Alla plenaria la “vexata quaestio” del silenzio-assenso sul parere della Soprintendenza nell’accertamento di compatibilità paesaggistica (art. 167 d.lgs. n. 42/2004).

Osservazioni a margine dell'ordinanza del Consiglio di Stato, Sez. VII, del 1° giugno 2026, n. 4354

Di Lorenzo Bruno Molinaro*

Abstract

Il contributo esamina la questione, rimessa all’Adunanza Plenaria da Cons. Stato, Sez. VII, 1° giugno 2026, n. 4354, dell’applicabilità del silenzio-assenso tra amministrazioni, previsto dall’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990, al parere della Soprintendenza nel procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica di cui all’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004. Muovendo dal contrasto emerso nella giurisprudenza amministrativa circa gli effetti dell’inerzia dell’autorità statale, lo studio ricostruisce le diverse opzioni ermeneutiche alla luce dell’evoluzione normativa e, in particolare, dell’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241 del 1990, dell’art. 11, comma 9, del d.P.R. n. 31 del 2017 e dell’art. 36-bis del d.P.R. n. 380 del 2001, introdotto dalla legge n. 105 del 2024. Specifica attenzione è dedicata alla compatibilità strutturale tra il modello delineato dall’art. 17-bis e il procedimento di cui all’art. 167, con particolare riguardo all’assenza, in quest’ultimo, di un espresso riferimento allo «schema di provvedimento». Ne emerge una questione che trascende la sorte del parere soprintendentizio tardivo e investe, più in generale, il rapporto tra semplificazione procedimentale e specialità della tutela paesaggistica, nonché il punto di equilibrio tra effettività della tutela, certezza del diritto e stabilizzazione degli effetti dell’azione amministrativa.

The article examines the question referred to the Plenary Assembly by the Council of State, Section VII, Order No. 4354 of 1 June 2026, concerning the applicability of the inter-administrative tacit consent mechanism under Article 17-bis of Law No. 241 of 1990 to the opinion of the Superintendency in the landscape compatibility assessment procedure governed by Article 167 of Legislative Decree No. 42 of 2004. Starting from the conflict that has emerged in administrative case law concerning the effects of the State authority’s inaction, the study reconstructs the competing interpretative approaches in the light of subsequent legislative developments and, in particular, Article 2(8-bis) of Law No. 241 of 1990, Article 11(9) of Presidential Decree No. 31 of 2017 and Article 36-bis of Presidential Decree No. 380 of 2001, introduced by Law No. 105 of 2024. Particular attention is devoted to the structural compatibility between the model laid down by Article 17-bis and the procedure under Article 167, especially with regard to the latter provision’s lack of an express reference to the “draft decision”. The analysis thus reveals a question that goes beyond the legal effects of a late opinion by the Superintendency and concerns, more broadly, the relationship between procedural simplification and the special regime of landscape protection, as well as the appropriate balance between effective protection, legal certainty and the stabilization of the legal effects of administrative action.

Sommario: 1. Introduzione: dal caso Palumbo Group al riesame dei rapporti tra tutela paesaggistica e semplificazione amministrativa. 2. L’ordinanza del Consiglio di Stato, Sez. VII, del 1° giugno 2026, n. 4354: una pausa di riflessione critica e la rimessione della questione all’Adunanza plenaria.

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*Avvocato e Cultore della Materia presso l'Università degli Studi di Napoli "Federico II"

3. Il significato del silenzio della Soprintendenza nel procedimento di compatibilità paesaggistica: il contrasto interpretativo e i tre orientamenti emersi nella giurisprudenza amministrativa. 4. Dall’art. 11, comma 9, del d.P.R. n. 31 del 2017 alla legge n. 105 del 2024 (c.d. Salva Casa): le sopravvenienze normative rimaste estranee al percorso argomentativo dell’ordinanza di rimessione. 5. L’assenza dello "schema di provvedimento" nell’art. 167 e la lettura teleologica dell’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990. 6. Considerazioni finali: tra consolidamento del "nuovo paradigma" e possibile riemersione della specialità paesaggistica.

1. Introduzione: dal caso Palumbo Group al riesame dei rapporti tra tutela paesaggistica e semplificazione amministrativa

La vicenda che fa da sfondo all’ordinanza del Consiglio di Stato, Sez. VII, del 1° giugno 2026, n. 4354, si inserisce in un dibattito ormai consolidato, ma tuttora aperto, concernente l'applicabilità del silenzio-assenso “orizzontale” al parere della Soprintendenza nei procedimenti paesaggistici e, più specificamente, nell’ambito dell’accertamento di compatibilità paesaggistica disciplinato dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004[1].

Il caso trae origine da un’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica presentata dalla Palumbo Group S.p.A., concessionaria di un’area del demanio marittimo ubicata all'interno del Porto di Napoli, in corrispondenza del pontile Vittorio Emanuele, destinata ad attività di cantieristica e riparazione navale.

L’istanza riguardava tre capannoni retrattili installati nell’area in concessione.

Nel corso del procedimento il Comune di Napoli formulava una proposta favorevole di accertamento della compatibilità paesaggistica.

La Soprintendenza, tuttavia, esprimeva parere negativo, ritenendo che le opere determinassero un’alterazione del contesto paesaggistico e della percezione visiva del fronte mare.

Sulla base di tale parere, il Comune adottava il diniego di accertamento della compatibilità paesaggistica, avverso il quale la società proponeva ricorso dinanzi al T.A.R. Campania.

Con la sentenza del 9 ottobre 2025, n. 6622, il giudice di primo grado accoglieva il ricorso, sul presupposto che il parere della Soprintendenza fosse stato reso oltre il termine previsto dall’art. 167, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004.

Il T.A.R. osservava, in particolare, che l'inutile decorso del termine aveva determinato la formazione del silenzio-assenso ai sensi dell’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990, rendendo inefficace il parere sopravvenuto dell'autorità statale e illegittimo il successivo diniego comunale.

L’appello proposto in seguito dal Ministero della Cultura ha offerto al Consiglio di Stato l’occasione per tornare su un tema che investe direttamente il rapporto tra esigenze di semplificazione amministrativa e tutela del paesaggio.

Alla luce delle incertezze interpretative emerse nel giudizio, la Sezione VII ha ritenuto opportuno rimettere la questione all’Adunanza Plenaria, chiamata a chiarire se il meccanismo del silenzio-assenso tra amministrazioni possa operare anche nell’ambito dell’accertamento di compatibilità paesaggistica e quali effetti produca il parere tardivamente reso dalla Soprintendenza.

L'ordinanza di rimessione assume, pertanto, uno speciale interesse, poiché interviene in un settore nel quale si  confrontano, da un lato, l'esigenza di assicurare certezza e tempestività all’azione amministrativa e, dall’altro, la necessità di garantire un elevato livello di tutela di un interesse costituzionalmente sensibile quale il paesaggio.

È proprio da questa tensione tra efficienza amministrativa e tutela dei valori paesaggistici che prende avvio il presente contributo.

2. L’ordinanza del Consiglio di Stato, Sez. VII, del 1° giugno 2026, n. 4354: una pausa di riflessione critica e la rimessione della questione all’Adunanza plenaria

Con l’ordinanza n. 4354 del 2026, la Sezione VII del Consiglio di Stato si confronta preliminarmente con un quadro giurisprudenziale caratterizzato da significative aperture verso un’ampia lettura dell’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990[2].

Viene richiamata, infatti, la giurisprudenza più recente che ha progressivamente valorizzato la natura "pluristrutturata" dei procedimenti nei quali più amministrazioni concorrono, mediante valutazioni codecisorie, alla formazione di un unico provvedimento finale, nonché la funzione acceleratoria e di certezza dei rapporti amministrativi sottesa sia all’art. 17-bis[3] sia all’art. 2, comma 8-bis, della medesima legge[4].

Quest’ultima disposizione non introduce alcuna differenziazione né tra le diverse tipologie di procedimenti caratterizzati dalla presenza di una fase codecisoria né, con specifico riferimento alla materia paesaggistica, tra il procedimento autorizzatorio ordinario di cui all'art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004 e il procedimento, per molti aspetti peculiare, previsto dall’art. 167 del medesimo decreto legislativo.

Come evidenziato dallo stesso Consiglio di Stato nella sentenza n. 8610 del 2023, che rappresenta un vero e proprio leading case in materia[5]:

1. il parere della Soprintendenza, tanto nell’autorizzazione paesaggistica ordinaria quanto in quella semplificata, non assolve a una funzione meramente consultiva, ma costituisce espressione di una vera e propria cogestione del vincolo paesaggistico, concorrendo alla formazione della decisione finale;
2. proprio in ragione di tale natura codecisoria, il relativo procedimento ricade nell’ambito applicativo dell’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990, il quale trova applicazione anche nei confronti delle amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, compresi quelli paesaggistici e culturali;
3. deve ritenersi definitivamente superata la tesi secondo cui il parere tardivamente reso dalla Soprintendenza conserverebbe comunque una residua efficacia giuridica, sia pure non vincolante, avendo l’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241 del 1990 espressamente previsto che gli atti adottati dopo la scadenza dei termini contemplati dall’art. 17-bis sono inefficaci, con conseguente perdita del potere di incidere sul procedimento ormai definito dal maturare del silenzio-assenso;
4. ne consegue che il parere negativo tardivamente espresso dalla Soprintendenza deve considerarsi tamquam non esset e che l’assenso sulla proposta formulata dall’amministrazione procedente si forma per silentium, fermo restando l’obbligo di quest’ultima di concludere il procedimento mediante un provvedimento espresso[6].

