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Anno XIII - n. 05 - Maggio 2021

  Giurisprudenza Amministrativa



Il Tar Lazio annulla la delibera Anac n.586/2019 e ridisegna gli obblighi di pubblicazione dei dati reddituali e patrimoniali dei dirigenti sanitari, mentre il legislatore rinvia ad un regolamento di delegificazione i provvedimenti di adeguamento alla sentenza della Corte Costituzionale n.20/2019.

Di Stefania Cantisani
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NOTA A TAR LAZIO – SEZIONE PRIMA,

SENTENZA 20 novembre 2020, n. 12288

 

Il Tar Lazio annulla la delibera Anac n.586/2019 e ridisegna gli obblighi di pubblicazione dei dati reddituali e patrimoniali dei dirigenti sanitari, mentre il legislatore rinvia ad un regolamento di delegificazione i provvedimenti di adeguamento alla sentenza della Corte Costituzionale n.20/2019.

 

Di STEFANIA CANTISANI

 

Sommario:1. L’antefatto - 2. Le Linee Guida ANAC e le peculiarità della dirigenza sanitaria - 3. La decisione del Tar Lazio - 4. Gli interventi normativi successivi alla pronuncia della Corte Costituzionale – 5. Qualche riflessione conclusiva sulle scelte del legislatore.

 

  1. L’antefatto

I dirigenti medici responsabili di struttura complessa non ricoprendo ruoli di vertice non sono tenuti a fornire all’amministrazione di appartenenza per la conseguente pubblicazione sul web i dati dei redditi percepiti e dei patrimoni in godimento. Così ha deciso il Tar Lazio, Sez. I, con la sentenza n.12288 del 7 ottobre 2020 depositata il 20 novembre scorso con la quale è stata annullata la delibera Anac n.586 del 26 giugno 2019 recante «Integrazioni e modifiche della delibera 8 marzo 2017, n. 241 per l’applicazione dell’art. 14, co. 1- bis e 1-ter del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 20 del 23 gennaio 2019» nonché il provvedimento della Azienda sanitaria locale di Materia che, in esecuzione del citato atto dell’Anac, ha imposto la pubblicazione di questa tipologia di dati ai dirigenti sanitari titolari di struttura complessa.

Con la sentenza in parola i giudici amministrativi hanno scritto una nuova pagina della infinita “saga” che concerne la pubblicazione dei dati reddituali e patrimoniali dei dirigenti pubblici sui siti web delle amministrazioni.

Per comprendere il quadro nel quale si colloca la pronuncia in commento, occorre fare un passo indietro e risalire al d.lgs. n. 97/2016, decreto attuativo della c.d. Legge “Madia” n.124/2015 sulla riforma della pubblica amministrazione [1]che ha introdotto nel corpo dell’art.14 del  d.lgs. 14 marzo 2013, n.33 (c.d. “Codice della Trasparenza”) il comma 1bis.

Il risultato di quest’ultimo intervento normativo, dettato da una precisa scelta politica del legislatore, è stato quello di imporre alle pubbliche amministrazioni di pubblicare i dati di cui al comma 1 lettere da a) ad f) dello stesso art.14, tra i quali (lett. f) appunto le dichiarazioni dei redditi e dello stato patrimoniale anche del coniuge non separato e dei parenti di secondo grado, ove gli stessi vi consentano, per «i titolari di incarichi o cariche di amministrazione, di direzione o di governo comunque denominati, salvo che siano attribuiti a titolo gratuito» e per i «titolari di incarichi dirigenziali a qualsiasi titolo conferiti, ivi inclusi quelli conferiti discrezionalmente dall'organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione». La posizione dei dirigenti della pubblica amministrazione per i quali, anteriormente alle modifiche apportate dal d.lgs. 97/2016, valeva un regime di pubblicità più blando rispetto a quello dettato per i titolari di organi politici e  limitato ai soli compensi percepiti comunque denominati,[2]  è stata dunque equiparata a questi ultimi senza valutare in che termini la conoscenza dei dati e delle informazioni di natura reddituale e patrimoniale riferita ai dirigenti delle amministrazioni potesse essere ritenuta necessaria e proporzionata in relazione alle finalità perseguite dalla normativa sulla trasparenza.

La disciplina in questione, com’è noto, è finita sotto la lente dei giudici della Consulta che con sentenza n.20 del 21 febbraio 2019[3] ha accolto la questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tar Lazio Roma, Sez. I-quater (ordinanza del 19 settembre 2017, n.9828) dichiarando «l’illegittimità costituzionale dell’art. 14, comma 1-bis, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (…), nella parte in cui prevede che le pubbliche amministrazioni pubblicano i dati di cui all’art. 14, comma 1, lettera f), dello stesso decreto legislativo anche per tutti i titolari di incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti, ivi inclusi quelli conferiti discrezionalmente dall’organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione, anziché solo per i titolari degli incarichi dirigenziali previsti dall’art. 19, commi 3 e 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche)».

La Corte ha rilevato che, mentre l’obbligo previsto dall’art.14, lett. c) del d.lgs. 33/2013 concernente la pubblicazione dei compensi di qualsiasi natura connessi all’assunzione della carica nonché gli importi di viaggi di servizio e missioni pagati con fondi pubblici, appare ragionevole e proporzionato in funzione delle finalità della normativa sulla trasparenza perché la conoscenza di tali dati consente l’esercizio, in forma diffusa, del controllo sul corretto impiego delle risorse pubbliche, non altrettanto può dirsi  per la pubblicazione dei dati dei redditi e dei patrimoni dei dirigenti.

La disposizione dell’art.14, lett.f) viola, infatti, l’art.3 sia sotto il profilo della «ragionevolezza intrinseca» imponendo un obbligo indiscriminato di pubblicare tali dati a carico di tutti i dirigenti pubblici che, in quanto tale, risulta sproporzionato rispetto alle finalità anticorruttive di cui alla disciplina del decreto 33/2013, sia in quanto la mancanza di differenziazione all’interno della categoria dirigenziale, oltre ad essere in palese contrasto con il principio di uguaglianza, non supera il test di proporzionalità che dovrebbe guidare ogni operazione di bilanciamento tra diritti fondamentali antagonisti, nel caso di specie tra il diritto alla riservatezza dei dati personali e la tutela  del  diritto dei cittadini ad essere correttamente informati e dell’interesse pubblico alla repressione dei fenomeni corruttivi.

Il legislatore-afferma la Corte- «avrebbe perciò dovuto operare distinzioni in rapporto al grado di esposizione dell’incarico pubblico al rischio di corruzione e all’ambito di esercizio delle relative funzioni, prevedendo coerentemente livelli differenziati di pervasività e completezza delle informazioni reddituali e patrimoniali da pubblicare».

E spetta alla discrezionalità dello stesso legislatore, al quale la Corte non può sostituirsi, individuare tra le soluzioni possibili, quella più idonea a salvaguardare le contrapposte esigenze di pubblicità e riservatezza. Pur tuttavia, in attesa che il legislatore metta mano ad una complessiva revisione della materia, l’esito finale del giudizio di costituzionalità non è stata la dichiarazione di illegittimità tout court dell’art.14, comma 1bis ma l’eliminazione dalla disposizione impugnata dei «profili di più evidente irragionevolezza» allo scopo di mantenere un «nucleo minimo di tutela del diritto alla trasparenza amministrativa» riferita ai dati personali indicati nella norma salvaguardando così, provvisoriamente, le esigenze di trasparenza e pubblicità nel rispetto dei principi di derivazione europea riferiti alla tutela della riservatezza che presiedono al trattamento dei dati personali previsti dal Regolamento 2016/679/UE (necessità, proporzionalità, finalità, pertinenza e non eccedenza). Nel compiere questa operazione di estrapolazione del “nucleo minimo” di trasparenza che comporta comunque di sostituirsi provvisoriamente al legislatore, i giudici costituzionali hanno individuato le categorie dirigenziali escluse dalla pronuncia di incostituzionalità e per le quali vige tuttora l’obbligo di pubblicazione dei dati personali di cui all’art.14, comma 1bis. Si tratta dei dirigenti che occupano le posizioni apicali delle amministrazioni statali previste dai commi 3 e 4 dell’art.19 del d.lgs. n.165/2001 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) e precisamente le posizioni di Segretario generale di ministeri e di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali (comma 3) e di funzione dirigenziale di livello generale (comma 4)[4].

