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Anno XIV - n. 10 - Ottobre 2022

  Giurisprudenza Amministrativa delle Corti Supreme
  A cura di Anna Laura Rum



Per la Corte di Giustizia, la Direttiva 2013/33/UE osta alla revoca delle condizioni materiali di accoglienza nei confronti di un richiedente protezione internazionale che abbia posto in essere comportamenti gravemente violenti nei confronti di funzionari pubblici: le sanzioni devono rispettare il principio di proporzionalità e della dignità umana.

Di Anna Laura Rum
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NOTA A CORTE DI GIUSTIZIA DELL’UNIONE EUROPEA, SENTENZA 1 AGOSTO 2022, N. 616 (C-422/21)

 

Per la Corte di Giustizia, la Direttiva 2013/33/UE osta alla revoca delle condizioni materiali di accoglienza nei confronti di un richiedente protezione internazionale che abbia posto in essere comportamenti gravemente violenti nei confronti di funzionari pubblici: le sanzioni devono rispettare il principio di proporzionalità e della dignità umana.

 

Di ANNA LAURA RUM

 

Sommario: 1. L’ordinanza di rimessione della III Sezione del Consiglio di Stato 2. Le argomentazioni della Corte di Giustizia 3. Il dispositivo

 

  1. L’ordinanza di rimessione della III Sezione del Consiglio di Stato

La questione rimessa all’attenzione della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, dalla III Sezione del Consiglio di Stato, con ordinanza n. 8540 del 2020, riguarda la compatibilità con il diritto dell’Unione dell’interpretazione ed applicazione della sentenza della Corte di Giustizia dell’UE – Grande Sezione del 12 novembre 2019, resa in causa C-233/18.

In particolare, si ravvisa un possibile contrasto dell’orientamento espresso dal T.A.R. Toscana con il dato letterale della normativa eurounitaria e, in specie, con la lettera dell’art. 20, parag. 4, della direttiva n. 2013/33/UE, in base al quale gli Stati membri possono prevedere “sanzioni” applicabili alle gravi violazioni delle regole dei centri di accoglienza, nonché ai “comportamenti gravemente violenti”.

Per il Consiglio di Stato rimettente, la nozione di “sanzioni” di cui all’ art. 20, parag. 4 ricomprende, in linea di principio, anche la revoca e la riduzione delle condizioni materiali di accoglienza.

Nell’ordinanza di rimessione in esame, ancora, si evidenzia come l’art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 286 (“Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero”) al terzo e al quarto periodo così recita: “Non è ammesso in Italia lo straniero (….) che risulti condannato, anche con sentenza non definitiva, compresa quella adottata a seguito di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale, per reati previsti dall’articolo 380, commi 1 e 2, del codice di procedura penale ovvero per reati inerenti gli stupefacenti, la libertà sessuale, il favoreggiamento dell’immigrazione clandestina verso l’Italia e dell’emigrazione clandestina dall’Italia verso altri Stati o per reati diretti al reclutamento di persone da destinare alla prostituzione o allo sfruttamento della prostituzione o di minori da impiegare in attività illecite. Impedisce l’ingresso dello straniero in Italia anche la condanna, con sentenza irrevocabile, per uno dei reati previsti dalle disposizioni del titolo III, capo III, sezione II, della legge 22 aprile 1941, n. 633, relativi alla tutela del diritto di autore, e degli articoli 473 e 474 del codice penale, nonché dall’articolo 1 del decreto legislativo 22 gennaio 1948, n. 66, e dall’articolo 24 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773”.

Il Collegio evidenzia che la disposizione è intesa dalla costante giurisprudenza nazionale nel senso che la sussistenza di una condanna per uno dei reati di cui all’elenco dell’art. 4, comma 3, è automaticamente ostativa al rilascio/rinnovo del permesso di soggiorno per lavoro subordinato, qualunque sia la pena detentiva del condannato, non assumendo rilevanza la concessione di attenuanti o la sospensione condizionale della pena, né la modalità di esecuzione di questa.

Analogamente, il Collegio ricorda che, ai sensi dell’art. 26, comma 7-bis, del d.lgs. n. 286/1998, la condanna irrevocabile “per alcuno dei reati previsti dalle disposizioni del Titolo III, Capo III, Sezione II, della legge 22 aprile 1941, n. 633, e successive modificazioni, relativi alla tutela del diritto di autore, e dagli articoli 473 e 474 del codice penale” (in tema di contraffazione di segni distintivi e introduzione nello Stato e commercio di prodotti con segni falsi) preclude in modo automatico il rilascio/rinnovo del permesso di soggiorno per motivi di lavoro autonomo.