Alla luce di tali premesse, la sentenza n. 8610 del 2023 sembrava destinata a consolidare l’orientamento favorevole all’applicazione del silenzio-assenso tra amministrazioni anche ai procedimenti paesaggistici caratterizzati dalla presenza di un parere codecisorio della Soprintendenza.

Particolarmente significativa appare, inoltre, la prospettiva metodologica sottesa a tale pronuncia.

Il Consiglio di Stato ha, infatti, ricordato che il giudice non può sostituire il proprio bilanciamento tra interessi costituzionali a quello già operato dal legislatore attraverso una disposizione positiva.

Ne deriva che, una volta riconosciuta la portata generale dell’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990 e dell’art. 2, comma 8-bis, della medesima legge, non appare consentito escluderne l’applicazione in ragione della sola particolare rilevanza dell’interesse paesaggistico, salvo ritenere la disciplina legislativa incompatibile con parametri costituzionali e sollevare, conseguentemente, la relativa questione di legittimità costituzionale.

È proprio rispetto a tale approdo interpretativo, ulteriormente rafforzato dai successivi arresti giurisprudenziali conformi, che l’ordinanza n. 4354 del 2026 manifesta le proprie perplessità, ritenendo necessario l’intervento chiarificatore dell’Adunanza Plenaria.

Le perplessità manifestate dalla Sezione rimettente non paiono incentrate sulla normativa sopravvenuta, quanto piuttosto sulla compatibilità dell’applicazione del silenzio-assenso con le peculiarità della tutela paesaggistica e con la funzione attribuita alla Soprintendenza nel procedimento disciplinato dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004.

Del resto, il comma 8-bis dell'art. 2 della legge n. 241 cit. prevede testualmente che:

“Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1 (…), ovvero successivamente all’ultima riunione di cui all’articolo 14-ter, comma 7 (…), sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall’articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni”.

La lettera della norma, riferendosi espressamente sia alle fattispecie del silenzio maturato nell’ambito della conferenza di servizi sia a quelle riconducibili all’art. 17-bis, afferma in maniera univoca il principio secondo cui le determinazioni tardive sono prive di efficacia e, pertanto, irrilevanti ai fini della formazione della volontà amministrativa, non limitandosi a degradarne il carattere vincolante.

Ne consegue che, almeno sul piano letterale, il nuovo comma 8-bis appare incompatibile con quelle ricostruzioni che continuano a qualificare il silenzio della Soprintendenza come un fenomeno meramente devolutivo, poiché l’espressa previsione di inefficacia degli atti tardivi esclude che il parere reso oltre il termine possa conservare una residua rilevanza procedimentale.

Nondimeno, la Sezione prende atto dell’emersione di un contrasto interpretativo che non riguarda soltanto l’ambito applicativo dell’art. 17-bis, ma investe il significato stesso da attribuire al silenzio della Soprintendenza nei procedimenti paesaggistici e la compatibilità di tale meccanismo con il particolare regime di tutela riconosciuto al paesaggio dall’ordinamento costituzionale.

La rimessione all’Adunanza Plenaria, a ben vedere, non esprime un esplicito ripudio dell’orientamento favorevole all’applicazione del silenzio-assenso tra amministrazioni nei procedimenti paesaggistici, ma testimonia la consapevolezza che il progressivo consolidamento di tale indirizzo richiede ormai un definitivo chiarimento nomofilattico, quantomeno con riferimento al procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica disciplinato dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004.

Il problema non consiste più soltanto nello stabilire se il procedimento disciplinato dall’art. 167 presenti i caratteri del procedimento pluristrutturato, bensì nel verificare se tale qualificazione sia, di per sé, sufficiente a giustificare la formazione di un assenso tacito in un settore nel quale il legislatore, soprattutto dopo gli interventi culminati nella legge n. 105 del 2024, sulla cui portata si tornerà nel prosieguo del presente contributo, ha mostrato di attribuire rilevanza al silenzio dell’autorità paesaggistica attraverso specifiche ed inequivoche disposizioni normative.

Sul piano motivazionale, l’ordinanza si colloca in una posizione di apparente continuità con l’evoluzione giurisprudenziale degli ultimi anni, ma al tempo stesso ne evidenzia le possibili criticità sistematiche.

Da un lato, la Sezione VII ribadisce che il procedimento disciplinato dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 presenta, in astratto, i caratteri del modello pluristrutturato cui è destinato a operare l’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990.

La Soprintendenza, infatti, non esercita un controllo meramente formale o consultivo, bensì partecipa alla formazione della decisione finale attraverso una valutazione sostanziale che si inserisce nel modello della cogestione del vincolo paesaggistico.

Il punto critico individuato dall’ordinanza consiste nel rischio che il silenzio endoprocedimentale della Soprintendenza finisca per tradursi, sul piano sostanziale, in una forma indiretta di silenzio-assenso sulla sanabilità dell’abuso.

È proprio tale rischio a indurre la Sezione a interrogarsi sulla tenuta della distinzione tra assenso interno e provvedimento finale favorevole al privato, distinzione che, pur corretta sul piano dogmatico, potrebbe rivelarsi meno netta sul piano degli effetti pratici, soprattutto quando il procedimento riguarda interventi che l’art. 167, comma 4, considera in linea di principio estranei all’ambito della sanatoria paesaggistica.

In tale prospettiva si coglie il principale elemento di discontinuità rispetto all’impostazione fatta propria dalla medesima Sezione VII nella sentenza 2 febbraio 2024, n. 1093[7], anch’essa relativa a un procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica ai sensi dell’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004.

Con la richiamata decisione il Consiglio di Stato aveva affermato l’applicabilità del silenzio-assenso al parere della Soprintendenza, muovendo dalla considerazione che il procedimento disciplinato dall’art. 167 presenta i caratteri tipici del procedimento pluristrutturato, nel quale la decisione finale dell’amministrazione procedente richiede l’intervento di un’altra amministrazione chiamata a concorrere, con una valutazione vincolante, alla formazione del provvedimento conclusivo.

La Sezione, in particolare, aveva osservato che l’art. 167, comma 5, si limita a prescrivere che il parere della Soprintendenza debba essere reso entro il termine perentorio di novanta giorni, senza, tuttavia, disciplinare le conseguenze dell’eventuale inerzia dell’autorità statale.

Proprio tale lacuna doveva ritenersi colmata attraverso l’applicazione della disciplina generale dettata dall’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990, che regola gli effetti del silenzio nei rapporti tra amministrazioni pubbliche.

La portata generale dell’istituto, secondo questa ricostruzione, prescinde dalla natura dell’interesse affidato all’amministrazione chiamata ad esprimersi e si estende anche ai procedimenti che coinvolgono amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, compresi quelli paesaggistici e culturali.

Alla luce di tale impostazione, il silenzio dell’amministrazione interpellata non costituisce più un fattore ostativo alla decisione finale, ma viene equiparato ex lege ad un atto di assenso, consentendo all’amministrazione procedente di adottare il provvedimento conclusivo.

La sentenza sottolineava, inoltre, che il procedimento disciplinato dall’art. 167 si configura come un procedimento sostanzialmente pluristrutturato, nel quale la Soprintendenza è chiamata a partecipare alla formazione della decisione finale mediante un apporto necessario e vincolante. Proprio tale caratteristica rendeva applicabile il meccanismo previsto dall’art. 17-bis, non ravvisandosi nella disciplina speciale alcuna disposizione idonea ad escluderne l’operatività.

Muovendo da tali premesse, la Sezione giungeva ad affermare che, decorso inutilmente il termine di novanta giorni previsto per l’espressione del parere soprintendentizio, si forma l’assenso per silentium e l’amministrazione procedente è legittimata a concludere il procedimento senza poter attribuire alcuna rilevanza ad eventuali determinazioni tardive dell'autorità statale.

La medesima conclusione trova, peraltro, ulteriore conferma nella disciplina della conferenza di servizi di cui all’art. 14-bis della legge n. 241 del 1990, anch’essa ispirata ad una logica di semplificazione e di superamento dell’inerzia amministrativa.

Tale disposizione prevede, infatti, che la mancata espressione della determinazione nei termini assegnati equivalga ad assenso senza condizioni, regola destinata ad operare anche nei confronti delle amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, per le quali il legislatore si limita a prevedere termini più ampi per l’espressione del relativo avviso (v. Cons. Stato, Sez. IV, 17 novembre 2025 e Cons. Stato, Sez. IV, 2 ottobre 2023, n. 8610).

