ISSN 2039 - 6937  Registrata presso il Tribunale di Catania
Anno XV - n. 02 - Febbraio 2023

  Temi e Dibattiti



Gli effetti delle pronunce della Corte EDU sul provvedimento amministrativo

Di Luca Passarini
   Consulta il PDF   PDF-1   

Gli effetti delle pronunce della Corte EDU sul provvedimento amministrativo

 

Di Luca Passarini*

 

 

Abstract:

I rapporti con la Corte EDU sono segnati dagli effetti delle pronunce della Corte di Strasburgo sul diritto nazionale, potendo giungere a veri e propri casi di riapertura del procedimento amministrativo, che impongono interventi in autotutela delle Pubbliche amministrazioni e finanche di riapertura del processo amministrativo per violazione del diritto CEDU, come di recente introdotto dalla Riforma Cartabia 2022.

 

Relations with the ECHR are marked by the effects of the rulings of the Strasbourg Court on national law, sometimes leading to real cases of reopening of the administrative procedure, which require interventions in self-defense of the Public administrations and even the reopening of the administrative process for violation of ECHR law, as recently introduced by the Cartabia 2022 Reform.

 

Sommario: 1. Effetti della Convenzione europea e delle pronunce della Corte EDU sul diritto nazionale. – 2. La riapertura del procedimento amministrativo: un caso di autotutela amministrativa. – 3. La riapertura del processo amministrativo per violazione del diritto CEDU: il giudicato amministrativo ‘anticonvenzionale’.

 

 

  1. Effetti della Convenzione europea e delle pronunce della Corte EDU sul diritto nazionale

 

In primo luogo occorre procedere a individuare gli effetti che la CEDU e le sentenze pronunciate dalla relativa Corte producono sul sistema delle fonti nazionali e più nello specifico sul provvedimento amministrativo. Il riferimento costituzionale è all’articolo 117 comma 1 per cui «la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali». In base a tale disposizione, non si attribuisce rango costituzionale alle norme contenute in accordi internazionali, come nel caso della CEDU. Secondo il noto orientamento della Corte costituzionale[1] infatti «il parametro costituzionale in esame comporta l'obbligo del legislatore ordinario di rispettare dette norme, con la conseguenza che la norma nazionale incompatibile con la norma della CEDU e dunque con gli “obblighi internazionali” di cui all'art. 117, primo comma, viola per ciò stesso tale parametro costituzionale».

A differenza del sistema eurounitario, le norme convenzionali non consentono al giudice nazionale di disapplicare la disciplina nazionale contrastante con il diritto pattizio sovranazionale, ma impongono di tentare un’interpretazione conforme e solo qualora ciò risulti impossibile, il giudice nazionale dovrà rivolgersi alla Corte costituzionale, dando vita al giudizio di legittimità costituzionale. In più occasioni il Giudice delle leggi, investito dello scrutinio, ha riconosciuto che pur non potendo sindacare l’interpretazione della CEDU data dalla Corte europea, è legittimato a verificare se, così interpretata, la norma della Convenzione – la quale si colloca pur sempre a un livello sub-costituzionale[2] – si ponga eventualmente in conflitto con altre norme della Costituzione: «ipotesi eccezionale nella quale dovrà essere esclusa la idoneità della norma convenzionale a integrare il parametro considerato»[3]. Tale approdo è stato confermato negli anni e dunque nei casi di contrasto di una norma interna con la Convenzione europea, «il giudice comune deve verificare anzitutto la praticabilità di una interpretazione della prima in senso conforme alla Convenzione, avvalendosi di ogni strumento ermeneutico a sua disposizione; e, ove tale verifica dia esito negativo – non potendo a ciò rimediare tramite la semplice non applicazione della norma interna contrastante[4] – egli deve denunciare la rilevata incompatibilità, proponendo questione di legittimità costituzionale in riferimento all’indicato parametro». E tale sembra essere la posizione ancora definitiva[5].

L’importanza di quest’ultima sottolineatura si comprende considerando l’incidenza che la Convenzione europea dei diritti dell’uomo esplica sul diritto amministrativo nazionale, diventando a tutti gli effetti “parametro normativo di legittimità costituzionale della legge ordinaria, interposto tra quest’ultima e la stessa Costituzione”[6]. Tale aspetto ha consentito al sistema convenzionale di estendere, negli anni, la propria influenza in materie amministrativistiche come l’ambiente e il paesaggio, le espropriazioni, la giustizia amministrativa, le sanzioni, la trasparenza, l’urbanistica.

La natura giuridica della CEDU è, dunque, un trattato internazionale sottoscritto da più Paesi membri, vincolati da tale atto internazionale, obbligati ad assicurare nel proprio ordinamento i diritti e le prerogative in esso previsti, senza che si producano quegli effetti diretti nell’ordinamento nazionale, considerati in occasione dell’analisi dell’ordinamento dell’Unione. In base a ciò deriva che il diritto convenzionale ha come suoi destinatari gli Stati membri (e non anche i singoli) e si può ritenere che “non avendo efficacia diretta, non è fonte del diritto attributiva di diritti e obblighi senza intermediazione della legge nazionale e non costituisce parametro di attribuzione del potere amministrativo, di legittimità dell’azione amministrativa e di responsabilità per danni”[7].