La scelta della Corte è motivata dal fatto che i titolari di tali incarichi svolgono «attività di collegamento con gli organi di decisione politica, con i quali il legislatore presuppone l’esistenza di un rapporto fiduciario» e ad essi sono attribuiti «compiti – propositivi, organizzativi, di gestione (di risorse umane e strumentali) e di spesa – di elevatissimo rilievo” ciò che rende “non irragionevole, allo stato, il mantenimento in capo ad essi proprio degli obblighi di trasparenza di cui si discute»[5].

 

  1. Le Linee Guida ANAC e le peculiarità della dirigenza sanitaria.

 

Anteriormente alla decisione della Consulta n.20/2019, anche l’Anac era intervenuta sulla controversa materia con la delibera n.241 dell’8 marzo 2017 avente ad oggetto «Linee guida recanti indicazioni sull’attuazione dell’art.14 del d.lgs. 33/2013 «Obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi politici, di amministrazione, di direzione o di governo e i titolari di incarichi dirigenziali» come modificato dall’art. 13 del d.lgs. 97/2016» [6].

Nel dettare le linee di indirizzo alle amministrazioni pubbliche destinatarie degli obblighi di trasparenza di cui all’art.14 del d.lgs. 33/2013 così come modificato dal d.lgs.97/2016, l’Anac ha dedicato anche un apposito paragrafo alla dirigenza sanitaria che il legislatore ha trattato all’art.41 del decreto 33 («Trasparenza del servizio sanitario nazionale») inserendolo al Capo V intitolato «Obblighi di pubblicazione in settori speciali».

Ebbene, ai sensi del comma 3 del citato art.41, alla dirigenza sanitaria che comprende i titolari delle posizioni indicate al comma 2 dello stesso articolo e cioè direttore generale, direttore sanitario, direttore amministrativo, responsabili di dipartimento e di strutture semplici e complesse «si applicano gli obblighi di pubblicazione contenuti all’art.15» del decreto oggi denominato «Obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi di collaborazione o consulenza» [7].

Secondo l’Autorità, il rinvio all’art.15 doveva ritenersi frutto di «un probabile refuso dovuto a un difetto evidente di coordinamento delle disposizioni» considerato che tale articolo, a seguito della modifica di cui al d.lgs. 97/2016, è stato riformulato eliminando sia dalla rubrica che dal testo il riferimento, contenuto in precedenza, agli incarichi dirigenziali ora trattati nel solo art. 14. Pertanto, alla luce di una lettura «coerente e costituzionalmente orientata» delle norme in materia  l’Anac, con la delibera n. 241/2017, era giunta alla conclusione che, per evitare ingiustificate disparità di trattamento tra la dirigenza sanitaria, tenuta formalmente ai più tenui obblighi di pubblicazione di cui all’art. 15 del d.lgs. 33/2013 e le altre categorie di dirigenti, assoggettati invece ai penetranti obblighi di pubblicità stabiliti dall’art. 14 del decreto, anche la dirigenza sanitaria, limitatamente ai soggetti di cui all’art. 41, comma 2 e cioè appunto direttore generale, direttore sanitario, direttore amministrativo e responsabili di strutture semplici e complesse, doveva ritenersi obbligata ad assolvere agli oneri in materia di trasparenza dettati per tutti i dirigenti dall’art. 14 del Codice.

In ogni caso le indicazioni di cui alle Linee guida che prevedevano, tra l’altro, il termine del 30 aprile 2017 quale termine ultimo per la pubblicazione dei dati riferiti alla dirigenza pubblica, non hanno avuto seguito avendo la stessa Autorità con delibera n.382 del 12 aprile 2017, deciso di sospenderne l’efficacia in attesa dell’esito del ricorso al Tar Lazio nel frattempo proposto avverso gli atti adottati dal Garante della privacy in esecuzione della delibera Anac n.241/2017[8].

Intervenuta la pronuncia della Corte Costituzionale, l’ANAC è tornata sull’argomento con l’adozione della delibera n. 586 del 26 giugno 2019 recante «Integrazioni e modifiche della delibera 8 marzo 2017, n. 241 per l’applicazione dell’art. 14, co. 1-bis e 1-ter del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 20 del 23 gennaio 2019».

Con tale atto, nel revocare la sospensione della delibera n.241/2017 operata dalla delibera n.382/2017, l’Autorità si è posta il problema di identificare i dirigenti cui applicare la normativa in tema di trasparenza ed è giunta alla conclusione che il richiamo della Corte al d.lgs. 165/2001 come parametro unico di riferimento «non permette di escludere che la normativa, nei termini indicati dalla Corte, possa essere applicabile anche alle amministrazioni non statali ma anzi, proprio da una lettura complessiva della sentenza, si deve ritenere che anche queste ultime siano ricomprese nell’ambito di applicazione della disciplina».

In altre parole la sentenza della Corte riguarda la totalità della dirigenza pubblica indipendentemente dall’amministrazione di appartenenza tanto più che - si afferma- «una applicazione rinviata all’intervento legislativo per dirigenti di alcune amministrazioni sarebbe contraria al principio di uguaglianza (situazioni uguali trattate temporaneamente in modo diverso) e alla stessa finalità espressa dalla Corte per giustificare il proprio intervento manipolativo, vale a dire quella di assicurare “la salvaguardia - almeno provvisoria - di un nucleo minimo di tutela del diritto alla trasparenza amministrativa in relazione ai dati personali indicati dalla disposizione censurata, [..]”».

Per individuare i dirigenti delle amministrazioni pubbliche diverse da quelle statali cui si applica la disciplina della trasparenza dei dati reddituali e patrimoniali dettata dall’art. 14, comma 1 lett. f), vale dunque il criterio di cui ha fatto uso la Corte prendendo a riferimento l’art. 19, commi 3 e 4 del d.lgs. 165/2001 e cioè la titolarità da parte del dirigente di uffici che hanno al loro interno una struttura complessa articolata in uffici dirigenziali generali e non accompagnata dall’attribuzione all’incaricato di compiti propositivi, organizzativi, di gestione di risorse umane e di spesa “di elevatissimo rilievo” nello svolgimento dei quali, secondo l’Autorità, l’attività di collegamento con gli organi di decisione politica, pure evidenziato dalla sentenza come un ulteriore criterio distintivo, va valutata «quale indice di rilevanza delle attività e delle attribuzioni assegnate in quanto a capo di strutture complesse».

Nell’anticipare sul punto le mosse del legislatore e applicare correttamente e concretamente la decisione della Corte, la delibera ritiene indispensabile che le singole amministrazioni non statali e quelle alle quali non si applica direttamente l’art.19, commi 3 e 4 del d.lgs.165/2001 «indichino chiaramente in un apposito atto organizzativo (si pensi ad esempio al regolamento sull’organizzazione degli uffici e dei servizi ovvero integrando, ove necessario, l’organigramma) quali sono le posizioni dirigenziali equivalenti a quelle dell’art. 19, co. 3 e 4, citato nei termini specificati sopra, ritenute dalla Corte sottoposte al regime di trasparenza rafforzata sui dati reddituali e patrimoniali».