Una simile ricostruzione risulta coerente anche con l’opzione ermeneutica fatta propria dal Consiglio di Stato nel parere della Commissione speciale n. 1640 del 2016, che ha individuato nel silenzio-assenso tra amministrazioni il «nuovo paradigma» dei rapporti interamministrativi, destinato a trovare applicazione in tutti i procedimenti caratterizzati da una fase codecisoria necessaria, indipendentemente dalla natura dell’interesse pubblico affidato all’amministrazione chiamata ad esprimersi.

Non va, infine, trascurata la giurisprudenza della Corte costituzionale, della Corte di giustizia dell’Unione europea e delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, tutte convergenti nel ritenere che l’attività dell’interprete non possa spingersi sino al punto di sovrapporsi alla volontà del legislatore o di tradursi in un’interpretazione contra legem.

Per concludere sul punto, mentre la sentenza n. 1093 del 2024 aveva affrontato la questione prevalentemente sotto il profilo strutturale del procedimento, valorizzando la natura endoprocedimentale del silenzio-assenso tra amministrazioni e la sua estraneità al divieto posto dall’art. 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990, l’ordinanza n. 4354 del 2026 privilegia una prospettiva sostanziale, concentrando l’attenzione sugli effetti derivanti dalla formazione del silenzio e sul rischio che esso finisca per operare, nella pratica, come un meccanismo di sanatoria paesaggistica.

3. Il significato del silenzio della Soprintendenza nel procedimento di compatibilità paesaggistica: il contrasto interpretativo e i tre orientamenti emersi nella giurisprudenza amministrativa

La questione rimessa all’Adunanza Plenaria si colloca all’intersezione tra il principio di semplificazione procedimentale introdotto dall’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990 e le esigenze di tutela del paesaggio sottese agli artt. 146 e 167 del d.lgs. n. 42 del 2004.

Sul punto si sono progressivamente consolidati tre distinti orientamenti giurisprudenziali, cui corrispondono altrettante differenti ricostruzioni degli effetti derivanti dall’inerzia della Soprintendenza.

Un primo orientamento, progressivamente affermatosi negli ultimi anni e oggi certamente maggioritario, ritiene applicabile al procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica il meccanismo del silenzio-assenso tra amministrazioni disciplinato dall’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990.

Tale indirizzo, richiamato dall’ordinanza attraverso Cons. Stato, Sez. VI, 1° ottobre 2019, n. 6556; Cons. Stato, Sez. IV, 14 luglio 2020, n. 4559; Cons. Stato, Sez. V, 14 gennaio 2022, n. 255, muove dalla premessa che il parere vincolante della Soprintendenza non si esaurisce in una funzione meramente consultiva, ma partecipa alla formazione di una decisione amministrativa pluristrutturata, esprimendo una vera e propria funzione di cogestione attiva del vincolo paesaggistico.

Secondo tale ricostruzione, l’inerzia della Soprintendenza oltre il termine previsto dalla legge determina la formazione di un assenso tacito endoprocedimentale, con conseguente inefficacia del parere negativo eventualmente reso tardivamente.

Sul piano pratico, ciò significa che il Comune è tenuto a definire il procedimento prescindendo dal dissenso sopravvenuto e come se il parere fosse stato favorevolmente acquisito.

L’ordinanza ricorda che tale indirizzo è stato successivamente ribadito, con rilevanti puntualizzazioni, da Cons. Stato, Sez. IV, 2 ottobre 2023, n. 8610, che ha individuato nell’introduzione dell’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241 del 1990 la conferma del definitivo superamento dell’orientamento contrario. Nello stesso senso si sono poi pronunciate Cons. Stato, Sez. VII, 2 febbraio 2024, n. 1093; Cons. Stato, Sez. IV, 22 aprile 2025, n. 3464, e Cons. Stato, Sez. IV, n. 2021 del 2026.

Ad esso si contrappone un secondo orientamento, espresso principalmente da Cons. Stato, Sez. IV, 29 luglio 2020, n. 4765, e successivamente confermato da Cons. Stato, Sez. IV, n. 2548 del 2022.

Secondo tale diversa impostazione, il meccanismo previsto dall’art. 17-bis non sarebbe applicabile ai procedimenti paesaggistici, poiché il procedimento trae origine da un’istanza del privato e si conclude con un provvedimento formalmente imputabile ad una sola amministrazione. Inoltre, l’applicazione del silenzio-assenso finirebbe per introdurre indirettamente un effetto favorevole al privato proprio in una materia che l’art. 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990 sottrae espressamente al regime del silenzio-assenso provvedimentale.

Le conseguenze pratiche di tale indirizzo sono diametralmente opposte a quelle proprie del primo orientamento: il decorso del termine assegnato alla Soprintendenza non determina alcun assenso tacito e il parere tardivo conserva integralmente la propria efficacia, continuando ad incidere sulla decisione finale dell’amministrazione procedente.

Tra queste due contrapposte impostazioni si è sviluppato un terzo orientamento, più recente, che tenta di conciliare l’esigenza di garantire la definizione tempestiva del procedimento con la necessità di assicurare un elevato livello di tutela del paesaggio.

Nel solco di tale terzo orientamento, l’ordinanza richiama, oltre al parere di Cons. Stato, Sez. I, 22 novembre 2024, n. 1437, anche le decisioni di Cons. Stato, Sez. VI, 19 novembre 2020, n. 7193; Sez. VI, 19 agosto 2022, n. 7293; Sez. II, 21 aprile 2023, n. 4032; Sez. VI, 7 aprile 2024, n. 3211; e Sez. VII, 21 febbraio 2026, n. 1498.

Secondo l'indirizzo in esame, l’inutile decorso del termine perentorio di novanta giorni previsto dall’art. 167, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004 non determina la formazione di un assenso tacito, ma produce la decadenza della Soprintendenza dal potere di esprimere un parere obbligatorio e vincolante.

L’amministrazione statale conserva, tuttavia, la possibilità di intervenire successivamente nel procedimento mediante un contributo istruttorio privo di efficacia vincolante.

Sul piano pratico, il Comune non deve considerare il parere come favorevolmente acquisito, ma non è neppure vincolato dal dissenso tardivamente espresso: esso può tenerne conto quale elemento istruttorio e decidere autonomamente se aderirvi o discostarsene, fornendo adeguata motivazione.

È proprio a quest’ultima impostazione che aderisce espressamente l’ordinanza n. 4354 del 2026.

Il Collegio remittente ritiene, infatti, che il decorso del termine non possa tradursi nella formazione di un assenso tacito, soprattutto nei casi in cui l’effetto finale sarebbe quello di consentire, sia pure indirettamente, la regolarizzazione di interventi incidenti su beni paesaggistici.

A giudizio della Sezione, la soluzione della decadenza dal potere vincolante sarebbe maggiormente coerente con il dato normativo e consentirebbe di evitare il rischio di una sorta di sanatoria paesaggistica per silentium.

È alla luce di tali persistenti incertezze interpretative che il Consiglio di Stato ha ritenuto necessario l’intervento nomofilattico dell’Adunanza Plenaria, chiamata non soltanto a chiarire quale sia la sorte del parere negativo espresso dalla Soprintendenza dopo la scadenza del termine perentorio di novanta giorni, ma, più in generale, a verificare se il procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica disciplinato dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 costituisca effettivamente un ambito nel quale possa operare il meccanismo del silenzio-assenso tra amministrazioni previsto dall’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990.

4. Dall’art. 11, comma 9, del d.P.R. n. 31 del 2017 alla legge n. 105 del 2024 (c.d. Salva Casa): le sopravvenienze normative rimaste estranee al percorso argomentativo dell’ordinanza di rimessione

A questo punto dell’analisi, non può non osservarsi come l’ordinanza di rimessione ometta di confrontarsi espressamente con alcune rilevanti sopravvenienze normative intervenute negli ultimi anni in materia paesaggistica, concentrando la propria attenzione quasi esclusivamente sul contrasto giurisprudenziale sviluppatosi in ordine all'applicazione dell'art. 17-bis della legge n. 241 del 1990.

Assume, pertanto, particolare interesse la circostanza che il legislatore abbia previsto espressamente meccanismi di silenzio significativo anche nell’ambito di procedimenti caratterizzati dalla presenza di interessi paesaggistici, come dimostrano l’art. 11, comma 9, del d.P.R. n. 31 del 2017[8] e l’art. 36-bis del d.P.R. n. 380 del 2001, introdotto dalla legge n. 105 del 2024[9].

Il primo dato normativo da considerare è rappresentato dall’art. 11, comma 9, del d.P.R. n. 31 del 2017, relativo all’autorizzazione paesaggistica semplificata[10].

La disposizione prevede che, decorso inutilmente il termine assegnato alla Soprintendenza per l’espressione del parere, l’amministrazione procedente provveda comunque sulla domanda. Pur riferendosi a un procedimento diverso da quello disciplinato dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004, tale previsione segna una significativa attenuazione del modello fondato sulla necessaria acquisizione di un parere espresso dell’autorità statale.

Ancora più significativa appare la disciplina introdotta dalla legge n. 105 del 2024[11].

