La Cassazione regola la giurisdizione nelle controversie relative ai provvedimenti emanati dall’ASL contenenti misure di contrasto alla diffusione del Covid-19 che incidono sullo svolgimento di competizioni sportive professionistiche.

Di Angelica Russo

Abstract:

Con l’ordinanza n. 28022 del 26.09.2022, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite Civili regola la giurisdizione nelle controversie relative a provvedimenti emanati dall’ASL contenenti misure di contrasto alla diffusione del Covid-19 incidenti sullo svolgimento di gare di campionato di Serie A. I giudici colgono l’occasione per una compiuta disamina dell’articolato quadro normativo di riferimento, analizzando la natura delle situazioni giuridiche soggettive coinvolte in un contesto, quale quello sportivo professionistico, che impone una puntuale e complessa riflessione in ordine ai rapporti tra giurisdizione amministrativa, giurisdizione ordinaria e giustizia sportiva.

With Order No. 28022 of 26.09.2022, the Court of Cassation regulates the jurisdiction in disputes relating to ASL's dispositions that contain measures to contrast the spread of Covid-19 concerning the performance of Serie A championship matches. The judges take the opportunity for a full examination of the articulated regulatory framework in this subject, analysing the nature of the subjective legal situations involved in a context, such as that of professional sports, which requires a precise and complex reflection on the relationship between administrative jurisdiction, ordinary jurisdiction and sports justice.

Sommario: 1. Il caso; 2. Il regolamento di giurisdizione; 2.1 La tesi prospettata dall’ASL; 2.2 La soluzione delle Sezioni Unite; 2.2.1 Il quadro normativo e il c.d. principio delle bolle; 2.2.2 Il riparto di giurisdizione; 2.2.3 Giurisdizione amministrativa: rapporti tra giurisdizione generale di legittimità e giurisdizione esclusiva; 3. Conclusioni

1. Il caso

Con provvedimento del 4 gennaio 2022, l’Unità operativa prevenzione collettiva presso il Dipartimento di prevenzione del Distretto Sanitario Salerno-Pellezzano presso l’ASL Salerno disponeva una serie di prescrizioni a carico di alcuni atleti e del massaggiatore della squadra U.S. Salernitana 1919 risultati positivi al Covid-19, nonché di accertati “contatti stretti” di altri tesserati indicati nell’elenco trasmesso alla struttura sanitaria.

Segnatamente, per motivi di sanità pubblica disponeva: l’isolamento di giorni dieci fino al 12.01.2022 e il tampone molecolare o antigenico per tutti i casi positivi accertati; la quarantena domiciliare di giorni cinque fino al 07.01.2022 e il tampone molecolare o antigenico per i componenti della squadra dichiarati “contatti stretti” con ciclo vaccinale completato da più di 120 giorni o con green pass valido, se asintomatici; la quarantena domiciliare di giorni dieci fino al 12.01.2022 e il tampone molecolare o antigenico per i “contatti stretti” non vaccinati o con ciclo vaccinale non completato. Ne conseguiva l’impossibilità di partecipare ad eventi sportivi ufficiali fino alla risoluzione completa dei casi di positività.

Senonché, la Lega Nazionale Professionisti Serie A ricorreva dinnanzi al Tribunale Amministrativo della Regione Campania, sez. staccata di Salerno, per l’annullamento del provvedimento sopra richiamato prospettandone l’illegittimità per violazione della circolare n. 21463 del 18 giugno 2020, nella misura in cui la disposta misura interdittiva impediva alla squadra di “mettersi in bolla”, alterando gravemente lo svolgimento del campionato di serie A.

Instaurato il contraddittorio, l’ASL Salerno eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice adito, ritenendo sussistente la giurisdizione del giudice ordinario.

Con decreto presidenziale datato 8 gennaio 2022, il T.A.R. Campania, sez. staccata Salerno, ritenuta l’illegittimità dell’ordinanza gravata per contrasto con la normativa di contenimento della pandemia vigente (c.d. fumus boni iuris) e valutata la sussistenza di un pregiudizio grave e immediato collegato al rinvio delle gare di campionato calendarizzate (c.d. periculum in mora), accoglieva l’istanza cautelare ex art. 56 c.p.a. disponendo la sospensione degli effetti del provvedimento impugnato.

