NOTA A CONSIGLIO DI STATO

ADUNANZA DI SEZIONE, SEZIONE PRIMA

PARERE n. 599

del 22 settembre 2021 e del 10 novembre 2021

Le erogazioni AGEA e il diritto a chiederne la restituzione

Di EMANUELA PORCELLI

Sommario: 1.gli agenti pagatori e il ruolo dell’AGEA, 2. la questione sottoposta all’Adunanza, 3.la prescrizione del diritto a chiederne la restituzione.

1. Introduzione

L’Unione Europea, ai sensi del Reg. (CE) n. 885/2006, sostiene la produzione agricola nei vari Stati membri attraverso la erogazione di contributi e premi che possono essere anche di tipo concessorio. Tali erogazioni, finanziate dal Fondo Europeo Agricolo di Garanzia e dal Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale, vengono gestiti dagli Stati membri attraverso degli appositi organismi, i cosiddetti: “agenti pagatori”. L’AGEA (Agenzia per le erogazioni in agricoltura) è l’organismo pagatore dello Stato italiano che concede prestiti, mutui ed eroga contributi e aiuti come disciplinato nel Reg. n. 885/2006. Inoltre, è un organismo di coordinamento che si occupa di vigilare e di coordinare ai sensi del Reg. (CE) n. 1290/2005 e di verificare la coerenza e ove necessario di armonizzare la normativa comunitaria con le relative procedure di autorizzazione monitorandone le attività.

L’Agea ha funzione sia di contabilizzazione dei pagamenti che consiste nella registrazione dei pagamenti eseguiti nei libri contabili e nella predisposizione di sintesi periodiche di spesa, sia funzione di autorizzazione ed esecuzione di pagamenti. In Italia, alcune regioni hanno previsto in piena autonomia ex art. 117 Cost. dei soggetti agenti pagatori. L’Agea, rimane così unico ente qualora in regione non si stato previsto alcun ente pagatore.

Spesso, tuttavia, capita che l’Agea a seguito di verifiche approfondite chieda la restituzione delle somme erogate poiché percepite indebitamente. Pertanto, è intervenuta l’Unione Europea con il Reg. n. 796/2004 a prevedere la disciplina da applicare in tali casi. In particolare, l’art. 73, par. 1, del Reg. CEE n. 796/2004 prevede che in caso di pagamento indebito, l’agricoltore ha l’obbligo di restituire il relativo importo, maggiorato di un interesse. Il par. 5, poi, specifica che l’obbligo di restituzione non si applica se il periodo intercorso tra la data di pagamento dell’aiuto e quella in cui l’autorità competente ha notificato per la prima volta al beneficiario il carattere indebito del pagamento effettuato è superiore a dieci anni. Tuttavia, tale periodo è ridotto a quattro anni se il beneficiario ha agito in buona fede.

2. La questione sottoposta all’Adunanza

Di recente, il Consiglio di Stato si è pronunciato in relazione ad un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avanzato da alcuni ricorrenti, eredi dell’allevatore che aveva originariamente presentato domanda per l’erogazione dei contributi,  contro l’AGEA   per ottenere l’annullamento di un provvedimento della stessa, con cui si disponeva, in seguito ad una verifica effettuata della Guardia di Finanza, il recupero dei contributi perché ritenuti indebitamente percepiti chiedendone così l’immediata restituzione,  oltre gli interessi.

In particolare, il de cuius aveva presentato la domanda unica per l’erogazione dei contributi AGEA per gli anni dal 2006 al 2015, allegando a tale richiesta una denuncia di contratto verbale di locazione di affitto per una convenzione per affitto di alcuni terreni fra diversi soggetti e il de cuius. Durante le verifiche effettuate dalla Guardia di Finanza è emerso che alcuni fra i soggetti indicati quali concedenti erano deceduti in data anteriore rispetto alla stipula del contratto e che la maggior parte delle particelle oggetto di stipula apparteneva in realtà a soggetti diversi rispetto a quelli indicati nell’atto. Pertanto, a seguito di dette verifiche l’AGEA avviava il procedimento amministrativo per l’accertamento dei fatti, disponendone in conclusione il recupero delle somme con intimazione agli interessati.