Attraverso il nuovo art. 36-bis del d.P.R. n. 380 del 2001, inserito da tale normativa sopravvenuta, il legislatore ha, infatti, superato, per le fattispecie ivi contemplate, il tradizionale modello del silenzio-rigetto sulle istanze di sanatoria edilizia, prevedendo che il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronunci entro quarantacinque giorni sulla richiesta di permesso in sanatoria ed entro trenta giorni sulla SCIA in sanatoria, decorsi i quali l’istanza si intende accolta.

La medesima disposizione introduce, inoltre, un rilevante elemento di novità sul versante paesaggistico. Per gli interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo edilizio o con variazioni essenziali in aree vincolate, l’art. 36-bis consente, infatti, l’attivazione di uno speciale procedimento di compatibilità paesaggistica anche nei casi in cui le opere abbiano comportato la creazione o l’incremento di superfici e volumi.

In tale ambito, la Soprintendenza è chiamata ad esprimere il proprio parere entro novanta giorni e, in caso di inutile decorso del termine, si forma espressamente il silenzio-assenso, consentendo all’amministrazione procedente di provvedere autonomamente.

Proprio tale innovazione legislativa assume rilievo con riferimento a uno degli argomenti valorizzati dall’ordinanza di rimessione.

La Sezione VII osserva, infatti, che sarebbe paradossale attribuire valore di assenso al silenzio della Soprintendenza in materia paesaggistica quando, nelle sanatorie edilizie ordinarie disciplinate dall’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, operava tradizionalmente il regime del silenzio-rigetto.

L’argomento, tuttavia, appare costruito sul quadro normativo anteriore alla riforma del 2024 e non considera che il legislatore ha nel frattempo abbandonato, almeno per le fattispecie disciplinate dall’art. 36-bis, proprio quel paradigma del silenzio-rigetto posto a fondamento della comparazione.

Ne consegue che uno dei principali argomenti sistematici valorizzati dall’ordinanza è oggi chiamato a confrontarsi con un assetto normativo significativamente mutato.

La legge n. 105 del 2024 ha, infatti, introdotto un duplice meccanismo di semplificazione: da un lato il silenzio-assenso sulla domanda di sanatoria urbanistico-edilizia; dall’altro il silenzio-assenso sul parere paesaggistico della Soprintendenza nell’ambito del medesimo procedimento.

Le sopravvenienze normative del 2017 e del 2024 si prestano, tuttavia, a una duplice lettura.

Da un lato, rendono difficilmente sostenibile una pretesa incompatibilità assoluta tra tutela paesaggistica e silenzio-assenso, dimostrando che il legislatore ha ritenuto tali meccanismi compatibili anche con procedimenti aventi finalità sanante.

Dall’altro lato, proprio il carattere espresso delle relative previsioni potrebbe essere valorizzato in senso opposto, quale indice della volontà legislativa di ammettere il silenzio-assenso soltanto nelle ipotesi specificamente disciplinate dalla legge.

È proprio su questo crinale interpretativo che si colloca la questione rimessa all’Adunanza Plenaria.

Il problema non riguarda soltanto la sorte del parere tardivo della Soprintendenza nel procedimento disciplinato dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004, ma investe il rapporto più generale tra gli artt. 17-bis e 2, comma 8-bis, della legge n. 241 del 1990, da un lato, e la disciplina speciale dei procedimenti paesaggistici, dall’altro.

Sotto questo profilo, le sopravvenienze normative richiamate avrebbero probabilmente meritato un più diretto confronto nell’ordinanza di rimessione, proprio perché suscettibili di orientare, in un senso o nell’altro, la soluzione del contrasto interpretativo devoluto all’Adunanza Plenaria.

5. L’assenza dello "schema di provvedimento" nell’art. 167 e la lettura teleologica dell’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990

Un ulteriore profilo, rimasto sostanzialmente estraneo al percorso argomentativo dell’ordinanza di rimessione, concerne la compatibilità strutturale del procedimento disciplinato dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 con il modello procedimentale delineato dall’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990.

La questione non è nuova.

Prima dell’affermazione dell’orientamento favorevole all’applicazione del silenzio-assenso tra amministrazioni ai procedimenti di compatibilità paesaggistica, parte della giurisprudenza aveva escluso l’operatività dell’art. 17-bis sul presupposto che il procedimento disciplinato dall’art. 167 non presentasse alcuni degli elementi strutturali tipici del modello codificato dalla legge n. 241 del 1990.

In particolare, si osservava che l’art. 17-bis presuppone che l’amministrazione procedente, una volta conclusa la fase istruttoria, trasmetta all’amministrazione chiamata a rendere l’assenso, il concerto o il nulla osta uno "schema di provvedimento" sul quale quest’ultima è chiamata a pronunciarsi entro il termine previsto dalla legge. Solo all’esito di tale fase potrebbe maturare il silenzio-assenso endoprocedimentale.

Nel procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica di cui all’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004, invece, il legislatore non contempla espressamente la predisposizione e la trasmissione alla Soprintendenza di uno "schema di provvedimento". La norma si limita a stabilire che l’autorità preposta alla gestione del vincolo si pronunci entro centottanta giorni, previo parere vincolante della Soprintendenza da rendersi entro novanta giorni[12].

Da tale dato testuale una parte della giurisprudenza aveva tratto argomento per escludere l’applicabilità dell’art. 17-bis, ritenendo che, in assenza di uno schema di decisione previamente elaborato dall’amministrazione procedente, non vi fosse alcun contenuto provvedimentale sul quale potesse formarsi un assenso tacito.

Tale obiezione, tuttavia, non appare insuperabile ove l’art. 17-bis venga interpretato non in chiave meramente formalistica, ma alla luce della sua ratio e della funzione che il legislatore ha inteso attribuire all’istituto.

Il criterio dell’interpretazione teleologica, pur nel rispetto del limite rappresentato dal dato letterale, impone, infatti, di considerare lo scopo perseguito dalla disposizione e le conseguenze sistematiche derivanti dalle diverse opzioni ermeneutiche.

Sotto questo profilo, la finalità dell’art. 17-bis non è quella di subordinare l’operatività del silenzio-assenso alla presenza di un atto formalmente qualificato come “schema di provvedimento”, bensì quella di evitare che l’inerzia di una delle amministrazioni coinvolte nella fase decisoria possa paralizzare indefinitamente l’adozione del provvedimento conclusivo.

Ciò che assume rilievo, in termini sostanziali, è piuttosto che l’amministrazione procedente abbia completato la propria istruttoria e abbia posto l’amministrazione interpellata nelle condizioni di esprimere consapevolmente il proprio avviso sull’intervento oggetto di valutazione.

In tale prospettiva, lo "schema di provvedimento" non assume valore di requisito formale imprescindibile, ma rappresenta lo strumento attraverso il quale l’amministrazione co-decidente viene posta in condizione di pronunciarsi su una determinata ipotesi decisoria.

Quando tale finalità risulti, comunque, soddisfatta attraverso la trasmissione della domanda, degli elaborati progettuali, della documentazione tecnica e degli elementi istruttori necessari alla valutazione, la mancanza di un formale documento denominato “schema di provvedimento” non sembra sufficiente, di per sé sola, ad escludere l’operatività dell’art. 17-bis.

La fondatezza di tale ricostruzione risulta ulteriormente rafforzata dalla sopravvenuta introduzione dell’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241 del 1990.

Come già evidenziato, tale disposizione sancisce l’inefficacia delle determinazioni adottate oltre i termini previsti, tra l’altro, proprio dall’art. 17-bis.

La norma non distingue tra i diversi modelli procedimentali nei quali il silenzio-assenso è destinato ad operare, né introduce eccezioni per particolari categorie di procedimenti amministrativi. Essa esprime, piuttosto, una chiara scelta legislativa volta a garantire l’effettività dei meccanismi di semplificazione, impedendo che il decorso del termine possa essere neutralizzato da successive manifestazioni di volontà dell’amministrazione rimasta inerte.

Proprio tale dato normativo sembra rendere difficilmente sostenibile la tesi, elaborata nel previgente quadro normativo, secondo cui il decorso del termine assegnato alla Soprintendenza determinerebbe soltanto la perdita del carattere vincolante del parere, consentendo, tuttavia, all’autorità statale di intervenire successivamente nel procedimento con un contributo istruttorio tardivo.

L’art. 2, comma 8-bis, infatti, non si limita a degradare l’efficacia dell’atto tardivo, ma ne sancisce espressamente l’inefficacia, salvo l’esercizio dei poteri di autotutela nei casi e nei limiti previsti dall’ordinamento.

Sotto questo profilo, l’evoluzione legislativa successiva al 2020 sembra deporre nel senso di una progressiva valorizzazione della funzione acceleratoria dell’art. 17-bis e di un correlativo ridimensionamento delle letture che, attraverso costruzioni di carattere formale, finivano per attenuarne gli effetti sostanziali.

A ciò si aggiunge un ulteriore elemento.

L’obiezione fondata sulla mancanza di uno "schema di provvedimento" tende implicitamente a presupporre che l’autorità preposta alla gestione del vincolo svolga un ruolo meramente formale o passivo, limitandosi a trasmettere la documentazione alla Soprintendenza e a recepirne le determinazioni.

