NOTA A CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE PRIMA

PARERE 17 novembre 2020, n. 1848

SCIA: automatica abrogazione della norma regionale in caso di contrasto con la norma statale sopravvenuta

Di SARA TURZO

Premessa

La Sezione Prima del Consiglio di Stato ha ricordato, con il parere n. 1848 spedito il 17.11.2020, che il contrasto tra norma regionale e norma statale sopravvenuta in materia di SCIA– derivante dalla circostanza che nella prima è più ampio il potere dell’amministrazione di irrogare la misura inibitoria e ripristinatoria pur dopo il decorso del termine di trenta giorni dalla presentazione della SCIA, non soggiacendo il legittimo esercizio dello stesso alla verifica dell’esistenza dei peculiari presupposti dell’annullamento di ufficio – determina l’automatica abrogazione della preesistente norma regionale e, per l’effetto, l’obbligo della Regione di adeguare la propria legislazione.

Il fatto

La vicenda processuale, giunta all’attenzione del Consiglio di Stato, trae origine dalla proposizione di un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica con il quale i ricorrenti hanno censurato l’operato dell’amministrazione comunale che, in applicazione dell’art. 146 della legge regionale Toscana 65/2014 - ma in evidente contrasto con l’art. 19, comma 4 della legge n. 241/1990, come novellato dall’art. 6, comma 1 lett. a) della legge 7 agosto 2015, n. 124 - aveva adottato, oltre il termine di trenta giorni, un’ordinanza di demolizione di opere realizzate ed assentite con SCIA, senza le formalità ed i presupposti normativi di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990. In particolare, i ricorrenti hanno dedotto che la necessaria attivazione del potere di autotutela non poteva essere esclusa dalla previsione di cui all’articolo 146 della legge regionale Toscana n. 65/2014, attributiva di un potere inibitorio pur dopo il decorso del termine di trenta giorni dalla data di presentazione della SCIA, in maniera generalizzata per gli interventi di ristrutturazione edilizia e, per gli interventi di minore incidenza urbanistico – edilizia soggetti a SCIA.

Esaminata la normativa regionale, la Sezione ha ritenuto evidente il contrasto tra norma regionale e norma statale sopravvenuta, risultando nella prima decisamente più ampio il potere dell’amministrazione di irrogare la misura inibitoria e ripristinatoria pur dopo il decorso del termine di trenta giorni dalla presentazione della SCIA, non soggiacendo il legittimo esercizio dello stesso alla verifica dell’esistenza dei peculiari presupposti dell’annullamento di ufficio. 

La sopravvenuta disposizione recata, dal comma 4 dell’articolo 19 della legge n. 241/1990, così come novellato dall’art. 6, comma 1, lett. a) della legge 7 agosto 2015, n. 124, depone nel senso di ritenere l’adozione della misura inibitoria e ripristinatoria sempre possibile pur dopo il decorso dell’ordinario termine di trenta giorni dalla presentazione della SCIA, ma ciò solo nelle forme e presupposti di cui all’art. 21 – nonies della legge n. 241/1990.

Conseguentemente il Collegio, richiamata la unanime giurisprudenza della Corte costituzionale secondo cui “nell’ambito della materia concorrente governo del territorio, i titoli abilitativi agli interventi edilizi costituiscono oggetto di una disciplina che assurge a principio fondamentale (sentenze n. 259 del 2014, n. 139 e n. 2012 del 2013, n. 303 del 2003) e tale valutazione deve ritenersi valida anche per la denuncia di inizio attività (DIA) e per la SCIA che, seppure con la loro indubbia specificità, si inseriscono in una fattispecie il cui è effetto è pur sempre quello di legittimare il privato ad effettuare gli interventi edilizi (sentenze n. 121 del 2014, n. 188 e n. 164 del 2012)”, ha affermato che, in virtù del combinato disposto di cui agli articoli 9 e 10 della legge 10 febbraio 1953, n. 62 (c.d. “Legge Scelba”), la normativa regionale in questione debba considerarsi automaticamente abrogata per l’effetto della sopravvenienza di una norma statale di principio.

Il Consiglio di Stato ha, dunque evidenziato come, a tenore delle suesposte considerazioni espresse dal Giudice delle leggi, il richiamato comma 4 dell’art. 19 della legge n. 241/1990 (come sostituito dalla legge 7 agosto 2015, n.124) nel regolamentare l’esercizio del potere di autotutela in caso di SCIA, costituisca una norma di principio, risultando parte integrante della disciplina del predetto titolo abilitativo.

Nel definire la questione, la Sezione ha, quindi, concluso nel senso di ritenere che l’amministrazione comunale resistente ha errato nel fondare il provvedimento demolitorio sulla mera constatazione del contrasto dell’opera con l’altezza massima di zona prevista dal PRG vigente al momento della presentazione della SCIA, esercitando il potere inibitorio oltre il termine di trenta giorni; dovendo, invece, l’ente, scaduto il predetto termine, fare applicazione della sopravvenuta norma statale e, pertanto, adottare la propria determinazione in via di autotutela, verificando la sussistenza dei presupposti di cui all’articolo 21 nonies della legge n. 241/1990 ed esternando adeguatamente in proposito gli esiti della valutazione compiuta.

Brevi riflessioni a margine della pronuncia 

Con la pronuncia in commento, il Consiglio di Stato ha colto l’occasione per ribadire - quanto già affermato a più riprese dalla Corte costituzionale[1] – che, con riguardo alla portata dei “principi fondamentali” riservati alla legislazione statale nelle materie di potestà concorrente (quale è quella del “governo del territorio”), il rapporto tra normativa di principio e normativa di dettaglio è da intendere nel senso che l’una è volta a prescrivere criteri ed obiettivi, mentre all’altra spetta l’individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi.

Sul punto, la Corte costituzionale –intervenuta nel giudizio di legittimità costituzionale relativo all’articolo 84-bis della legge regionale Toscana n. 1 del 2005, avente lo stesso contenuto sostanziale dell’art. 146 della legge n. 65/2014 di cui si è discusso - ha espressamente chiarito che “la  normativa  regionale in esame, nell’attribuire all’Amministrazione un potere di intervento, lungi dall’adottare una disciplina di dettaglio, ha introdotto una normativa  sostitutiva  dei  principi  fondamentali dettati  dal  legislatore  statale;  pertanto viene  proprio  a  toccare  i  punti  nevralgici  del  sistema  elaborato  nella  legge  sul procedimento  amministrativo  (sede  già  di  per  sé  significativa) e  cioè  il  potere  residuo dell’Amministrazione, a termini ormai decorsi, e il suo ambito di esercizio (in concreto, i casi che ne giustificano l’attivazione). Essa, dunque, comporta l’invasione della riserva di competenza statale alla formulazione di principi fondamentali, con tutti i rischi per la certezza e per l’unitarietà della disciplina che tale invasione comporta; e ciò tanto più in una materia che, come è noto, e come dimostrano le sue frequenti modifiche, presenta delicati e complessi problemi applicativi”.

In applicazione di quanto sopra, dunque, la pronuncia in commento non fa altro che ribadire come nel caso della materia concorrente “governo del territorio”, la garanzia di un quadro normativo unitario di riferimento appare particolarmente necessaria, tenuto conto degli interessi pubblici riconducibili alla materia.

 NOTE:

[1] Cfr. Corte cost. sentenze n. 49 e 282 del 2016