Alla luce delle indicazioni scaturenti dalla pronuncia della Corte, l’Autorità ha poi ripreso il tema della dirigenza sanitaria che, dopo le modifiche apportate dal d.lgs. 97/2016 al regime della trasparenza per i dirigenti pubblici, è anch’essa «certamente attratta nella disciplina dell’art.14 del d.lgs.33/2013». In questo senso, quindi, l’Anac conferma che l’art.41, comma 3 che sottopone i dirigenti sanitari (direttore generale, direttore sanitario, direttore amministrativo, responsabili di dipartimento e di strutture semplici e complesse) al regime di pubblicazione dettato dall’art.15 «Obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi di collaborazione o consulenza» anziché  a quello più penetrante dell’art.14 che concerne gli obblighi di pubblicazione di tutti i dirigenti pubblici, deve ritenersi un mero refuso cui è incappato il legislatore.

Dunque, come già precisato nella delibera 241/2017, una lettura «coerente e costituzionalmente orientata» del contesto normativo in parola impone di assoggettare la dirigenza sanitaria agli obblighi di trasparenza previsti dall’art.14 del d.lgs.33/2013 analogamente a quanto avviene per le altre categorie di dirigenti.

Tuttavia, proprio facendo applicazione della distinzione operata dalla Corte tra i diversi tipi di incarichi dirigenziali, apicali e non apicali, l’Autorità ha ritenuto di dover rivedere sul punto la delibera 241/2017 precisando che sono tenuti agli obblighi di pubblicità previsti dall’art. 14, comma 1 del decreto, compresi quelli di cui alla lett. f) i soli soggetti di vertice del SSN e cioè «il direttore generale, il direttore sanitario, il direttore amministrativo, il responsabile di dipartimento e di strutture complesse, in quanto titolari di posizioni apicali, ovvero al vertice di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e non (‘dirigenti apicali’)», mentre i dirigenti di strutture semplici sono esonerati dal regime di trasparenza di cui alla lett. f).

 

  1. La decisione del Tar Lazio.

 

La sentenza del Tar Lazio, Sez. I, n.12288/2020 scaturisce dal ricorso promosso da due dirigenti sanitari titolari di struttura complessa dell’Azienda sanitaria locale di Matera avverso il provvedimento con il quale la stessa azienda, adeguandosi alle indicazioni della delibera Anac n.586/2019, anch’essa oggetto di impugnazione, aveva richiesto ai ricorrenti la trasmissione dei dati reddituali e patrimoniali previsti dall’art.14, comma 1, lett.f) del decreto 33/2013.

In prima battuta il giudice adito con ordinanza cautelare n.7579 del 21/11/2019 ha accolto la domanda di sospensiva limitatamente al provvedimento dell’Asl di Matera ritenendolo l’«unico atto dal quale deriva il pregiudizio immediato e irreparabile alla riservatezza posto a base della domanda» ed ha rinviato la trattazione del merito del ricorso a data successiva.

  • Alla luce della citata ordinanza del Tar Lazio, l’Autorità, quindi, è stata costretta ad intervenire e con delibera n.1126 del 4.12.2019 e comunicato del Presidente in pari data, pur rimarcando che il provvedimento del Tar produce effetti limitati alle sole parti del giudizio fino alla data di fissazione dell’udienza di merito, con la conseguenza che «le indicazioni in merito alla pubblicazione, ai sensi dell’art. 14, co. 1, lett. f) del d.lgs. 33/2013, dei dati reddituali e patrimoniali, applicati alla dirigenza sanitaria, come individuata nella delibera n. 586/2019, sono ancora valide e produttive di effetti», ha ritenuto di dover sospendere l’efficacia della delibera n.586/2019 «limitatamente alle indicazioni relative all’applicazione dell’art. 14, co. 1, lett. f) del d.lgs. 33/2013 ai dirigenti sanitari titolari di struttura complessa fino alla definizione nel merito del giudizio»[9].
  • Se però in sede cautelare la sospensione è stata circoscritta al solo provvedimento della Asl di Matera, al momento della decisione finale l’annullamento ha travolto anche la delibera Anac n.586/2019.
  • Il Tar ha, infatti, ritenuto che «l’individuazione dei destinatari dell’obbligo di pubblicazione, particolarmente penetrante, dei dati di cui all’art. 14 del d.lgs. citato, nei medici responsabili di struttura complessa non costituisca un adeguato bilanciamento tra le esigenze di trasparenza e quelle di riservatezza, in quanto comporterebbe la raccolta di un numero elevatissimo di dati, aventi ad oggetto informazioni anche relative ai redditi privati dei professionisti interessati, con conseguente eccessiva penalizzazione della “privacy” di tali soggetti rispetto all’effettivo accrescimento della possibilità di conoscenza dei meccanismi del sistema da parte del cittadino».
  • Per giungere a tale conclusione il Tar assume come punti fermi le indicazioni della sentenza della Corte Costituzionale n.20/2019 che, come abbiamo visto, individua come destinatari dell’obbligo di pubblicazione dei dati di cui alla lettera f) dell’art.14 del decreto “trasparenza” (dati reddituali e patrimoniali), in attesa dell’intervento risolutivo del legislatore, i soli incarichi dirigenziali apicali previsti dall’art.19, commi 3 e 4 del d.lgs.165/2001 e cioè, rispettivamente, gli incarichi di Segretario generale di ministeri e di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali (comma 3) e quelli di funzione dirigenziale di livello generale(comma 4).
  • Ciò premesso, il giudice amministrativo per valutare la questione sottoposta al suo esame, opera una trasposizione dei principi enunciati dalla Corte all’interno del quadro normativo che caratterizza la dirigenza sanitaria.

Il ragionamento parte in primo luogo dal comma 3 dell’art.41 del d.lgs. 33/2013 che, per quanto  concerne gli obblighi di pubblicazione riferiti alla dirigenza sanitaria di cui al comma 2 (direttore generale, direttore sanitario e direttore amministrativo, responsabile di dipartimento e di strutture semplici e complesse), rinvia all’art.15 dello stesso decreto anziché fare riferimento all’art.14 che, nella stesura attuale, prevede obblighi di pubblicazione a carico dei titolari di incarichi dirigenziali molto più penetranti.

Ebbene, il Tar sul punto condivide l’opinione dell’Anac secondo cui l’omissione costituisce, con tutta probabilità, un difetto di coordinamento tra norme in quanto, diversamente opinando, si produrrebbe una «ingiustificata disparità di trattamento tra la dirigenza del Ssn assoggettata agli obblighi di pubblicazione di cui all’art. 15 del d.lgs. 33/2013, e gli altri dirigenti pubblici tenuti, invece, agli obblighi previsti dall’art. 14» ma, al fine di individuare il regime di pubblicità applicabile alla dirigenza sanitaria,  ritiene indispensabile calare la disciplina dettata in materia di trasparenza dal decreto 33 nel quadro della normativa che regolamenta il settore sanitario del quale va considerata la peculiarità che lo caratterizza.

In questo settore, rileva il Tar, il numero di figure dirigenziali è in proporzione assolutamente superiore a quello di altri settori amministrativi poiché tutti i medici dipendenti dalle aziende sanitarie sono inquadrati come “dirigenti” «a prescindere dallo svolgimento effettivo di incarichi di direzione di strutture, semplici o complesse»: la dirigenza sanitaria, infatti, ai sensi dell’art.15 del d.lgs. n.502 del 1992[10] «è collocata in un unico ruolo, distinto per profili professionali e in un unico livello, articolato in relazione alle diverse responsabilità professionali e gestionali».