Una simile ricostruzione non appare però coerente con la struttura del procedimento.

Anche nell’ambito dell’accertamento di compatibilità paesaggistica, infatti, la Regione o l’ente subdelegato sono chiamati a svolgere una effettiva attività istruttoria e valutativa. Essi devono verificare la riconducibilità dell’intervento alle ipotesi tassative previste dall’art. 167, esaminare la documentazione prodotta dall’interessato, valutare l’incidenza dell’opera sul contesto tutelato e trasmettere alla Soprintendenza un quadro istruttorio completo e coerente.

La stessa verifica concernente l’assenza di nuova superficie utile o di nuovo volume, lungi dal risolversi in un mero controllo formale, richiede spesso valutazioni tecniche complesse, come dimostra la consolidata elaborazione giurisprudenziale relativa alle nozioni paesaggistiche di superficie utile e di volume.

Può, pertanto, affermarsi che anche il procedimento disciplinato dall’art. 167 conserva una struttura effettivamente pluristrutturata, nella quale la Soprintendenza partecipa alla decisione mediante l’espressione del proprio parere, ma l’amministrazione procedente mantiene un autonomo ruolo istruttorio e valutativo.

Da questo punto di vista, il problema dell’assenza di un espresso riferimento allo "schema di provvedimento" non sembra costituire un ostacolo insuperabile all’applicazione dell’art. 17-bis, ma piuttosto un elemento che impone di privilegiare una lettura sostanzialistica e teleologica dell’istituto, coerente con la funzione acceleratoria perseguita dal legislatore e con il principio, oggi espressamente codificato dall’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241 del 1990, secondo cui le determinazioni tardive non possono compromettere la stabilità degli effetti derivanti dal decorso dei termini procedimentali.

6. Considerazioni finali: tra consolidamento del "nuovo paradigma" e possibile riemersione della specialità paesaggistica

L’ordinanza del Consiglio di Stato, Sez. VII, 1° giugno 2026, n. 4354, rappresenta uno dei passaggi più significativi nel lungo processo di evoluzione del rapporto tra tutela paesaggistica e semplificazione amministrativa.

Essa interviene in un momento storico nel quale il silenzio-assenso tra amministrazioni non costituisce più una figura marginale del procedimento amministrativo, ma uno degli strumenti centrali attraverso i quali il legislatore ha progressivamente perseguito gli obiettivi di accelerazione, certezza e stabilizzazione dei rapporti giuridici.

In tale ottica si collocano non soltanto l’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990, ma anche l’art. 2, comma 8-bis, della medesima legge, il quale, come già sottolineato, attribuisce espressamente irrilevanza alle determinazioni tardive, impedendo che il superamento dei termini procedimentali possa essere neutralizzato dall’adozione di atti successivi.

Non è casuale che il Consiglio di Stato, nel parere della Commissione speciale n. 1640 del 13 luglio 2016, abbia qualificato il silenzio-assenso tra amministrazioni come uno dei cardini del nuovo assetto dei rapporti interamministrativi delineato dalla riforma Madia, elevandolo a vero e proprio “nuovo paradigma” dell’azione amministrativa. Un paradigma nel quale la certezza delle decisioni, la responsabilizzazione delle amministrazioni e la tutela dell’affidamento assumono una centralità non inferiore a quella tradizionalmente riconosciuta alla completezza dell’istruttoria e alla pienezza del controllo pubblico.

Sotto questo profilo, l’ordinanza n. 4354 del 2026 non segna un arretramento rispetto alle acquisizioni maturate negli ultimi anni.

La stessa Sezione VII non mette in discussione né la natura pluristrutturata del procedimento di cui all’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 né l’esigenza di contrastare fenomeni di inerzia incompatibili con il principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost.

Ciò che l’ordinanza pone al centro della riflessione è piuttosto un interrogativo diverso e più profondo: se il paradigma generale del silenzio-assenso orizzontale possa operare automaticamente anche in materia paesaggistica oppure se la peculiarità degli interessi coinvolti richieda una specifica mediazione legislativa.

È proprio su questo terreno che il provvedimento di rimessione mostra, ad avviso di chi scrive, il proprio maggiore elemento di interesse ma anche il proprio principale limite.

L’ordinanza, infatti, ricostruisce in maniera approfondita il contrasto giurisprudenziale sviluppatosi attorno all’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990, ma dedica un’attenzione assai limitata alle più recenti evoluzioni normative intervenute nella materia paesaggistica.

Il riferimento, in particolare, è all'art.11, comma 9, del d.P.R. n. 31 del 2017 e al nuovo art. 36-bis del d.P.R. n. 380 del 2001, introdotto dalla legge n. 105 del 2024, disposizioni già esaminate in precedenza e accomunate dalla valorizzazione di meccanismi idonei a impedire che l'inerzia dell'amministrazione preposta alla tutela paesaggistica determini la paralisi del procedimento.

     La Sezione VII osserva, altresì, che sarebbe difficilmente spiegabile un sistema nel quale il silenzio produce effetti favorevoli proprio nei procedimenti caratterizzati dalla presenza di interessi costituzionalmente sensibili, mentre nelle ordinarie sanatorie edilizie opererebbe il tradizionale regime del silenzio-rigetto.

Tuttavia tale argomento appare costruito sul quadro normativo antecedente alla legge n. 105 del 2024 e non sembra tener conto del fatto che il legislatore ha ormai superato, almeno per le fattispecie disciplinate dall’art. 36-bis, proprio quel paradigma del silenzio-rigetto che costituiva il termine di raffronto utilizzato dall’ordinanza.

Sotto questo profilo, il legislatore del 2024 ha introdotto un doppio meccanismo di semplificazione: da un lato il silenzio-assenso sulla domanda di sanatoria urbanistico-edilizia; dall’altro il silenzio-assenso sul parere paesaggistico della Soprintendenza. Tale scelta rende oggi assai più complessa la ricostruzione sistematica proposta dall’ordinanza e impone inevitabilmente all’Adunanza Plenaria di confrontarsi con un quadro normativo diverso da quello sul quale si era formato il precedente contrasto giurisprudenziale.

Le medesime disposizioni possono, tuttavia, essere lette anche nel senso di confermare che il silenzio-assenso in materia paesaggistica richieda una specifica previsione legislativa. È proprio attorno a tale questione che si concentra il giudizio rimesso all'Adunanza Plenaria.

 Le opzioni ermeneutiche oggi percorribili appaiono, infatti, più articolate della tradizionale alternativa tra operatività ed esclusione del meccanismo del silenzio-assenso.

L’Adunanza Plenaria potrebbe confermare integralmente l’orientamento inaugurato dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, 4 ottobre 2023, n. 8610, e successivamente ribadito, con specifico riferimento al procedimento di accertamento della compatibilità paesaggistica disciplinato dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004, dalla sentenza della Sezione VII, 2 febbraio 2024, n. 1093, riconoscendo che la natura pluristrutturata del procedimento è di per sé sufficiente a determinare l’operatività dell’art. 17-bis della legge n. 241 del 1990 e che l’inutile decorso del termine assegnato alla Soprintendenza determina la formazione dell’assenso per silentium, con conseguente irrilevanza di ogni successiva manifestazione di dissenso.

Potrebbe, in alternativa, elaborare una soluzione intermedia, distinguendo tra efficacia vincolante del parere e rilevanza istruttoria della valutazione tardivamente espressa, ovvero tra interventi astrattamente suscettibili di accertamento di compatibilità paesaggistica e fattispecie che l’ordinamento considera radicalmente estranee alla sanatoria paesaggistica.

Vi è poi una terza ipotesi, che appare forse quella maggiormente suggerita dalla logica sottesa all’ordinanza di rimessione.

L’Adunanza Plenaria potrebbe ritenere che il procedimento disciplinato dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 costituisca un ambito speciale nel quale la natura pluristrutturata del procedimento non sia sufficiente, da sola, a determinare la formazione del silenzio-assenso sul parere della Soprintendenza.

Alla luce di tale ricostruzione, l’art. 17-bis conserverebbe il proprio ruolo di principio generale dei rapporti interamministrativi, ma l’operatività del silenzio-assenso in materia paesaggistica sarebbe subordinata ad una specifica scelta legislativa, come avvenuto nel d.P.R. n. 31 del 2017 e nell’art. 36-bis introdotto dalla legge n. 105 del 2024.

Una soluzione di questo tipo avrebbe il pregio di preservare la funzione generale dell’art. 17-bis senza estenderne automaticamente gli effetti ad un settore caratterizzato da una disciplina speciale e da interessi di rango costituzionale particolarmente elevato. Al tempo stesso, tuttavia, essa determinerebbe una significativa battuta d’arresto rispetto alla traiettoria espansiva che aveva caratterizzato la giurisprudenza successiva alla riforma Madia.

Né può essere trascurato che il tema del silenzio-assenso paesaggistico è ormai uscito dall’ambito esclusivamente giurisprudenziale per entrare pienamente nel dibattito legislativo.