Dunque, la III Sezione conclude che, a fronte di una disciplina così articolata, che sanziona con durezza condotte penalmente rilevanti ritenute dall’ordinamento di particolare gravità e riprovevolezza, rendendo la condanna per tali condanne automaticamente ostativa al rilascio/rinnovo del titolo di soggiorno allo straniero, non sembra ragionevole ipotizzare che condotte ugualmente o analogamente riprovevoli (o addirittura più gravi) possano sfuggire alle sanzioni più rigorose laddove esse siano ascrivibili a soggetti richiedenti la protezione internazionale, pur ove si tratti di soggetti non ricompresi nelle categorie delle “persone vulnerabili” o dei minori non accompagnati.

Si aggiunge che la dignità del richiedente la protezione internazionale – elemento sul quale la pronuncia della Corte pone in particolare l’accento – sembra poter essere adeguatamente garantita con il rispetto delle regole fondamentali del procedimento amministrativo e, in specie, dei principi di completezza dell’istruttoria (art. 6 della l. n. 241/1990) e di lealtà nei rapporti tra privato e Amministrazione, nonché dell’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi (art. 3 della l. n. 241/1990).

Nell’articolata ordinanza di rimessione, il Consiglio di Stato è consapevole del consolidato indirizzo della Corte di Giustizia UE, secondo il quale, ai fini dell’interpretazione di una disposizione del diritto dell’Unione, si deve tener conto non soltanto del tenore letterale della disposizione stessa, ma anche del suo contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte.

Nondimeno, il Collegio ritiene che l’utilizzo, nell’art. 20, parag. 4 della Direttiva, del termine “sanzioni” sia estremamente significativo, indicando esso l’intenzione del Legislatore di graduare le sanzioni in ragione della differente gravità delle violazioni e, quindi, di far corrispondere alle condotte più gravi le sanzioni più gravi, in ossequio al principio della proporzione della pena alla gravità del fatto commesso.

In conclusione, il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, solleva questione di pregiudizialità invitando la Corte di Giustizia dell’Unione europea, ai sensi dell’art. 267 T.F.U.E., a pronunciarsi sul seguente quesito:

se l’art. 20, paragrafi 4 e 5, della direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013, osti ad una normativa nazionale che preveda la revoca delle misure di accoglienza a carico del richiedente maggiore di età e non rientrante nella categoria delle “persone vulnerabili”, nel caso in cui il richiedente stesso sia ritenuto autore di un comportamento particolarmente violento, posto in essere al di fuori del centro di accoglienza, che si sia tradotto nell’uso della violenza fisica ai danni di pubblici ufficiali e/o incaricati di pubblico servizio, cagionando alle vittime lesioni tali da rendere per le stesse necessario il ricorso alle cure del Pronto Soccorso locale”.

 

  1. Le argomentazioni della Corte di Giustizia

La X Sezione della Corte di Giustizia, con la sentenza in esame, preliminarmente traccia il contesto normativo di riferimento nella questione sottoposta alla sua risoluzione.

Quanto al Diritto dell’Unione, viene richiamata la Direttiva 2013/33/UE, con lo scopo di stabilire norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale negli Stati membri: tale normativa reca procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale.

Per il Diritto italiano, viene richiamato il d.lgs 142/2015, di attuazione della Direttiva 2013/33/UE, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, e della Direttiva 2013/32/UE.

Dunque, la Corte di Giustizia procede all’analisi della questione pregiudiziale, sostenendo che deve essere suddivisa in due parti, da esaminare separatamente.

La prima parte comporta di rispondere al quesito se l’articolo 20, paragrafo 4, della direttiva 2013/33 debba essere interpretato nel senso che esso si applica a comportamenti gravemente violenti posti in essere al di fuori di un centro di accoglienza.

Il Collegio ricorda che l’articolo 20, paragrafo 4, della direttiva 2013/33 autorizza gli Stati membri a «prevedere sanzioni applicabili alle gravi violazioni delle regole dei centri di accoglienza nonché ai comportamenti gravemente violenti» e che, conformemente a una costante giurisprudenza della Corte, per interpretare una disposizione del diritto dell’Unione, si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte.

Ancora, ricorda che dal tenore letterale dell’articolo 20, paragrafo 4, della direttiva 2013/33, risulta che le «gravi violazioni delle regole dei centri di accoglienza» e i «comportamenti gravemente violenti» costituiscono due ipotesi distinte, ciascuna delle quali è sufficiente a giustificare l’irrogazione di una sanzione.