Nell’ambito dell’azienda sanitaria il ruolo di vertice è rappresentato dalla figura del direttore generale nominato fiduciariamente dall’organo politico, al quale l’art.3, comma 6 del citato decreto legislativo riserva «tutti i poteri di gestione, nonché la rappresentanza della unità sanitaria locale» con conseguente responsabilità operativa e gestionale dell’azienda sanitaria di fronte alla Regione; affiancano il direttore generale altre figure dirigenziali, tutte dotate di competenze gestionali, quali il direttore amministrativo e il direttore sanitario, entrambi nominati dal direttore generale, oltre ai dirigenti di struttura, al direttore di distretto, al dirigente medico, al dirigente sanitario di presidio, ai direttori di dipartimento. In particolare, L’art. 3, comma 7, dispone che «il direttore sanitario dirige i servizi sanitari ai fini organizzativi ed igienico-sanitari; […] il direttore amministrativo dirige i servizi amministrativi dell’unità sanitaria locale». Il successivo art. 15, comma 6, attribuisce ai dirigenti con incarico di direzione di struttura complessa «oltre a quelle derivanti dalle specifiche competenze professionali, funzioni di direzione e organizzazione della struttura, da attuarsi, […] anche mediante direttive a tutto il personale operante nella stessa e l’adozione delle relative decisioni necessarie per il corretto espletamento del servizio […]».

In sostanza, nel modello normativo di cui al d.lgs. 502/1992 e s.m. e i. la dirigenza apicale comprende le figure del direttore generale e dei direttori amministrativo e sanitario mentre le altre figure dirigenziali si collocano su di un piano strettamente operativo ed esercitano funzioni gestionali nei limiti della delega da parte dei dirigenti apicali e nel rispetto delle direttive impartite da questi ultimi.

Ne consegue che, dato l’elevato numero di dirigenti, anche nelle strutture semplici cioè quelle di minime dimensioni che sono escluse, a mente della delibera Anac n. 586/2019, dagli obblighi di pubblicazione ex art.14 del d.lgs. 33/2013, possono operare numerosi dirigenti e che, analogamente, «le strutture complesse non coincidono, sic et simpliciter, con unità organizzative di rilevanti dimensioni ed apicali, ma comprendono anche figure di media entità, molto numerose e diffuse nel sistema ospedaliero».


I dirigenti sanitari responsabili di struttura complessa non sono cioè partecipi dell’indirizzo politico in diretta collaborazione con l’organo politico regionale occupandosi piuttosto «dell’effettiva gestione ed operatività delle aziende sanitarie».

In definitiva, imporre un onere di pubblicazione dei dati reddituali e patrimoniali a carico di questi soggetti, data la capillare diffusione di queste strutture all’interno dell’organizzazione del Ssn, produrrebbe proprio quell’ «opacità per confusione» che la Corte Costituzionale ha inteso evitare senza che alla raccolta di un così elevato numero di dati consegua un apprezzabile beneficio in termini di trasparenza.

Sulle base di queste motivazioni il Tar ha quindi accolto il ricorso ed ha annullato i provvedimenti impugnati ritenendo che «l’applicazione del regime di trasparenza più pervasivo, nel rispetto di quanto statuito dalla Corte Costituzionale e in attesa dell’auspicato riordino della materia da parte del legislatore» debba essere limitato «solo alle figure dirigenziali effettivamente apicali» e cioè per quanto riguarda i dirigenti del Servizio sanitario regionale, il direttore generale, il direttore amministrativo ed il direttore sanitario, tutti componenti della Direzione aziendale (c.d. triade) che ricoprono posizioni indiscutibilmente comparabili a quelle di cui all’art.19 commi 3 e 4 del d.lgs. 165/2001.

 

  1. Gli interventi normativi successivi alla pronuncia della Corte Costituzionale.

 

La decisione del Tar Lazio smentisce l’azione anticipatoria dell’Anac che, sostituendosi al legislatore, ha imposto alle amministrazioni diverse da quelle statali di applicare la sentenza della Corte Costituzionale dandosi esse stesse le regole definitorie per distinguere tra incarichi dirigenziali apicali e non apicali.

In proposito è sufficiente richiamare le parole della Corte Costituzionale quando afferma che: «Appartiene alla responsabilità del legislatore, nell’ambito dell’urgente revisione complessiva della materia, sia prevedere eventualmente, per gli stessi titolari degli incarichi dirigenziali indicati dall’art. 19, commi 3 e 4, modalità meno pervasive di pubblicazione, rispetto a quelle attualmente contemplate dal d.lgs. n. 33 del 2013, sia soddisfare analoghe esigenze di trasparenza in relazione ad altre tipologie di incarico dirigenziale, in relazione a tutte le pubbliche amministrazioni, anche non statali»[11]

Vediamo allora quali sono stati gli interventi adottati per dare attuazione alla sentenza della Corte.

Ebbene, in primo luogo occorre evidenziare che con la legge di bilancio 2020 (art.1, comma 163 della Legge 27 dicembre 2019, n.160) sono state inasprite le sanzioni che il decreto 33/2013 prevede per la violazione delle disposizioni in materia di obblighi di pubblicazione e di accesso civico (art.46) e quelle relative al mancato rispetto degli obblighi di trasparenza che concernono casi specifici (art.47).

In particolare:

  • l’inadempimento degli obblighi di pubblicazione, previsti dalla normativa vigente, e il rifiuto, il differimento e la limitazione dell’accesso civico, al di fuori dei casi previsti dalla legge, costituiscono elemento di valutazione negativa della performance individuale dei dirigenti (oltre alla sanzione applicabile ai sensi dell’art. 47, comma 1 bis) e dei responsabili, nonché eventuale causa di responsabilità per danno all’immagine dell’amministrazione (art. 46, comma 1);
  • la sanzione amministrativa pecuniaria, prevista dal comma 1 (da 500 a 10.000 euro d.r.), si applica anche nei confronti del dirigente che non effettua la comunicazione relativa agli emolumenti complessivi percepiti a carico della finanza pubblica ex art.14, comma 1-ter[12]. Nei confronti del responsabile incaricato, per la mancata pubblicazione di tali dati, verrà applicata una sanzione amministrativa consistente nella decurtazione dal 30% al 60% dell’indennità di risultato o dell’indennità accessoria spettante, e il relativo provvedimento dovrà essere pubblicato sul sito internet dell’ente. La stessa sanzione si applica anche al responsabile incaricato per la mancata pubblicazione dei dati inerenti i pagamenti dell’ente (art. 47, comma 1 bis);
  • la violazione degli obblighi di pubblicazione inerenti i dati degli organismi partecipati dalla p.a. sarà oggetto di una sanzione amministrativa nei confronti del responsabile incaricato della pubblicazione che consisterà in una decurtazione dal 30% al 60% dell’indennità accessoria spettante. Tale sanzione si applica anche agli amministratori societari che non comunicano alle p.a. socie il proprio incarico e il relativo compenso entro 30 gg dal conferimento dell’incarico o dal recepimento dell’indennità di risultato (art. 47, comma 2).

Se si effettua la comparazione tra il testo precedente e quello attuale degli art.46 e 47 del decreto 33/2013, appare palese come il quadro sanzionatorio abbia subito un rilevante aggravamento a carico delle figure dirigenziali visto che le violazioni degli obblighi di trasparenza previste da detti articoli comportano ex lege una valutazione negativa della performance individuale e la conseguente decurtazione, in misura rilevante, dell’indennità di risultato[13], che si aggiunge alla eventuale responsabilità per danno all’immagine già prevista nella formulazione precedente degli articoli in parola.

L’intervento normativo sul versante sanzionatorio descritto in precedenza, non ha però sortito effetti pratici in quanto, quasi in contemporanea con l’entrata in vigore della legge finanziaria, è stato adottato il d.l. 30 dicembre 2019, n.162 “Disposizioni urgenti in materia di proroga di termini legislativi, di organizzazione delle pubbliche amministrazioni, nonché di innovazione tecnologica”(c.d. decreto “Milleproroghe”) [14]che all’art.1, comma 7 ha sospeso, inizialmente sino al 31 dicembre 2020[15],l’applicazione delle sanzioni previste agli artt. 46 e 47 del d.lgs. 33/2013 nei confronti dei soggetti di cui all’art. 14, comma 1-bis (titolari di incarichi o cariche di amministrazione, di direzione o di governo comunque denominati, salvo che siano attribuiti a titolo gratuito; titolari di incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti, ivi inclusi quelli conferiti discrezionalmente dall'organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione), «nelle more dell'adozione dei provvedimenti di adeguamento alla sentenza della Corte costituzionale 23 gennaio 2019, n. 20».