Il disegno di legge delega (A.S. n. 1372 e disegni di legge abbinati), recante la revisione del Codice dei beni culturali e del paesaggio, già approvato dal Senato il 17 settembre 2025 e attualmente all'esame della Camera (A.C. n. 2606), dimostra che il problema del rapporto tra inerzia amministrativa e tutela del paesaggio è divenuto una questione sistemica, destinata ad incidere sulla futura conformazione dei rapporti tra Stato, amministrazioni territoriali e cittadini.

Il vero tema sotteso alla rimessione non è, dunque, il semplice destino di un parere tardivo, ma il punto di equilibrio tra tutela del paesaggio, buon andamento dell’amministrazione, certezza del diritto e tutela dell’affidamento.

Da questo punto di vista, la decisione della Plenaria è destinata ad assumere una portata che trascende il solo procedimento di compatibilità paesaggistica, incidendo più in generale sul rapporto tra semplificazione amministrativa e specialità delle discipline di settore.

In tale contesto interpretativo, il confronto con le sopravvenienze normative del 2017 e del 2024 appare ormai ineludibile.

È infatti dal significato da attribuire a tali interventi legislativi — conferma di una regola generale già desumibile dall'art. 17-bis ovvero previsione eccezionale limitata ai casi espressamente disciplinati — che dipenderà la soluzione del contrato oggi esistente.

[1] Sia consentito rinviare, sul punto, al contributo di Lorenzo Bruno MOLINARO,  dal titolo “Il silenzio assenso orizzontale della Soprintendenza nel procedimento pluristrutturato di accertamento di compatibilità paesaggistica dopo la legge Madia (l. 7 agosto 2015, n. 124, introduttiva dell'art. 17 bis della legge n. 241/90. Nota a T.A.R. Campania-Napoli, Sezione Sesta, 7 giugno 2019, n. 3099”, pubblicato sulla rivista giuridica Il Diritto Amministrativo in data 10 luglio 2019.

[2] Art. 17-bis (Effetti del silenzio e dell'inerzia nei rapporti)) tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici).

Comma 1. Nei casi in cui è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche, le amministrazioni o i gestori competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta entro trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento, corredato della relativa documentazione, da parte dell'amministrazione procedente. ((Esclusi i casi di cui al comma 3, quando per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi è prevista la proposta di una o più amministrazioni pubbliche diverse da quella competente ad adottare l'atto, la proposta stessa è trasmessa entro trenta giorni dal ricevimento della richiesta da parte di quest'ultima amministrazione.)) Il termine è interrotto qualora l'amministrazione o il gestore che deve rendere il proprio assenso, concerto o nulla osta rappresenti esigenze istruttorie o richieste di modifica, motivate e formulate in modo puntuale nel termine stesso. In tal caso, l'assenso, il concerto o il nulla osta è reso nei successivi trenta giorni dalla ricezione degli elementi istruttori o dello schema di provvedimento; ((lo stesso termine si applica qualora dette esigenze istruttorie siano rappresentate dall'amministrazione proponente nei casi di cui al secondo periodo.)) ((Non sono ammesse)) ulteriori interruzioni di termini.

Comma 2. Decorsi i termini di cui al comma 1 senza che sia stato comunicato l'assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito. ((Esclusi i casi di cui al comma 3, qualora la proposta non sia trasmessa nei termini di cui al comma 1, secondo periodo, l'amministrazione competente può comunque procedere. In tal caso, lo schema di provvedimento, corredato della relativa documentazione, è trasmesso all'amministrazione che avrebbe dovuto formulare la proposta per acquisirne l'assenso ai sensi del presente articolo.)) In caso di mancato accordo tra le amministrazioni statali coinvolte nei procedimenti di cui al comma 1, il Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, decide sulle modifiche da apportare allo schema di provvedimento.

Comma 3. Le disposizioni dei commi 1 e 2 si applicano anche ai casi in cui è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di amministrazioni pubbliche. In tali casi, ove disposizioni di legge o i provvedimenti di cui all'articolo 2 non prevedano un termine diverso, il termine entro il quale le amministrazioni competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta è di novanta giorni dal ricevimento della richiesta da parte dell'amministrazione procedente. Decorsi i suddetti termini senza che sia stato comunicato l'assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito.

Comma 4. Le disposizioni del presente articolo non si applicano nei casi in cui disposizioni del diritto dell'Unione europea richiedano l'adozione di provvedimenti espressi.

[3] Ancora sull’art. 17-bis, v. il contributo “In claris non fit interpretatio; sulla duplice (anzi triplice) esegesi pretoria in materia di silenzio assenso ex art. 17 bis l. n. 241/1990 e parere paesaggistico soprintendentizio” di G. DELLE CAVE, pubblicato su Giustizia Insieme in data 18 gennaio 2023, reperibile al seguente link: https://www.giustiziainsieme.it/it/diritto-e-processo-amministrativo/2617-in-interpretatione-non-fit-claritas-sulla-duplice-anzi-triplice-esegesi-pretoria-in-materia-di-silenzio-assenso-ex-art-17-bis-l-n-241-1990-e-parere-paesaggistico-soprintendentizio-nota-a-t-a-r-campania-napoli-sez-vii-13-ottobre-2022-n-6303-e-t-a-r-campania-salerno-sez-ii-02-novembre-2022-n-2897.

Appare utile segnalare sul tema anche N. DURANTE, Il controverso regime delle autorizzazioni paesaggistiche, in Giustizia Amministrativa, anno di pubblicazione 2024; M.A. SANDULLI, Silenzio assenso e inesauribilità del potere, 16 e seg., in Giustizia amministrativa, 1^ maggio 2022, secondo cui “il procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 d.lgs. n. 42 del 2004 configura un’ipotesi di co-gestione attiva del vincolo paesaggistico da parte di due amministrazioni e rientra, quindi, a pieno titolo tra le decisioni ‘pluri-strutturate’, nelle quali, per poter emanare il provvedimento conclusivo, l’amministrazione procedente deve, per legge, acquisire l’assenso vincolante di un’altra amministrazione”; P. CARPENTIERI, Silenzio assenso e termine a provvedere, anche con riferimento all’autorizzazione paesaggistica. Esiste ancora l’inesauribilità del potere amministrativo?, in Giustizia amministrativa, 11 aprile 2022; E. FURNO, La Corte Costituzionale << salva >> la cogestione in materia paesaggistica, ma non scioglie il nodo dei rapporti tra Stato e Regioni (commento alla sentenza n. 37/07 della Corte Costituzionale), in Giur. cost., 2007, n. 6; R. LEONARDI, L’applicazione del silenzio assenso orizzontale al parere della soprintendenza nel procedimento autorizzatorio paesaggistico come atto codecisorio di un procedimento pluristrutturato (nota a Cons. Stato, Sez. IV, 2 ottobre 2023, n. 8610), in www.giustiziainsieme.it, 13 dicembre 2023; S. CAGGEGI, Funzione del parere di compatibilità paesaggistica e sindacabilità degli atti finalizzati alla tutela ambientale. Nota a Consiglio di Stato, sez. IV, 21 marzo 2023, n. 2836, in www.giustiziainsieme.it, 14 giugno 2023. F. DE LEONARDIS, Il silenzio assenso in materia ambientale: considerazioni critiche sull'art. 17 bis introdotto dalla cd. riforma Madia, in Federalismi.it. (Intervento al Seminario a porte chiuse sulla legge Madia organizzato da Federalismi, osservatorio sui processi di governo e FormAP, tenutosi a Roma il 7 ottobre 2015).

Secondo l’Autore, la norma dell’art. 17 bis costituisce “una vera e propria fuga in avanti in quella che si potrebbe definire la guerra di logoramento degli interessi sensibili che vengono sempre più parificati a quelli ordinari”. Pur condividendo “l’assoluta necessità di prevedere tempi più rapidi di conclusione dei procedimenti e di trovare il modo di evitare che l’inerzia delle amministrazioni possa ritardare l'esecuzione di qualsiasi iniziativa privata o addirittura sostanzialmente bloccarla”, l’Autore conclude che il nuovo intervento legislativo sconta la mancata coerenza con l’art. 20 della legge n. 241/90, la compatibilità con il diritto europeo (Corte Giust., 28 febbraio 1991, C-360/87, Commissione c/ Rep. Italiana; Corte Giust., 28 febbraio 1991, in C-131/88, Commissione c. Germania; Corte Giust., 19 giugno 2001, in C-230/00, Commissione c. Regno del Belgio) e la mancata valutazione dell’impatto della norma.

Più in generale, sul silenzio assenso, oltre ai vari commentari alla legge n. 241/90, si vedano A.M.  SANDULLI, Il silenzio della pubblica amministrazione oggi: aspetti sostanziali e processuali, in Dir. Soc., 1982, p. 731, ed  ora  in  Scritti giuridici, Napoli,  1990,  V,  p.  695 ss.;  S.  BACCARINI, Silenzio della pubblica amministrazione e comportamenti legalmente tipizzati, in Il silenzio della pubblica amministrazione. Aspetti sostanziali e processuali, Atti del XXVIII convegno di studi di scienza dell'amministrazione, Varenna 1982, Milano, 1985, 371 ss.