Ne conseguiva la statuizione implicita circa la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, avendo il T.A.R. Salerno trattenuto la causa presso di sé.

Cionondimeno, nelle more del procedimento cautelare, l’ASL Salerno proponeva dinnanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione regolamento preventivo di giurisdizione ex artt. 10 c.p.a. e 41 c.p.c., chiedendo che fosse dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

2. Il regolamento di giurisdizione

2.1 La tesi prospettata dall’ASL

Più precisamente, l’ASL ricorrente prospettava la giurisdizione del giudice ordinario osservando che le questioni rilevanti nel giudizio di impugnazione del provvedimento involgessero non già interessi legittimi della Lega, quanto piuttosto diritti soggettivi delle persone fisiche, sub specie di diritto alla salute e relative modalità di esercizio in una situazione di pandemia, nonché di diritto agli spostamenti degli atleti affetti da COVID-19 o dei relativi “contatti stretti”.

L’ASL prospettava altresì l’assimilazione delle misure sanitarie disposte dalla normativa emergenziale a quelle previste per le persone affette da disturbi psichici, destinatarie di trattamenti sanitari obbligatori per la tutela della propria salute e di quella della collettività, rispetto alle quali è competente il giudice ordinario.

2.2 La soluzione delle Sezioni Unite

2.2.1 Il quadro normativo e il c.d. principio delle bolle

Nell’ordinanza oggetto della presente trattazione, le Sezioni Unite scrutinano la questione partendo da una compiuta disamina del quadro normativo di riferimento all’interno del quale si inserisce il provvedimento oggetto di impugnazione.

Fatte salve le previsioni che regolano la gestione dei casi di positività in via ordinaria (cfr. art. 1, co. 7-bis e 7-ter del D.L. 16 maggio 2020, n. 33 conv. in L. 14 luglio 2020, n. 74, come modificato dall’art. 2 del D.L. 30 dicembre 2021, n. 229), i giudici di legittimità sottolineano la rilevanza, in ambito sportivo, delle Linee-guida emanate ai sensi del DPCM del 17 maggio 2020 (che ha consentito «le sessioni di allenamento degli atleti, professionisti e non professionisti, degli sporti individuali e di squadra (…) nel rispetto delle norme di distanziamento sociale e senza alcun assembramento, a porte chiuse») e del successivo DPCM dell’11 giugno 2020 (con cui è stata disposta la possibilità di riprendere, a decorrere dal 12 giugno 2020, lo svolgimento di eventi e competizioni sportive «riconosciuti di interesse nazionale dal Comitato olimpico nazionale italiano (CONI), dal Comitato Italiano Paralimpico (CIP) e dalle rispettive federazioni», nonché degli eventi «organizzati da organismi sportivi internazionali (...) a porte chiuse ovvero all’aperto senza la presenza di pubblico, pur sempre nel rispetto dei protocolli sanitari»).

Inoltre, nel solco delle indicazioni fornite dalla Federazione Medico Sportiva Italiana (F.M.S.I.), referente in campo medico del CONI, è opportuno fare riferimento anche ai protocolli che ciascuna Federazione ha redatto allo scopo di consentire la «ripresa in sicurezza dell’attività sportiva di interesse che, pur non essendo fonti normative di rango legislativo, costituiscono delle raccomandazioni corroborate dalla normativa primaria di riferimento».

In questo filone, la Federazione Italiana Gioco Calcio (FIGC) ha infatti predisposto una proposta di integrazione dei protocolli sanitari impiegati per gli allenamenti avente ad oggetto l’individuazione di misure precauzionali alternative e/o aggiuntive a quelle normalmente previste in altri ambiti. La proposta è stata favorevolmente valutata dal Comitato Tecnico Scientifico (CTS) istituito presso il Dipartimento della Protezione Civile e le cui indicazioni sono state poi recepite dalla circolare Min. Salute n. 21463 del 18 giugno 2020.