Il citato provvedimento demandava, poi, ad un regolamento interministeriale l’individuazione dei dati di cui all’art.14, comma 1 che le pubbliche amministrazioni sono tenute a pubblicare con riferimento «ai titolari amministrativi di vertice e di incarichi dirigenziali comunque denominati, ivi comprese le posizioni organizzative » stabilendo che l’emanando regolamento avrebbe dovuto graduare gli obblighi di pubblicazione dei dati contenuti all’art.14,comma 1,  lett. a), b) c) ed e)[16]«in relazione al rilievo esterno dell'incarico svolto, al livello di potere gestionale e decisionale esercitato correlato all'esercizio della funzione dirigenziale». Relativamente invece ai dati patrimoniali e reddituali di cui all’art.14, comma 1, lett. f) la norma precisava che essi avrebbero dovuto essere «oggetto esclusivamente di comunicazione all’amministrazione di appartenenza».

La formulazione della disposizione ha destato subito le perplessità dell’Anac che, con Atto di segnalazione n.1 del 22 gennaio 2020 recante proposta di modifiche al decreto legge 30 dicembre 2019, n.162, ne ha rilevato «imprecisioni e incoerenze» sia in relazione ai destinatari degli obblighi di pubblicazione che in merito all’individuazione dei dati oggetto di pubblicazione.

Sotto il primo aspetto, infatti, si evidenziava l’opportunità di circoscrivere l’ambito soggettivo dei destinatari ai soli titolari di incarichi dirigenziali per i quali ha ragion d’essere la sospensione dell’attività di vigilanza e sanzionatoria ex artt.46 e 47 d.lgs. 33/2013 dettata dalla esigenza di dare attuazione ai principi della sentenza della Corte Costituzionale n.20/2019; quanto al secondo rilievo, l’Anac suggeriva al legislatore di prevedere la graduazione degli obblighi di pubblicazione esclusivamente con riferimento ai dati di cui alla lett. f) (dati reddituali e patrimoniali) distinguendo poi «quali obblighi di pubblicazione permangono, rispetto, invece, a obblighi di comunicazione alle amministrazioni di appartenenza».

In tal senso l’Autorità richiamava il disposto della sentenza n.20/2019 che ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 14, comma 1-bis, nella parte in cui prevede che le pubbliche amministrazioni pubblichino tali dati per tutti i dirigenti, senza distinzioni, anziché solo per i titolari degli incarichi dirigenziali previsti dall’art. 19, commi 3 e 4, del d.lgs. 165/2001 con una indicazione provvisoria rivolta al legislatore al quale spetta la scelta dello strumento più idoneo al bilanciamento dei contrapposti interessi in gioco(trasparenza e riservatezza), ipotizzando soluzioni alternative a quella che ha dato luogo alla dichiarazione di illegittimità , quale, ad esempio, l’obbligo di fornire all’amministrazione di appartenenza le informazioni sui redditi e sui patrimoni in godimento ai sensi del tuttora vigente art.13, comma 3,  del d.P.R.n.62/2013[17], senza rendere pubblici i dati così forniti.

Con l’occasione, come già segnalato in precedenza (Atto di segnalazione n.6/2017), l’Anac proponeva, inoltre, «di non ritenere applicabile la indicizzazione e la rintracciabilità sui siti web dei dati di cui all’art. 14 per i dirigenti, al fine di garantire una migliore contestualizzazione degli stessi».

All’atto della conversione del decreto, il testo originario ha subito significative variazioni, non tutte coerenti con le indicazioni dell’Anac né, tanto meno, rispondenti alle indicazioni della sentenza della Consulta. Il testo del’art.1, comma 7 del d.l. 162/2019 come risultante dalle modifiche di cui alla legge di conversione n. 8 del 28 febbraio 2020, nel confermare la sospensione delle misure sanzionatorie dettate dagli artt.46 e 47 del Codice della trasparenza, per tutti i soggetti di cui all’art.14, comma 1-bis (e non per i soli titolari di incarichi dirigenziali, come suggerito dall’Anac), esclude da tale disposizione i titolari di incarichi dirigenziali apicali delle amministrazioni statali ex art.19, commi 3 e 4 del d.lgs.165/2001 per i quali «continua a trovare piena applicazione la disciplina di cui all'articolo 14 del citato decreto legislativo n. 33 del 2013» e quindi l’obbligo di pubblicazione di tutti i dati di cui all’art.14, comma 1 del d.lgs.33/2013, ivi compresi quelli reddituali e patrimoniali.

  • Spetterà ad un regolamento di delegificazione (e non più interministeriale come previsto nel testo originario del d.l.) da adottarsi entro il 30 aprile 2021[18], sentito il Garante per la privacy[19], l’individuazione dei dati che le amministrazioni sono tenute a pubblicare con riferimento ai titolari amministrativi di vertice e di incarichi dirigenziali e assimilati, nonché ai dirigenti sanitari (direttore generale, direttore sanitario e direttore amministrativo, nonché responsabile di dipartimento e di strutture semplici e complesse) delle aziende sanitarie ed ospedaliere[20].
  • In particolare, l’emanando regolamento dovrà provvedere a graduare gli obblighi di pubblicazione dei dati riferiti al curriculum e agli altri eventuali incarichi con oneri a carico della finanza pubblica compresa l’indicazione dei compensi spettanti basandosi sul rilievo esterno dell'incarico svolto, sul livello di potere gestionale e decisionale esercitato correlato all'esercizio della funzione dirigenziale tenuto anche conto della complessità della struttura cui è preposto il titolare dell'incarico. Non sono oggetto di graduazione e devono, quindi, essere pubblicati i dati dell’atto di nomina, dei compensi di qualsiasi natura connessi all’assunzione della carica con gli importi di viaggi di servizio e missioni pagati con fondi pubblici, dei dati relativi alla assunzione di altre cariche presso enti pubblici o privati ed i relativi compensi a qualsiasi titolo corrisposti.
  • La norma precisa, inoltre, che resta fermo per tutti i dirigenti l'obbligo di comunicazione dei dati patrimoniali e reddituali al relativo ente di appartenenza secondo quanto previsto dall’art.13, comma 3, del d.P.R. n.62/2013.
  • La lettera c) del comma 7) stabilisce, inoltre, che il regolamento possa individuare «anche in deroga all'obbligo di pubblicazione per i titolari di incarichi dirigenziali di cui all'articolo 19, commi 3 e 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165», i dirigenti delle amministrazioni dell’interno, degli affari esteri e della cooperazione internazionale, delle forze di polizia, delle forze armate e dell'amministrazione penitenziaria, per i quali non si procede alla pubblicazione dei dati «in ragione del pregiudizio alla sicurezza nazionale interna ed esterna e all'ordine e sicurezza pubblica, nonché in rapporto ai compiti svolti per la tutela delle istituzioni democratiche e di difesa dell'ordine e della sicurezza interna ed esterna».
  • Quanto ai dati concernenti i redditi e i patrimoni (art. 14, comma 1, lett. f) l’iniziale previsione per cui gli stessi dovevano essere oggetto esclusivamente di comunicazione all’amministrazione di appartenenza, è stata modificata nel senso che ciò costituisce una mera possibilità demandata alla scelta da attuarsi in sede regolamentare.
  • Infine, accogliendo il suggerimento dell’Anac, la legge di conversione ha introdotto nel testo del decreto, il comma 7-ter a mente del quale non è comunque consentita l'indicizzazione dei dati delle informazioni oggetto del regolamento.