Considerati gli effetti che la CEDU riverbera sul sistema nazionale, è opportuno concentrare l’attenzione sul secondo profilo oggetto della disamina di questo paragrafo e cioè l’efficacia delle sentenze della Corte EDU sui provvedimenti amministrativi nazionali.

In base al già citato articolo 46 CEDU «Le Alte Parti contraenti si impegnano a conformarsi alle sentenze definitive della Corte sulle controversie nelle quali sono parti». Da questa norma si evince che l’obbligo di conformarsi grava sugli Stati membri, vincolandoli sul piano del diritto internazionale, come ha espressamente riconosciuto la Corte costituzionale già dalle pronunce gemelle del 2007, rientrando tra gli obblighi internazionali a cui l’attività legislativa deve conformarsi ai sensi dell’art. 117 comma 1 Cost.

Anche nel caso in cui la Corte di Strasburgo riconosca, al termine del proprio giudizio, la violazione della Convenzione, non si avrà infatti una vera e propria condanna, automaticamente esecutiva. Bisogna riconoscere che non si è in presenza di una pronuncia di condanna direttamente esecutiva all’interno dello Stato membro, ma semmai di una declaratoria in cui la Corte europea accerta la violazione, ma l’attuazione della pronuncia viene rimessa allo Stato. L’unico intervento che può prevedere la Corte EDU è quello stabilito all’articolo 41 della Convenzione per i casi in cui vi è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli e il diritto interno dello Stato contraente non permette, se non in modo imperfetto, di rimuovere le conseguenze di tale violazione, in tal caso «la Corte accorda un’equa soddisfazione alla parte lesa». L’equa soddisfazione deve allora essere considerata una forma sussidiaria e non privilegiata di soddisfazione della parte lesa, dovendosi preferire i casi di risarcimento in forma specifica che l’ordinamento nazionale appronta e solo nel caso in cui questi si rivelino insufficienti, la Corte sarà chiamata a stabilire la forma di risarcimento del danno per equivalente. 

In realtà occorre sottolineare come la Corte costituzionale abbia già in passato affermato che «un effetto diretto non potrebbe essere negato allorché sia già intervenuta una sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo che abbia riconosciuto una violazione da parte dell’Italia, riconducibile a uno specifico difetto “strutturale” del sistema normativo interno»[8]. L’efficacia sarà dunque in questo caso subordinata alla riconducibilità del caso di specie a un difetto strutturale (oppure no) dell’ordinamento italiano, con un’automatica applicazione, in questo specifico caso, delle disposizioni convenzionali.

Sull’efficacia erga omnes o solamente inter partes delle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo, occorre richiamare la celebre interpretazione offerta dalla Corte costituzionale sull’applicabilità del decisum della Corte EDU a soggetti esterni alla causa giudicata. Il Giudice delle leggi ha ritenuto infatti che «solo nel caso in cui [il giudice italiano] si trovi in presenza di un “diritto consolidato” o di una “sentenza pilota”, sarà vincolato a recepire la norma individuata a Strasburgo, adeguando ad essa il suo criterio di giudizio per superare eventuali contrasti rispetto ad una legge interna, anzitutto per mezzo di ogni strumento ermeneutico a sua disposizione, ovvero, se ciò non fosse possibile, ricorrendo all’incidente di legittimità costituzionale» mentre in tutti gli altri casi in cui non si può prescindere dalle peculiarità di ogni singola vicenda, «non vi è alcuna ragione che obblighi il giudice comune a condividere la linea interpretativa adottata dalla Corte EDU per decidere una peculiare controversia, sempre che non si tratti di una “sentenza pilota” in senso stretto»[9]. Il giudice nazionale deve dunque individuare se si tratta di una questione che rientra in un caso consolidato di giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, oppure se la sentenza riveste la forma di una particolare sentenza pilota e cioè se “ci si trova di fronte ad un problema strutturale della legislazione di un determinato Stato (ad esempio, ciò avviene quando la Corte è investita di plurimi casi che riguardano il medesimo problema giuridico)”[10].

 

  1. La riapertura del procedimento amministrativo: un caso di autotutela amministrativa

 

A questo punto, cercando di riportare il discorso ad unità, occorre soffermarsi sugli effetti di un provvedimento amministrativo (nazionale) incompatibile con le disposizioni della Convenzione europea. Come si è già avuto modo di sottolineare, il sistema CEDU diverge da quello eurounitario, perché mentre quest’ultimo impone direttamente la disapplicazione della normativa interna contrastante con il diritto Ue e nei casi in cui la Pubblica amministrazione non operi tale disapplicazione ed emani un provvedimento amministrativo anticomunitario si dovrà prevedere l’impugnazione di fronte al giudice amministrativo al fine di ottenere l’annullamento; nel caso dell’incompatibilità con la Convenzione europea dei diritti dell’uomo la questione è più complessa. La Corte europea quando emana una sentenza che accerta l’anticonvenzionalità del provvedimento amministrativo nazionale, non ha il potere di caducare immediatamente gli atti in contrasto, giacché la sentenza della Corte di Strasburgo non ha effetti annullatori, ma solamente di accertamento. È partendo da questo aspetto che occorre considerare quali comportamenti deve mettere a punto direttamente lo Stato membro per adeguarsi alla pronuncia della Corte EDU.