Quanto all’attività agonistica di squadra professionistica, la circolare ha previsto, in caso di accertata positività di uno o più giocatori, l’isolamento degli stessi con facoltà di effettuare, in deroga all’obbligo della tradizionale quarantena, la c.d. “quarantena in bolla” dell’intera squadra, allo scopo di consentire lo svolgimento delle gare, previa effettuazione per i c.d. contatti stretti di un tampone nel giorno della gara. In altri termini, il metodo in questione assicurerebbe l’ottenimento dei risultati entro le 4 ore successive con accesso allo stadio e disputa della competizione esclusivamente per i soggetti risultati negativi al test molecolare.

A seguito della diffusione della variante VOC SARS-CoV-2 Omicron, il Ministero della Salute è nuovamente intervenuto con le circolari n. 60136 del 30 dicembre 2021 (con cui ha previsto la modulazione delle misure sanitarie raccomandate sullo base dello stato vaccinale) e n. 750 del 18 gennaio 2022 (recante misure temporanee da modulare sulla base dello scenario epidemiologico e volte a garantire «il corretto svolgimento delle competizioni sportive, assicurare parità di trattamento e dare certezza al prosieguo delle attività sportive» e adottata in seguito alle Linee-guida per l’organizzazione di eventi e competizioni sportive del 3 gennaio 2022, redatte dal Dipartimento per lo Sport della Presidenza del Consiglio dei Ministri).

È stato così definitamente esplicitato il c.d. principio delle bolle[1], per tale intendendosi la previsione di una normativa specifica per singole categorie nel contesto organizzativo di un evento sportivo, allo scopo di limitare contatti e condivisione di spazi fisici durante l’allenamento.

2.2.2 Il riparto di giurisdizione

Tutto quanto premesso, ai fini del regolamento di giurisdizione, i giudici delle Sezioni Unite evocano i tradizionali “criteri di riparto” che consentono di segnare i confini tra giurisdizione ordinaria e giurisdizione amministrativa.

Com’è noto, la decisione sulla giurisdizione è oramai unanimemente determinata dal c.d. “petitum sostanziale”, identificato sulla base della “causa petendi” e, cioè, avuto riguardo alla situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio se di diritto soggettivo o di interesse legittimo, per come qualificata dal giudice.

Da qui la sovrapposizione tra criteri di riparto della giurisdizione e quelli di individuazione delle posizioni di diritto soggettivo e di interesse legittimo.

Ebbene, nella disputa di gare e campionati organizzate dalle Federazioni sportive facenti capo al CONI trovano attuazione tanto fondamentali diritti di libertà tanto diritti connessi a rapporti patrimoniali sub specie rispettivamente di libertà di svolgere la propria personalità (artt. 2 e 3, co. 2 Cost.), di circolazione e di soggiorno (art. 16 Cost.), di riunione (art. 17 Cost.), di associazione (art. 18 Cost.), ma anche di diritto al lavoro (artt. 1, 4 e 35 Cost.), libertà di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.), diritto di proprietà (art. 42 Cost.).

Cionondimeno, nel caso in esame – osservano i giudici della Corte di Cassazione – «il thema decidendum […] non è esclusivamente integrato dalla sussistenza in concreto dei diritti vantati dagli atleti della U.S. Salernitana o degli interessi collettivi facenti capo alla Lega, né dal contemperamento o dalla limitazione di tali situazioni giuridiche soggettive in rapporto all’interesse generale pubblico alla salute nella sua accezione collettiva ai sensi dell’art. 32 Cost., il quale solamente sullo sfondo emerge, alla stregua di ragione giustificativa delle misure limitative dettate».

Più correttamente, la controversia tende alla verifica della legittimità del provvedimento dell’ASL rispetto alla disciplina dell’attività sportiva professionistica rintracciabile in una molteplicità di fonti di ordine generale ovvero specificamente rivolte al contesto sportivo.

La tesi secondo cui l’ASL avrebbe dovuto adottare un provvedimento diverso da quello in concreto adottato è questione che involge senza dubbio la giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo in quanto volta a sindacare la legittimità dell’atto della P.A. nell’esercizio di un potere autoritativo cui fa da contraltare una situazione giuridica soggettiva di interesse legittimo.

