Recensione al volume

Il Prezzo del consenso. Le compensazioni amministrative nel governo dell’ambiente e del territorio,  Giuffrè, 2020 (ISBN 9788828821175), Giorgio Mocavini.

A cura di Antonino Landro

Il volume fornisce un quadro complessivo delle misure compensative nei procedimenti ambientali, per la realizzazione di infrastrutture ad alto impatto ambientale e socioeconomico e nei procedimenti urbanistici. Ma, ancora prima, è un’opera che mette in evidenza quanto sia cambiato il diritto amministrativo, nello specifico tema del governo dell’ambiente e del territorio, rispetto ad un passato neanche troppo remoto, in cui la P.A. “imponeva” al privato una serie di limitazioni e soprattutto effettuava unilateralmente le scelte per la realizzazione di infrastrutture rilevanti, di impianti energetici o di smaltimento dei rifiuti.

Le misure compensative sono delle somme (compensazioni monetarie) o delle opere migliorative (compensazioni reali) che un soggetto privato fornisce alla collettività quale “corrispettivo” per il rilascio dell’autorizzazione (o delle autorizzazioni) e/o delle eventuali varianti urbanistiche che si ritengano necessarie alla realizzazione dell’opera, dell’impianto.

Esse sono considerate anche opere di mitigazione ambientale, per ridurre l’impatto che l’opera potrebbe determinare sul territorio.

Il filo conduttore dell’opera monografica è quello di spiegare come le misure compensative possano essere considerate un incentivo per la ricerca del consenso delle comunità locali, evitando l’ostracismo delle stesse.

Al tema è dedicato, in particolare, il capitolo introduttivo, in cui l’a. mette in evidenza come tali compensazioni possano essere considerate uno “scambio di utilità per la cura di interessi generali”.

Espressione paradigmatica, perché lega l’idea dello “scambio”, tipica degli strumenti privatistici, alla cura degli interessi generali, classicamente riconosciuta al provvedimento amministrativo.

Il primo capitolo del volume effettua una disamina generale di cosa siano queste misure e come si siano evolute nell’esperienza del diritto amministrativo (non solo italiano). Mentre i capitoli II, III e IV sono rispettivamente dedicati ai procedimenti amministrativi da cui scaturiscono le misure compensative nei tre settori indicati: ambiente, grandi infrastrutture ed urbanistica. Come è facile intuire, tutti e tre i settori sono legati da un comune denominatore: il governo del territorio.

La ratio che accomuna le diverse misure compensative è quella di cercare di garantire un equilibro fra interessi ambientali ed interessi economici, a partire dalla premessa che le esternalità negative di un intervento antropico non possono essere completamente eliminate, ma solamente ridotte.

Tale meccanismo trae origine da un modello di conservazione ambientale, elaborato negli Stati Uniti, importato in alcuni Paesi europei, come la Germania e i Paesi Bassi e fatto proprio dall’ordinamento dell’Unione Europea.

In Italia, in particolare, le compensazioni ambientali sono state attuate concretamente nei procedimenti di valutazione ambientale: nella VAS, la proposta delle eventuali misure compensative, spetta alla PA che elabora il piano ed è contenuta nel rapporto ambientale; nella VIA, le eventuali misure di mitigazione e/o compensazione sono inserite nelle primissime fasi, quella di screening o di scoping.

I conflitti territoriali ai quali l’a. fa specifico riferimento sono le cd. sindromi di Nimby (not in my backyard), Nimtoo (not in my term of office) e Lulu (locally unwanted land use). La prima costituisce la protesta di gruppi di cittadini che percepiscono come importante l’opera ma si oppongono alla realizzazione sul proprio territorio. La Nimtoo fa riferimento al timore degli amministratori locali che temono di perdere consenso elettorale dalla scelta centrale di realizzare l’opera in quel territorio. La Lulu è il semplice scontento per l’uso da parte di un territorio vicino e può degenerare in Nimby solo per determinati progetti.

Tali conflitti possono essere gestiti con una diretta partecipazione dei cittadini nelle scelte e attraverso misure compensative che possano fare percepire che il progetto produca benefici maggiori rispetto agli oneri imposti alla comunità.

Una delle maggiori difficoltà è quella di decidere se la partecipazione dei cittadini debba avvenire nel momento della individuazione del luogo in cui debba sorgere l’opera e/o l’impianto o durante il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione amministrativa.

In Italia la scelta, oggi codificata nell’art. 24 bis d.lgs. 163/2006 è stata del secondo tipo e detta partecipazione costituisce un sub procedimento della VIA.

Un ulteriore strumento è quello del c.d. dibattito pubblico, avviato con successo in Francia ed introdotto nel 2016 nel nostro Paese. Ma, spiega l’a., adoprato anche in sistemi privi di tradizione democratica come la Cina, che ha di recente introdotto il public hearing, come strumento di partecipazione della popolazione.

L’ultimo capitolo è dedicato al sistema amministrativo cd. per scambi. In particolare,  al tema degli accordi negoziali tra pubblico e privato ed al modo in cui abbiano sostituito il provvedimento amministrativo,  nel governo dell’ambiente e del territorio (il riferimento è, in particolare, all’art. 11 della l. 241/1990, che ha riconosciuto la possibilità di ricorrere ai c.d. accordi determinativi e/o sostitutivi di un provvedimento amministrativo in cui gli interessi pubblici e privati si incontrano).

Il volume, frutto di una ricerca innovativa e approfondita, che tiene bene in conto tanto della letteratura sull’argomento quanto della prassi applicativa, non manca di mettere in evidenza anche i limiti che le misure compensative presentano nella gestione dei conflitti territoriali.

Di certo, non tradisce l’obiettivo di mostrare l’evoluzione del diritto amministrativo e coglie appieno il senso di tali misure innovative: il riconoscimento di diritti edificatori e/o di una autorizzazione amministrativa può avere un costo (“Il prezzo”) da riconoscere alla collettività e “da pagare” per ottenere il consenso sia delle amministrazioni coinvolte, sia delle popolazioni stanziate sul territorio.