Le norme contenute in questo specifico atto di diritto internazionale non sono infatti applicabili direttamente nell’ordinamento interno e di conseguenza non sono produttive di effetti diretti; per cui la “fisiologica conseguenza di siffatta impostazione risiede nell’impossibilità, per il giudice a quo che dovesse rilevare un conflitto tra la norma interna e la norma CEDU, di disapplicare la prima a favore della seconda, dovendo, piuttosto, sollevare una questione di legittimità costituzionale della norma interna, assumendo la violazione dell’art. 117 Cost.”[11]. Da ciò consegue quanto affermato in precedenza e cioè che in caso di violazione della CEDU da parte di uno Stato membro, è in capo a quest’ultimo che grava l’obbligo di conformarsi alla sentenza definitiva della Corte EDU (che accerta la violazione della Convenzione), secondo quanto disposto dall’art. 46 CEDU, e tale conformazione potrà avvenire attraverso la restitutio in integrum ovvero il risarcimento per equivalente. Il controllo sul rispetto dell’obbligo assunto dagli Stati firmatari è “affidato al Comitato dei Ministri [organo proprio del sistema convenzionale] con costante supporto della Corte EDU in caso di incertezza sulle modalità di esecuzione della sentenza”[12].

Lo Stato si trova dunque obbligato convenzionalmente a rimuovere gli atti interni che costituiscono una violazione alla CEDU, e tale obbligo si esplica non solo a livello legislativo (realizzandosi per l’appunto un caso - come si è visto in precedenza - di illegittimità costituzionale per violazione di una norma interposta), ma anche a livello amministrativo, per tutti quei casi in cui la violazione delle norme CEDU sia dovuta all’adozione di un provvedimento amministrativo specifico e puntuale. Ed è proprio in questa seconda ipotesi, trovandosi di fronte a un atto amministrativo che viola la CEDU, che potrebbe venire in rilievo un’ulteriore fattispecie di autotutela decisoria. La dottrina e la giurisprudenza prevalenti non negano tale ipotesi, anche se numericamente i casi di procedimenti di secondo grado, volti ad annullare un atto amministrativo “anticonvenzionale” sono nettamente scarsi e spesso non suscitano grande interesse nelle trattazioni scientifiche.

All’interno del procedimento di autotutela, dovrebbero “trovare adeguata composizione l’interesse pubblico al ripristino della legalità convenzionale violata, l’interesse del destinatario del provvedimento originario, ma anche quello dei controinteressati che non abbiano preso parte al giudizio innanzi alla Corte EDU e che, pertanto, non dovrebbero subire eventuali effetti restrittivi dal giudicato della Corte”[13].  Come riconosce lo stesso Autore in questi casi si configurerebbe un “dovere in capo all’Amministrazione interessata di procedere ex art. 21-nonies l. n. 241/1990”. Tuttavia, su quest’ultimo profilo se la dottrina propende per riconoscere il carattere doveroso del procedimento di annullamento d’ufficio[14], specie nel caso di una chiara istanza di parte (che in caso di inerzia dell’amministrazione, può ricorrere all’azione avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a.); non può non notarsi che la stessa doverosità è stata di recente esclusa dalla giurisprudenza per i casi di provvedimenti amministrativi anticomunitari[15], ragionamento che a fortiori potrebbe quindi applicarsi anche ai provvedimenti amministrativi anticonvenzionali. D’altro canto, è tuttavia vero che la Pubblica amministrazione ha un obbligo di evitare di esporre lo Stato ad eventuali responsabilità internazionali, dando esecuzione alle pronunce in questione.

Di recente è stato sottolineato che se “l’esercizio del potere di autotutela non viene accompagnato dalla riapertura del processo interno, ma resta devoluto unicamente alla spontanea attitudine dell’amministrazione a conformarsi alle istanze sovranazionali, l’adozione dell’atto di annullamento d’ufficio del provvedimento finale, risultato legittimo all’esito del giudizio nazionale e successivamente dichiarato illegittimo a Strasburgo, integrerebbe un’ipotesi di elusione o violazione della res iudicata nazionale”[16]. In tale ipotesi però, i controinteressati potrebbero astrattamente esperire (salvo quello che si dirà nel prossimo paragrafo) l’azione di nullità del provvedimento di secondo grado già all’interno del giudizio di ottemperanza in base alla previsione dell’articolo 114 comma 4 lett. b) del codice del processo amministrativo che stabilisce espressamente che il giudice «dichiara nulli gli eventuali atti in violazione o elusione del giudicato», oltre ad eventuale risarcimento dei danni connessi alla violazione del giudicato come affermato dall’articolo 112 comma 3 del codice del processo amministrativo.  Ad eliminare il dovuto grado di incertezza sull’applicabilità o meno di tale strumento, sarebbe chiamato il legislatore, introducendo una disciplina puntuale di riesame del provvedimento ‘anticonvenzionale’ che oggi ancora difetta. 