 

  1. Qualche riflessione conclusiva sulle scelte del legislatore.
  • Viene ora spontaneo chiedersi se, in relazione all’obbligo di pubblicazione dei dati reddituali e patrimoniali, nel fissare i criteri ai quali dovrà attenersi l’emanando regolamento, il legislatore abbia effettivamente operato quella differenziazione e graduazione di incarichi dirigenziali coerente con la valutazione del «grado di esposizione dell’incarico pubblico al rischio di corruzione e all’ambito di esercizio delle relative funzioni»[21] richiesta dalla pronuncia della Corte Costituzionale.
  • Ebbene, a tal fine occorre preliminarmente rilevare che, come correttamente osservato dall’Anac con l’Atto di segnalazione n.1/2020, la sentenza della Corte n.20/2019 ha inciso unicamente sugli obblighi di pubblicazione dei dati e delle informazioni concernenti i redditi e i patrimoni di cui all’art.14, comma 1, lett. f) del decreto 33/2013 gravanti sui titolari di incarichi dirigenziali mentre sono tuttora in essere gli obblighi relativi alla pubblicazione degli altri dati di cui al comma 1 dell’art.14, comma 1, ivi compresi i dati dei compensi di qualsiasi natura connessi all'assunzione della carica e degli importi di viaggi di servizio e missioni pagati con fondi pubblici (comma 1, lett. c), oltre a quelli riferiti agli emolumenti complessivi percepiti a carico della finanza pubblica (art.14, comma 1-ter).
  • In questo senso, perciò, la sospensione dell’attività di vigilanza e sanzionatoria che riguarda i soggetti di cui all’art.14, comma 1-bis (titolari di incarichi o cariche di amministrazione, di direzione o di governo comunque denominati, salvo che siano attribuiti a titolo gratuito, e titolari di incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti) è stata vista con sospetto dall’Anac preoccupata che, considerato il testo della disposizione, le amministrazioni non provvedessero alla pubblicazione dei compensi dei dirigenti (art.14, comma 1, lett. c), dato che la questione di legittimità costituzionale per quest’aspetto è stata dichiarata non fondata[22].
  • Il d.l. n.162/2019 e la successiva legge di conversione n.8/2020, invece, anziché limitarsi a disciplinare la materia con riferimento all’aspetto della conoscibilità dei dati reddituali e patrimoniali dei dirigenti, hanno inteso regolamentare, anche gli obblighi di pubblicazione di alcuni degli altri dati previsti dall’art.14 e segnatamente quelli di cui alle lettere b) ed e) e cioè, rispettivamente, il curriculum e gli altri eventuali incarichi con oneri a carico della finanza pubblica[23], graduandoli in funzione del rilievo esterno dell'incarico svolto, del livello di potere gestionale e decisionale esercitato correlato all'esercizio della funzione dirigenziale e della complessità della struttura cui è preposto il titolare dell'incarico.
  • In conclusione, mettendo insieme le tessere del puzzle originato dal provvedimento in parola, possiamo riepilogare la situazione in questi termini:
  1. i dirigenti di vertice delle amministrazioni statali indicati all’art.19, commi 3 e 4 del d.lgs. 165/2001 sono tenuti a fornire all’amministrazione di appartenenza per la pubblicazione tutti i dati di cui all’art.14, comma 1;
  2. i dirigenti statali diversi da quelli di cui al punto 1. e quelli di altre amministrazioni non statali, ivi compresi i dirigenti sanitari (direttore generale, direttore sanitario e direttore amministrativo, responsabile di dipartimento e di strutture semplici e complesse) saranno tenuti a fornire i dati relativi al curriculum e agli altri eventuali incarichi con oneri a carico della finanza pubblica, dati che saranno pubblicati con le graduazioni previste dal regolamento;
  3. tutti i dirigenti hanno l’obbligo di comunicazione dei dati patrimoniali e reddituali previsti dall’art.13, comma 3, del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici approvato con d.P.R. 16/04/2013, n. 62;
  4. per i dirigenti statali diversi da quelli di cui al punto 1. e quelli di altre amministrazioni non statali, ivi compresi i dirigenti sanitari (direttore generale, direttore sanitario e direttore amministrativo, responsabile di dipartimento e di strutture semplici e complesse) i dati reddituali e patrimoniali di cui all’art.14, comma 1, lett. f) potranno essere oggetto anche di sola comunicazione all’amministrazione di appartenenza;
  5. i dirigenti dei settori dell'amministrazione dell'interno, degli affari esteri e della cooperazione internazionale, delle forze di polizia, delle forze armate e dell'amministrazione penitenziaria, anche se titolari di incarichi apicali, potranno essere esentati dall’obbligo di pubblicazione in ragione del pregiudizio alla sicurezza.

In sostanza, se la ricostruzione sopra illustrata è corretta, il legislatore ha, in primo luogo confermato tutti gli obblighi di pubblicazione elencati nel comma 1 dell’art.14 del d.lgs.3372013 per l’altissima dirigenza statale evitando di cogliere lo spunto offertogli dalla sentenza della Corte, che riteneva «non irragionevole» anche per questa categoria di dirigenti prevedere eventualmente «modalità meno pervasive di pubblicazione» rispetto a quelle previste dal d.lgs. 33/2013.[24]

Per altro verso, l’indicazione di cui dovrà tener conto il redigendo regolamento di delegificazione con riferimento agli obblighi di pubblicazione dei dati reddituali e patrimoniali, è quella secondo cui questi stessi dati potranno essere semplicemente comunicati all’amministrazione di appartenenza.

Quest’ultima soluzione, però, sembrerebbe aver eluso il cuore del problema oggetto della pronuncia della Corte che demandava al legislatore di diversificare le categorie dirigenziali prevedendo «livelli differenziati di pervasività e completezza delle informazioni reddituali e patrimoniali da pubblicare»: non vi sono, cioè, spazi in questo senso per il regolamento che dovrà tener conto solo dei criteri indicati dalla norma primaria.

Per quanto riguarda la situazione dei dirigenti sanitari, il decreto “Milleproroghe” come convertito in legge, ha ricompreso nell’ambito di applicazione del regolamento, anche i dirigenti di cui all’art.41, comma 2 (direttore generale, direttore sanitario e direttore amministrativo, nonché responsabile di dipartimento e di strutture semplici e complesse). Questi soggetti sono dunque oggi equiparati agli altri titolari di incarichi dirigenziali in ordine alla pubblicazione dei dati ex art.14, comma 1 del d.lgs.33/2013.

Tuttavia, almeno per ciò che attiene la pubblicazione dei dati reddituali e patrimoniali, la recente decisione del Tar Lazio che ha annullato la delibera Anac n.586/2019, impone di “riconsiderare” la posizione dei titolari di incarichi dirigenziali di responsabile di dipartimento e di strutture semplici e complesse secondo le indicazioni emerse dalla sentenza che limita, come si è visto, ai soli dirigenti apicali (direttore generale, direttore sanitario e direttore amministrativo) l’applicazione del regime di pubblicazione «più pervasivo» dettato dall’art.14, comma 1.

Il regolamento che dovrebbe  vedere la luce entro il 30 aprile 2021 (ma, allo stato degli atti non è improbabile un ulteriore rinvio del termine per la sua adozione in considerazione della situazione emergenziale  dovuta alla pandemia da Coronavirus), dovrebbe, quindi, ad avviso di chi scrive, prevedere eventualmente per le figure di dirigenti sanitari diversi da quelli apicali la sola comunicazione dei dati di cui trattasi alle Asl di appartenenza, anche se in questa ipotesi, tale comunicazione sembrerebbe replicare, con modalità più estese ed analitiche, la comunicazione imposta dall’art.13, comma 3 del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici.

