di utilità e ragionevolezza che deve guidare ogni spesa pubblica dal quale non può esimersi la determinazione del compenso degli amministratori di una società in mano pubblica^[16].

La risposta negativa al quesito indicato determina evidentemente e altresì il difetto di rilevanza del terzo quesito ove il Comune chiede se, in caso di ammissibilità della derogabilità del compenso, sia possibile in via di autotutela rideterminare i compensi attribuiti ai componenti degli organi di amministrativi con decorrenza dalla data dell’Assemblea dei soci in cui i compensi originari sono stati determinati.

5. Considerazioni conclusive

La Sezione regionale di controllo della Liguria afferma in definitiva che il limite dell’80 % del costo complessivamente sostenuto nell’anno 2013, previsto dall’art. 4 co. 4 d.l. 95/2012 e richiamato dall’art. 11 co. 7 d. lgs. 175/2016, si applica anche alle altre società a totale partecipazione pubblica (società di gestione di SPL e altre fattispecie) che erano previste dal comma 5 dell’art 4 d.l. 95/2012.

Osserva, inoltre, ai fini di motivare la inderogabilità dei compensi percepiti dagli amministratori di società pubbliche, che il rapporto tra amministratore e società non è riconducibile a un contratto d’opera né ad un contratto di lavoro subordinato o parasubordinato. Esso invece deve essere inquadrato in un rapporto di tipo societario^[17], non trovando così applicazione l’art 36 Cost., con conseguente disponibilità e rinunciabilità del compenso e piena legittimità di ogni previsione statutaria restrittiva finanche, al limite, della eventuale gratuità dell'incarico^[18].

Dunque, in definitiva, solo in caso di assenza del costo - parametro dell’esercizio di riferimento è possibile considerare, a ritroso, l’onere sostenuto nell’ultimo esercizio nel quale risulti presente un esborso a tale titolo, nel rispetto della stretta necessarietà e del limite massimo di cui all’art. 11 co. 7 Tusp (€ 240.000,00).

Peraltro la Sezione regionale non si esime dallo stigmatizzare il lungo protrarsi del ritardo nell’adozione del decreto ministeriale che, ancorando la determinazione dei compensi all’effettiva complessità della gestione societaria, favorirebbe anche la selezione delle migliori professionalità, superando l’ormai anacronistico riferimento alla spesa storica del 2013.

NOTE:

^[1] Alla Corte dei conti è infatti attribuito il controllo sull’equilibrio economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche a tutela dell’unità economica della Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali (artt. 81, 119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.): equilibrio e vincoli che trovano generale presidio nel sindacato della Corte dei conti quale magistratura neutrale ed indipendente, garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico (cfr., per tutte, Corte cost. n. 60/2013).

[2] La disciplina del patto di stabilità interno è stata sostituita da quella del pareggio di bilancio che costituisce, attualmente, per le regioni e gli enti locali, la nuova regola contabile mediante cui gli enti territoriali concorrono alla sostenibilità delle finanze pubbliche.  La nuova regola contabile dell’equilibrio di bilancio per regioni ed enti locali è stata introdotta dalla L. 243/2012  che agli articoli da 9 a 12 ha dettato le disposizioni per assicurare l'equilibrio dei bilanci  delle  regioni  e degli enti locali e il concorso dei medesimi enti alla  sostenibilità del debito  pubblico, dando così attuazione, con riferimento agli enti territoriali, a quanto previsto dalla  legge costituzionale n. 1 del 2012, che ha introdotto nella Costituzione il principio del pareggio di bilancio. La nuova regola, la cui applicazione – dopo essere stata anticipata al 2015 per le regioni, con alcune specificità poi ridefinite dalla normativa poi emanata a regime – è stata prevista a decorrere  dal 2016, viene così a  sostituire  da tale anno il  patto di stabilità interno, che nel corso del tempo aveva portato ad un addensamento normativo di regole complesse e frequentemente mutevoli. 

^[3] Cfr. art. 7 co. 7, l. 131/2003.

^[4] Cfr. R. PATUMI, L’attività consultiva in materia di contabilità pubblica, in I controlli della Corte dei conti (a cura di A. GRIBAUDO - R. PATUMI), Santarcangelo di Romagna, 2018, pp. 714-715.