A conclusione di questa disamina, va sottolineato come l’annullamento in via di autotutela si pone come alternativa a un altro strumento che negli ultimi anni è stato sovente proposto in dottrina e in giurisprudenza e che consiste nella riapertura del processo per dare esecuzione al giudicato convenzionale.

 

  1. La riapertura del processo amministrativo per violazione del diritto CEDU: il giudicato amministrativo ‘anticonvenzionale’

 

Spostando l’analisi al processo amministrativo, occorre sottolineare come sovente si realizzi un contrasto tra giurisdizioni nazionali e Corte europea dei diritti dell’uomo circa la corretta tutela di diritti e libertà fondamentali. È questo dialogo tra corti che rappresenta la caratteristica che sta alla base della cosiddetta tutela multilivello, strumento che facoltizza l’intervento di più corti su una stessa controversia, secondo dei meccanismi che sono stabiliti direttamente dai trattati internazionali e che sono volti a garantire la miglior tutela dei consociati, di fronte alle mancanze degli Stati membri.

In dottrina è stato efficacemente sottolineato come “la giurisprudenza della Corte europea debba essere accreditata di un’efficacia che va ben al di là di una manifestazione di opinione, da tener presente solo per l’autorevolezza della sua fonte, ovvero da seguire solo per evitare, da parte dello Stato firmatario della Convenzione, di incorrere nelle condanne della corte medesima”[17]. Nonostante il valore riconosciuto a tale giurisprudenza europea, oggi non si è ancora realizzato un sistema gerarchico di pronunce che veda le sentenze della Corte EDU in posizione preminente rispetto a quelle dei giudici nazionali, né si è imposta alcuna forma vincolante di stare decisis.  Lo stesso Autore appena citato riconosce che “se non sussiste una sovraordinazione di organi giudiziari, sussiste comunque una sovraordinazione nell’efficacia delle relative sentenze” e cioè nel singolo caso concreto (salva l’efficacia di affermazione autorevole che produrrà nei casi analoghi).

È muovendo da queste considerazioni che occorre indagare il complesso tema della riapertura del processo amministrativo nazionale nei casi di violazione della CEDU (accertata dalla Corte europea a conclusione dei rimedi esperibili nello Stato membro). La discussione riguarda quindi la possibilità di travolgere un precedente giudicato interno che, solo ex post alla sua formazione, viene accertato dalla Corte di Strasburgo aver violato la Convenzione europea.

Il tema della riapertura del processo amministrativo è stato posto dalla giustizia amministrativa, nella sua più alta composizione con funzione giurisdizionale e cioè dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nel marzo del 2015[18]. Tuttavia, la giurisprudenza costituzionale[19] si è mostrata di altro avviso, respingendo la necessità di approntare nell’ordinamento una nuova ipotesi di revocazione ex 395 c.p.c. In questo modo la Corte costituzionale ha deciso di non operare alla stregua di quanto fatto in precedenza in ambito processualpenalistico, quando nel 2011 aveva aggiunto, per via giurisprudenziale[20], un ulteriore caso di revisione ex 630 c.p.p., e ciò attraverso una motivazione che rileva ancora oggi siccome “nei processi civili e amministrativi non è in gioco la libertà personale”[21]; per cui non esiste l’obbligo generale di adottare la misura ripristinatoria della riapertura del processo, scelta che spetterà in ultima analisi solo al legislatore. Afferma puntualmente in tale occasione la Corte costituzionale che «anche nel nostro ordinamento la riapertura del processo non penale, con il conseguente travolgimento del giudicato, esige una delicata ponderazione, alla luce dell’art. 24 Cost., fra il diritto di azione degli interessati e il diritto di difesa dei terzi, e tale ponderazione spetta in via prioritaria al legislatore». 

Allo stesso approdo della Corte costituzionale era in realtà giunta in precedenza anche la Corte EDU, «escludendo che dall’articolo 6 CEDU sul diritto a un equo processo discende il diritto a ottenere la riapertura di una procedura terminata con sentenza passata in giudicato»[22]. Dunque, ad oggi non è possibile affermare l’esistenza di una previsione generale che consenta la riapertura di un processo amministrativo nel caso in cui il giudicato che si è formato si ponga in violazione della CEDU.