2005. BONELLI, Prime riflessioni sulla nuova disciplina in tema di silenzio e d.i.a., in Giustizia Amministrativa, n. 10-2005. Osserva, in particolare, l’Autore che “la disciplina del silenzio è stata interessata da modifiche di grande rilievo, in quanto, a seguito della introduzione di precisi termini per la conclusione del procedimento (cfr. art. 2 d.l. n. 35/2005), il comportamento omissivo dell’amministrazione viene ad essere configurato come silenzio diniego, ovvero significativo, nel senso del non accoglimento della istanza del privato; come logico pendant l’istituto del silenzio assenso (cfr. art. 20 d.l. cit.) viene ad essere ulteriormente valorizzato, tanto da divenire il modo normale di conclusione dei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi ampliativi della sfera giuridica dei privati, salve le eccezioni indicate dalla norma”. M.A. SANDULLI, L’istituto del silenzio assenso tra semplificazione e incertezza, in Nuove autonomie, 2012, 453; G. MANGIALARDI, Sui limiti di applicazione del silenzio assenso ai procedimenti europei, in Urb. app., 2015, 54. M, RENNA, Le semplificazioni amministrative (nel decreto legislativo n. 152/2006), in Riv. giur. Ambiente, 2009, 649. M. BOMBARDELLI, Il silenzio assenso tra amministrazioni, in Urb. e app., 2016, 765, il quale rileva che “le disposizioni sul silenzio assenso tra amministrazioni non vanno direttamente a modificare la disciplina d’istituti già esistenti; tuttavia, esse alimentano l’instabilità del quadro normativo perché calano in un contesto già fortemente strutturato - quello appunto degli strumenti di semplificazione di cui al Capo IV, l. n. 241/1990 - delle opzioni interpretative non pienamente coerenti, che creano incertezza per le amministrazioni chiamate ad applicarle e per alcuni aspetti introducono anche dei vincoli contrastanti con la disciplina di altri strumenti di semplificazione”. A. POLICE, Il dovere di concludere il procedimento e il silenzio inadempimento, in M.A. SANDULLI (a cura di), Codice dell'azione amministrativa, Milano. G. MARI,  Autorizzazioni preliminari e titoli abilitativi edilizi: il ruolo dello sportello unico dell'edilizia, la conferenza di servizi e il silenzio assenso di cui agli artt. 17-bis e 20 l. n. 241/1990, in Aa.Vv., Semplificazione e trasparenza amministrativa: esperienze italiane ed europee a confronto, atti dei convegni Strategie di contrasto alla corruzione: l. 06/11/2012 n. 190 e s.m.i. e Titoli abilitativi edilizi, Sblocca Italia e Decreti del Fare, Napoli, 2016, 39 ss.

[4] V., in tema, la nota di Silvia TUCCILLO a Cons. Stato, Sez. IV, del 18 settembre 2025, n. 7363, in   Giustizia Insieme, 29 aprile 2026, acquisibile al seguente link  https://www.giustiziainsieme.it/articolo/3955-nodi-irrisolti-nel-dialogo-tra-strumenti-di-semplificazione-e-istituti-di-partecipazione

[5] La massima è la seguente.

“Nell’ambito della disciplina del procedimento di autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146, D.Lgs. n. 42/2004, va esteso anche al parere, da rendersi da parte della Soprintendenza, il meccanismo del silenzio assenso previsto dall’art. 17-bis della L. n. 241/90, applicabile anche in seno a una conferenza di servizi. Tutti i pareri vincolanti partecipano alla formazione di un provvedimento finale pluri-strutturato, in quanto la decisione dell’amministrazione procedente richiede per legge l’assenso vincolante di un’altra amministrazione. Si evidenzia, infatti, al riguardo che il parere della Soprintendenza è “espressione di una cogestione attiva del vincolo paesaggistico. A tali pareri si applicherebbe pertanto l’art. 17-bis della legge n. 241/1990, diversamente che ai pareri consultivi (non vincolanti), che restano assoggettati alla disciplina di cui agli artt. 16 e 17. Dunque, alla stregua di tale ricostruzione, la formulazione testuale del comma 3 dell’art. 17-bis consente di estendere il meccanismo del silenzio assenso anche ai procedimenti di competenza di amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, ivi compresi i beni culturali di modo che, scaduto il termine fissato dalla normativa di settore, vale la regola generale del silenzio assenso. Di conseguenza il parere della Soprintendenza per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica reso tardivamente nell’ambito di una conferenza di servizi è da considerarsi tamquam non esset”. (Conferma TAR CAMPANIA, Salerno, n. 2946/2022) – Pres. Neri, Est. Furno – Ministero della Cultura, Avv. Stato, c. G.M., avv.ti Botti e D’Angiolillo).

V., con riferimento alla conferenza dei servizi, CACCIAVILLANI, La conferenza di servizi nella c.d. «Legge  Madia»: riforma od atrofizzazione, in www.lexitalia.it, n. 3/2016; La Riforma Madia riscrive integralmente la conferenza di servizi, in Comuni d’Italia, 2016, fasc. 6, 16; M. SANTINI, La nuova conferenza di servizi dopo la Riforma Madia – Dalla l. 7 agosto 1990 n. 241 al d.lgs. 30 giugno 2016 n. 127, Roma, 2016; M. SANTINI, La Riforma Madia sulla conferenza di servizi, in Nuovo dir.  amm., 2016, fasc. 5, 13; S. MEZZACAPO, Norme per il riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi, in attuazione dell’art. 2 l. 7 agosto 2015 n. 124 (commento al d.lgs. 30 giugno 2016 n. 127), in Guida al dir. dossier, 2016, fasc. 5, 86; G. CONTI, La conferenza di servizi dopo le modifiche  introdotte dalla l. n. 127 del 15 maggio 1997, in Giornale dir. amm., 2016, 578; G. VESPERINI, La nuova conferenza di servizi (commento al d.lgs. 30 giugno 2016, n. 127), in Riv.  giur. urbanistica, 2016; 12; A. CIMELLARO - A.  FERRUTI, Dal 28 luglio 2016 al via la nuova conferenza di servizi – D.lgs. 30 giugno  2016 n. 127, in Comuni d’Italia, 2016, fasc. 5, 45; L. DE LUCIA, La conferenza di servizi nel d.lgs. 30 giugno 2016, n. 127, in Dir. economia, 1997, 547.

[6] Un originale orientamento, dotato di ricadute pratiche alquanto simili a quelle del 17-bis, era stato in precedenza assunto dalla Sezione VI del Consiglio di Stato con la sentenza del 24 maggio 2022, n. 4098. 

Tale decisione aveva, infatti, escluso l’esistenza di ragioni sostanziali per negare che, sul parere soprintendentizio, si possa formare il silenzio assenso di cui all’art. 17-bis, non inferendosi ciò dal mero fatto che il procedimento “principale” sia avviato ad istanza di un privato ed anzi evidenziando «che la disciplina del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, disegnata dall’art. 146 del D.lgs. 42/2004, per vari aspetti rispecchia quella del silenzio assenso ex art. 17-bis».

Secondo il Consiglio di Stato:

 “Costituisce motivo di riflessione la scansione procedimentale indicata dal comma 9 dell’art. 146, secondo cui l’amministrazione competente, cioè la regione o l’ente delegato, “provvede comunque”: dal che si desume che in tal caso l’amministrazione procedente è tenuta ad adottare il provvedimento finale in maniera espressa, ma non necessariamente nel senso precedentemente prefigurato”.

Ora, «se presupposto all’art. 146, comma 9, vi fosse la formazione di un silenzio assenso ai sensi dell’art. 17-bis, la norma avrebbe dovuto prevedere per coerenza, che anche in tal caso l’amministrazione procedente adottasse il provvedimento finale “in conformità”: in tal caso, “in conformità” alla proposta iniziale, sulla quale la Soprintendenza non ha espresso motivi ostativi».

Tanto induce a ritenere che «il legislatore non ha voluto che si producesse tale effetto, quale conseguenza del comportamento silente della Soprintendenza, come è reso evidente dal fatto che in tal caso l’amministrazione procedente è tenuta a provvedere “comunque” e non “in conformità”».

Ha osservato, nondimeno, il Consiglio di Stato che «dal punto di vista pratico cambia poco rispetto alla fattispecie del silenzio assenso ex art. 17-bis, perché è evidente che il provvedimento finale, anche in tal caso, deve rispecchiare la proposta originaria trasmessa alla Soprintendenza: diversamente il provvedimento adottato risulterebbe illegittimo in quanto emesso su una proposta non precedentemente sottoposta al parere della Soprintendenza (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 5799 dell’11 dicembre 2017); l’amministrazione procedente, tuttavia, non essendosi formato un silenzio assenso da parte della Soprintendenza, potrebbe avere un ripensamento e quindi potrebbe decidere di riformulare la proposta originaria, senza perciò incorrere in un provvedimento in autotutela, non essendosi ancora formato un provvedimento definitivo.