^[5] Per un raffronto sul tema v. G. FAVA, La Corte dei conti garante imparziale dello Stato-comunità, in Rivista della Corte dei conti, n. 6/2019 p. 1 ss.

^[6] Ci si riferisce a Corte dei conti, Sez. Aut., 27 aprile 2004.

^[7] Cfr. Corte dei conti, Sez. Aut., delibera 3 luglio 2009, n. 9/SEZAUT/2009/INPR.

^[8] Ci si riferisce a Corte dei Conti, Sez. Riunite in sede di controllo, 17 novembre 2010, n. 54/CONTR/10.

^[9] Secondo Corte dei conti, Sez. Aut., 27 aprile 2004, attesa la specialità della funzione consultiva rispetto alle ordinarie attribuzioni della Corte dei conti, viene chiarito che i pareri possano essere richiesti, di norma, soltanto dagli enti previsti dalla stessa legge e, quindi, non necessariamente attraverso il Consiglio delle autonomie locali e, ove mancante, dall’organo rappresentativo degli enti stessi, non essendo d’impedimento la sua mancata istituzione. Detti pareri, inoltre, secondo la Sezione, sono ammissibili unicamente se richiesti e sottoscritti dai loro organi rappresentativi (Presidente della Giunta regionale, Presidente della provincia, Sindaco ecc.).

^[10] Cfr. Sez. Riunite in sede di controllo, 17 novembre 2010, n. 54/CONTR/10 cit.; A. BALDANZA, Le funzioni di controllo della Corte dei conti, in TENORE (a cura di), La nuova Corte dei conti: responsabilità, pensioni, controlli, Milano, 2013, pp. 1138-1139.

^[11] Da ultimo, in merito alla natura del rinvio e in particolare alla distinzione tra rinvio formale e rinvio materiale v. Corte cost. 191/2019. Secondo la teoria generale la distinzione tra i due concetti si basa sull’alternativa che la disposizione rinviante rimetta a diverse fonti o unicamente ad una diversa ed ulteriore disposizione. Il rinvio alla fonte ha l’effetto di dare rilevanza a tutte le norme che la fonte di volta in volta è in grado di produrre e quindi a tutte le modifiche che queste subiscono, per questo viene definito rinvio “dinamico”. Il rinvio alla disposizione, al contrario, comporta una sorta di incorporazione della disposizione oggetto del rinvio in quella rinviante e viene qualificato statico proprio per evidenziare che le vicende della disposizione oggetto di rinvio non si riflettono sul rinvio stesso: F. SORRENTINO, Le fonti del diritto, Ecig 2002, pp 167 e 168; L. PALLADINO, Diritto Costituzionale, Cedam Terza edizione, pp 244 ss. richiamati da “Ricerca a cura dell’unità FIRB dell’Università di Genova”.

^[12] Cfr., ad es., Sezione controllo Basilicata delibera n. 10/PAR/2018, relativa ad una società che gestiva i servizi di sosta a pagamento ed il servizio rifiuti.

^[13] Sezione controllo Liguria, delibera n. 90/2016/PAR.

^[14] Sezione Basilicata delibera n. 10/PAR/2018.

^[15] Cfr. deliberazione n. 1/2017/QMIG, resa in sede nomofilattica dalla Sezione delle Autonomie.

^[16] Sezione controllo Veneto, delibera n. 31/PAR/2018.

^[17] Per un’approfondimento del dovere di diligenza che grava sugli amministratori delle società pubbliche, v. GUERRERA, Crisi e insolvenza delle società a partecipazione pubblica, in Giur. Comm., 2017, I, 371; RACUGNO, Crisi d’impresa delle società a partecipazione pubblica e doveri degli organi sociali, ivi, 2018, I, 209 ss.; F. DI MARZIO, Obbligazione, insolvenza, impresa, Milano, 2019, p. 139.

^[18] Cfr. Sezione Basilicata delibera n. 10/2018 cit; sulla natura del rapporto che lega l’amministratore e la società si veda Cass., Sezioni Unite, sent. 1545/2017.