In realtà tale ultima affermazione chiede di essere rimeditata dal momento che la riforma Cartabia (decreto legislativo 10 ottobre 2022 , n. 149), introducendo nel codice di procedura civile l’articolo 391-quater ha previsto legislativamente il caso di revocazione per contrarietà alla Convenzione europea dei diritti, applicabile (molto probabilmente[23]) anche al processo amministrativo in forza della disposizione dell’articolo 106 del codice del processo amministrativo (che ad oggi fa, però, espresso riferimento solo agli articoli 395 e 396 c.p.c. e che dunque secondo un’esegesi letterale non dovrebbe comportare estensione dell’istituto alla giurisdizione amministrativa). D’altra parte una lettura così restrittiva sarebbe lesiva del sistema di salvaguardia offerto al consociato, dal momento che, per disposizione costituzionale, occorre apprestare una tutela di pari efficacia rispetto a quella assicurata dal giudice ordinario e “dunque, alle decisioni del giudice amministrativo passate in cosa giudicata non può non applicarsi, ove esse abbiano comportato una lesione di un «diritto di stato della persona» accertato dalla Corte di Strasburgo e non altrimenti rimediabile, l’istituto in commento, necessario per assicurare piena tutela ai diritti fondamentali. Diversamente opinando, nelle controversie devolute alla giurisdizione amministrativa si verrebbe a creare un deficit di tutela, rispetto alle corrispondenti situazioni attribuite alla cognizione del giudice ordinario, che integrerebbe la violazione degli artt. 3, 24 e 113 Cost.”[24].

La nuova disposizione introdotta nel codice di procedura civile prevede espressamente che le decisioni passate in  giudicato  il  cui  contenuto  sia stato dichiarato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo contrario alla Convenzione per la salvaguardia dei Diritti  dell'Uomo e delle Libertà fondamentali ovvero ad uno dei suoi Protocolli, possano essere impugnate per revocazione se concorrono le seguenti condizioni: “1) la violazione accertata dalla Corte europea ha pregiudicato un diritto di stato della persona;  2) l'equa indennità eventualmente accordata dalla Corte europea ai sensi  dell'articolo  41  della  Convenzione  non  è  idonea  a compensare le conseguenze della violazione.” Il  ricorso si  proporrà nel termine  di  sessanta  giorni  dalla comunicazione o, in  mancanza,  dalla  pubblicazione  della  sentenza della Corte europea ai sensi del regolamento della Corte  stessa. Inoltre viene chiarito come l'accoglimento della revocazione non pregiudicherà i diritti acquisiti dai terzi di  buona  fede  che  non  hanno  partecipato  al  giudizio svoltosi innanzi alla Corte europea.

Quella che fino a pochi mesi or sono sembrava solamente una prospettiva de iure condendo, è per esplicita scelta del legislatore prossima a divenire un’ipotesi legislativa esplicitamente disciplinata che non fa che dimostrare l’importanza sempre più viva del dialogo tra Corti e l’importanza di considerare il diritto in un’ottica non più solamente nazionale ma sovranazionale[25].

Sempre rimanendo in tema di effetti prodotti dalla pronuncia della Corte EDU sul processo amministrativo, tramontata l’ipotesi della riapertura dello stesso, attraverso un’introduzione per via giurisprudenziale di un’ulteriore ipotesi di revocazione, ormai possibile per espressa previsione legislativa, occorre dare conto di un aggiuntivo possibile strumento che è stato timidamente proposto in dottrina per consentire l’esecuzione delle pronunce della Corte di Strasburgo: il giudizio d’ottemperanza.

Sotto il profilo dell’impiego dello strumento del giudizio d’ottemperanza per eseguire sentenze della Corte EDU pronunciate nei confronti del nostro Stato, occorre però rilevare come il Consiglio di Stato[26] abbia escluso già da anni tale possibilità, attraverso una motivazione puntuale che va a ricercare le ragioni direttamente nella struttura dell’articolo 112 del codice del processo amministrativo.  Difatti osserva la Sezione del Consiglio di Stato «il meccanismo per l’esecuzione delle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo è autonomamente costruito, secondo le regole valevoli nell’ambito dell’ordinamento internazionale, dallo stesso trattato istitutivo. L’autonomia del sistema, ma non la sua eccezionalità, visto che l’attuazione delle sentenze tramite lo spontaneo adempimento degli Stati è il modulo operativo tipico delle giurisdizioni internazionali […]»[27]. Dunque, in primo luogo il giudice amministrativo si concentra sulla differenza ontologica tra giurisdizioni nazionali che possono fare ricorso allo strumento del giudizio d’ottemperanza e giurisdizioni di altri ordinamenti giuridici che invece sono regolate da rapporti di diritto internazionale, ponendo l’accento sulla natura del titolo del quale si chiede l’esecuzione.  «Va solo sottolineato come il tentativo di ricondurre le sentenze in questione nell’ambito dei titoli esecutivi si scontra con una palese obiezione, di carattere normativo e ordinamentale. È del tutto pacifico che le pronunce della Corte europea dei diritti dell’uomo non sono contemplate tra i titoli per l’esecuzione dei quali può essere proposta, ai sensi dell’art. 112 c.p.a., l’azione di ottemperanza e ciò non solo perché, come correttamente ha affermato il primo giudice, non può dedursi un ampliamento della nozione evincibile dalla lettera d) del comma 2 del suddetto articolo (in riferimento alle sentenze passate in giudicato e altri provvedimenti ad essi equiparati per i quali non sia previsto il rimedio dell’ottemperanza) solo per ragioni storiche e sistematiche, ma soprattutto perché gli strumenti di adeguamento a decisioni di giudici non nazionali trovano compiuta regolamentazione in altri settori dell’ordinamento e in generale dalla legge 31 maggio 1995, n. 218 “Riforma del sistema italiano di diritto internazionale privato” che, all’art. 2, fa rinvio ai modi di applicazione delle diverse convenzioni internazionali»[28].