Nella prospettazione della Corte di Cassazione, le misure emergenziali adottate nel contesto pandemico da Covid-19 si distinguono infatti in base al diverso modo con cui incidono sulle situazioni giuridiche soggettive dei loro destinatari.

Da un lato, il divieto di assembramento, le misure di regolazione delle distanze interpersonali e quelle concernenti un diritto/dovere al distanziamento sono sottratte a ogni potere valutativo della p.a. e, come tali, sarebbero giustiziabili solo innanzi al giudice ordinario[2].

Dall’altro lato, la previsione della quarantena concretamente adottata dall’ASL si traduce in un divieto di attività che – solo indirettamente – incide sul peculiare assetto di interessi, individuali e collettivi rilevanti nel caso di specie, risolvendosi quale espressione della «delicata operazione di mediazione di interessi dell’amministrazione, caratterizzata da ampi margini di discrezionalità e specificamente affidata all’azione sinergica delle autorità sanitarie e sportive» in quanto tale riconducibile alla giurisdizione del giudice amministrativo[3].

Ne consegue l’esclusione della giurisdizione ordinaria sulla controversia con contestuale affermazione della giurisdizione amministrativa.

2.2.3 Giurisdizione amministrativa: rapporti tra giurisdizione generale di legittimità e giurisdizione esclusiva

L’art. 7, co. 3 c.p.a. prevede che la giurisdizione amministrativa si articola in giurisdizione generale di legittimità, giurisdizione esclusiva e giurisdizione estesa al merito.

La giurisdizione di legittimità è una giurisdizione generale che ha ad oggetto la tutela degli interessi legittimi.

La giurisdizione esclusiva è una giurisdizione che, nei casi previsti dalla legge, ha ad oggetto la tutela di interessi legittimi e diritti soggettivi.

Da ultimo, la giurisdizione estesa al merito attiene ai casi ex art. 134 c.p.a. in cui il giudice amministrativo può sostituirsi all’amministrazione (cfr. art. 7, co. 6 c.p.a.), effettuando un giudizio “aggiuntivo” rispetto a quello di legittimità.

Nel caso in esame, le Sezioni Unite circoscrivono ulteriormente il campo, precisando la riconduzione alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo e – al contempo – escludendo la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con competenza funzionale del T.A.R. Lazio ex artt. 133, co. 1 lett. z-septies e 135, co. 1 lett. q-sexies c.p.a., come modificati dalla L. 30 dicembre 2018, n. 145, con l’art. 1, co. 649.

In via di necessaria premessa, giova ricordare che l’art. 3 del D.L. n. 220 del 2003, conv. in L. 280 del 2003 recante “Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva” dispone che «Esauriti i gradi della giustizia sportiva e ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario sui rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti, ogni altra controversia avente ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni sportive non riservata agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo ai sensi dell’articolo 2, è disciplinata dal codice del processo amministrativo» e che «Sono in ogni caso riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ed alla competenza funzionale inderogabile del tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle società o associazioni sportive professionistiche, o comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche». Parimenti l’art. 1, c. 649 L. 145 del 2018 sopra citato ha devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con competenza funzionale del T.A.R. Lazio le controversie contemplate all’ultimo periodo dell’art. 3 D.L. 220 del 2003.

Senonché, ad avviso della Corte di Cassazione, non è possibile ricomprendere nella previsione richiamata i provvedimenti da cui solo indirettamente derivino effetti relativi alla partecipazione a competizioni sportive.

Segnatamente, nel caso in esame, a venire in rilievo è un provvedimento amministrativo che, ancorché coinvolgente l’interesse - sia degli atleti professionisti sia del Comitato Olimpico Nazionale Italiano (CONI) e delle Federazioni sportive nazionali - alla partecipazione alle competizioni sportive professionistiche e/o alla prosecuzione delle stesse, non è da questi enti direttamente promanante, essendo stato piuttosto emanato da altro soggetto esterno (ASL Salerno). Inoltre, l’atto impugnato non incide direttamente sulla partecipazione alle gare, spiegando in tal senso meri effetti indiretti promananti dall’isolamento da Covid-19.

