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Anno XIII - n. 09 - Settembre 2021

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Risarcimento danni da revoca illegittima di convenzione tra Università. Pronuncia del Consiglio di Stato.

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Consiglio di Stato, Sez. VI, sent. del 30 agosto 2021, n. 6111.

Qualora, per effetto della revoca illegittima di un convenzione tra Università, il docente che avrebbe dovuto prestare la propria attività presso una Facoltà e la deve esercitare presso altra, si può generare una lesione di un interesse legittimo oppositivo, in ragione dell’illegittima sottrazione di un’utilità già compresa nel proprio patrimonio, con la conseguente configurabilità, sul piano oggettivo, di un illecito civile ascrivibile in capo all’Amministrazione, senza che sia necessario, ai fini risarcitori, un giudizio prognostico di spettanza del bene della vita.

Ha premesso la Sezione che la materia di responsabilità civile della Pubblica amministrazione la parte che affermi di avere subito un danno in conseguenza dell’altrui condotta lesiva è, tenuta ad allegare e provare puntualmente gli elementi costitutivi dell’illecito e le conseguenze pregiudizievoli subite.
In particolare, l’illecito civile ascrivibile all’Amministrazione nell’esercizio dell’attività autoritativa, quale quella rilevante nell’odierna sede processuale, richiede:
- sul piano oggettivo, la presenza di un provvedimento illegittimo causa di un danno ingiusto, con la necessità, a tale ultimo riguardo, di distinguere l’evento dannoso (o c.d. “danno-evento”) derivante dalla condotta, che coincide con la lesione o compromissione di un interesse qualificato e differenziato, meritevole di tutela nella vita di relazione, e il conseguente pregiudizio patrimoniale o non patrimoniale scaturitone (c.d. “danno-conseguenza”), suscettibile di riparazione in via risarcitoria;
- sul piano soggettivo l’integrazione del coefficiente di colpevolezza, con la precisazione che la sola riscontrata ingiustificata o illegittima inerzia dell'amministrazione o il ritardato esercizio della funzione amministrativa non integra la colpa dell'Amministrazione.
Positivamente definito lo scrutinio in ordine agli elementi costitutivi dell’illecito, occorre verificare la sussistenza di conseguenze dannose, da accertare secondo un (distinto) regime di causalità giuridica che ne prefigura la ristorabilità solo in quanto si atteggino, secondo un canone di normalità e adeguatezza causale, ad esito immediato e diretto della lesione del bene della vita ai sensi degli artt. 1223 e 2056 cod. civ.. 
Peraltro, ove non sia possibile accertare con certezza la spettanza in capo al ricorrente del bene della vita ambito, il danno patrimoniale potrebbe, comunque, liquidarsi ricorrendo alla tecnica risarcitoria della chance, previo accertamento di una "probabilità seria e concreta" o anche "elevata probabilità" di conseguire il bene della vita sperato, atteso che “al di sotto di tale livello, dove c'è la "mera possibilità", vi è solo un ipotetico danno non meritevole di reintegrazione poiché in pratica nemmeno distinguibile dalla lesione di una mera aspettativa di fatto”. 

  