L’interpretazione restrittiva assunta dal Consiglio di Stato affonda dunque le proprie ragioni su motivazioni di ordine pubblico e sulla normale disciplina di esecuzione di sentenze straniere in Italia. È stato allora evidenziato in dottrina come un modo efficace per risolvere il problema dell’inadeguatezza del giudizio d’ottemperanza, consisterebbe nel superare “il modello disegnato dalle sentenze gemelle del 2007 [v. sentt. 348 e 349 della Corte costituzionale], di accogliere una visione monistica dei rapporti interordinamentali, ponendo l’accento sulla fase dell’esecuzione, si verrebbe a configurare un giudicato a formazione progressiva in cui la regula iuris convenzionale integra ed eventualmente sostituisce il precetto del giudice nazionale nella parte in cui risultano essere incompatibili”[29].

A questo punto, sarebbe compito del legislatore stabilire strumenti certi, volti a dare esecuzione alle pronunce della Corte europea dei diritti dell’uomo, così da conformarsi a quegli obblighi internazionali a cui l’Italia ha deciso già da anni di vincolarsi.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

* Dottore Magistrale in Giurisprudenza – Unibo.
[1] Corte cost. 24 ottobre 2007, n. 349, Pres. Bile, Red. Tesauro.

[2] Sul punto cfr. CORSO G., Manuale di diritto amministrativo, 10. ed., Torino, Giappichelli, 2022, p. 62, secondo cui la norma internazionale pattizia è una norma interposta che si colloca un livello intermedio tra la Costituzione e la legge ordinaria e che funge da “criterio di valutazione della legittimità della norma interna”, ritenendosi per questo “fonte atipica che oppone una maggiore resistenza all’abrogazione, perché l’effetto abrogativo può essere prodotto solo se viene seguito lo stesso procedimento prescritto per la sua formazione”.

[3] Corte cost. 11 marzo 2011, n. 80, Pres. De Siervo, Red. Frigo, p. 2 del considerato in diritto. In questa pronuncia si prende tra l’altro in considerazione l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007, ratificato e reso esecutivo con legge 2 agosto 2008, n. 130, ponendosi dei dubbi sulla possibilità di disapplicazione automatica per via del nuovo testo dell’art. 6 del Trattato sull’Unione europea, giacché con tale norma l’«Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali […] e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi del diritto comunitario», dando vita a un sistema di protezione assai più complesso e articolato del precedente. La Corte costituzionale, con la pronuncia qui considerata, ha affermato che «nessun argomento in tale direzione può essere tratto, anzitutto, dalla prevista adesione dell’Unione europea alla CEDU, per l’assorbente ragione che l’adesione non è ancora avvenuta. A prescindere da ogni altro possibile rilievo, la statuizione del paragrafo 2 del nuovo art. 6 del Trattato resta, dunque, allo stato, ancora improduttiva di effetti. La puntuale identificazione di essi dipenderà ovviamente dalle specifiche modalità con cui l’adesione stessa verrà realizzata.» Inoltre, continua ricordando che l’affermazione per cui l’art. 11 Cost. non può venire in considerazione rispetto alla CEDU, «non essendo individuabile, con riferimento alle specifiche norme convenzionali in esame, alcuna limitazione della sovranità nazionale».

[4] Prima della Corte cost. 80/2011, il giudice amministrativo aveva aderito all’indirizzo della diretta applicabilità delle norme CEDU per via della cosiddetta europeizzazione della Convenzione attraverso il Trattato di Lisbona.  Tra le altre si può considerare Consiglio di Stato, sez. IV, 2 marzo 2010, n. 1220, con nota di COLAVITTI G., PAGOTTO C., Il Consiglio di Stato applica direttamente le norme CEDU grazie al Trattato di Lisbona: l'inizio di un nuovo percorso?, in Rivista dell’Associazione Italiana dei Costituzionalisti, n. 00, 2010. Ugualmente si rinvia alla nota di SCHILLACI A., Il Consiglio di Stato e la CEDU, in Diritti comparati, 2010, dove si dà conto dell’orientamento precedente del Consiglio di Stato che oggi va considerato superato.