3. Conclusioni

In conclusione, con una puntuale disamina del quadro normativo di riferimento e mediante un delicato e difficile raffronto tra le molteplici fonti a carattere generale e settoriale, le Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione, con ordinanza 28022 del 26.09.2022, regolano la giurisdizione a favore del giudice amministrativo sub specie di giurisdizione generale di legittimità, con ciò confermando la competenza del Tribunale Amministrativo della Regione Campania – sede di Salerno – che, con decreto cautelare presidenziale dell’8 gennaio 2022, aveva già implicitamente statuito sulla giurisdizione, trattenendo presso di sé la controversia.

Bibliografia

LOPILATO V., Manuale di diritto amministrativo, vol. II Parte speciale – Giustizia Amministrativa, Torino, 2021, 1870 e ss.

[1] Cfr., più diffusamente, Le mille bolle covid: breve storia di un neologismo semantico | Treccani, il portale del sapere […] Per garantire una certa continuità delle attività di allenamento e di gioco, viene invece istituito un isolamento del “gruppo squadra”, ma solo nel caso di accertata positività a Covid-19 di uno dei suoi membri: “Da quel momento tutti gli altri componenti del gruppo squadra verranno sottoposti a isolamento fiduciario presso una struttura concordata; […] nessun componente del suddetto gruppo squadra potrà avere contatti esterni, pur consentendo al gruppo isolato di proseguire gli allenamenti” (“Indicazioni per la ripresa degli allenamenti delle squadre di calcio professionistiche e degli arbitri”, p. 8).[…]

[2] Cfr. Cassazione civile sez. un., 15/02/2022, n.4873 «Le controversie relative al mancato rispetto delle misure emergenziali previste dal legislatore per il contenimento della pandemia da Covid-19, da parte dei gestori dei centri di accoglienza straordinari per richiedenti asilo, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, atteso che nessun potere pubblico può incidere sul diritto soggettivo alla salute degli ospiti (nella specie, sul diritto al distanziamento sociale), fino al punto di degradarlo ad interesse legittimo; ne consegue che, a fronte di una predeterminazione, da parte del legislatore, delle modalità concrete di esercizio del servizio straordinario di accoglienza, volte a tutelare la salute dei richiedenti asilo, il potere amministrativo nella gestione del servizio di accoglienza è circoscritto e vincolato».

[3] Dalla lettura dell’ordinanza sembrerebbe che il criterio adoperato dalla Corte di Cassazione per distinguere tra diritti soggettivi e interessi legittimi ai fini del regolamento di giurisdizione sia quello della natura dell’attività esercitata, se discrezionale o vincolata.

In argomento, v. V. LOPILATO, Manuale di diritto amministrativo, vol. II Parte speciale – Giustizia Amministrativa, Torino, 2021, 1870 e ss. «Secondo tale criterio, in presenza di attività vincolata l’amministrazione non esercita un potere pubblico ma adempie un obbligo definito in modo compiuto dalla norma, con conseguente configurazione in capo al privato di un diritto soggettivo e giurisdizione del giudice ordinario. Si è puntualizzato come la natura vincolata dell’attività sia idonea a configurare un diritto soggettivo soltanto nel caso in cui il vincolo sia posto nell’interesse del privato. Se, invece, il vincolo legale è posto nell’interesse pubblico, operando la c.d. legalità-indirizzo, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo. In presenza di attività discrezionale, l’amministrazione esercita un potere pubblico, in quanto all’esito del giudizio comparativo degli interessi pubblici e privati, detta la regola del caso concreto, con conseguente configurazione in capo al privato di un interesse legittimo e giurisdizione del giudice amministrativo. Tale orientamento è, tuttavia, criticabile nella parte in cui non considera che anche in presenza di un’attività vincolata esiste un potere pubblico con possibilità di configurare interessi legittimi e che, inoltre, non è semplice distinguere i casi in cui il vincolo è posto nell’interesse pubblico ovvero nell’interesse privato, il che rende incerto il criterio in esame. Si deve, però, rilevare come la giurisprudenza applichi questo criterio quando ricorrono determinate fattispecie. Un primo gruppo di fattispecie attiene a controversie relative a iscrizioni ad albi professionali. […] Un secondo gruppo di fattispecie attiene a controversie relative alla concessione o revoca di finanziamenti pubblici [...]»