In ogni caso e comunque si evolva in futuro la questione, non si può che concordare con l’Anac quando all’indomani dell’approvazione dello schema di decreto legislativo attuativo della legge c.d. “Madia” poi divenuto decreto legislativo n. 97/2016, osservava che «l’obbligo di rendere le dichiarazioni sulla situazione patrimoniale e reddituale da parte del dirigente, del coniuge non separato e dei parenti entro il secondo grado avrebbe reso “più gravosi gli adempimenti in capo alle amministrazioni a fronte di un risultato, in termini di maggiore trasparenza, certamente trascurabile tenuto conto che viene anche previsto l’obbligo per ciascun dirigente di comunicare gli emolumenti percepiti a carico della finanza pubblica”[25]».

Data la mole di contenzioso che ha generato questa normativa dall’efficacia discutibile non è esclusa la possibilità che si debba assistere ad altri e imprevedibili colpi di scena.

 

 

 

 

 

[1] L’art.7 della Legge n.125/2015 intitolato “Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza” delegava il Governo ad adottare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 prevedendo, tra i principi e criteri direttivi per l’attuazione della delega, alla lettera a) la “ridefinizione e precisazione dell’ambito soggettivo di applicazione degli obblighi e delle misure in materia di trasparenza”.

[2]  Il comma 1 dell’art.15 del d.lgs. 33/2013 “Obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi dirigenziali e di collaborazione o consulenza” prevedeva che:

  1. 1. Fermi restando gli obblighi di comunicazione di cui all'articolo 17, comma 22, della legge 15 maggio 1997, n. 127, le pubbliche amministrazioni pubblicano e aggiornano le seguenti informazioni relative ai titolari di incarichi amministrativi di vertice e di incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti, nonché' di collaborazione o consulenza:
  2. a) gli estremi dell'atto di conferimento dell'incarico;
b) il curriculum vitae;
c) i dati relativi allo svolgimento di incarichi o la titolarità di cariche in enti di diritto privato regolati o finanziati dalla pubblica amministrazione o lo svolgimento di attività professionali; d) i compensi, comunque denominati, relativi al rapporto di lavoro, di consulenza o di collaborazione, con specifica evidenza delle eventuali componenti variabili o legate alla valutazione del risultato.


[3] Per i commenti alla sentenza si rinvia alla pagina di ConsultaOnLine   https://www.giurcost.org/decisioni/2019/0020s-19.html

[4] Si riporta il testo dell’art.19, commi 3 e 4 del d.lgs. n.165/2001:

  1. Gli incarichi di Segretario generale di ministeri, gli incarichi di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di li- vello equivalente sono conferiti con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente, a dirigenti della prima fascia dei ruoli di cui all'articolo 23 o, con contratto a tempo determinato, a persone in possesso delle specifiche qualità professionali e nelle percentuali previste dal comma 6.
  2. Gli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale sono conferiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente, a dirigenti della prima fascia dei ruoli di cui all'articolo 23 o, in misura non superiore al 70 per cento della relativa dotazione, agli altri dirigenti appartenenti ai medesimi ruoli ovvero, con contratto a tempo determinato, a persone in possesso delle specifiche qualità professionali richieste dal comma 6.

[5] Corte Cost., Sent. n.20/2019, Par.6 del Considerato in diritto.

[6] La delibera 241/2017 precisa che le Linee guida entrano in vigore il giorno successivo alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale avvenuta in data 24 marzo 2017. 

[7] Il testo attuale dell’art.15, comma 1 del d.lgs.33/2013 è il seguente:

Art. 15 Obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi di collaborazione o consulenza

  1. Fermo restando quanto previsto dall'articolo 9-bis e fermi restando gli obblighi di comunicazione di cui all'articolo 17, comma 22, della legge 15 maggio 1997, n. 127, le pubbliche amministrazioni pubblicano e aggiornano le seguenti informazioni relative ai titolari di incarichi di collaborazione o consulenza:
  2. a) gli estremi dell'atto di conferimento dell'incarico;

  3. b) il curriculum vitae;

  4. c) i dati relativi allo svolgimento di incarichi o la titolarità di cariche in enti di diritto privato

regolati o finanziati dalla pubblica amministrazione o lo svolgimento di attività professionali;

  1. d) i compensi, comunque denominati, relativi al rapporto di consulenza o di collaborazione,

con specifica evidenza delle eventuali componenti variabili o legate alla valutazione del risultato.

[8] La decisione dell’Anac di sospendere l’efficacia della delibera 241/2017 «limitatamente alle indicazioni relative all’applicazione dell’art. 14 co. 1, lett. c) ed f) del d. lgs. n. 33/2013 » e cioè la pubblicazione dei dati relativi ai compensi di qualsiasi natura connessi all’assunzione della carica, gli importi di viaggi e missioni e di quelli concernenti le dichiarazioni reddituali e patrimoniali, era valevole «per tutti i dirigenti pubblici, compresi quelli del SSN, in attesa della definizione nel merito del giudizio o in attesa di un intervento legislativo chiarificatore» ed era stata adottata in relazione all’ ordinanza cautelare n.1030/2017 emessa dal Tar Lazio, Sez. I quater, di accoglimento della sospensiva nei confronti dei provvedimenti impugnati prima che, in sede di merito, lo stesso Tar con ordinanza collegiale n.9828/2017 rinviasse gli atti alla Corte Costituzionale per la verifica della legittimità delle norme di cui trattasi.

 

[9] La delibera n.1126/2019 disponeva, inoltre, di rinviare alla data del 1 marzo 2020 l’avvio, da parte dell’Anac, della attività di vigilanza sull’applicazione dell’art 14, comma 1, lett. f) relativamente ai dirigenti delle amministrazioni regionali e degli enti dipendenti. La decisione era frutto dell’intesa raggiunta con le Regioni di fissare appunto la data del 1 marzo per procedere all’adempimento dell’obbligo, imposto con delibera n.586/2019, di individuare con apposito atto organizzativo quali sono le posizioni equivalenti a quelle dell’art.19, commi 3 e 4 del d.lgs. 16572001 assoggettate al regime di pubblicazione “rafforzata” dei dati patrimoniali e reddituali. In ordine a tale adempimento, infatti, l’Anac aveva precisato che l’attività di vigilanza sulla corretta attuazione degli obblighi di pubblicazione dei dati riferiti ai titolari di incarichi dirigenziali sarebbe stata avviata decorsi tre mesi dalla pubblicazione della delibera n.586/2019 avvenuta il 31 luglio 2019. 

[10] Il Decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.502 “Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421” è la normativa speciale che disciplina la dirigenza sanitaria all’interno del quadro generale dettato dal d.lgs. n.165/2001 (Testo unico sul pubblico impiego). La materia della dirigenza sanitaria è stata oggetto di numerose modifiche, la più rilevante delle quali risale alla c.d. Riforma Madia (Legge 7 agosto 2015, n. 124) che all’art.11, comma 1, lett. p) ha dettato al governo i principi direttivi per intervenire sulle procedure di conferimento degli incarichi di vertice delle aziende e degli enti del Servizio sanitario nazionale (direttore generale, direttore amministrativo, direttore sanitario, nonché, ove previsto dalla legislazione regionale, direttore dei servizi socio-sanitari), nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 3-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni, per quanto attiene ai requisiti, alla trasparenza del procedimento e dei risultati, alla verifica e alla valutazione. La delega è stata successivamente esercitata con d.lgs. 4 agosto 2016, n.171 al quale ha fatto seguito il d.lgs. 26 luglio 2017, n. 126 che ha integrato e modificato le disposizioni di cui al precedente decreto n.171/2016 anche per adeguarsi alla sentenza della Corte costituzionale 25 novembre 2016, n. 251. Tale sentenza ha dichiarato illegittima la procedura relativa alla delega sulla dirigenza sanitaria nella parte in cui aveva stabilito che il relativo Decreto legislativo attuativo dovesse essere adottato previa acquisizione del parere reso in Conferenza unificata anziché previa intesa acquisita nella Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome. Sull’argomento v. M.P. Monaco, La dirigenza sanitaria: il correttivo rende effettiva la riforma, in Giornale di diritto amministrativo, 6, 2017, 699 ss.; A. Pioggia, Diritto sanitario e dei servizi sociali, Torino, 2017; A. Pioggia, Le nomine dei vertici della sanità, in Giornale di diritto amministrativo, 6, 2016, 733 ss.