[5] Tale orientamento è in assoluto quello seguito anche dalla giustizia amministrativa, infatti sulla collocazione delle disposizioni della CEDU nella gerarchia delle fonti del nostro ordinamento, è intervenuto Consiglio di Stato, Ad. Plen., 14 luglio 2015, n. 7 che ha ribadito quanto già affermato dalla Corte cost. 11 marzo 2011, n. 80, assumendo rilevanza nell’ordinamento nazionale quali norme interposte. È la questione di legittimità costituzionale il modo esclusivo di risoluzione del contrasto tra norme convenzionali e disposizioni normative nazionali, come evidenzia anche Corte cost. 27 febbraio 2019, n. 25.

[6] CONTESSA C., LALLI A., Manuale di diritto amministrativo, Piacenza, La Tribuna, 2021, p. 30.

[7] CARINGELLA F., Manuale ragionato di diritto amministrativo, 3. ed., Roma, Dike Giuridica, 2021, p. 17.

[8] Corte cost. 11 marzo 2011, n. 80, p. 5 considerato in diritto.

[9] Corte cost. 26 marzo 2015, n. 49, Pres. Criscuolo, Red. Lattanzi, p. 7 del considerato in diritto.

[10] PAZIENZA S., Sentenze Pilota della Corte EDU e revisione del processo: spunti di riflessione dalla Corte di Cassazione, in Questione Giustizia, 01, 2015, consultabile online <www.questionegiustizia.it>. Specie in materia di sanzioni o di diritto penale, nei casi di sentenza pilota, la Corte EDU non si limita a condannare lo Stato convenuto, ma va oltre, indicando nel dispositivo le misure più idonee che lo Stato deve adottare per porre rimedio alla specifica problematica.

[11] TURTORO A., Il provvedimento amministrativo in contrasto con il diritto dell’Unione europea e con la CEDU, in Il Diritto Amministrativo, anno XIV, n. 4, aprile 2022, consultabile online <www.ildirittoamministrativo.it>. Orientamento questo già seguito dalla giustizia amministrativa, cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 23 marzo 2005, n. 1121.

[12] APERIO BELLA F., L’adeguamento del diritto amministrativo al diritto europeo (UE e CEDU) attraverso la giurisprudenza: il giudicato amministrativo alla prova del diritto europeo, in Principi e regole dell’azione amministrativa, a cura di Sandulli M. A., Milano, Giuffrè, 2020, p. 33. Sul punto si ricordi che lo stesso articolo 46 della CEDU afferma che «la sentenza definitiva della Corte è trasmessa al Comitato dei Ministri che ne sorveglia l’esecuzione».

[13] OTRANTO P., Autotutela decisoria e certezza giuridica tra ordinamento nazionale e sovranazionale, in Federalismi.it, n. 14, 2020, p. 260. 

[14] SIMONETTI H., Esecuzione delle pronunce CEDU e “riapertura” del procedimento e del processo amministrativo: verso una nuova ipotesi di revocazione?, in Scritti dedicati a Maurizio Converso (a cura di D. Dalfino), Roma,  RomaTre-Press, 2016, p. 585-592. Secondo l’Autore sembrerebbe trattarsi di “un nuovo caso di autotutela vincolata, che si aggiunge a quelli già noti dell’atto anticomunitario; dell’atto disapplicato dal giudice civile; dell’atto oggetto di un controllo successivo negativo da parte del giudice contabile. Con la conseguenza che l’istanza del privato farebbe sorgere un vero e proprio obbligo di provvedere in capo all’amministrazione, la cui inerzia potrebbe essere impugnata con il rito del silenzio. E, tuttavia, bisogna anche fare i conti con eventuali controinteressati, beneficiari dell’atto iniziale, e con i limiti temporali posti dall’art. 21-nonies della l. 240/1990 per l’annullamento in autotutela di atti loro favorevoli, tanto più se questi controinteressati siano rimasti estranei al giudizio svoltosi dinanzi alla Corte di Strasburgo”.

[15] Consiglio di Stato, Ad. Plen., 9 novembre 2021, n. 18, p. 40 della motivazione in fatto e diritto, dove viene stabilito che «in via preliminare, è utile ricordare che, secondo la stessa giurisprudenza comunitaria, il principio di primazia del diritto Ue di regola non incide sul regime di stabilità degli atti (amministrativi e giurisdizionali) nazionali che risultino comunitariamente illegittimi. In linea di principio, quindi, va escluso un obbligo di autotutela (o anche di riesame)». Per un approfondimento sul tema si rinvia a quanto indicato al cap. II, par. 6. 

[16] CARBONE A., Rapporti tra ordinamenti e rilevanza della CEDU nel diritto amministrativo (a margine del problema dell’intangibilità del giudicato) in Dir. proc. amm., 2016, 2, p. 456.

[17] GRECO G., Argomenti di diritto amministrativo, Vol. II. Parte speciale, 5. ed., Milano, Giuffrè Francis Lefebvre, 2019, p. 40. La posizione che sostiene l’Autore in materia di rapporti tra CEDU e diritto amministrativo nazionale è tuttavia discussa, giacché ritiene possibile un’applicazione diretta della Convenzione europea e una conseguente disapplicazione delle norme nazionali contrastanti, indirizzo questo che sembra essere stato sconfessato proprio dalla giurisprudenza costituzionale più recente.