Quindi, si afferma che in mancanza, nel testo di detta disposizione, di una limitazione espressa in senso contrario e tenuto conto della necessità di interpretare le disposizioni del diritto dell’Unione in modo da preservare il loro effetto utile, si deve ritenere che la nozione di «comportamenti gravemente violenti» comprenda qualsiasi comportamento di tale natura, indipendentemente dal luogo in cui si è manifestato: si aggiunge che, infatti, se l’intenzione del legislatore dell’Unione fosse stata quella di prendere in considerazione, all’articolo 20, paragrafo 4, della direttiva 2013/33, soltanto i comportamenti gravemente violenti tenuti da un richiedente protezione internazionale in un centro di accoglienza, non sarebbe stato necessario un riferimento specifico all’ipotesi di un comportamento del genere, in quanto un comportamento siffatto, posto in essere all’interno di un centro di accoglienza, costituirebbe certamente una grave violazione della disciplina di tale centro e rientrerebbe, pertanto, nella prima ipotesi prevista da tale disposizione, rendendo superflua la seconda ipotesi.

Questa conclusione, per la Corte di Giustizia, può essere confermata tanto dal contesto in cui si inserisce l’articolo 20, paragrafo 4, della direttiva 2013/33 quanto dall’obiettivo perseguito da tale disposizione: per quanto riguarda il contesto, è sufficiente constatare che i paragrafi da 1 a 3 di detto articolo 20 prevedono ipotesi idonee a giustificare la limitazione o la revoca, a seconda dei casi, delle condizioni materiali di accoglienza, che non hanno alcun nesso con un comportamento posto in essere all’interno di un centro di accoglienza e per quanto riguarda l’obiettivo perseguito, poiché l’articolo 20, paragrafo 4, della direttiva 2013/33 mira ad autorizzare gli Stati membri a sanzionare in modo adeguato i comportamenti particolarmente violenti posti in essere da un richiedente protezione internazionale, tenuto conto del pericolo che tali comportamenti possono rappresentare per l’ordine pubblico e per la sicurezza delle persone e dei beni, nulla giustifica la limitazione di tale possibilità ai soli comportamenti particolarmente violenti posti in essere all’interno di un centro di accoglienza.

Quindi, alla luce di tutte le considerazioni che precedono, la Corte di Giustizia risponde alla prima parte della questione sollevata dichiarando che l’articolo 20, paragrafo 4, della direttiva 2013/33 deve essere interpretato nel senso che esso si applica a comportamenti gravemente violenti posti in essere al di fuori di un centro di accoglienza.

La seconda parte della questione comporta di rispondere al quesito se l’articolo 20, paragrafi 4 e 5, della direttiva 2013/33 debba essere interpretato nel senso che osti all’irrogazione, a un richiedente protezione internazionale che abbia posto in essere un comportamento gravemente violento nei confronti di pubblici funzionari, di una sanzione consistente nel revocare le condizioni materiali di accoglienza, ai sensi dell’articolo 2, lettere f) e g), di tale direttiva.

A tal riguardo, si rammenta che la Corte ha già constatato, al punto 44 della sentenza del 12 novembre 2019, che l’articolo 20, paragrafo 4, della direttiva 2013/33 non esclude espressamente che una sanzione possa riguardare le condizioni materiali di accoglienza e, nel medesimo punto, essa ha aggiunto che, se gli Stati membri hanno la possibilità di adottare misure relative a dette condizioni per tutelarsi da un rischio di abuso del sistema di accoglienza, essi devono, parimenti, avere tale possibilità anche in caso di grave violazione delle regole che disciplinano i centri di accoglienza o di comportamenti particolarmente violenti, atti che, in effetti, possono perturbare l’ordine pubblico e la sicurezza delle persone e dei beni.

Nella sentenza del 2019, la Corte ha tuttavia aggiunto che l’imposizione di una sanzione, sulla sola base di un motivo di cui all’articolo 20, paragrafo 4, della direttiva 2013/33, consistente nel revocare, seppur temporaneamente, il beneficio di tutte le condizioni materiali di accoglienza o delle condizioni materiali di accoglienza relative all’alloggio, al vitto o al vestiario sarebbe incompatibile con l’obbligo, derivante dall’articolo 20, paragrafo 5, terza frase, della menzionata direttiva, di garantire al richiedente un tenore di vita dignitoso, giacché tale sanzione lo priverebbe della possibilità di far fronte ai suoi bisogni più elementari, quali nutrirsi, vestirsi, lavarsi e disporre di un alloggio.

Ancora, nella sentenza del 2019, la Corte di Giustizia afferma che una sanzione del genere equivarrebbe a violare il requisito di proporzionalità stabilito all’articolo 20, paragrafo 5, seconda frase, della direttiva 2013/33, in quanto anche le sanzioni più severe intese a contrastare, in ambito penale, le violazioni o i comportamenti di cui all’articolo 20, paragrafo 4, di tale direttiva non possono privare il richiedente della possibilità di provvedere ai suoi bisogni più elementari.