[7]La sentenza è stata segnalata dalla rivista giuridica LexAmbiente in data 28 febbraio 2024 ed è acquisibile al seguente link: https://lexambiente.it/index.php/materie/beni-ambientali/consiglio-di-stato49/beni-ambientali-il-silenzio-assenso-previsto-dallart-17-bis-l-241-del-1990-e-applicabile-anche-al-parere-della-soprintendenza.

Per un approfondito commento sul tema, sia consentito rinviare nuovamente a Lorenzo Bruno MOLINARO, in Federalismi.it, 6 novembre 2024, Accertamento di compatibilità paesaggistica. Applicabile il silenzio assenso al parere della Soprintendenza. Il Consiglio di Stato benedice il difficile connubio tra 17-bis (l. 241/90) e 167 (d.lgs. 42/04). Nota a margine della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VII, del 2 febbraio 2024, n. 1093. V., sul medesimo argomento, Lorenzo Bruno MOLINARO, in LexItalia.it, 24 giugno 2025, Il TAR nega il silenzio assenso (art. 17-bis L. n. 241/90) ma il Consiglio di Stato è di diverso avviso (nota a margine della sentenza del TAR Campania-Napoli, Sez. VII, 11 giugno 2025 n. 4406).

[8] Art. 11- comma 9 del d.P.R. 31/2017: “In caso di mancata espressione del parere vincolante del Soprintendente nei tempi previsti dal comma 5, si forma il silenzio assenso ai sensi dell’articolo 17-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e l’amministrazione procedente provvede al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica”

[9] Art. 36-bis. Accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità e di variazioni essenziali (articolo introdotto dall'art. 1, comma 1, lettera h) del decreto-legge n. 69 del 2024, convertito dalla legge n. 105 del 2024)

1. In caso di interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 34 ovvero in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 37, fino alla scadenza dei termini di cui all'articolo 34, comma 1, e comunque fino all'irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell'abuso o l'attuale proprietario dell'immobile possono ottenere il permesso di costruire e presentare la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda, nonché ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche alle variazioni essenziali di cui all'articolo 32.
2. Il permesso presentato ai sensi del comma 1 può essere rilasciato dallo sportello unico per l'edilizia di cui all'articolo 5, comma 4-bis, subordinatamente alla preventiva attuazione, entro il termine assegnato dallo sportello unico, degli interventi di cui al secondo periodo del presente comma. In sede di esame delle richieste di permesso in sanatoria lo sportello unico può condizionare il rilascio del provvedimento alla realizzazione, da parte del richiedente, degli interventi edilizi, anche strutturali, necessari per assicurare l'osservanza della normativa tecnica di settore relativa ai requisiti di sicurezza e alla rimozione delle opere che non possono essere sanate ai sensi del presente articolo. Per le segnalazioni certificate di inizio attività presentate ai sensi del comma 1, lo sportello unico individua tra gli interventi di cui al secondo periodo del presente comma le misure da prescrivere ai sensi dell'articolo 19, comma 3, secondo, terzo e quarto periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241, che costituiscono condizioni per la formazione del titolo.
3. La richiesta del permesso di costruire o la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria sono accompagnate dalla dichiarazione del professionista abilitato che attesta le necessarie conformità. Per la conformità edilizia, la dichiarazione è resa con riferimento alle norme tecniche vigenti al momento della realizzazione dell'intervento. L'epoca di realizzazione dell'intervento è provata mediante la documentazione di cui all'articolo 9-bis, comma 1-bis, quarto e quinto periodo. Nei casi in cui sia impossibile accertare l'epoca di realizzazione dell'intervento mediante la documentazione indicata nel terzo periodo del presente comma, il tecnico incaricato attesta la data di realizzazione con propria dichiarazione e sotto la propria responsabilità. In caso di dichiarazione falsa o mendace si applicano le sanzioni penali, comprese quelle previste dal capo VI del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445.

3-bis. Per gli immobili ubicati nelle zone sismiche di cui all'articolo 83, ad eccezione di quelle a bassa sismicità all'uopo indicate nei decreti di cui al medesimo articolo 83, si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni dell'articolo 34-bis, comma 3-bis.

4. Qualora gli interventi di cui al comma 1 siano eseguiti in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, il dirigente o il responsabile dell'ufficio richiede all'autorità preposta alla gestione del vincolo apposito parere vincolante in merito all'accertamento della compatibilità paesaggistica dell'intervento, anche in caso di lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l'aumento di quelli legittimamente realizzati. L'autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni. Se i pareri non sono resi entro i termini di cui al secondo periodo, si intende formato il silenzio-assenso e il dirigente o responsabile dell'ufficio provvede autonomamente. Le disposizioni del presente comma si applicano anche nei casi in cui gli interventi di cui al comma 1 risultino incompatibili con il vincolo paesaggistico apposto in data successiva alla loro realizzazione.
5. Il rilascio del permesso e la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria sono subordinati al pagamento, a titolo di oblazione, di un importo:
6. a) pari al doppio del contributo di costruzione ovvero, in caso di gratuità a norma di legge, determinato in misura pari a quella prevista dall'articolo 16, incrementato del 20 per cento in caso di interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire, nelle ipotesi di cui all'articolo 34, e in caso di variazioni essenziali ai sensi dell'articolo 32. Non si applica l'incremento del 20 per cento nei casi in cui l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda;
7. b) pari al doppio dell'aumento del valore venale dell'immobile valutato dai competenti uffici dell'Agenzia delle entrate, in una misura, determinata dal responsabile del procedimento, non inferiore a 1.032 euro e non superiore a 10.328 euro ove l'intervento sia eseguito in assenza della segnalazione certificata di inizio attività o in difformità da essa, nei casi di cui all'articolo 37, e in misura non inferiore a 516 euro e non superiore a 5.164 euro ove l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda.

5-bis. Nelle ipotesi di cui al comma 4, qualora sia accertata la compatibilità paesaggistica, si applica altresì una sanzione determinata previa perizia di stima ed equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione; in caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria di cui all'articolo 167, comma 1, del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.

6. Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con provvedimento motivato entro quarantacinque giorni, decorsi i quali la richiesta si intende accolta. Alle segnalazioni di inizio attività presentate ai sensi del comma 1 si applica il termine di cui all'articolo 19, comma 6-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241. Nelle ipotesi di cui al comma 4, i termini di cui al primo e secondo periodo del presente comma sono sospesi fino alla definizione del procedimento di compatibilità paesaggistica. Decorsi i termini di cui al primo, secondo e terzo periodo, eventuali successive determinazioni del competente ufficio comunale sono inefficaci. Il termine è interrotto qualora l'ufficio rappresenti esigenze istruttorie, motivate e formulate in modo puntuale nei termini stessi, e ricomincia a decorrere dalla ricezione degli elementi istruttori. Nei casi di cui al presente comma, l'amministrazione è tenuta a rilasciare, in via telematica, su richiesta del privato, un'attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e dell'intervenuta formazione dei titoli abilitativi. Decorsi inutilmente dieci giorni dalla richiesta, l'istante può esercitare l'azione prevista dall'articolo 31 del codice del processo amministrativo, di cui all'allegato 1 annesso al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104. In caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti per la sanatoria, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale applica le sanzioni previste dal presente testo unico.

[10] V., sul punto, il contributo di Sveva SPERANZA, pubblicato sulla rivista telematica Giustizia Insieme” il 3 novembre 2022 ed acquisibile al seguente collegamento ipertestuale https://www.giustiziainsieme.it/it/diritto-e-processo-amministrativo/2517-silenzio-assenso-tra-p-a-e-autorizzazione-paesaggistica-le-prospettive-del-consiglio-di-stato-nota-a-consiglio-di-stato-sezione-sesta-n-4098-del-24-maggio-2022

[11] https://lexambiente.it/index.php/materie/urbanistica/dottrina184/urbanistica-legge-salva-casa (Lorenzo Bruno MOLINARO, La legge Salva casa n. 105/2024 tra dubbi e certezze. Quali prospettive per le aree vincolate? Relazione al Convegno del 19 ottobre 2024, Centro congressi Capri)

[12] V., in particolare, Consiglio di Stato, Sez. II, 19 agosto 2022, n. 7293; Consiglio di Stato, Sez. VI, 6 febbraio 2019, n. 895; Consiglio di Stato, Sez. VI, 13 maggio 2016, n. 1935; T.A.R. Toscana, Sez. III, 12 novembre 2019, n. 1520. V. anche la Circolare del Ministero della Cultura, Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio, Servizio V, del 7 ottobre 2019, Class. 34.28, in cui leggesi che l'Ufficio Legislativo, con i pareri prot. n. 27158 del 10 novembre 2015 e prot. n. 21892 del 20 luglio 2016, ha concluso per "l'inapplicabilità del silenzio assenso in luogo del parere della Soprintendenza nel procedimento di compatibilità paesaggistica", i cui caratteri peculiari (mancanza di uno schema di provvedimento sottoposto dall'Amministrazione procedente e carattere vincolante del parere della Soprintendenza) "non sono compatibili con quelli dettati dall'art. 17-bis della legge n. 241/90".