[18] Consiglio di Stato, Ad. Plen., 4 marzo 2015, n. 2, Pres. Giovannini, Est. Russo. In tale occasione l’Adunanza plenaria ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli articoli 106 del codice del processo amministrativo e 395 e 396 del codice di procedura civile , in relazione agli articoli 117 comma 1, 111 e 24 della Costituzione, nella parte in cui non prevedono un diverso caso di revocazione della sentenza quando ciò fosse necessario, ai sensi dell’articolo 46, paragrafo 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, per conformarsi ad una sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell’uomo. Ugualmente attraverso l’ordinanza del 17 novembre 2016, n. 4765, il Consiglio di Stato ha ritenuto rilevante e non manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 106 del codice del processo amministrativo e degli articoli 395 e 396 del Codice processuale civile, in relazione agli articoli 117, co. 1, 111 e 24 della Costituzione, nella parte in cui non prevedono un diverso caso di revocazione della sentenza quando ciò sia necessario, ai sensi dell’art. 46, par. 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, per conformarsi a una sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell’uomo.

[19] Corte cost. 26 maggio 2017, n. 123, Pres. Grossi, Red. Coraggio. In tale occasione il Giudice delle leggi ha dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dall’Adunanza plenaria, escludendo l’ampliamento dei casi di revocazione.

[20] Corte cost. 7 aprile 2011, n. 113, Pres. De Siervo, Red. Frigo. Sul punto cfr. SCIARABBA V., Il giudicato e la CEDU, profili di diritto costituzionale, internazionale e comparato, Padova, Cedam, 2012, p. 54 e ss.

[21] Corte cost. 26 maggio 2017, n. 123, p. 13 del considerato in diritto.

[22] Corte EDU, Kozak c. Ucraina, 17 dicembre 2002, 21291/02.

[23] Sul punto si consideri che l’8 novembre 2022 il Consiglio di Stato, Ufficio Studi e formazione della Giustizia Amministrativa, ha diffuso la “Relazione sugli effetti diretti e sulle implicazioni sistematiche che la riforma del processo civile, apprestata dal d.lgs. 10 ottobre 2022, n. 149, reca al processo amministrativo”. In tale documento si dà atto che le novità portate dalla riforma del processo civile possono penetrare nel processo amministrativo per due vie: direttamente, quando riguardino istituti per i quali il codice faccia rinvio alla normativa processual-civilistica e indirettamente, quando esse riguardino, invece, ambiti in cui la disciplina specifica sia lacunosa e le nuove norme siano espressione di principi generali o siano comunque compatibili con il sistema processuale amministrativo.

[24] Relazione sugli effetti diretti e sulle implicazioni sistematiche che la riforma del processo civile, apprestata dal d.lgs 10 ottobre 2022, n. 149, reca al processo amministrativo, dell’Ufficio Studi e formazione della Giustizia Amministrativa, Giustizia amministrativa, p. 49 consultabile su: https://www.giustizia-amministrativa.it/documents/20142/17439664/Processo+amministrativo+e+riforma+del+processo+civile_signed.pdf/6bfa5f9f-0415-5c2c-bddb-6216adcac431?t=1668087807479.

[25] Sull’applicazione di tale riforma legislativa si consideri che nel testo della Manovra di bilancio 2023, pubblicato nella GU n. 303 del 29 dicembre 2022, al comma 380 sono riportate le modificazioni all'art. 35 d.lgs n. 149/2022 sulla riforma del processo civile, che prevede la disciplina transitoria e con le quali si è stabilita l'entrata in vigore anticipata della riforma dal 28 febbraio 2023. Mentre il D.Lgs. 10 ottobre 2022, n. 149,  aveva in precedenza disposto (art.  35, comma 1) che "Le disposizioni del presente decreto, salvo che non sia diversamente disposto, hanno effetto a decorrere dal 30 giugno 2023 e si applicano ai procedimenti instaurati successivamente a tale  data. Ai procedimenti pendenti alla data del 30 giugno 2023 si applicano le disposizioni anteriormente vigenti". La Relazione  dell’Ufficio Studi e formazione della Giustizia Amministrativa, ammettendone l’istituto, ha anche indicato che dal punto di vista intertemporale, la nuova ipotesi di revocazione è applicabile anche ai giudizi introdotti con ricorso già notificato alla data del 1° gennaio 2023, per i quali non è stata ancora fissata udienza o adunanza in camera di consiglio.

[26] Consiglio di Stato, IV sez., 11 giugno 2015, n. 2866, Pres. Virgilio, Est. Sabatino.

[27] Idem, punto 3 della motivazione.

[28] Idem, punto 5 della motivazione.

[29] ROMANI E., L’esecuzione delle sentenze della Corte EDU nel sistema processuale amministrativo e la certezza del diritto, tesi di Dottorato in Diritto pubblico, internazionale ed europeo, Università degli Studi di Milano, a.a. 2019-2020, p. 298.