Quindi, la CGUE osserva che, alla luce di tali considerazioni, non può condurre ad una diversa conclusione la circostanza, evocata dal giudice del rinvio, secondo cui il comportamento da sanzionare può presentare un carattere particolarmente grave e riprovevole e che, per lo stesso motivo, non si può trarre alcun parallelismo tra la situazione di un richiedente protezione internazionale nell’impossibilità di far fronte ai suoi bisogni più elementari e quella di un cittadino di un paese terzo, cui sia negato un permesso di soggiorno per lavoro subordinato o autonomo.

Si aggiunge che, nondimeno, al punto 52 della sentenza del 12 novembre 2019, la Corte ha sottolineato gli Stati membri possono, nei casi di cui all’articolo 20, paragrafo 4, della direttiva 2013/33, imporre, a seconda delle circostanze del caso e fatto salvo il rispetto dei requisiti di cui all’articolo 20, paragrafo 5, di tale direttiva, sanzioni che non hanno l’effetto di privare il richiedente delle condizioni materiali di accoglienza, come la sua collocazione in una parte separata del centro di accoglienza, unitamente ad un divieto di contatto con taluni residenti del centro o il suo trasferimento in un altro centro di accoglienza o in un altro alloggio, ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera c), di tale direttiva; allo stesso punto la Corte ha anche rilevato che, analogamente, l’articolo 20, paragrafi 4 e 5, della direttiva 2013/33 non osta ad una misura di trattenimento del richiedente ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3, lettera e), della direttiva in parola, purché siano soddisfatte le condizioni di cui agli articoli da 8 a 11 della stessa direttiva.

La Corte, nella sentenza in esame, osserva che, per quanto riguarda le garanzie procedurali che, in base al diritto nazionale, accompagnano la decisione di revocare le condizioni materiali di accoglienza adottata nei confronti di un richiedente protezione internazionale autore di comportamenti gravemente violenti, occorre sottolineare che tali garanzie, per quanto importanti, non consentono di escludere il rischio che il richiedente interessato possa, a seguito di tale revoca, trovarsi nell’impossibilità di far fronte ai suoi bisogni più elementari, quali nutrirsi, vestirsi, lavarsi e disporre di un alloggio, ai quali ha fatto riferimento la Corte al punto 46 della sentenza del 12 novembre 2019.

Ancora, si sottolinea che le considerazioni esposte ai punti da 46 a 52 della sentenza del 12 novembre 2019, e riprese, in sostanza, ai punti da 39 a 45 della presente sentenza, si applicano, come emerge chiaramente da tali punti e dal tenore stesso delle disposizioni ivi interpretate, a qualsiasi richiedente protezione internazionale e non ai soli richiedenti che sono «persone vulnerabili» ai sensi dell’articolo 21 della direttiva 2013/33, di cui si occupano i punti da 53 a 55 della sentenza del 12 novembre 2019.

Quindi, alla luce di tutte le considerazioni che precedono, la Corte di Giustizia risponde alla seconda parte della questione sollevata dichiarando che l’articolo 20, paragrafi 4 e 5, della direttiva 2013/33 deve essere interpretato nel senso che esso osta all’irrogazione, a un richiedente protezione internazionale che abbia posto in essere comportamenti gravemente violenti nei confronti di funzionari pubblici, di una sanzione consistente nel revocare le condizioni materiali di accoglienza, ai sensi dell’articolo 2, lettere f) e g), di tale direttiva, riguardanti l’alloggio, il vitto o il vestiario, qualora ciò abbia l’effetto di privare detto richiedente della possibilità di far fronte ai suoi bisogni più elementari. L’irrogazione di altre sanzioni ai sensi del citato articolo 20, paragrafo 4, deve, in qualsiasi circostanza, rispettare le condizioni di cui al paragrafo 5 di tale articolo, in particolare quelle relative al rispetto del principio di proporzionalità e della dignità umana.

 

  1. Il dispositivo

In conclusione, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, X Sezione, con la sentenza n. 616 del 2022, dichiara che:

1) L’articolo 20, paragrafo 4, della direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, deve essere interpretato nel senso che esso si applica a comportamenti gravemente violenti posti in essere al di fuori di un centro di accoglienza.

2) L’articolo 20, paragrafi 4 e 5, della direttiva 2013/33 deve essere interpretato nel senso che esso osta all’irrogazione, a un richiedente protezione internazionale che abbia posto in essere comportamenti gravemente violenti nei confronti di funzionari pubblici, di una sanzione consistente nel revocare le condizioni materiali di accoglienza, ai sensi dell’articolo 2, lettere f) e g), di tale direttiva, riguardanti l’alloggio, il vitto o il vestiario, qualora ciò abbia l’effetto di privare detto richiedente della possibilità di far fronte ai suoi bisogni più elementari. L’irrogazione di altre sanzioni ai sensi del citato articolo 20, paragrafo 4, deve, in qualsiasi circostanza, rispettare le condizioni di cui al paragrafo 5 di tale articolo, in particolare quelle relative al rispetto del principio di proporzionalità e della dignità umana”.