Con riferimento al caso di specie l’atto convenzionale, dunque, assumeva natura pubblicistica ed era idoneo a coinvolgere anche la sfera giuridica dei docenti trasferiti: facendosi questione di soggetti incisi dall’esercizio del pubblico potere, i docenti dovevano ritenersi titolari sul piano sostanziale di una posizione di interesse legittimo.
Come osservato da questo Consiglio, “L’interesse legittimo è una situazione giuridica autonoma di valenza sostanziale protetta dalla norma che regola il potere pubblico e che si correla ad un bene della vita che, in caso di interesse legittimo oppositivo, preesiste all’esercizio del potere con interesse alla sua conservazione, ovvero, in caso di interesse legittimo pretensivo, si potrebbe ottenere all’esito dell’esercizio del potere, con interesse alla sua acquisizione” (Cons. Stato, sez. VI, 30 novembre 2020, n. 7520).
Nella specie, l’assegnazione del docente, per cinque anni, presso un diverso Ateneo, con sede in altra città, sebbene riesaminabile (al pari di ogni utilità originata da un atto amministrativo, per propria natura suscettibile di autotutela decisoria), risultava comunque idonea a determinare uno stabile mutamento delle abitudini di vita e lavorative del lavoratore - in assenza di un legame funzionale con l'originaria sede lavorativa -, tale da fare sorgere in capo al lavoratore un interesse alla conservazione della posizione lavorativa riconosciuta in via convenzionale, per il periodo temporale all’uopo prestabilito.
Del resto, la convenzione conclusa tra le Università di Ferrara e Udine non risultava funzionale a realizzare le sole esigenze organizzative delle parti pubbliche firmatarie, ma valorizzava pure il peculiare interesse del docente allo svolgimento della propria attività lavorativa presso altro Ateneo.
La convenzione de qua risultava, infatti, regolata altresì dall’art. 1, comma 1, del decreto ministeriale 26 aprile 2011, n. 167, secondo cui “per il perseguimento di finalità di interesse comune le università possono stipulare convenzioni per consentire ai professori e ricercatori a tempo pieno di svolgere attività didattica e di ricerca presso altro ateneo stabilendo le modalità di ripartizione dei relativi oneri”.
La convenzione, pertanto, pur essendo determinata da un interesse pubblico comune degli Atenei firmatari, tendeva anche ad abilitare i professori o i ricercatori a svolgere la propria attività lavorativa presso altro Ateneo, in tale modo realizzato pure un interesse del singolo docente ad arricchire il proprio patrimonio professionale attraverso un’esperienza lavorativa presso un’Università diversa da quella di appartenenza.
Il docente, che aveva manifestato il proprio consenso alla regolazione amministrativa, risultava dunque titolare di un interesse alla conservazione della nuova posizione lavorativa riconosciuta dall’atto convenzionale, idonea ad orientare le proprie le proprie scelte di vita personale e a soddisfare esigenze professionali.
Alla stregua delle osservazioni svolte, si conferma che il professore era titolare di una situazione giuridica soggettiva qualificabile in termini di interesse legittimo oppositivo, essendo interessato (per effetto del consenso alla regolazione amministrativa manifestato, non revocato in costanza di rapporto) alla conservazione dell’utilità riconosciuta dall’atto convenzionale, tale da legittimare la sua opposizione ad eventuali provvedimenti di autotutela adottabili dalle parti pubbliche firmatarie.
Una revoca della disciplina convenzionale avrebbe infatti imposto un anticipato rientro del docente presso l’Ateneo di appartenenza, con conseguente lesione dell’affidamento individuale a proseguire l’attività didattica e di ricerca presso l’Università ricevente, fino al termine naturale della relativa convenzione
Come precisato dal Consiglio di Stato (sez. IV, 14 giugno 2018, n. 3657), “vero è che… l’obbligazione risarcitoria affonda le sue radici nella verifica della sostanziale spettanza del bene della vita ed implica un giudizio prognostico in relazione al se, a seguito del corretto agire dell’amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente o probabilmente (cioè secondo il canone del “più probabile che non”) spettato al titolare dell’interesse. Tuttavia la responsabilità si atteggia diversamente a seconda che, oggetto della lesione sia un interesse oppositivo ovvero pretensivo.
Nel primo caso, occorre infatti accertare soltanto se l’illegittima attività dell’amministrazione abbia leso l’interesse alla conservazione di un bene o di una situazione di vantaggio già acquisita, mentre è in relazione al diniego o alla ritardata assunzione di un provvedimento amministrativo che occorre valutare, a mezzo di un giudizio prognostico, la fondatezza o meno della richiesta della parte, onde stabilire se la medesima fosse titolare di una mera aspettativa, come tale non tutelabile, o di una situazione che, secondo un criterio di normalità, era destinata ad un esito favorevole (cfr. Cass. civ., Sez. I, 13 ottobre 2011, n. 21170)” (Consiglio di Stato, sez. IV, 22 gennaio 2019, n. 536).
A fronte di un interesse legittimo oppositivo, l’invalidità dell’atto lesivo e la lesione dell’interesse privato alla conservazione dell’utilità negata dall’organo procedente sono, dunque, sufficienti per riscontrare sul piano oggettivo una responsabilità civile dell’Amministrazione procedente.
In siffatte ipotesi, non occorre svolgere in sede giurisdizionale alcun giudizio prognostico di spettanza del bene della vita ambito dal ricorrente - come tipicamente avviene in caso di atti lesivi di un interesse pretensivo, all’acquisizione di un’utilità ancora non compresa nel patrimonio giuridico individuale, attribuibile soltanto per effetto dell’intermediazione amministrativa -, tenuto conto che il bene della vita a tutela del quale agisce la parte privata preesiste all’esercizio del potere censurato in giudizio, venendo riacquisito dal ricorrente per effetto dell’annullamento dell’atto sacrificativo.
​​​​​​​Tali principi operano anche qualora il bene della vita sia riconosciuto, anziché direttamente da una norma giuridica, da un pregresso atto amministrativo, successivamente revocato in sede di autotutela: anche in tale ipotesi, per effetto dell’annullamento giurisdizionale del provvedimento di autotutela, si determina una reviviscenza dell’atto amministrativo originario e, dunque, si ricostituisce in capo al ricorrente la posizione di vantaggio originariamente vantata.