I motivi di ricorso riguardavano la violazione dell’art. 73 del Reg. CE n. 796/2004, dell’art. 2946 c.c., eccesso di potere per difetto di istruttoria, eccezione di prescrizione del diritto alla restituzione delle somme oggetto del provvedimento impugnato; nonché la falsa applicazione del decreto ministeriale n. 1922/2015 nonché falsa applicazione della circolare AGEA n. 35/2001, del Reg. CE n. 796/2004, del Reg. CE n.1122/2009 e dei decreti ministeriali 5.08.04 e 9.12.09. Ed infatti il provvedimento sarebbe stato adottato solo facendo riferimento alle sommarie informazioni riportate dalla Guardia di Finanza. I ricorrenti asseriscono che, in virtù della disciplina di cui sopra, gli organismi pagatori competenti verificano l’esistenza di opposizioni da parte dei proprietari dei terreni indicati nelle domande di aiuto, laddove non risultino titoli validi di conduzione. In assenza di opposizioni, gli aiuti debbono essere considerati legittimamente richiesti ed erogati. Inoltre, la normativa prevede che tali controlli siano svolti dall’AGEA, mentre nel caso di specie gli odierni ricorrenti sostengono siano stati effettuati dalla Guardia di Finanza. Peraltro, i ricorrenti contestano quanto sostenuto nel provvedimento AGEA circa il diritto a chiederne la restituzione.

3. La prescrizione del diritto a chiederne la restituzione

Il Regolamento “Euratom” n. 2988/15 del Consiglio consente agli Stati membri di applicare un periodo più lungo di quello ordinario di prescrizione delle azioni giudiziarie di quattro anni. In base a tale Regolamento il termine decorre dal giorno in cui cessa l’irregolarità. Successivamente, la stessa CGUE è intervenuta per delimitare il perimetro del Regolamento e ha statuito che: “il dies a quo del termine di prescrizione quadriennale per la ripetizione degli importi da recuperare a seguito dell’applicazione di riduzioni ed esclusioni corrisponde per le irregolarità permanenti o ripetute al giorno in cui è cessata l’irregolarità. (cfr. sentenza CGUE 3 ottobre 2019, causa C 378/18).

Inoltre, già l’art. 73 par. 1 del Reg. CEE n. 796/04 si era premurato di specificare espressamente che, in caso di pagamento indebito, l’agricoltore ha l’obbligo di restituire il relativo importo, maggiorato di interessi. L’obbligo di restituzione non si applica se il periodo intercorso tra la data di pagamento dell’aiuto e quello in cui l’Autorità competente ha notificato per la prima volta al beneficiario il carattere indebito del pagamento è superiore a dieci anni. Tuttavia tale periodo è ridotto a quattro se il beneficiario ha agito in buona fede. Nel caso di specie, i ricorrenti lamentano che la pretesa di AGEA sia da considerare prescritta per tutte le somme antecedenti il 2015 e che, comunque, dovrebbe operare la prescrizione per le somme antecedenti il 2014 ove si consideri l’atto della Guardia di Finanza interruttivo.

A tal proposito, occorre rilevare che il termine di prescrizione applicabile al diritto vantato da AGEA per il recupero di indebite erogazioni è quello ordinario decennale ex art. 2033 c.c. (actio indebiti), e non quello quinquennale previsto per la repressione di frodi dei prodotti agroalimentari (ex art. 28 L. n. 689/81).

Occorre interrogarsi a questo punto sul dies a quo del termine di prescrizione, il quale va considerato ai sensi dell’art. 2935 c.c ossia che inizia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere. Parte della giurisprudenza a riguardo sostiene che, qualora l’indebita percezione dei contributi sia stata resa possibile da false dichiarazioni e/o attestazioni, il termine decorre dalla data in cui il diritto poteva essere fatto valere ovverosia dalla data in cui la non corrispondenza al vero è stata accertata (ex multis Tar Sicilia, sez. I, n. 202/21; Corte di Giustizia dell’Unione Europea Sez. VIII n. 378/18).

Inoltre, secondo la giurisprudenza prevalente l’impossibilità di far valere il diritto ex art. 2935 c.c. è solo quella che deriva da cause giuridiche che ostacolino l’esercizio del diritto e non comprende anche gli impedimenti soggettivi o gli ostacoli di mero fatto.

Per quanto riguarda la posizione del soggetto pagatore AGEA, l’art. 33 del dlgs n. 228/01 prevede che siano sospese le erogazioni riferite ai beneficiari cui siano riferibili controlli o accertamenti circa somme indebitamente percepite. Ergo, si dà rilevanza anche all’attività svolta dalla Guardia di Finanza quale fonte privilegiata di AGEA; ed è per tale motivo che il termine, nel caso di specie, decorrere proprio dalla notizia della Guardia di Finanza.

Nel caso in esame, il Consiglio di stato ha aderito a tale giurisprudenza, respingendo i motivi di ricorso degli odierni ricorrenti.