[11] Corte Cost., Sent. n.20/2019, Par.6 del Considerato in diritto

[12]L’art.14, comma 1-ter del d.lgs.33/2013 prevede che ogni dirigente comunichi all’amministrazione di appartenenza gli emolumenti complessivi percepiti a carico della finanza pubblica e che spetti all’amministrazione pubblicare sul proprio sito web l’ammontare complessivo di tali emolumenti per ciascun dirigente. A riguardo si ricorda che la Corte Costituzionale con la più volte citata decisione n.20/2019 ha dichiarato inammissibile la questione di costituzionalità dell’art.14, comma 1-ter sollevata dal Tar Lazio con la stessa ordinanza che ha dato luogo al giudizio di parziale illegittimità dell’art.14, comma 1-bis del citato decreto.

[13] Per comodità di raffronto si riporta il testo originario degli artt.46 e 47:

Art. 46 Responsabilità derivante dalla violazione delle disposizioni in materia di obblighi di pubblicazione e di accesso civico

  1. L'inadempimento degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente e il rifiuto, il differimento e la limitazione dell'accesso civico, al di fuori delle ipotesi previste dall'articolo 5-bis, costituiscono elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale, eventuale causa di responsabilità per danno all'immagine dell'amministrazione e sono comunque valutati ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio collegato alla performance individuale dei responsabili.
  2. Il responsabile non risponde dell'inadempimento degli obblighi di cui al comma 1 se prova che tale inadempimento è dipeso da causa a lui non imputabile.

Art. 47 Sanzioni per la violazione degli obblighi di trasparenza per casi specifici

  1. La mancata o incompleta comunicazione delle informazioni e dei dati di cui all'articolo 14, concernenti la situazione patrimoniale complessiva del titolare dell'incarico al momento dell'assunzione in carica, la titolarità di imprese, le partecipazioni azionarie proprie, del coniuge e dei parenti entro il secondo grado, nonché tutti i compensi cui da diritto l'assunzione della carica, dà luogo a una sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 10.000 euro a carico del responsabile della mancata comunicazione e il relativo provvedimento è pubblicato sul sito internet dell'amministrazione o organismo interessato.

1-bis. La sanzione di cui al comma 1 si applica anche nei confronti del dirigente che non effettua la comunicazione ai sensi dell'articolo 14, comma 1-ter, relativa agli emolumenti complessivi percepiti a carico della finanza pubblica, nonché nei confronti del responsabile della mancata pubblicazione dei dati di cui al medesimo articolo. La stessa sanzione si applica nei confronti del responsabile della mancata pubblicazione dei dati di cui all'articolo 4-bis, comma 2

  1. La violazione degli obblighi di pubblicazione di cui all'articolo 22, comma 2, dà luogo ad una sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 10.000 euro a carico del responsabile della violazione. La stessa sanzione si applica agli amministratori societari che non comunicano ai soci pubblici il proprio incarico ed il relativo compenso entro trenta giorni dal conferimento ovvero, per le indennità di risultato, entro trenta giorni dal percepimento.
  2. Le sanzioni di cui al comma 1 sono irrogate dall'Autorità nazionale anticorruzione. L'Autorità nazionale anticorruzione disciplina con proprio regolamento, nel rispetto delle norme previste dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, il procedimento per l'irrogazione delle sanzioni.

[14] Il d.l. n.162/2019 è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n.305 del 31 dicembre 2019 ed è entrato in vigore in pari data.

[15] Sul punto è recentemente intervenuto il d.l. 31 dicembre n.183 (c.d. Decreto “Milleproroghe 2020) con le modifiche illustrate in nota 18.

[16] Si tratta dei dati seguenti:

  1. a) l'atto di nomina o di proclamazione, con l'indicazione della durata dell'incarico o del mandato elettivo;
  2. b) il curriculum;
  3. c) i compensi di qualsiasi natura connessi all'assunzione della carica; gli importi di viaggi di servizio e missioni pagati con fondi pubblici;
  4. e) gli altri eventuali incarichi con oneri a carico della finanza pubblica e l'indicazione dei compensi spettanti.

[17] L’art.13, comma 3, del d.P.R. 16/04/2013, n. 62 “Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell'articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165” prevede:

  1. (…) Il dirigente fornisce (all’amministrazione)le informazioni sulla propria situazione patrimoniale e le dichiarazioni annuali dei redditi soggetti all'imposta sui redditi delle persone fisiche previste dalla legge.

[18] Il d.l. 31 dicembre n.183 “Disposizioni urgenti  in  materia   di   termini   legislativi,   di realizzazione di collegamenti digitali, di esecuzione della decisione(UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre 2020,  nonché' in materia di recesso del Regno Unito dall'Unione europea”(c.d. “Milleproroghe”2020) all’art. 1 , comma 16, ha prorogato il termine per l’adozione del regolamento in parola dal 31 dicembre 2020 al 30 aprile 2021 ed ha sospeso, fino all’entrata in vigore di tale regolamento, l’applicazione delle sanzioni di cui agli artt.46 e 47 del d.lgs. 33/2013.

[19] Il Parlamento non ha raccolto sul punto la proposta dell’Anac di coinvolgere nell’emanando regolamento, oltre al Garante per la privacy, anche l’Autorità nazionale anticorruzione che riteneva di dover essere sentita in ragione dei rilevanti poteri di regolazione e di vigilanza ad essa affidati nella materia della trasparenza ed in funzione dell’obiettivo di rafforzare, sotto il profilo dell’autorevolezza della fonte di provenienza,  eventuali atti di soft law da emettere con riferimento agli obblighi di pubblicazione oggetto del regolamento stesso.

[20] L’estensione dell’ambito di applicazione del regolamento ai dirigenti sanitari di cui all’art.41, comma 2 del d.lgs. 33/2013 è stata disposta durante l’esame del d.l. alla Camera dei Deputati ed era stata suggerita anche dall’Anac con l’Atto di segnalazione n.1/2020 così da superare finalmente «il refuso che è contenuto nell’art. 41 del d.lgs. 33/2013, secondo cui a tali dirigenti si applicherebbe l’art. 15 del d.lgs. 33/2013 e non l’art. 14».

[21] Corte Cost., Sent. n.20/2019, Par.5 del Considerato in diritto.

[22] Cfr. la nota che illustra per sommi capi il contenuto dell’Atto di segnalazione n.1/2020 adottato quando il decreto c.d. Milleproroghe n.162/2019 era in corso di esame alle Camere in attesa di conversione.

La nota è reperibile all’indirizzo https://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/Comunicazione/News/_news?id=14c0811f0a77804216aa6dd35ffa8065

[23] Sul punto si ricorda che la formulazione originaria recata dal decreto-legge, modificata dalla Camera, prevedeva la graduazione degli obblighi di pubblicazione anche dei dati relativi all’atto di nomina (lett. a) e ai compensi (lett. c).


[24] Corte Cost., Sent. n.20/2019, Par.6 del Considerato in diritto.

[25] Sul punto v. la delibera Anac n.241/2017 che richiama sul punto le perplessità sulla norma espresse a suo tempo con l’Atto di segnalazione n.1 del 2 marzo 2016 «Decreto legislativo di cui all’art.7 della legge n.124 del 2015, approvato dal Consiglio dei Ministri il 20 gennaio 2016».